内容摘要：美国部署生物国防的主要目的是防范生物武器袭击或生物技术滥用给美国造成潜在伤害。在2001年“9·11”恐怖袭击和“炭疽邮件”事件发生后，美国历任总统小布什、奥巴马、特朗普通过颁布法律文件和财政拨款大力实施生物国防计划。当前，美国建立了生物威胁识别中心、公共卫生紧急情况应急中心和灾害应急管理系统，初步形成了较为系统和完善的生物国防体系，这有利于应对生物武器袭击和突发性灾害事件。然而，在新冠肺炎疫情暴发后，美国的生物国防计划为选举政治所裹挟，这导致其应对疫情的能力大大下降。鉴于美国的经验和教训，我国应及时制定生物国防计划，以提升全民的生物国防意识以及生物国防的战略地位。
关键词：生物国防；生物安全；恐怖主义；新冠疫情；发展型国家
作者简介：徐振伟，南开大学周恩来政府管理学院副教授；赵勇冠，南开大学经济学院研究助理。
项目基金：国家社科基金一般项目“美国转基因霸权体系的构建研究”（16BGJ040）的阶段性成果
1导论
生物国防是国防的一部分。它最初是一个军事术语，指为应对生物战争或生物武器袭击所采取的一系列防御性方法、手段和措施。生物国防往往与生物武器、生物恐怖主义和生物战联系在一起。从整体上说，生物国防的目的就是防止生物武器、生物恐怖主义和生物战对本国和本国人民造成打击和潜在影响。关于生物武器，美国科学家联盟在2011年下过一个定义，即生物武器是一种以细菌、病毒和微生物为实施载体，以空气、水和食物为主要传播媒介，在人、动物和植物之间传播疾病的一种新型武器。根据生物病毒对国家安全的威胁程度，生物武器可以划分三个等级：第一级别的生物病毒主要有炭疽病毒、天花、鼠疫、埃博拉病毒和胡宁病毒等；第二级别的生物病毒主要有阿尔法病毒、马脑脊髓炎病毒、布鲁氏菌属、马鼻疽和Q热等；第三级别的生物病毒主要有汉塔病毒、尼帕病毒、蜱传脑炎病毒和黄热病等。21世纪以来，随着基因测序和生物合成技术的快速发展，转基因产品和生物制剂逐渐成为生物国防的新型防御对象。
关于生物恐怖主义，美国疾病控制与预防中心在2007年发布的《生物恐怖主义概览》中指出，生物恐怖主义指有意释放、传播和使用生物制剂和毒素，导致动物、植物和人的感染、伤亡，并造成重大经济损失和社会恐慌的恐怖主义活动。关于生物战，也称细菌战，是指在战争过程中以生物战剂和细菌武器为主要进攻手段，以人、动物和植物为打击对象的军事行为。生物战剂和细菌武器的使用会导致严重的人员伤亡、经济损失和社会恐慌。具体而言，2001年“9·11”恐怖袭击事件和“炭疽邮件”事件对美国各界产生巨大影响，两者联系在一起，引起美国政府的高度重视。作为回应，美国政府采取两种举措：一是发动反恐战争，通过军事手段打击恐怖主义；二是实施生物国防计划，构建生物国防体系，为美国人民搭建生物国防保护网。小布什在2001年10月23日签署的《生物恐怖主义预防法》是对“炭疽邮件”事件作出的正式官方回应，该法案对生物国防体系的构建作出初步指示。美国政界、学界和商界人士也为此作出了巨大努力：联邦政府和地方政府通过颁布法律和财政拨款实施生物国防计划；高校和科研机构设立生物国防研究中心和生物医疗研究中心，为生物国防计划提供技术指导和科研保障；美国国内的商业公司和跨国公司将最新科研成果投入实践，生产新的疫苗和药物。
2美国生物国防计划的内容
（一）美国政府为实施生物国防计划作出的努力
1.小布什政府（2001—2008年）
小布什在任内签署了许多关于生物国防计划的法律文件，这些法律文件共有七种类型，分别是国土安全总统指令文件、国家安全总统指令文件、行政命令、公共法、法律条例、一般法案和国际条约；与此同时，小布什也投入了大量经费，建设生物国防体系。从表1可以看出，小布什政府签署的法律文件主要涉及反恐、防扩散、新机构设置、医疗、农业安全等领域。2002年6月12日，小布什签署了《公共健康安全与生物恐怖主义预警应对法》，这是美国第一部生物国防法。11月25日，美国国会颁布了《国土安全法》，国土安全部随之成立。12月11日，小布什签署了《防御大规模杀伤性武器的国家战略声明》。2003年12月17日，小布什签署了《对关键基础设施进行识别、排序和保护》的国土安全总统指令文件。2004年2月3日，小布什签署了《保护美农业和粮食安全》，要求确保美国农业和粮食系统免受恐怖袭击、重大自然灾难和其他紧急情况的影响。4月28日，小布什签署《21世纪生物国防计划》，要求美国政府采取一切措施保护国家安全和国家利益。7月21日，小布什签署《生物盾牌法案》。并且，通过与科研机构、医药企业、生物技术公司合作，加速研究医学应对措施和储备医疗物资，应对国家安全威胁。2007年1月31日，小布什签署《关于大规模杀伤性武器的医疗应对》。该指令文件鼓励公共部门和私营部门进行合作，共同防御生物武器的威胁。10月18日，小布什签署了《公共健康和医疗准备》。随着公共法案和总统指令文件的相继生效，美国国土安全部在2008年1月制定了《国家应急框架》。从表2可以看出，小布什政府用于生物国防的经费开支逐年增加，其中卫生及公共服务部是政府经费投入最多的部门。
2.奥巴马政府（2009—2016年）
奥巴马入主白宫后，虽然美国面临金融危机的困扰，但政府对生物国防的重视程度并未因此受到影响。他在小布什政府生物国防计划的基础上，又签署了一些新的法律文件，这些文件有六类，分别是总统政策指令文件、总统研究指令文件、行政命令、法律条例、政府指导文件和一般法案。从表3可以看出，奥巴马政府签署的法律文件主要涉及反恐、保护关键性基础设施、提高医疗应对能力、保障科技安全等。
2009年11月23日，奥巴马签署了《应对生物威胁的国家战略》。2010年2月1日，美国国防部发布了《四年防务评估报告》，报告指出，为了建设全面的生物国防体系，防止生物武器扩散给美国带来的不利影响，美国政府应该作好应对准备。5月27日，奥巴马签署《国家安全战略》，指出生物武器对美国国家安全构成挑战，防御生物武器的袭击对国家安全至关重要。7月2日，奥巴马签署《优化管理布萨特行动方案》，首次明确提出“布萨特”的概念，指出实施布萨特计划的原因。
此外，值得强调的是，奥巴马政府特别重视农业领域的生物国防计划。2012年，奥巴马签发《国防资源预备战略》行政命令，关注农作物安全。与此相呼应，2012年2月，美国联邦调查局提出了“农业恐怖主义”的概念，按照美国官方的阐释，农业恐怖主义被定义为生物恐怖主义的一个分支，具体是指恐怖主义组织或其他势力通过传播动物植物疾病，在美国制造恐慌，造成经济损失，进而影响社会稳定。2016年11月，美国国防部高级研究计划局宣布资助研究适应性更强的农作物，帮助美国农场主应对气候变化、干旱、霜冻、洪水、病害、生物恐怖主义等威胁。
3.特朗普政府（2017年至今）
特朗普上台后，在前两任总统所建立的生物国防计划的基础上，有破有立地进行了大胆的改革。特朗普在任内推出的首份《国家安全战略报告》和《国防战略报告》中，明确将俄罗斯与中国界定为美国国家安全的首要威胁并进行重点阻遏,标志着传统的大国政治的对抗与遏制在美国外交战略中的回归。但是，特朗普对传统安全的强调并未削弱他对生物威胁和生物国防的重视。特朗普推出的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》明确指出，鉴于美国面临的安全形势日益复杂、多元和严峻，美国需要将应对包括生物战争在内的全面战争作为未来重点发展方向，并强化生物国防的战略地位。2018年9月18日，特朗普签署第14号《国家安全总统备忘录》，公布了《2018国家生物防御战略》。
特朗普政府开展生物国防计划的行动主要体现在：
（1）废除了前任总统奥巴马明确提出的“布萨特”和“布萨特计划”的概念，强调全面防御。
布萨特的概念有一个演变过程，奥巴马政府所说的布萨特更明确地指用生物工程制造出来的生物制剂和毒素，而不再是先前的细菌病毒。但是，特朗普对布萨特和布萨特计划概念的废弃并非表明他调低生物国防战略在美国总体国防战略中的地位。
特朗普“全面防御”的理念是：生物威胁的风险无法降低到零，但可以而且必须得到管理。他强调从源头上来监管生物威胁，最大限度地消除生物威胁带来的负面影响。特朗普全面防御针对的对象包括自然发生的、偶然性的和人为蓄意的生物威胁。
（2）特朗普签署的第14号《国家安全总统备忘录》授权成立一个内阁级的生物防御指导委员会，由卫生及公共服务部部长担任委员会主席，负责《2018国家生物防御战略》的具体实施。特朗普之所以选择卫生及公共服务部发挥核心作用，一方面，生物技术的发展和生物威胁的升级对专业知识的要求越来越高，而唯有卫生及公共服务部的技术专长能够履行这一使命；另一方面，要克服政府各部门各行其是、缺乏协调统一的局面。特朗普力图通过行政体制的改革来实现权力的集中，秉着以最小的成本获取最大收益的商人理念，降低交易成本，提高边际收益率，来解决前两任总统始终面临的“集体行动的困境”，同时有利于问责。
通过这些政策的创新和体制机制的改革，特朗普旨在表明他的改革举措代表着美国生物防御的新方向，其目标是构建一个更高效和更具协调能力的生物防御体系，该体系由在生物防御的预防、准备、应对和恢复方面发挥作用的所有利益相关方构成。当前，美国国内对特朗普的新政仍存在质疑。然而，此次新冠肺炎疫情对美国社会造成巨大冲击和破坏，使得美国生物国防建设的有效性受到广泛质疑，美国国内对特朗普政府应对疫情的态度和策略的不满情绪与日俱增。显然，特朗普政府应对疫情的态度很大程度上让位于选举政治的考虑。出于连任的需要，特朗普政府选择淡化新冠肺炎疫情的危害，强行重启经济，防疫专家的专业意见被排挤和搁置，导致美国原本较为完善的生物国防制度在应对疫情过程中难以发挥作用。
（二）美国生物国防计划的组成部分
美国生物国防计划由一系列具体计划和执行机构组成，表5对此作了归纳。基于联邦政府各部门的业务内容和职责范畴，美国农业部和卫生及公共服务部的联邦特定生物制剂计划根据2002年的《公共健康安全与生物恐怖主义预警应对法》监督对公众健康、动植物健康构成严重威胁的特定生物制剂和毒素的拥有、使用和转移情况。美国农业部动植物卫生检疫局和卫生及公共服务部所属的疾病控制与预防中心负责对所有相关的实体进行注册。美国司法部协助制定和起草适当的法律文件，以应对生物恐怖主义活动，并帮助建立相应的基础设施以应对恐怖主义者带来的生物武器扩散。
美国通过三任总统的生物国防计划，力图构筑生物国防体系。在这个体系之中，卫生及公共服务部是联邦政府的主要机构，负责公共安全和医疗物资的储备；农业部负责检测动植物的感染，保护粮食安全和食品安全；国土安全部负责国内事件的管理；司法部负责审理与恐怖袭击有关的案件；州和地方政府负责降低地方灾害的损失。
总之，在生物国防计划各种法律的保障下，美国先后建立一系列机构，初步形成了较为系统和完善的生物国防体系。当前，美国已经建立的应对生物恐怖的信息系统共72个，其中监测预警系统34个，检测系统10个，技术支持系统18个，通讯和报告系统10个，而且大多数信息系统已经实现了内部和外部的有效沟通和联系。
3美国生物国防计划的成就与问题
借助先进的生物科技提供的技术保障、历任总统签署的法案提供的法律保障、美国政府大规模的财政预算提供的资金保障，美国搭建起了生物国防体系和安全之网，并形成了战略威慑力。
（一）搭建起生物国防保护网
美国颁布了一系列法律法规，为生物国防提供法律保障。为保证法律的有效实施，美国政府还研发了72个应对生物恐怖主义的信息系统。经济上，美国政府也给予了大量支持，从2001年到2016年，投入经费累计超过1000亿美元，其中大部分经费用于医学相关研究，如医学防护和医学应对研究。在中短期方面，依靠生物盾牌计划，美国储备了大量天花、炭疽等疫苗，以及各种药物制剂；在长期方面，生物威胁的变化是不可避免的，因此，美国也重视支持基础生命科学研究，以提高应对不断变化的能力。这些措施共同为美国搭建起生物国防保护网。
（二）形成了战略威慑力
随着生物国防计划的实施，美国政府投入大量资金支持科研机构开展生物研究，推动了美国生物科技的快速发展，并占据全球前沿。美国生物技术的发展也催生出新的战略安全威胁模式。一些生物技术的应用可以导致目标人口绝育、致癌和体质衰退。分子生物学和遗传学研究成果对人类基因排序、细胞形成存在潜在影响，对敌对国家和组织形成威慑打击。同时，生物武器不仅在传播途径和操作方法上具有更精确易操作的优点，更具有极高的隐蔽性和难以侦察的特点，也因而具有更大的安全威胁。因此，先进的生物技术俨然成为美国国家战略威慑力的一部分。
但是，在美国生物国防计划取得一些成就的同时，也存在着一系列问题，具体表现在：
1. 生物技术的潜在风险难以控制
人们目前可以使用生物技术对已有的鼠疫杆菌、肝炎病毒、登革热病毒等疫源性细菌病毒进行再造，如果这些经改造的病原体意外泄露，将更难以防范和控制，可能造成范围更广、程度更严重的危害。如2015年美国未完全灭活的炭疽杆菌样本发生泄漏，不仅直接感染研究机构工作人员，更对社会大众的健康和环境造成巨大威胁。又如，世界卫生组织于1978年宣布天花病毒在世界范围内被消灭，人们已经40年未接种天花疫苗。目前，天花病毒活体样本只保存在两个地方：俄罗斯国家病毒和生物技术研究中心和美国国家疾病控制与预防中心。一旦有活性的天花病毒意外泄露，将造成大面积的人员伤亡，危害性巨大。同时，世界上除了俄罗斯和美国之外的其他国家由于本身不具有天花病毒活体样本，几十年来几乎没有进行相关研究，短期内难以对天花病毒作出应对措施。
2. 生物监测存在多头分散管理问题
在实施过程中，美国生物国防计划存在着管理分散的问题。2010年6月，美国政府发布了《生物监测：提高国家生物监测能力需要制定国家战略并确定领导者》的研究报告，指出美国政府对生物监测缺乏统一管理的能力，卫生及公共服务部、国防部、国土安全部等部门都部署了大量生物监测系统，但彼此间多头分散，缺乏统一调度和管理。基于部门管理和行业专业的特殊性，卫生及公共服务部侧重于医疗卫生方面，国防部侧重于军事和国防领域，国土安全部重点关注恐怖主义，农业部则着眼于农业和食品领域。考虑到生物安全问题所具有的隐蔽性和潜在破坏性，建立统一、高效的管理体系，对于充分发挥生物国防计划的效能是十分关键的。正是看到这个问题，特朗普政府在生物国防领域推出了一系列改革新政，但改革的效果仍有待观察。
3. 生物国防易受美国国内政治的影响
在此次面对新冠肺炎疫情冲击过程中，美国政府的生物安全计划未能发挥预期作用，以致成为全球新冠肺炎疫情确诊病例和死亡病例最多的国家。这使得美国生物国防体系的有效性受到了广泛质疑。从特朗普政府应对疫情的表现来看，特朗普将大选连任的政治利益凌驾于美国人民的生命安全利益之上，在疫情防控过程中罔顾专业意见，在防疫条件不充分的情况下贸然重启经济，使得生物国防体系失去了应有的功能。这表明，美国目前的生物国防计划仍然受到国内“选举政治”的干扰，该计划是否有足够能力应对各种突发事件仍具有较大的不确定性。
4. 生物国防成为美国“单边主义”的鲜明体现
美国生物国防计划不仅重视“防”的职能，而且突出战略威慑力等所谓“攻”的职能。长期以来，美国生物国防计划的透明度一直广受国际社会批评，在维护全球生物安全方面存在明显的“双重标准”，生物国防成为美国单边主义行为的典型体现。目前，国际上虽然有《禁止生物武器公约》，但美国对限制生物武器的国际机制依然持消极态度。美国虽然是这一公约的签约国，但是在具体实施过程中，美国奉行双重标准：一方面，追求自身的绝对安全，生物国防的许多项目采取秘而不宣的方式进行；另一方面，美国干涉他国研发生物科技。俄罗斯曾公开批评美国在俄搜集人体生物样本，为美国研制针对俄罗斯的基因武器做准备。如此一来，美国的做法使得《禁止生物武器公约》收效甚微。
4美国生物国防计划的中国借鉴
生物安全问题是非传统安全问题的重要组成部分。2003年“非典”的阴影距离我们并不遥远，近期的新冠肺炎疫情再度为我们敲响警钟，建立适合我国国情的生物国防安全体系势在必行。在这方面，美国的生物国防计划能给我国带来如下启示。
（一）高度重视生物国防安全，树立危机意识和忧患意识
受“9?11”恐怖袭击和“炭疽邮件”事件影响，美国对生物国防安全的重视程度很高，支持本国的生物国防计划已经成为历任美国总统的共识。在我国，对生物安全的关注主要形成于“非典”疫情之后。为应对类似突发事件，我国成立了生物医学研究机构，并初步建立了生物医学预防和反应机制。但在现实中，我国民众尚未掌握足够的生物国防概念和相关素养。为此，我国必须抓紧树立高度的生物安全防范意识，提升生物国防的战略地位，通过社会舆论引导与教育相结合，促进全民重视生物国防安全。
（二）对生物国防进行立法，做到有法可依、违法必究
如前文所述，美国颁布了一系列与生物安全相关的法律法规，为美国生物国防计划的实施打下了坚实的法律基础。我国在生物安全的法律法规建设方面仍然相对薄弱：我国尚未出台完整的生物安全法，在生物国防方面也缺乏比较明确的监督管理机构。当前，我国面临的外部环境更加趋于复杂化，新冠肺炎疫情所造成的世界影响仍未消除，建立健全与生物安全、生物国防相关的法律法规和制度体系恰逢其时。我国应在法律框架下成立专门的生物国防部门和监督管理机构，负责统一指导和协调国家的生物安全工作；结合此次防控新冠肺炎疫情期间的工作经验，从组织架构、人员构成、工作制度等方面健全应对突发公共卫生事件的快速反应机制；严肃惩处任何危害我国生物安全和国家利益的违法犯罪行为，提高我国生物安全工作整体效能。
（三）大力发展生物国防相关的生物和医学技术
科学技术是生物国防建设的根本保障。美国之所以能够在生物国防领域处于全球领先位置，根本原因在于其拥有世界一流的科学技术。只有不断发展科学技术，推动生物国防技术更新换代，才能为生物国防事业的可持续发展提供技术保障。近年来，我国在生物安全研究领域取得了一系列突出成果，但我们仍要看到，我国在生物安全领域的科技实力与美国相比仍存在较大差距。对此，我国应加强科研机构体系建设与资金、政策保障，避免因资金分散、人员分散导致低水平重复研究；加大我国生物安全领域人才队伍建设力度，确保我国在这一前沿技术领域保有源源不断的生力军。
纵观美国生物国防的发展历程，可以看出，美国生物国防发展集中体现了“发展型国家”的特点。“发展型国家”的理论认为，国家在经济发展中扮演着重要角色，特别是能够直接介入市场，由政府通过制定发展规划等形式引导不同社会部门，共同促进经济发展。美国虽然在经济上宣称奉行自由市场经济，但是在生物国防建设方面却体现了典型的“发展型国家”的特点，即没有将生物国防建设完全交给市场，而是十分强调政府的有效管理和干预，通过集权方式实现高效运作和对突发事件的有效应对。我国社会主义制度具有集中力量办大事的优势，在生物国防建设方面更需要发挥这种制度优势，以防范生物安全风险、维护国家生物安全为目标和核心，践行“综合安全观”，建立健全统一、高效、有序的生物安全制度体系，打造保卫人民生命安全和国家安全的“生物盾牌”。
