内容提要：当前的全球海洋治理体系存在诸多缺陷。在理念上，该体系依然以“二元对立”思维为主导；在治理结构上，它存在大国与小国、守成大国与新兴大国、国家行为体与非国家行为体之间的权力失衡现象；在治理制度上，它不仅在部分领域中存在着“无法可依”和“有法不依”现象，而且还存在着治理机制的碎片化现象；在治理责任上，其存在的赤字现象非常突出，特别是，美国以自身利益为依据推行双重标准，为全球海洋治理注入了一股强大的破坏性力量。全球海洋问题的频现呼唤全球海洋治理体系的变革，而变革之道在于参与治理的主要行为体必须更新其治理理念，平衡彼此之间的利益，淡化治理规则的“非中性”现象，降低治理规则的碎片化程度，从而推动全球海洋治理体系不断向“善治”方向发展。当前，中国正处于加快建设海洋强国的征途中，深度参与并推动全球海洋治理体系变革是中国应对内生需求增长与外生压力增大的必由之路。中国的治理方案是对现有海洋治理体系的“改良”而非“颠覆”，即在肯定现有海洋治理体系正面效应的基础上构建一个更加公平合理的国际海洋法律秩序。为达到这一目标，中国必须不断地增强自身的硬实力和软实力，以提升在国际海洋法规则制定中的话语权。与此同时，中国还应当把握好国内与国际两个大局，促进国际规则与国内立法之间的互动，不仅要做好全球治理与国内治理的统筹工作，而且还要加强国际海洋法规则的解释与运用能力，通过充分调动世界各国的力量努力实现在全球、区域和双边三个层面有效推动海洋治理体系变革的目标。

关键词：全球海洋治理；《联合国海洋法公约》；海洋命运共同体；海洋强国

作者简介：叶泉，东南大学法学院副教授，博士。

标题注释：本文系国家社科基金重大研究专项“基于中国立场的海洋争端解决机制实证研究”(项目编号：19VHQ008)、东南大学至善青年学者支持计划项目“中国参与全球海洋治理体系变革的法律路径研究”(项目编号：2242020R40129)的阶段性成果。

21世纪是被世界各国公认的“海洋世纪”。（1）2012年，联合国秘书长在《关于海洋和海洋法的报告》中曾指出：“无论我们是否依海而居，海洋都在我们的生活中发挥着关键作用。”（2）在全球化时代，海洋不仅成为国家赖以生存和发展的战略空间，也成为国家相互争夺权益的竞技场。随之而来的是，诸如海洋环境污染、海洋生态破坏、过度捕捞、海上恐怖主义与海盗等问题日益突出，国家间的海洋权益纷争日趋激烈。在各种传统与非传统安全问题尚未得到妥善解决的同时，国家管辖范围以外海洋生物多样性养护和可持续利用(BBNJ)、国际海底区域资源的开发、北极航道通行等新问题日益突出起来。全球性海洋问题的频发催生了全球海洋治理的产生。国际海洋法是全球海洋治理的载体与重要依托，而以《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)为核心的全球海洋治理体系尚不足以应对这些层出不穷的新老问题。当前，世界主要海洋大国纷纷加速经略海洋的进程，不断推出海洋战略、发展规划和政策法规，以便引领全球海洋治理发展方向，并在新一轮国际海洋法造法运动中占据先机。中国正处于加快建设海洋强国的征程之中，深度参与全球海洋治理并推动这一体系变革既是承担负责任大国的应尽之责，也是维护与拓展自身海洋权益的必由之路。因此，中国应当抓住历史机遇，不仅要剖析现有海洋治理体系中存在的缺漏，探讨改革的方向，而且还要在总结经验教训的基础上，提出中国的治理主张和方案，努力同步实现本国海洋权益的维护与全球海洋治理体系的完善，为打造海洋命运共同体创造条件。

一、现行全球海洋治理体系存在诸多内在缺陷

当前的全球海洋治理体系在治理理念、治理结构与治理制度方面都存在许多内在缺陷，特别是美国向来将自身利益置于他国利益和人类利益之上，在全球海洋治理方面常常采取双重标准，导致该体系既无法有效应对传统的海洋危机，也不能有效化解层出不穷的新问题。

(一)治理理念落后

近代国际法以国家利益为本位思想，其核心是国家主权原则。著名国际法学者亨金(Louis Henkin)指出：“一个国家(政府)对它所代表的人民负责，是人民利益的受托人；它不能为了别人的利益而牺牲自己所代表的人民的利益；它不能以他们的利益为代价去慷慨一番。”（3）在政治学基本理论中，这种逻辑往往被总结为“国家主义”。在这种理念下，权力争夺是国家间竞争的基本动因，全球治理机制只是国家间竞争以及霸权国家控制其他国家的工具而已，（4）因而导致国家倾向于以对抗性思维处理国际事务，片面追逐本国利益的最大化，而不愿意提供“公共产品”，最终出现“集体行动的困境”这一被动局面。换言之，国家实际上是将参与全球治理作为了一种增进自身利益的工具。在符合国家利益的情况下，国家乐见其成；一旦治理进程与自身利益背离，其参与治理的意愿就会大幅衰减。然而，经济全球化的深入发展导致国家之间的利益紧密相连，这也决定了各国追求利益最大化的方式不再是“你输我赢”的零和博弈，而是在竞争与合作中实现共赢。在全球海洋治理领域也是如此。《海洋法公约》以人为设定的距离为标准将海洋分为领海、毗连区、专属经济区、公海等国家享有不同权利的海域，然而，无论是海啸、台风、赤潮等自然灾害，还是过度捕捞、海洋生态破坏、海上恐怖主义、海难救助等问题，均不以人类划定的疆界为限，这就需要各个国家齐心合力共同应对。可见，国家单方面的利益与国际社会的整体利益在某些场合是可以兼容的。各国在海洋问题上的利益攸关性以及所面临挑战的全球性也决定了其海洋政策的基调应当是相互尊重与合作，而不是诉诸破坏性的竞争。所以，一味地坚持“国家主义”的立场不仅无法从根本上解决全球性海洋问题，反而会加剧国家之间的不信任，使一些原本可以通过谈判与协商解决的问题无疾而终。

(二)治理结构失衡

现有的全球海洋治理体系没有体现世界权力结构的变化，一些治理主体无法有效参与到治理议程或机制设计过程中来，致使其应享有的权利未能得到体现，也不能在治理进程中充分发挥作用。

1.大国与小国之间权力失衡

在当前的国际政治体系下，传统的海洋强国依旧在议题设置、资源分配、规则制定等方面占据主导地位。（5）随着广大发展中国家的海权意识不断觉醒，这种局面正在逐步改变，发展中国家开始积极参与国际海洋法规则的制定，并在客观上促成了一些制度的形成，特别是其所倡导的专属经济区和国际海底区域及其资源是人类共同继承财产等多项主张被纳入《海洋法公约》之中，体现了它们的利益关切。此外，《海洋法公约》还是各国在主权独立、平等合作原则下进行谈判的结果，因而相对于其他治理领域，其权力色彩并没有那么明显。然而，因得益于天然的地理条件而能够充分主张专属经济区的发展中国家毕竟属于少数。相反，位列专属经济区面积前列的则是美国、法国、澳大利亚、新西兰、英国等发达国家。（6）因此，《海洋法公约》实际上让西方大国获益更多一些。此外，在《海洋法公约》之外的规则制定中，特别是对于一些需要高新技术作为支撑的领域，比如在深海、极地等海洋新疆域，只是部分大国实际掌控了治理进程，并将自身利益转化为“全球关切”，而大量中小国家难以成为治理主体，甚至还被沦为“治理客体”。

西方大国对国际海洋法的影响不仅体现在立法方面，还体现在法的适用、解释与争端解决等方面。这些国家可通过组织优势和人才优势，将国内法律诉求解释成为《海洋法公约》之下的国际法律诉求，以自身对国际法的理解取代国际法律共同体的共识。（7）以“南海仲裁案”为例，仲裁庭的组成、裁决结果以及有关国际法规则的解释等都明显受到了西方大国的影响，特别是最终满足了美国对“航行自由”的地缘政治需要。（8）可见，在国际裁判中，作为裁判依据的国际法是可以被选取适用的，从而更多地体现大国的利益和意志。（9）总之，尽管发展中国家日益成为推动全球海洋治理体系和国际海洋法律秩序变革的一股不可忽视的力量，但它们并没有构成对这个体系和秩序的根本性挑战和威胁，西方国家在总体上仍然主导着全球海洋治理建章立制的全过程。

2.国家行为体与非国家行为体之间权力失衡

参与主体的多元化是全球治理区别于国家治理的最重要特征。当前，国家并非全球治理进程中唯一的参与者，单纯以主权国家为中心的治理已经无法客观反映全球治理的现实，也无法独自应对实践中产生的各类问题。然而，在现行的全球海洋治理体系下，主权国家依然居于主导地位，而其他主体则处于边缘化或从属地位，两者在海洋治理上的话语权并不平等，导致非国家行为体在全球海洋治理中无法充分发挥应有的作用。（10）例如，由于资源限制、管理限制和执行限制等原因，国家间政府组织和国家间非政府组织在全球海洋治理中难以摆脱“国家中心治理”带来的强烈冲击。(11)非政府组织因经常受到西方发达国家的操控，甚至还依附于某些大国，导致其专业性与中立性不可避免地发生减损现象。(12)诚然，无论是权力配置抑或是治理能力，国家行为体都占据优势地位，但全球海洋治理当前面临的最大挑战在于公共产品的供给严重不足。但是，国家行为体和非国家行为体在全球海洋治理进程中，不仅是一种相互竞争的关系，更是一种相互补充和依赖的关系。因此，让非国家行为体能够更加自主和中立地参与全球海洋治理，能够有效弥补国家在全球海洋治理上因能力不足、资源不足以及信息滞后等而产生的缺失。

(三)治理制度缺失

当前全球海洋治理体系是由以《海洋法公约》为核心的相关国际法组成。不可否认，这一治理体系为各国开发利用海洋以及和平解决海洋争端提供了重要的依据，为维护国际海洋秩序奠定了基础。但随着时代的发展与进步，现行海洋治理体系的滞后性和有限性逐步暴露出来，导致海洋治理责任赤字不断增大。

1.治理规则存在“真空”现象

受制于谈判时人类认知的局限性，谈判成果尤其是公约和条约，总是随着时间的推移而不断暴露出各种问题。因此，现有的全球海洋治理体系仍存在很多空白地带并不足为怪。科学技术的发展导致全球海洋治理疆域不断扩大，从而产生诸多原本不存在或没有暴露出来的问题，因此，现有的治理体系无法有效应对这些新情况与新变化。例如，对于国家管辖范围外海域的生物多样性养护与可持续利用问题，《海洋法公约》缺乏相应的规定，而其他国际法规则，如《生物多样性公约》，则仅限于国家管辖范围之内。目前，国际社会正在着手解决这一问题，有关执行协定的制定工作已进入政府间谈判阶段。再如，受技术与经济条件限制，深海领域目前仅有少数几个海洋大国有能力开发，而绝大多数国家只能望洋兴叹。尽管近年来联合国国际海底管理局连续出台了多项规章以细化国际海底区域内的勘探活动与环境保护问题，但是随着人类在深海内活动的日渐频繁与深入，特别是未来进入商业开发阶段后，新的纠纷也会随之不断凸显起来，需要制定新的规则来规范深海开发活动，尤其是作为个体的深海矿区勘探开发专属权利与作为公共产品的公海自由之间的边界更需要加以明确界定。(13)

2.治理规则模糊

《海洋法公约》是不同国家和利益集团相互博弈与妥协的产物，因此，很多规定难免存在有意或无意的模糊之处。这种现象的存在导致缔约国在对该《公约》相关条款进行解释时，不可避免地会出现截然不同的观点与立场，甚至会给一些国家滥用和歪曲该《公约》的具体规定预留了空间。事实上，很多争端非但没能在《海洋法公约》及相关国际法框架内得到解决，该《公约》的生效反而催生了大量新的纷争和矛盾。例如，《海洋法公约》创设了专属经济区制度，因而引发各沿海国竞相宣布自己的专属经济区，这又不可避免地造成了海岸相邻或相向国家间专属经济区主张的重叠。然而，《海洋法公约》第74条和第83条关于专属经济区和大陆架的划界规则却非常模糊，仅规定有关国家“应在《国际法院规约》第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决”，而未给缔约国应该如何展开划界提供具有可操作性的指导方案。再如，《海洋法公约》第121条赋予了岛屿和其他陆地领土同等的海域主张能力，但鉴于岛屿的社会经济属性相差较大，若不进行适当的区分将难以导致公平的结果，故而该条进一步规定“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架”。但遗憾的是，该《公约》并未指明岛礁之间的界限，也未澄清“维持人类居住或其本身经济生活”的具体意涵，从而导致实践中各国往往从利己的角度界定所涉岛礁的属性。(14)一般而言，国家宣称其拥有或主张主权的岛礁可以享有专属经济区和大陆架，而那些其利益因此而受损的国家往往会竭力提出与之相反的观点和证据。

3.治理机制碎片化

新时代的全球海洋治理倡导将全球海洋视为一个联动的整体，特别是要有统一的治理目标，既能引导治理方向，又能在一定程度上约束治理的实践。(15)因此，很多学者都强调海洋整体治理的重要性，(16)2017年首届联合国海洋大会对此也予以了确认。(17)然而，现有海洋治理制度的一个重要缺陷在于，参与全球海洋治理的各个主体存在着不同的价值观和利益诉求，并在此基础上形成了不同的利益集团。由于各主体之间相对独立且缺乏协同性，因而在治理中各自为政，甚至相互掣肘，导致在横向层面上与纵向层面上都出现了治理机制碎片化的现象。(18)

就横向治理而言，《海洋法公约》内容上的广泛性以及谈判过程中各方立场的差异性，决定了其很多规定都是原则性的，需要通过授权专门性国际组织将相关规则具体化。然而，不同国际组织的宗旨以及成员国的组成并不一致，故而参与海洋治理的目标存在不同程度的差别，其中产业利益相关者偏好经济目标，环境利益相关者偏好生态目标，社会利益相关者偏好社会目标。(19)这些目标并不必然是互补的，相反，在某种程度上还可能是相互竞争的或者是相互干扰的，且无法确定哪个目标具有优先地位。(20)例如，在现有的海洋治理体系的架构中，海洋渔业资源开发与保护、海洋环境保护、海洋航行效率与安全三个相互联系的领域，分别由联合国粮农组织、联合国环境规划署、国际海事组织负责管理。这种专业化的划分使得全球海洋治理不同议题之间存在明显的割裂现象，进而导致治理机制产生相互冲突或重叠的结果。例如，联合国粮农组织为保护渔业资源的可持续发展，扭转全球渔业资源衰退的局面，制定了相关规则来强化船旗国对非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的监管，但是关于规范船旗国授权渔船船旗的基本标准则由国际海事组织来确定，因此，如何处理航行利益与资源养护之间的关系便存在某种程度的冲突。再如，联合国环境规划署建立的区域海洋环境保护项目和联合国粮农组织推行的区域渔业合作计划在实践中并行运转，互不隶属，从而导致机构重叠和运行成本增加的结果。

从纵向治理来看，国际性监管与区域性监管分层管理造成海洋治理制度的碎片化。有些区域立法采用较高的标准来保护域内海洋资源，从而导致区域性组织维护本地资源利益与国际海事组织维护航行利益之间产生冲突。(21)例如，在英国和爱尔兰之间的核燃料工厂案中，由于《海洋法公约》、欧盟法和《东北大西洋海洋环境保护公约》在海洋环境保护问题上存在管辖权上的重叠现象，最后导致了三个司法机构对本案的管辖权及法律适用产生了争议。(22)与此同时，由于各沿海国内部在海洋管理的权力分配上不尽相同，各国对于其管辖范围内的海域所采取的治理措施也存在较大的差异，从而对全球海洋治理目标的实现构成了掣肘。(23)

(四)治理责任赤字

一国参与全球治理的重要体现在于享用治理成果时不忘记对人类世界所承担的责任。因此，各国必须处理好“取”与“予”之间的关系。然而，在国际海洋秩序转型过程中，全球海洋治理领导力呈现出青黄不接之势，致使公共产品的供给与需求之间存在较大的鸿沟。对于新兴大国来说，由于近年来世界经济形势不佳，原本存在的国家治理问题更加突出起来，从而限制了主要海洋大国提供公共产品与推动全球治理转型的能力。(24)另一方面，一直主导全球治理的西方发达国家普遍受制于国内经济发展放缓、社会矛盾尖锐等问题，不仅不愿为全球治理提供更多的公共产品，反而更加坚持“本国主权至上”的立场和“本国利益优先”的原则。

以美国为例，全球化进程导致美国维持其国际社会领导者的成本不断上升，而两场反恐战争的拖累和金融危机的重创更使得美国雪上加霜，最终促使美国“孤立主义”思潮进一步抬头，主导全球治理进程的能力和意愿双双下降。事实上，美国对全球治理的态度存在内在矛盾：在事关自身利益和发展的领域，美国不愿放弃其主导地位；而在事关全人类命运且需承担更多责任的领域，美国往往推三阻四，并屡次在关键时刻和关键问题上与国际社会背道而驰。美国在全球海洋治理领域如此，在其他国际问题上也是如此。(25)尽管美国是第三次海洋法会议的主要发起者之一，不仅积极参与了《海洋法公约》起草的全过程，而且还在议题设置、规则制定、外交进程把控等方面均发挥了主导作用，使得《海洋法公约》中的多项制度都体现了美国的利益关切。(26)可以说，美国本应该是从《海洋法公约》中获益最多的国家，但由于其中部分条款对其不利，因而始终拒绝批准该《公约》。不仅如此，美国还在该《公约》之外倡导和维护了一套对其有利的国际海洋法律秩序，这种做法无疑是对全球海洋治理的有效性注入了一股强大的破坏性力量。

总的来看，美国主要是通过以下几种手段来实现其目标：第一，以本国利益为准绳和归依，有选择地认定《海洋法公约》的部分规定属于习惯国际法；第二，创设“国际水域”制度，推行“航行自由计划”，借此不断强化其海洋政策与主张；第三，发起“防扩散安全倡议”，与部分国家签订了《登临协议》，突破公海上实行的船旗国专属管辖原则，以应对新的非传统安全威胁；第四，通过签订多边或双边协议来开发国际海底区域资源，单方面确定外大陆架范围，以确保自身利益的最大化。同时，面对国际社会日益凸显的海上恐怖主义、海盗、跨国犯罪、生态环境恶化、疾病蔓延等非传统安全威胁，美国提供公共产品的意愿却不断削弱，特别是在特朗普入主白宫后，美国政府不仅大幅削减其联合国维和经费份额以及美国国家海洋和大气管理局的预算经费，而且还废除了奥巴马政府时期制定的海洋环境保护政策。特朗普政府的这些做法明显是在海洋治理方面“开倒车”。

总的看，美国先发制人地参与国际海洋制度建设的主要目的就是确保国际规则对自身有利，否则，它就寻求改变规则，并鼓励尽可能多的国家融入其主导的规则网络平台之中，以便从中谋取自身的经济收益和政治合法性。但是，当美国在力有不逮时干脆就弃之不理，或直接采取单边主义政策。(27)这种只愿意充当领袖、不愿意承担责任或提供公共产品的行径，导致海洋治理责任赤字不断增大。尽管美国没有批准《海洋法公约》，但丝毫没有放慢其经略海洋的脚步。美国仍然积极参与联合国有关海洋事务的谈判进程，其国家海洋委员会、国家海洋大气局以及海军作战部等部门均出台了相关战略与规划，确定了重点涉海发展领域，借此打造新的“杀手锏”，以维持美国掌控全球海洋事务的主导权。(28)

二、全球海洋治理体系的变革之道在于不断创新理念和制度

为适应国际社会权力结构的变化、应对层出不穷的全球性海洋问题与争端，对现有全球海洋治理体系进行改革与完善势在必行。

(一)更新全球海洋治理理念

当前，全球海洋治理面临的诸多问题主要表现在两个方面：一是源于未处理好人与海之间的关系；二是未处理好全球海洋治理主体之间的关系。(29)正如马克思(Karl Marx)和恩格斯(Friedrich Engels)所提出的人类文明的发展必须实现“两个和解”，即“人类与自然的和解以及人类本身的和解”，(30)全球海洋治理体系改革的目标实际上也就是要解决这两大问题，因为理念引领行动，方向决定出路，因此，全球海洋治理的改革与完善必须首先更新治理理念。

由于在资源禀赋、发展水平、社会制度和文化传统等方面千差万别，国家在其所秉持的治理价值偏好上也不尽相同。在全球海洋治理过程中，一方面，我们无法完全回避国家追求个体利益的价值导向，但另一方面，如果我们过多地从自我角度界定和追求利益，就必然会导致恶性竞争和集体行动难题，进而导致全球海洋治理的停滞不前。然而，现代国际法更加强调人类共同利益，这就决定了全球海洋治理伦理体系建构的过程必须是对“自我”与“他者”关系的反思与超越的过程。(31)因此，主权国家在参与全球海洋治理时，首先需要基于人类共同利益对各自的主权进行局部让渡。

众所周知，广袤的海洋依然存在很多领域需要人类继续探索，但在开发利用海洋的过程中，各国仍面临诸多共同的风险和技术难题。冷战结束以来，国际安全形势发生了重大变化，海盗、海上恐怖主义、海洋污染、海洋自然灾害等非传统安全威胁日益突出。非传统安全威胁具有突发性、跨国性等特点，没有一个国家可以凭借“单兵作战”的能力来应对这些威胁。因此，应对非传统安全威胁有赖于国际社会群力群策，必须在海洋法的框架下采取富有成效的措施进行协同治理。这也意味着国家利益与全球利益并非泾渭分明，而是可以共享与兼容的，在很多场合，增进他国的利益将有助于实现本国的目标，而置他国利益于不顾往往会适得其反。事实上，谋求全球利益，增进全球福祉，既是实现国家利益的应然之举，也是彰显一国国际道义的表现。(32)基于此，国家在参与全球海洋治理过程中，必须要打破西方国家所奉行的“二元对立”等零和博弈的旧思维和旧理念，因为所谓的“非得即失”“非合作即对抗”等旧思想与新的全球海洋治理理念水火不容。当然，这并不是否认和回避国家在现实中的作用，我们只是反对回归于传统的“国家中心主义”，主张多元行为体开展平等对话与合作。因此，在推进全球海洋治理的过程中，我们既要立足于国家利益的现实，正视国家主权所具有的双重属性，更要辩证地看待主权的内涵与外延，努力实现“全球主义”与“国家主义”之间的协调与平衡。(33)

(二)促进国际关系民主化

在国际社会中，小国的数量远多于大国。这意味着小国的参与度决定着全球海洋治理体系的民主化与合法性程度。值得注意的是，全球治理不限于以国家利益为出发点，全人类的利益诉求更是其考量的基本依据。因此，完善全球治理体系不仅需要大国协调，还需要平衡国家行为体与非国家行为体之间的关系。

1.平衡守成大国与新兴大国的利益

尽管每一个国家都是参与全球治理的平等主体，但各国在国际舞台上的影响力并不相同，其中大国的作用显然要更加突出一些。鉴于此，大国关系是国际政治的主线，因而历来是国际关系稳定的“压舱石”。任何治理模式，如果不是大国间协调与合作的产物，都难以稳定长久地存在下去。(34)可以说，大国关系决定着全球治理体系变革的方式与发展趋势。当今国际社会中存在着两种主要战略力量：一种是在西方世界现代化过程中发展成为世界大国的战略力量，即守成大国；另一种是在全球化过程中迅速成长起来的战略力量，即新兴大国。(35)全球化浪潮使得主要大国之间的实力差距呈现出不断缩小的发展趋势，大国之间的关系因而也不如以前稳固了。当前的全球海洋治理体系由欧美等西方发达国家主导创建，更多地体现了这些国家的利益。即便是在全球海洋治理体系中存在诸多模糊之处，这些西方大国也可以凭借自己高超的规则解释与运用能力来实现本国的目标，因而其对变革全球海洋治理体系的兴趣和动力双双不足。随着新兴国家的群体性崛起和发达国家的相对衰弱，原有全球海洋治理结构赖以存在的合法性根基发生了动摇。为了有效提高全球海洋治理的民主化程度，国际社会必须首先解决新兴大国在规则制定过程中的公平参与问题。这就需要新兴大国敢于和善于表达自身的合理主张与正义立场，而守成大国则应正视和接受新兴大国提出的合理诉求，共同推动全球海洋治理体系的健康发展与不断完善。

2.平衡大国与小国的利益

国际关系的发展历史表明，大国通常都是国际秩序的“看守人”或“保证人”。无论是国际制度的创建、维系还是改革，国际社会都需要一个或若干个在政治动员能力、政治强制能力和价值影响能力等方面具有独特优势的核心大国发挥领导作用。(36)但是，大国并不可以借助自身的强大实力而在国际社会中恣意妄为，也不能垄断国际规则的制定权，从而将本国的利益凌驾于小国利益之上。全球海洋治理本质上属于各治理主体共同承担治理责任。在这个治理体系内，所有参与者必须摒弃零和博弈思维和“逢强必霸”的逻辑。(37)为确保其引领的可接受性，大国在拥有特殊权利的同时也必须表现出更加主动的姿态，以客观理性的态度来正视其他国家的利益诉求。

本文认为，一套公正合理的海洋治理体系必须是各国共商、共议并能创造共赢结果的体系。如果只是“强者立法，弱者守法”，甚至是“让强者更强，让弱者更弱”的法律规则，势必难以得到普遍认同和有效维护。因此，在全球海洋治理进程中，我们不仅要注重中小国家在形式上的公平，更要保障实质性的公平，让其诉求在议题设定与规则制定过程中均能得到充分的体现。例如，海洋大国往往更加关注安全与资源问题，倾向于将海上通道和海洋开发列为核心议题，而小岛屿国家则认为过于频繁的海上贸易活动将破坏其附近海域的生态环境，故而更加侧重环保议题，这种议题优先选择上的差异必须在制度设定过程中加以协调和解决。(38)

3.平衡国家行为体与非国家行为体的利益

国际社会组织化程度的提高以及市民社会的出现使得国际组织、非政府组织、跨国公司等非国家行为体相继登上全球治理舞台。主体多元化意味着利益的分散化，因而需要治理主体间构建起相互协调的治理机制。由于人们至今仍生活在威斯特伐利亚体制之下，世界上最充足的资源和最强大的行为能力仍掌握在主权国家手中，这也决定了主权国家在全球海洋治理中的主导性地位，特别是对于直接关系到国家主权、国家安全等高端政治领域方面的海洋问题，也只有由主权国家构建并参与其中的治理机制才具备最高权威。然而，对于诸如海洋环境污染、生态破坏、渔业资源枯竭等低端政治问题，国家参与治理的兴趣和动力都不足，因而需要借助非国家行为体的力量加以补充。(39)一方面，政府间国际组织，如国际海事组织，不仅可以为全球海洋治理提供多边谈判场所，而且还可以在治理进程中通过提出新的议题和法案，并为缔约国在海上航行安全、防止海上污染以及海上救助等方面采取行动提供指导，因而可以成为推动国际海洋法发展的重要力量之一；另一方面，非政府间国际组织则基于其“民间”属性和中立立场，能够破除国家层面上的偏见，具有相较于国家行为体更加天然的社会动员能力和优势。而且，非政府间国际组织不仅拥有专门领域方面的专业知识，其对相关信息的搜集也要强于主权国家的政府，而且更重要的是，它们往往聚焦于那些主权国家通常都不作为首要考虑的问题上，因而可以在不同程度上影响各国政府及政府间国际组织的立法和决策。(40)大型跨国公司凭借自身的资金和技术优势，能够参与到一些需要高投入、技术难度大的领域中的治理，因而可以成为全球海洋治理不可或缺的一部分，例如《海洋法公约》就赋予了企业直接申请国际海底区域矿区开发的权利。可见，国家行为体与非国家行为体在参与全球海洋治理的广度和深度以及所发挥的作用方面都存在较大的差别。鉴于此，充分发挥这两类主体的作用，进而形成多元网络治理格局，是实现全球海洋治理目标的现实需求。一方面，主权国家要支持和鼓励非国家行为体积极参与海洋治理，允许其质疑和监督国家权力，以增强国际立法与相关决策的民主性和科学性；另一方面，非国家行为体也需要在尊重国家主权的基础上，积极配合主权国家的全球海洋治理活动，通过发挥自身优势不断推进全球海洋治理的深入发展。

(三)推动全球海洋治理体系向“善治”发展

全球性海洋问题呼唤全球治理，而全球海洋治理需要追求“善治”。尽管海洋治理的手段众多，但国际法是实现海洋“善治”最根本和最有效的手段。因此，完善全球海洋治理体系，最重要的是要完善和创新国际海洋法规则，确保各行为体的海洋活动必须在国际法框架下运行。换言之，实现全球海洋治理体系的“善治”的根本是以国际法为核心的“规则之治”，它要求规则本身必须是良好的规则：一是至少要体现公平价值；二是要具有可操作性；三是各规则之间可以实现协调共治。(41)

1.推动海洋治理体系向“规则之治”转变

全球治理本质上是一套用于规范国家行为体行为、非国家行动体行为以及相互间博弈行为的规则体系。(42)该体系通过构建一套行之有效的国际海洋法规则体系，来明确各行为体的权利、义务和责任，规范各方的行为，协调彼此的行动，提供解决问题的路径与化解争端的方法，从而形成一个相对稳定有序的海洋秩序，为全球海洋治理提供基本保障。可以说，没有一套能够为全人类共同遵守、对世界各国和全球公民都具有约束力的普遍规则，全球治理和海洋治理就无从谈起。(43)需指出的是，正如古希腊著名哲学家亚里士多德(Aristotle)所言：“法治包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”因此，全球海洋治理不仅需要有“法”有“治”，而且更需要“良法善治”。尽管现行全球海洋治理体系尚未完全脱离权力政治的影响，但是规则驱动而非权力驱动是全球海洋治理未来的发展方向。众所周知，国际法规则只有反映绝大多数国家的意志、符合国际社会的共同利益并蕴含公平的价值理念，才是公正合理的规则，也才值得各国遵守和维护，否则就是不公正不合理的规则，也不值得各国遵守和维护，因为它会破坏秩序、激化矛盾。

2.淡化治理规则的“非中性”现象

尽管越来越多的国际规则在形式上保障了各国平等的参与地位，而且在创建阶段也得到了参与国的普遍认可，但是从内容上来看，这些国际规则还不能顾及所有国家的利益，因为这种做法带有“非中性”特征，因而会导致国际规则总是对一些国家有利而对另一些国家不利的结果。也就是说，一些国家从这些国际法规定中获取的收益要远远大于其他国家。(44)即便是客观中立的国际规则，如果缺乏对弱者的保护机制，也可能在事实上导致更有利于强者的后果，甚至成为强国占据更多公共资源的合法依据，因为各国的行为能力并不相同，强国的能力总是大于小国的能力。(45)诚然，国际规则的“非中性”特征也为大国提供了一定的激励，促使其愿意为全球治理提供最基本的公共产品。值得注意的是，当国际规则的“非中性”程度超出一定限度，维持全球治理秩序的边际收益就会随之递减。如果过分偏向维护秩序主导国的利益，那么国际规则将成为大国的权力操纵工具，最后必然导致全球治理机制失灵。(46)因此，尽量淡化全球海洋治理体系中的“非中性”规则作用，使海洋法规则更加清晰和具有可操作性，并建立相应的制度来保障这些规则得以实施，也是推动全球海洋治理体系变革的重要内容之一。

3.加强治理规则之间的合作与协同

全球海洋问题所具有的利益多样性和复杂性以及治理主体的多元性和差异性等特点，决定了很难用单一的国际法规则对其进行全面调整和治理，因而需要一系列相互合作、至少是相互协同的一套机制才能有效应对。如前所述，在同一类海洋问题中，各种规范交叉重叠甚至冲突对立的现象非常多，这种混乱的治理机制严重制约了治理的效果。众所周知，治理机制的碎片化大体上分为三种情况：合作型碎片化、协同型碎片化以及冲突型碎片化。其中，合作型的碎片化可以在成本收益上取得重要的效果；冲突型的碎片化总体而言弊大于利；而协同型的碎片化模式则是一种次优解决方案。因此，治理机制的碎片化并不必然会导致治理效率的低下。(47)例如，全球治理并不排斥区域治理，特别是以闭海或半闭海为代表的区域化治理路径，可以在充分尊重各沿岸国主权的情况下，有效弥补当前各专业化治理领域衔接不畅等方面的不足，从而使治理效果更好地得到彰显。所以，在完善全球海洋治理体系的过程中，我们要加强各个治理层面和环节之间的协调互动，通过打造各治理层次的协商对话平台来支撑有效可行的多元治理机制。

三、中国推动全球海洋治理体系变革的角色定位与路径选择

地缘政治学创始者拉采尔(Friedrich Ratze)曾断言：“只有海洋才能造就真正的世界强国，跨越海洋这一步在任何民族的历史上都是一个重大事件。”(48)当前，中国正在处于由海洋大国迈向海洋强国的征途中，但我们面临的海洋形势极为严峻。在此背景下，积极参与全球海洋治理体系建设，推动这一体系向更加公正合理的方向发展，既是我们建设海洋强国的必由之路，也是我们塑造负责任大国形象的题中之义。

(一)新中国参与全球海洋治理体系建设之回顾

中国是在近代被西方列强强行纳入其主导的国际体系之内的，长期被排除在国际海洋规则的制定权利之外。这种状况也决定了我们必须对西方国家主导的全球海洋治理体系持一种排斥甚至是敌对的态度。直到20世纪70年代，中国才逐步参与到国际海洋规则的制定过程中来。此后，中国的参与意愿和能力不断加强，并通过不同渠道积极参与全球海洋治理和国际海洋事务。

在国际立法方面，中国政府代表团全程参与了第三次联合国海洋法会议的各期会议。这也是新中国自恢复联合国合法席位后首次参加的重要多边谈判。不可否认的是，由于海洋法会议非常复杂、议题众多，中国当时又面临着内忧外患的形势，无论是谈判的知识储备、技术手段还是人才队伍都相当缺乏，因此，除参与程序性规则的构建外，中国还把此次会议当成了第三世界对抗美苏两个海洋强权的一次机会。(49)近年来，中国在参与国际海洋法规则的构建方面更加积极主动，例如，对于国际海底区域矿产资源勘探开发规章、国家管辖范围外区域海洋生物多样性国际文书、极地规则等前沿领域的立法活动，我们通过提交建议草案、立场文件和评论意见等方式，就诸多关键问题阐述或表达自己的立场，促进了有关规则的形成与具体内涵的澄清。

在国际司法方面，中国开始重视一些国际司法机构的咨询管辖案件。由于中华传统文化中的“厌诉”基因以及近代中国时常受到西方国际法强烈冲击等原因，中国对于采用司法手段解决与邻国之间的领土及海洋纠纷持较为排斥的态度。不过，近年来，中国对于国际司法机构的咨询管辖案件参与度越来越高起来。2010年，中国就国际海洋法法庭“担保国责任咨询意见案”提交了书面意见，对国际海底区域内资源勘探开发过程中担保国的义务和责任的认定等相关问题表明了自己的立场。2013年，在“次区域渔业委员会咨询案”中，中国再次向国际海洋法法庭提交了书面意见，全面阐述了中国的观点与主张。与此同时，对于涉及自身利益的“南海仲裁案”，中国尽管没有直接参与，但还是通过发布声明、立场文件等方式，系统地论述了中国对于相关海洋法制度和规则的理解，推动了国际社会对这些问题的深入讨论。

在区域和双边层面，中国一直积极推动相关治理规则的形成与构建。中国在黄海、东海、南海与八个海上邻国存在权利重叠，目前仅与越南在北部湾区域达成了划界协定。为缓和与邻国之间的海上纷争，推动海洋合作，实现对海洋的可持续利用，中国秉承“亲诚惠容”的周边外交理念，致力于与周边国家通过谈判协商的方式解决争端，并创造性地提出了“搁置争议，共同开发”的建议，作为划界前缓和争端的一种临时性安排。在黄海，中国与朝鲜签署了《中朝海上共同开发石油协定》，与韩国签署了《中韩渔业协定》；在东海，中国与日本签订了《中日渔业协定》《中日东海问题原则共识》；在南海，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，并与东盟建立了海上合作基金以及应对海上紧急事态外交高官会议热线平台，目前正致力于推动“南海行为准则”的达成，以期更好地治理南海，维护区域安全与稳定。

本文认为，尽管在参与全球海洋治理方面已经取得了长足的进步，话语权逐步提升，但与发达国家相比，中国在参与国际立法和司法方面仍存在不小的差距，主要表现在两个方面：一是中国对于国际海洋事务的议题设置能力和规则引领能力尚有很大的提升空间；二是在全球海洋治理体系构建过程中的话语权依然不足。这些都是造成当前中国海洋事业发展和海洋维权面临诸多困境的重要原因之一。未来中国海洋利益获取的多少，将在很大程度上取决于本身塑造国际海洋法律规则以及全球治理体系能力的大小。

(二)中国推动全球海洋治理体系变革的角色定位

中国已经走出了简单地支持或反对某一国家集团而被动参与国际海洋法规则制定的阶段，也不再是为了与国际接轨而随波逐流的阶段。如何与其他国家一道共同推动全球海洋治理体系向公正与合理的方向发展，才是我们今天作为一个负责任大国的使命和担当。为此，中国应该在总结经验教训的基础上，科学合理地界定自身在推动全球海洋治理体系变革中的角色和作用。

1.定位一：发展中国家、新兴大国、负责任大国与海洋地理相对不利国

尽管近年来中国参与全球海洋治理的意愿和能力不断提升，但一定要注意尽力而为、量力而行，特别是要避免提出“支付成本与所获收益严重失衡”的治理方案。这就要求我们必须对自身的多重复合身份要有一个清晰的认识。首先，中国仍是一个发展中国家。这一身份是中国的一个长期定位，(50)意味着我们必须提出代表广大发展中国家的利益诉求和主张，并努力改变发展中国家在推动全球海洋治理改革过程中参与度不高的局面。其次，中国是发展最为迅猛且国际影响力日益凸显的新兴大国。这表明中国与美国的差距正逐步缩小，意味着美国推动的一些服务于其全球战略的新规则和标准及其所催生的治理体系，最终也可能使我们受益。(51)因此，我们要具有前瞻性的战略眼光，准确预判其潜在的机遇与挑战。再次，中国是一个负责任的大国。目前，我们已经是世界第二大经济体，是安理会五大常任理事国之一，同时也是最大温室气体排放国和能源资源需求国，意味着我们对国际社会应当承担的责任也随之增多。最后，中国是海洋地理相对不利的国家。尽管中国可主张的管辖海域面积多达300余万平方公里，但其中约有2/3与海上邻国的主张存在重叠与争议，意味着我们所处的海洋地理环境非常不利。

总的看，中国这种多重复合的身份为自己准确界定利益和进行政策选择造成了较大困扰。一方面，中国的主张需要维护本国的海洋权益，因而必须在实力增长与利益诉求的扩大之间寻求平衡；另一方面，中国还要尽力提供公共产品以回应国际社会所谓“中国责任论”的论调，并推动全球海洋治理体系向着更加公平合理的方向发展。

2.定位二：全球海洋治理体系的维护者与建设者

在国际社会中，每当涉及重大国家利益时，很多国家特别是大国都会选择退出国际公约，从而导致既有的治理体系分崩离析。鉴于《海洋法公约》中存在诸多对我国不利的条款，而且以现在的眼光看，当初中国所坚持的一些观点和立场并不利于自身海洋权益的维护。例如，2009年以来，一系列海洋纷争接踵而至，给中国的海洋维权带来了巨大挑战。于是，有学者建议中国应该根据《海洋法公约》第317条所赋予的权利退出该《公约》。(52)然而，退出并非是对该《公约》表达不满的唯一方式，缔约国也可以通过发声的方式，利用该《公约》所创设的修正机制，推动该《公约》的发展与完善。从某种意义上看，中国是现行全球海洋治理体系的受惠者，因此，一味地否定这一体系，或是片面地强调其负面作用，我们就无法解释中国近年来在海洋事业上所取得的巨大成就。事实上，很多纷争在《海洋法公约》出台之前就已存在，退出该《公约》后未必就能得到妥善解决。中国依据《海洋法公约》所获得的权益并不限于南海一地，特别是我国已获得了五块国际海底区域专属勘探区，是世界上享有专属探矿合同区最多的国家。此外，一旦中国游离于《海洋法公约》之外，将无法有效参与到全球海洋事务的决策中去，从而丧失在部分关键领域里的发言权，失去推动有利于自身发展的国际海洋法规则体系形成的机会。

鉴于国际规则本身的发展具有明显的延续性，因此，并非所有的旧规则都必须加以抛弃或改变。对于以《海洋法公约》为核心的全球海洋治理体系中所反映出的人类政治文明成果的基本价值和理念，我们仍然需要坚持和维护。这样做并不等同于我们要抱陈守旧，对既有规则中的不合理部分委曲求全，而是要与时俱进地变革其不公正与不合理之处，以使其适应时代的发展与国际格局的变迁，促进海洋治理目标的实现。当然，这并不意味着中国要囿于现有治理机制的藩篱，在某些特定的海洋治理领域，创造性地提出新的治理方案，以补充现行治理体系难以覆盖的领域，也是我们必须做出的选择。总之，中国参与全球海洋治理的方案是一种补充、修改和完善性质的方案，而绝非是推倒重来。盲目地退出《海洋法公约》并非明知之策，对国内法与国际法进行双向适应性调整，才是平衡自身利益与国际社会整体利益的最佳选择。

3.定位三：治理理念和治理方案的贡献者

纵观历史，大国的崛起常常伴随着引领世界未来发展的价值理念。康德(Immanuel Kant)曾指出：“真正的政治不先向道德宣誓效忠，就会寸步难行。”(53)因此，崛起国的发展理念与方式只有与世界发展潮流一致，即以维护全人类共同利益为价值取向，才会得到大多数国家的认可与支持，否则，其权力的增长无异于竭泽而渔，难以持久下去。(54)在国家间交往中，中华文明一直秉承“和为贵”的理念，强调“以和邦国”“天下为公”，崇尚“兼相爱，交相利”，坚信“己所不欲，勿施于人”的原则。(55)新中国成立后，从“和平共处五项原则”到“和谐世界伟大构想”，中国的国际秩序观与全球治理观不断发展与更新。以习近平同志为核心的党中央在吸收中国传统文化精髓的基础上，提出了构建新型国际关系和人类命运共同体等一系列观点和理念，以及“共商共建共享”的新型全球治理观，旨在推动全球治理体系的民主化。

全球海洋治理是全球治理在海洋领域的具体体现，也是中国参与全球治理的重要组成部分。面对全球海洋治理体系存在的缺陷，中国提出构建“和谐海洋秩序”的理念，倡导建立全方位、高层次、多领域的“蓝色伙伴关系”，以实现人海和谐、共享海洋福祉的目标。2019年4月23日，习近平在出席中国人民解放军海军成立70周年纪念活动时，正式提出了“海洋命运共同体”理念。作为中国参与全球海洋治理的基本立场与方案，“海洋命运共同体”既是对“人类命运共同体”理念的丰富和发展，又是这一理念在海洋领域的具体运用与实践。“海洋命运共同体”理念意味着中国将自身海洋权益的维护与建立公正合理的国际海洋秩序相结合，将完善全球海洋治理体系置于人类社会共同发展的框架之下。可见，有别于历史上推崇实力政治的国际海洋秩序逻辑，中国的理念与倡议摒弃了“丛林法则”，超越了狭隘的国家本位主义，更具科学性与包容性。尽管理念只是落实具体行动的指导，但是如果我们以制度作为支撑和保障，就能够将理念落地生根，就能够赢得国际社会的支持，并焕发出生命活力。鉴于此，如果我们把“海洋命运共同体”理念转化为世界各国广为接受的国际法原则和规则，不仅要与国际话语进行有效衔接，而且还要以国际法为基础对其进行阐释，并通过实践来不断加以丰富和完善。

(三)中国推动全球海洋治理体系变革的路径选择

当前，中国在全球海洋治理中的话语权依然不充分，尚未获得同自己的新兴大国力量和地位相匹配的身份。众所周知，一国在国际社会中话语权的确立离不开强大的硬实力和软实力作为支撑。为了增强言辞的信任度，中国不仅要具有良好的国内法治环境及治理制度，而且还要具备熟练运用国际法的能力。在此基础上，中国才可从全球、区域和双边三个层面上全方位推进全球海洋治理体系的变革。

1.实现硬实力和软实力相得益彰

一国参与全球海洋治理体系变革，不仅需要有参与的意愿，而且还需要具备参与的能力。加强自身硬实力和软实力是我们提高引领全球治理体系改革能力的前提，也是我们在当前全球治理存在严重赤字的背景下承担治理责任的基础。

从地理大发现到20世纪初，人类世界曾先后出现过葡萄牙、西班牙、荷兰、英国等海洋强国。毫无疑问的是，这些国家的海洋力量处于鼎盛的时期也是它们塑造海洋秩序能力最强的时期。(56)可以说，国家的硬实力是其参与全球海洋治理的物质基础。中国要推进全球海洋治理体系变革，就必须首先做到以下几点：第一，要加快实现海军武器装备的升级改造，并将中国海警打造成为一支反应敏捷、行动有力的海上综合执法力量，对内保障涉海事务的秩序，对外维护与拓展国家海洋权益；第二，加大科技投入力度，开展海洋科技基础研究，重视海洋应用技术的自主创新，为中国进军深海、北极等新兴领域以及引领海洋治理规则的发展方向奠定坚实的基础；第三，将硬实力的提升转化为海洋维权能力的增加，努力消除我们在海洋权益维护方面存在的“外部疲软”和“内部互耗”的缺陷。(57)为此，中国应以更加积极的实际行动彰显海洋权益不容侵犯的决心，特别是对于他国损害我国海洋权益的行动应予以坚决和快速的回击，以迫使对方重回谈判桌，理性解决海洋争端。

由于历史上海上霸权和秩序主导者的更替大多是以战争的方式实现的，传统国际关系理论因而认为，新兴国家在崛起过程中必然会挑战现有的国际秩序，甚至会导致战争的爆发。(58)面对中国的高速发展，特别是中国近年来在海洋维权上采取了更加积极的行动，西方国家部分政治家和媒体借机妖魔化中国，“中国威胁论”一时间甚嚣尘上。为此，中国应在保持硬实力稳步提升的基础上，重视软实力建设，实现软硬实力的相得益彰与均衡发展：一方面，中国应加大参与现有国际海洋话语平台活动的力度，强化国际海洋议题的设置能力与话语塑造能力；另一方面，中国还需要亲自打造更多的平台和机制来扩大自己的影响力，以便有效地推动全球海洋治理体系的变革。(59)因此，中国还应加强与利用自身倡导的“海洋命运共同体”“蓝色伙伴关系”“21世纪海上丝绸之路”等话语平台，并通过在打击海盗与海上恐怖主义、海洋环境保护、海难救助等非传统安全领域贡献公共产品，彰显中国的道义与责任，破解西方舆论对中国的误解和偏见。此外，中国还应在科学评估的基础上，大量开展主场外交活动，例如申请承办国际性海洋会议、创办国际性海洋论坛，通过借助东道国的便利，倡导新的理念与制度，不断增加国际贡献，优化国际形象。当然，由于海洋领域缺乏诸如世界贸易组织之类的全球治理机构，国内很多学者都提出中国应顺势而为，发起成立“世界海洋组织”的倡议，以简化和理顺目前涉海组织错综复杂的关系，缓解现行涉海制度供给不足的问题。(60)应当说，这是中国发挥国际引领作用的难得机会，也是未来中国海洋外交的着力点之一。

2.促进国际规则与国内规则、全球治理与国内治理的良性互动

联合国大会自1992年以来一直将法治作为一个议程进行审议，并从2006年起每年都通过《国家级和国际级法治宣言》，强调国际法治与国内法治之间的衔接，促进二者之间的良性互动。在全球化背景下，国内法治与国际法治并不是毫无关联的两个维度，而实际上是存在相互配合与相互渗透的紧密关系。(61)目前，许多领域的国际海洋法规则都处于创制阶段，如果一个国家已经在特定的议题领域里建立了比较完善的国内法体系，那么该国在参与国际规则制定与秩序构建过程中就将会占据制高点。事实上，很多国际法规则的发展最初都是某个国家的创新成果，只不过是后来获得了越来越多国家的追随和认可并最终发展成为国际法而已。长期以来，中国将国内法及自身主张转化为国际法规则的能力相对不足，对此，我们应该要有清醒的头脑。未来，对于一些前沿领域的问题，我们一定要具备前瞻性的眼光，一定要率先制定国内法，并逐步将其转化为国际共识。当然，要实现中国国内规则的外溢，有效吸引规则的追随者，我们必须首先具有先进的规则体系以及对国内规则进行理论加工的能力。

中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”在全球海洋竞争日趋激烈的形势下，完善涉海法律体系既是国家自身法治建设不可或缺的组成部分，也是推动国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化的基础，同时还是中国建设海洋强国和参与全球海洋治理的现实需求。自新中国成立以来，特别是签署和批准《海洋法公约》以来，中国的涉海法律法规从无到有、从少到多、从小到大，为我国海洋事业的发展、维护国家海洋权益与开展国际合作奠定了坚实基础。但是，中国的涉海法律法规体系还存在不少薄弱环节，有些领域甚至还存在“法律真空”现象，处于无法可依状态；还有些领域的法律法规过于笼统，不适应当今形势发展的需要，亟待修订与补充。需要注意的是，海洋法体系的健全与完善是一个动态的过程，缺乏科学规划以及被动应急式地出台一些法律法规，对整个海洋法律体系的建设并无太大裨益，因为完善海洋法体系应从海洋事业建设的全局出发，既需要符合国家的根本利益，还要与国际发展趋势相一致。这一体系应当是国家的宪法、海洋基本法、各涉海行业的法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和规章等法律法规文件的系统组合，如此才能治理好国家管辖范围内的海域，并在处理与邻国的海洋争端时，可以充分运用法律武器为自身的权利和主张保驾护航。

海洋的流动性与连通性以及全球化的高速发展，不仅使得全球海洋治理与国家海洋治理紧密相连，而且也使得任何国家的海洋政策都是全球海洋治理的一个组成部分。因此，推动全球海洋治理体系变革，必须内外兼修，必须树立整体治理观。一方面，参与全球海洋治理的过程，是按照通行的国际海洋规则推进自身海洋管理体制改革、助推全球治理的经验内化到国家治理的过程；另一方面，良好的国内海洋治理体系，既是一国参加全球治理的基础，同时还有利于增强该国反向塑造全球海洋治理规则的能力。近年来，为治理好自身管辖范围内的海域，加强海洋维权力度，中国在海洋管理体制改革方面取得了诸多进展：首先，在新一轮党和国家机构改革方案中，在中央外事工作委员会办公室内设了维护海洋权益工作办公室，以期更好地统筹外事与涉海部门的资源和力量来有效地维护国家的海洋权益；其次，国务院整合了八个部委的相关职能，组建了自然资源部，对外保留了国家海洋局牌子，以便把全民所有自然资源都统筹起来进行规划；再次，在海上执法力量方面，调整组建了武装部队海警总队，即中国海警局，统一履行海上维权职责。需要注意的是，如何进一步完善海洋管理体制，特别是调动非国家行为体的积极性，减少阻碍海洋治理的因素，提升治理能力与效能，(62)还有待进一步探索和筹划。

3.提升运用法律手段维护自身海洋权益的能力

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要善于“运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益”。在海洋领域，这种能力的提高主要包含两个方面：一是提高应对其他国家将涉海争端司法化的能力；二是提高对国际海洋法规则的解释和运用能力。近代以“弱肉强食”为主要特征的国际政治以及由此产生的带有“丛林法则”性质的国际法规则，使得中国对国际法持有相对疏离的态度，特别是在与邻国的领土主权与海洋划界争端方面，中国一贯主张通过谈判与协商的方式来解决问题。然而，如果中国总是以法律之外的话语表达自己的立场，用法律之外的方式来解决与邻国的纠纷，那么中国的倡议与主张就很难被国际社会所广泛认同和接受。(63)事实表明，无论是在全球还是在亚洲范围内，越来越多的国家都将涉海争端诉诸第三方争端解决机构。与此同时，国际法庭在咨询管辖权方面也呈现出明显的扩张倾向，“国家同意原则”被不断打破。(64)尽管中国声称对“南海仲裁案”的裁决结果“不承认、不接受”，但仲裁案在法律上的消极影响并不会因为中国的态度而随之消退。中国也无法排除海上邻国将涉及领土主权与海洋划界的争端进行包装的做法，更不能阻止其通过司法手段来谋求更多海洋权益情况的发生。因此，中国应该以“南海仲裁案”为鉴，制定适应海洋争端解决司法化趋向的长期战略，(65)敢于和善于运用国际法捍卫国家的海洋权益，以减少对中国不利的国际舆论导向，增强中国所倡导理念与制度的说服力与可信度，进而提升中国塑造国际海洋法律秩序的能力。

现阶段，我国对国际海洋规则的解释与运用能力还有待提高。事实上，以联合国为中心的国际规则体系大多都是各种政治力量相互妥协的产物，虽然西方大国在其中的优势地位非常明显，但这个体系毕竟是当今大多数中小国家参与国际事务最民主和最有效的平台之一，至少保证了“法律上的平等”，是相对公平的、中性的。

随着中国在国际经贸领域参与司法程序的经验不断增多，我们会发现越来越多的国际规则可以被认定为是技术中性的，在解释时具有较强的可塑性，而非只能是机械或是僵化的适用。可以预见，“法律战”将成为未来国家之间海洋权益博弈的新战场。无论中国未来对司法手段解决与邻国的海洋争端持何种态度，都需要运用国际法予以应对。为此，中国必须加强自身对国际法规则的解释和应用能力，一定要主动驾驭国际法规则，坚决防止疲于应对其他国家提出的法律挑战，减少中国增强实力过程中的阻力。这不仅是维护国家海洋权益的需要，也是中国为全球海洋治理作出负责任贡献的需要。(66)

4.推动全球、区域与双边治理的协同发展

当前，诸多海洋领域的国际规则正在酝酿和形成之中，规则的主导权之争异常激烈。欧美国家因为债务危机导致经济增速放缓，综合国力与国际影响力呈现出相对衰落之势，这为中国提升在国际海洋事务及全球海洋治理中的话语权提供了契机。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》适时地提出，要“积极参与国际规则制定……增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力”。因此，中国应密切关注海洋领域重大国际议题的磋商进程，推动符合国际社会发展需要的海洋治理体系以及更加公平合理的国际海洋秩序的建立。众所周知，全球海洋治理体系变革是一项复杂而又艰巨的系统工程，中国不可能凭借一己之力塑造新的国际规则，也不可能单独承担全球治理的重任，因而需要和其他国际行为体携手同行，在全球、区域和双边三个层面共同推动形成一套全方位、多层次和立体化的全球海洋治理机制。

在全球层面，为了推动全球海洋治理体系的改革，中国必须走一条“内线推动”和“外线拓展”双管齐下的路径：(67)一方面要采用“发声”策略，在现有海洋治理体系内推动渐进式的改革以便为守成大国所接受；另一方面要密切关注海洋法的前沿领域的发展动向，积极介入《海洋法公约》外的海洋治理制度的构建工作，充分利用联合国大会、《海洋法公约》缔约国会议、“海洋法非正式磋商进程”等平台，适时提交相关专题的建议案文，引领国际海洋法规则的发展方向，以弥补现行治理体系的不足，开拓全球海洋治理的新路径。

在区域层面，中国必须推动区域性海洋治理规则的形成。良好的区域海洋治理体系不仅可以有效缓解区域内国家之间的海洋争端，而且还可以形成聚合性的力量与更大的话语权，并将区域治理的经验推广到全球各地。自2009年以来，南海争端当事国之间的纠纷逐渐升温，并多次出现剑拔弩张的局面。近年来，中国与东盟一直在致力于推进“南海行为准则”的制定进程，以期更加有效地管控彼此之间的纷争，维护地区的安全与稳定。然而，各方围绕“南海行为准则”的法律约束性、适用海域范围、执行措施与仲裁机制等关键问题仍难以达成共识，“南海行为准则”案文的磋商可能会经历一个较为漫长的过程。(68)需要注意的是，南海区域的治理体系不仅要管控争端，而且更要超越争端。因此，除了要在“南海行为准则”的制定方面做出努力外，中国和东盟还可以就一些特定领域的问题，如海洋环境与海上安全等，进行合作治理，这不仅是共同应对海上风险的需要，也是克服全球化对区域内国家造成的冲击之所需。事实上，对于中国这样具有独特而复杂的周边环境的国家来说，积极参与并引领区域治理，可以夯实中国参与国际海洋事务的周边战略依托，助力中国在全球海洋治理中发挥更大的作用。(69)

在双边层面，中国应加强与邻国和其他域外国家之间的互动。众所周知，并非所有问题都可以在全球或区域规则的框架内加以解决。中国提出的“蓝色伙伴关系”“一带一路”等倡议均离不开周边国家以及域外国家的配合和支持。在与海上邻国的互动方面，由于东盟部分成员国与中国存在海洋纷争，中国与东盟各成员国在关系亲疏方面存在不同程度的差别，各方在利益认知和理解上也存在不同程度的差异，这需要我们在加强与东盟整体的海洋伙伴关系的同时，必须坚持“与邻为善、以邻为伴”的外交方针，注重提升与单个国家(特别是与我国存在海洋争端的国家)的合作水平，从而形成整体合作和双边合作共同驱动的良性格局。(70)除关注地理上毗邻的国家外，中国还应积极发展与欧盟国家、小岛屿国家之间的友好合作关系，倾听对方的声音，增进彼此间的理解，扩大彼此间的利益交汇点，凝聚更多的国际共识，构建合作共赢的“蓝色伙伴关系”，共同推动全球海洋治理目标的实现。

当前的全球海洋治理体系不能有效应对层出不穷的海洋问题与纷争，而有效性的不足源于治理理念的落后、治理结构民主性的缺失、治理机制的碎片化以及治理责任的赤字。为适应国际社会权力结构的变化，应对层出不穷的全球性海洋问题与纷争，对全球海洋治理体系进行变革势在必行。在变革的过程中，参与治理的行为体应与时俱进，不断更新治理理念，推动全球海洋治理体系向“善治”发展。中国目前正处于迈向海洋强国的征途中，参与全球海洋治理体系变革的能力与意愿不断增强。为维护与拓展本国的海洋权益，中国应在准确界定自身的多重复合身份后，承担应尽的治理责任，为全球海洋治理体系的变革提供中国方案。该方案不是彻底否定现有的海洋治理体系，或是一味地强调其负面作用，而是在肯定现有海洋治理体系正面效应的基础上，构建一个更加公平合理的国际海洋法律秩序，借此推动国际社会实现人与海的和谐共生以及国与国之间的合作共赢，最后形成海洋命运共同体。为实现这一目标，中国必须不断加强硬实力和软实力建设，为不断提升自己在国际海洋法规则制定中的话语权提供战略支撑。此外，中国还应统筹国内与国际两个大局，特别是要提高自身运用国际海洋法规则的能力，通过充分调动国际社会各行为体的力量，从全球、区域和双边三个层面来推进海洋治理体系的变革。

注释：

（1）姚莹《“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建》，载《当代法学》，2019年第5期，第138页。

（2）"Oceans and the law of the sea,Report of the Secretary-General," A/67/79/Add.1,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/478/41/PDF/N1247841.pdf，登录时间：2020年5月15日。

（3）[美]路易斯·亨金著，张乃根等译：《国际法：政治与价值》，北京：中国政法大学出版社，2005年版，第157页。

（4）朱艳圣：《人类命运共同体理念与构建国际政治经济新秩序》，载《国外理论动态》，2018年第11期，第111页。

（5）王琪、崔野：《将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略》，载《太平洋学报》，2015年第6期，第20页。

（6）[美]路易斯·B.宋恩等著，傅崐成等译：《海洋法精要》，上海：上海交通大学出版社，2014年版，第136页。

（7）郑志华：《菲律宾南海仲裁案与国际关系法治化》，载《亚太安全与海洋研究》，2016年第5期，第28页。

（8）田士臣：《论中国关于南海仲裁案立场对维护国际法律秩序的意义》，载《边界与海洋研究》，2017年第4期，第77页。

（9）江河：《海洋争端的司法解决：以大国政治和小国政治的博弈为路径》，载《社会科学辑刊》，2019年第5期，第100页。

（10）于潇、孙悦：《全球共同治理理论与中国实践》，载《吉林大学社会科学学报》，2018年第6期，第72页。

(11)王琪、崔野：《将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略》，第24页。

(12)吴志成：《全球治理对国家治理的影响》，载《中国社会科学》，2016年第6期，第26页。

(13)Vladimir Golitsyn,"Freedom of Navigation:Development of the Law of the Sea and Emerging Challenges," International Law Studies,Vol.93,No.1,2017,pp.270-271.

(14)叶泉：《岛礁之辨的分歧及其消解路径》，载《北京理工大学(社会科学版)》，2018年第5期，第119-121页。

(15)袁沙：《全球海洋治理：从凝聚共识到目标设置》，载《中国海洋大学学报(社会科学版)》，2018年第1期，第3页。

(16)Yoshifumi Tanaka,A Dual Approach to Ocean Governance:The Cases of Zonal and Integrated Management in International Law of the Sea,Surrey:Ashgate Publishing Limited,2008,pp.8-21.

(17)A/RES/71/312,https://undocs.org/en/A/RES/71/312，登录时间：2020年5月15日。

(18)D.Pyc,"Global Ocean Governance," TransNav:International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation,Vol.10,No.2,2016,p.160.

(19)刘曙光等：《海洋治理问题的国际研究动态及启示》，载《中国渔业经济》，2018年第6期，第27页。

(20)Elizabeth A.Kirk,"The Ecosystem Approach and the Search for An Objective and Content for the Concept of Holistic Ocean Governance," Ocean Development & International Law,Vol.46,No.2,2015,p.34.

(21)王秋雯：《航行自由与海洋资源开发的冲突与协调》，载《国际论坛》，2017年第4期，第9页。

(22)杨永红：《分散的权力：从MOX Plant案析国际法庭管辖权之冲突》，载《法学家》，2009年第3期，第107-114页。

(23)Lena Schning,"More or Less Integrated Ocean Management:Multiple Integrated Approaches and Two Norms," Ocean Development & International Law,Vol.51,No.3,2020,p.3.

(24)王鸿刚：《中国参与全球治理：新时代的机遇与方向》，载《外交评论》，2017年第6期，第3-4页。

(25)例如，在气候治理方面，美国先后退出了《京都议定书》和《巴黎协定》；在网络空间领域，正是因为美国前后不一致的实用主义主张，才使得相关行为准则的制定错失了最佳时机。

(26)沈雅梅：《美国与〈联合国海洋法公约〉的较量》，载《美国问题研究》，2014年第1期，第57-58页。

(27)高程：《美国主导的全球化进程受挫与中国的战略机遇》，载《国际观察》，2018年第2期，第56页。

(28)傅梦孜、陈旸：《对新时期中国参与全球海洋治理的思考》，载《太平洋学报》，2018年第11期，第48页。

(29)袁沙：《全球海洋治理：客体的本质及影响》，载《亚太安全与海洋研究》，2018年第2期，第92页。

(30)《马克思恩格斯文集》(第一卷)，北京：人民出版社，2009年版，第63页。

(31)韩雪晴：《自由、正义与秩序—全球公域治理的伦理之思》，载《世界经济与政治》，2017年第1期，第72页。

(32)徐秀军、田旭：《全球治理时代小国构建国际话语权的逻辑——以太平洋岛国为例》，载《当代亚太》，2019年第2期，第104页。

(33)蔡拓：《中国如何参与全球治理》，载《国际观察》，2014年第1期，第8-9页。

(34)苏长和：《互联互通世界的治理和秩序》，载《世界经济与政治》，2017年第2期，第31-32页。

(35)秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重塑》，载《世界经济与政治》，2013年第4期，第12页。

(36)Oran Yong,"The Politics of International Regime Formation:Managing Natural Resources and the Environment," International Organization,Vol.43,No.3,1989,p.373.

(37)王鸿刚：《现代国际秩序的演进与中国的时代责任》，载《现代国际关系》，2016年第12期，第2-3页。

(38)赵隆：《海洋治理中的制度设计：反向建构的过程》，载《国际关系学院学报》，2012年第3期，第41页。

(39)袁莎、郭芳翠：《全球海洋治理：主体合作的进化》，载《世界经济与政治论坛》，2018年第8期，第52-53页。

(40)叶江：《试论国际非政府组织参与全球治理的途径》，载《国际观察》，2008年第4期，第20页。

(41)有学者指出，海洋善治的构成要素包括八点：法治、公众参与、透明化、基于共识之决策、责任制、公平与兼容并蓄、回应性以及一致性。参见张晏瑲：《论海洋善治的国际法律义务》，载《比较法研究》，2013年第6期，第70页。

(42)张宇燕：《中国对外开放的理念、进程与逻辑》，载《中国社会科学》，2018年第11期，第40页。

(43)刘衡：《国际法之治：从国际法治到全球治理》，武汉：武汉大学出版社，2014年版，第32页。

(44)李明月：《国内规则与国际规则互动论析》，载《国际观察》，2018年第4期，第20页。

(45)李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，载《外交评论》，2016年第1期，第45页。

(46)任琳：《“退出外交”与全球治理秩序——一种制度现实主义的分析》，载《国际政治科学》，2019年第1期，第93页。

(47)Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,"The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis," Global Environmental Politics,Vol.9,No.3,2009,pp.19-20,31.

(48)[英]杰弗里·帕克著，李亦鸣等译：《二十世纪的西方地理政治思想》，北京：解放军出版社，1992年版，第63页。

(49)Hungdah Chiu,"China and the Law of the Sea Conference," Occasional Papers/Reprint Series in Contemporary Asian Studies,Vol.41,1981,p.25.

(50)也有学者指出，现在已经很难简单地再把中国定位为发展中国家了。参见杨泽伟：《航行自由的法律边界与制度张力》，载《边界与海洋研究》，2019年第2期，第17-18页。

(51)胡仕胜：《对当前国际秩序转型的几点看法》，载《现代国际关系》，2014年第7期，第9页。

(52)潘国平：《中国应该尽早退出〈海洋法公约〉》，载《环球时报》，2016年7月12日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJWrDT，登录时间：2020年5月15日。

(53)[德]伊曼努尔·康德著，何兆武译：《永久和平论》，上海：上海人民出版社，2005年版，第56页。

(54)李慧明：《全球气候治理与国际秩序转型》，载《世界经济与政治》，2017年第3期，第70页。

(55)徐宏：《人类命运共同体与国际法》，载《国际法研究》，2018年第5期，第4页。

(56)牟文富：《海洋元叙事：海权对海洋法律秩序的塑造》，载《世界经济与政治》，2014年第7期，第70页。

(57)王印红、渠蒙蒙：《海洋治理中的“强政府”模式探析》，载《中国软科学》，2015年第10期，第33-34页。

(58)秦亚青：《世界格局、国际制度与全球秩序》，载《现代国际关系》，2010年庆典特刊，第15页。

(59)凌胜利：《主场外交、战略能力与全球治理》，载《外交评论》，2019年第4期，第3页。

(60)杨泽伟：《新时代中国深度参与全球海洋治理体系的变革：理念与路径》，载《法律科学(西北政法大学学报)》，2019年第6期，第184页。

(61)何志鹏、都青：《从和平共处到合作共赢——中国国际法治观的认知迭代》，载《武大国际法评论》，2018年第1期，第42-43页。

(62)与国外发达国家相比，中国的非政府组织发展程度相差甚远，具备国际视野以及参与全球海洋治理能力的更是稀缺，故而目前中国参与全球海洋治理仍以国家或政府的身份为主。未来，中国政府不仅要加强与国际非政府组织的联系，更要注重培育国内的公民社会，创造相应的条件帮助它们提高自身的国际化水平，鼓励和引导其广泛深入地参与全球海洋事务，从侧面传达中国声音，充分发挥非政府组织在海洋外交方面的积极作用。

(63)何志鹏：《走向国际法的强国》，载《当代法学》，2015年第1期，第154页。

(64)罗国强、于敏娜：《国际法庭咨询管辖权的扩张倾向与中国策略》，载《学术界》，2019年第10期，第145页。

(65)江河：《中国外交软实力的强化：以国际法的基本范畴为路径》，载《东方法学》，2019年第2期，第39页。

(66)胡波：《中国海权策：外交、海洋经济及海上力量》，北京：新华出版社，2012年版，第173页。

(67)陈志敏、苏长和：《做国际规则的共同塑造者》，载《外交评论》，2015年第6期，第55页。

(68)Ian Storey,"Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea," ISEAS PERSPECTIVE,Vol.62,No.2,2017,pp.5-7.

(69)毕海东：《全球治理地域性、主权认知与中国全球治理观的形成》，载《当代亚太》，2019年第4期，第138-139页。

(70)韦红、颜欣：《中国—东盟合作与南海地区和谐海洋秩序的构建》，载《南洋问题研究》，2017年第3期，第8页。