摘 要：为了实现边疆的良政善治，当把边疆党建作为系统化和工具化的方法和策略时，就称为党建治边方略。实施党建治边方略有利于促进边疆治理高效化、协同化、法治化、民主化，这和边疆治理体系和治理能力现代化的目标具有完全的一致性。实施党建治边方略需从“边疆党建”和“边疆党治”两个环节入手，从政治进路、组织进路和文化制度进路三条路径出发。在“边疆党建”环节中，边疆党组织对组织本身的前提要素进行政治建设、对结构要素进行组织建设、对效率要素进行文化和制度建设。在“边疆党治”环节中，边疆党组织对边疆治理进行全面的政治领导、组织领导和思想领导。

关键词：党建治边方略；边疆治理现代化；边疆党建；边疆党治

作者简介：方盛举，男，云南大学政府管理学院院长，特聘教授，博士生导师，国家社科重大项目首席专家，主要从事地方政府与边疆治理研究。刘华林，男，云南大学边疆治理研究中心研究人员，博士研究生，主要从事地方政府与边疆治理研究。

基金：国家社会科学基金重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及指数化研究”（项目号：16ZDA058）的阶段性成果

边疆是国家主权疆域的边缘性地带，为解决边疆的可治理性，政治学者把边疆界定为“具有边境线的省级行政区”，按这个标准，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等9个省区为边疆省区，边疆疆域面积约占全国疆域面积的60%，人口约占全国总人口的20%。边疆治理的成效不仅仅关系到边疆自身的发展前途，更关涉到整个国家的长治久安。尤其是在“一带一路”倡议实施后，边疆的重要性更加凸显，成为与周边国家建立利益共同体和命运共同体的战略通道和合作平台。鉴于边疆治理在国家治理中举足轻重的地位，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出“治国必先治边”的重大论断。党的十九大报告再次提出：“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”党的十九届四中全会决议中进一步提出：“加强边疆治理，推进兴边富民。”中国共产党对中国边疆和边疆治理的认识在持续深化。

新中国建立70多年来，中国边疆治理成效显著，边疆经济更加发展、边防更加巩固、文化更加繁荣、社会更加稳定、民族关系更加和谐、宗教关系更加和顺。边疆治理所取得的成就关键在于中国共产党的正确领导和坚强领导。进入新时代以来，随着国家治理体系和治理能力现代化成为党和国家的重大战略任务，相应地，实现边疆治理体系和治理能力现代化也成为边疆省区的艰巨历史任务。历史经验逻辑和现实实践逻辑都证明，实现边疆治理现代化关键在于党的领导，党的领导是否坚强有力，关键在于边疆党组织的建设质量，所以，提高边疆党建质量是决定边疆治理现代化能否顺利实现的重大问题。在边疆治理现代化的进程中，实现边疆的良政善治是目的，边疆党建是达成目的的手段和动力，通过提高边疆党建质量，打造一个具有强大领导力、组织力、执行力的边疆党组织，才能引领和保障边疆治理现代化的进程，确保边疆良政善治目标的实现。这就是党建治边方略的形成逻辑。

一、党建治边方略的内涵

党和国家在长期的边疆治理实践中形成了丰富的治边思想和方法，其中经过精心设计、通过实践检验、成效较显著的方法和策略可称为治边方略。党建治边方略就是治边方略体系中最重要的方略。所谓党建治边，是边疆各级党组织通过贯彻实施党中央全面从严治党决策部署，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，全面推进党的建设总体布局，不断提高领导边疆治理的水平，进而促进边疆发展，确保边疆稳定安全的活动和过程。当把党建治边作为一种系统化和工具化的实现边疆良政善治的方法和策略而加以自觉采用时，就称为党建治边方略。

党建治边方略包含两个基本环节：一是边疆党组织应用科学化、规范化、制度化的方法对自身进行政治合法性建设和执政能力建设；二是边疆党组织发挥自身特有的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，领导其他治理主体对边疆公共事务进行治理。笔者把第一个环节称为“边疆党建”，把第二个环节称为“边疆党治”。“边疆党建”的主体是边疆地方党组织和边疆基层党组织，这与边疆党建的客体具有同一性，毕竟党建本身就是党组织的自身建设活动，是党组织的自我治理，即党要管党，全面从严治党。具体来讲，边疆党建的主客体既包括边疆地方党组织（省级、州市级、县级、乡镇级党委），还包括边疆基层党组织（城乡社区、机关事业单位、群团组织、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党委、党总支、党支部等）。边疆党建的总体布局中涉及政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设等方面。

“边疆党治”就是边疆党组织全面领导边疆公共事务治理的简称，作为一种治理活动，其主体是边疆地方党组织和边疆基层党组织，其客体是边疆公共事务。边疆党组织作用于边疆公共事务的方式是执掌边疆政权、全面领导边疆各区域和各领域的公共事务治理。执掌边疆政权是通过对边疆政权机构进行意志输入、干部进入、组织嵌入和思想渗入实现的。党的意志输入指把党的主张转变为边疆治理的具体政策；党的干部进入指通过法定的组织程序把党员干部推荐进入边疆政权机构担任一定领导职务；党的组织嵌入指在边疆所有组织中设立党委、党组、支部、小组等党的组织；党的思想渗入指对边疆全部干部群众进行政治思想、政策主张的宣传教育。全面领导边疆各区域和各领域的公共事务治理，是通过领导指挥、控制协调各级政权组织、政协组织、群团组织、企事业组织等在分工协作基础上承担边疆公共事务治理的责任，同时组织动员基层社会各种力量积极参与边疆公共事务的治理活动。组织动员是指利用党的影响力、感召力说服和引导群众加入党领导的各种组织化的治理活动，使群众中所蕴藏的力量能够得以形成最大的合力，以投入到实现政治理想、政治目标的活动中去。通过执掌边疆政权和领导边疆公共事务治理，边疆党组织能够把国家权力的力量和基层群众的力量进行合理嫁接、有机融合，从而形成边疆治理的强大合力，高效推进边疆治理，确保边疆发展、安全和稳定。

从上述分析可见，在党建治边方略中“边疆党治”是目的，“边疆党建”是达成目的的手段，但必须强调“边疆党建”不是一般意义上的技术性手段，而是中国共产党经过长期实践概括出来的理论化、系统化的方法和手段。如果说“边疆党治”就是指边疆省区所要进行的“伟大斗争，伟大事业，伟大梦想”，那么，“边疆党建”就是边疆省区必须建设的伟大工程。“伟大斗争，伟大工程，伟大事业，伟大梦想，紧密联系、相互贯通、相互作用，其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。”1

党建治边之所以能成为一种治边方略，主要是基于中国革命、建设和改革的实践经验总结和边疆治理现实需要。毛泽东指出：“统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝，三个主要的法宝。”2党建曾经保障了中国革命取得成功，也保障了社会主义建设和改革发展的顺利进行。党建之所以是确保革命、建设和改革成功的法宝，在于其有两个主要功效：一是党建提高了党组织的政治合法性；二是党建提高了党组织的领导能力和水平。党的先进性和纯洁性建设，使党组织源源不断地获得民心支持和拥护，提高了政治威望，夯实了执政的合法性基础，巩固了执政地位；党的长期执政能力建设，使党组织不断地增长领导能力和水平，能够胜任各种急难险重任务，应对各种风险挑战。当前中国边疆执政环境比较复杂，所面临的急难险重任务比内地省区更多，所面临的风险挑战比内地省区艰巨，需要整合更多的治理资源，需要具备更强大的治理能力。党的发展历史证明，整合治理资源，增强治理能力，就是党建的独特功能。通过扎实的边疆党建，可以使边疆党组织最大化地赢得民心、最大化地整合资源、最大化地提升能力，从而确保边疆实现良政善治。

二、党建治边方略对边疆治理现代化的作用

边疆治理就是以边疆党组织为领导核心的多元主体，为实现边疆安全、稳定与发展，依法对边疆区域内的国家事务和社会公共事务进行管理和处置的活动及其过程。如果把边疆治理看作一个由多元行为主体相互分工、相互协作、相互作用而形成的系统，即边疆治理体系，那该体系为国家治理体系的一个子系统，处于边疆治理环境的包围之中。边疆治理体系的结构由治理主体和主体间关系构成，治理主体包括边疆党组织、政权机构、政协机构、边防部队、社会组织、经济组织和群众个体等，这些主体主要限于边疆区域和边疆治理层级范围内，当然，跨越边疆区域、超越边疆治理层级的治理主体也会对边疆治理发挥领导、指导、协助的作用。治理主体间的关系主要包括党、政府、军队、社会组织、市场组织等之间的关系。边疆治理体系的运行包括输入—运作—输出三个环节。首先，边疆治理体系从内外环境中输入要求和支持。要求是指边疆各族群众的利益诉求以及来自国家治理体系的政策指令；支持是指边疆社会提供的税收、信任、认同、才智以及各种治理资源等。边疆治理体系将输入的复杂要求和支持根据民主政治程序进行利益综合，并形成边疆治理法规、政策或者行动，由边疆治理体系的输出端，输出到边疆治理体系的外环境，并作用和改造外环境。

边疆治理现代化就是以边疆治理体系及治理能力现代化为导向的边疆治理行动及其过程的正向演化过程。边疆治理现代化实质上是边疆治理体系现代化和边疆治理能力现代化的总称。边疆治理体系由主体、主体间关系、行动规则和行为方式等构成；边疆治理能力即是边疆治理体系所具有的能力，由边疆治理体系的输入、运作和输出各阶段能力构成。所以，边疆治理体系现代化包括治理主体多元化、主体关系协同化、主体行为规范化等；边疆治理能力现代化包括汲取能力、吸纳能力、利益综合能力、决策能力、执行能力、濡化能力和规管能力等的持续提高过程。综合起来看，边疆治理现代化主要体现在以下4个方面：治理业绩高效化、治理机制协同化、治理方式法治化、治理过程民主化等。

党建治边方略的要旨在于通过建设边疆治理体系中的党组织系统，来实现整个边疆治理体系的结构优化和系统能力的提升，进而推动边疆治理现代化。具体来说，党建治边方略对边疆治理现代化有以下重要作用：

1. 促进边疆治理高效化

边疆治理高效化是指边疆治理效能不断得到提升的过程。边疆治理高效化是边疆治理现代化的首要衡量标准，没有治理效能的提升就谈不上边疆治理现代化，现代化首先就意味着高效化，所以边疆治理高效化成为边疆治理现代化的首要体现。

党建治边方略的实质就是通过扎实的边疆党建，把边疆党组织建设得更加坚强有力，不仅能够应对“四个考验”和“四个风险”，而且能够带领边疆各族人民开创长治久安、繁荣进步的发展之路。边疆党组织在边疆治理中发挥着核心领导作用，这说明边疆党组织的执政能力和领导水平是边疆治理效能的决定性因素，通过党建治边方略的实施完全可以把边疆党建的成效和成果直接转化为边疆治理效能。边疆党建的主要目标是全面增强边疆党组织的执政本领。党的十九大报告指出：“我们党既要政治过硬，也要本领高强。”3政治过硬和本领高强两大目标都是靠扎实的党建工作来实现的。党的十九大报告进一步详细阐释了通过党建必须增强8个方面的执政本领：学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领等。边疆党建的实际成效和成果就集中地表现在这八个方面本领的增强上。这8个方面的本领，是决定边疆治理效能的主要支撑要素。8个本领与边疆治理效能完全成正比关系，每个本领的增强都具有推动边疆治理效能提升的功效。可见，党建治边方略通过促进边疆治理高效化来实现边疆治理现代化。

2. 促进边疆治理协同化

边疆治理协同化包含两层含义：一是指治理主体的协同化，即边疆治理的多元主体之间形成合理的分工协作关系；二是社会主体的协同化，即边疆多样复杂的社会主体间形成和睦和谐的关系。党建治边方略的实施，同时能够促进两个层面的协同化。

首先，党建治边方略有利于促进边疆治理主体间的协同化。边疆治理主体的协同化是指边疆治理体系中的多元治理主体之间形成分工合理、权责明确、协同有序、运转高效的治理关系。多元治理主体间形成良好的协同关系是边疆治理现代化的内在要求，也是边疆治理现代化的重要标志。边疆治理的重要主体有边疆党组织、边疆政府机构（广义）、边防部队、边疆警察队伍、边疆群团组织、边疆社会组织、边疆经济组织、边疆群众个体等等。这些治理主体在边疆公共事务治理过程中难免会产生矛盾、脱节、错位等现象，若不能有效地解决，就会形成内耗，造成资源浪费，严重时还会发展成冲突关系或对立关系，这都不利于边疆公共事务的有效治理。目前在边疆治理实践中倡导建构党政军警民合力治边体系，就是要解决治理主体之间的协同问题。通常人们根据职业化、专业化、精细化原则进行合理分工，并建立科学的权责配置体制来解决治理主体之间的协同关系。但处于现代化过程中的边疆社会，经常会产生非常规性、非惯例性的公共问题，建立在解决常规性和惯例性问题基础上的体制机制经常出现失灵现象，在很多职责不清的灰色地带，要么造成治理主体缺位和错位，要么治理主体之间可能产生推诿扯皮，甚至出现矛盾。此时，就需要一个有权威性的组织机构专门承担协调关系的职责，边疆党组织就是最适合承担这个协调职责的权威机构。协调是手段和过程，协同是目的和结果，经过边疆党组织协调功能的发挥，实现边疆治理主体之间的协同关系的建立就成为可能。但是协调是一种管理艺术，需要高超的协调能力，边疆党组织需要通过党建工作来不断增强边疆各级党组织的能力，真正担当起“总揽全局、协调各方”的领导职责。

其次，党建治边方略有利于促进边疆社会主体间的协同化。中国共产党属于公意型政党，即党不是某个特定阶层、集团意志和利益代表，相反党实现了对全部阶层、集团意志和利益的超越，党的政策主张凝聚着全体人民的最大公约数部分，代表着全体人民的根本利益。公意型政党具有求同存异的制度优势，其最大限度地避免了人民内部尖锐的利益纷争、相互拆台、内部耗消，实现了人民内部各种利益关系的协同一致。中国边疆地区集文化多样性、民族多元性、利益差异性于一体，利益关系较内地复杂很多，正因为有边疆党组织的领导，以边疆人民意志和利益的最大公约数为政策制定原则，充分体现社会公平正义的价值追求，边疆不同利益群体之间才容易形成意见共识和利益共识，从而实现社会主体关系的协同。

3. 促进边疆治理法治化

边疆治理法治化是指边疆治理主体坚持依法治边、依法执政、依法行政共同推进，逐渐形成完备的治边法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，使科学立法、严格执法、公正司法、全民守法水平全面提升的过程。边疆治理法治化是保障边疆社会公平正义、维护边疆各族群众基本权利的重大治边方略。全面依法治边是边疆治理的一场深刻革命。边疆治理法治化是衡量边疆治理现代化的主要指标，是边疆治理现代化的重要表现形式，缺少法治化或者法治化水平较低的边疆治理，就不能称其为现代化的边疆治理。

党建治边方略对边疆治理法治化具有积极促进作用。边疆党建总体布局中的思想建设、组织建设、纪律建设和制度建设环节等对边疆治理法治化都各自发挥着独特作用。从边疆党组织的思想建设环节来看，尽管党的思想建设的核心在于解决党员的政治理想信念的坚定性问题，但解决好党员的世界观、人生观和价值观这个“总开关”问题也是很重要的思想建设任务，其中价值观建设就内在地包含着正确的法治观的培育和确立。广大党员及其党员领导干部带头牢固树立正确的法治观，切实增强法治意识，形成自觉的法治思维和良好的法治素养，对引领和保障边疆治理法治化无疑具有强大的推进作用。

从边疆党组织的组织建设环节来看，坚持按照好干部标准来选拔和培养高素质干部是组织建设的重大任务。在好干部标准中，是否具有较强的法治意识，是否具有良好的法治素养，是否具有较强的依法办事能力，就是其中的重要标准。在领导干部的选拔培养中“要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”，“决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升上来，这种人官当得越大，对党和国家危害也就越大”。4把法治标准作为领导干部选拔培养的基本条件，对提高边疆治理主体的法治化水平具有重大推动作用。

从边疆党组织的纪律建设环节来看，严明的纪律是确保党组织团结统一、充满凝聚力和战斗力的根本保证。党的纪律和国家法律既有区别，又有联系。国家法律的约束对象是公民或法人，而党的纪律约束对象是党员。党保持先进性和纯洁性的要求决定了党的纪律必须严于国家法律。广大党员遵守国家法律是最基本的底线要求，还须进一步遵守更严的党纪。纪严于法，纪在法前。加强边疆党组织的纪律建设，可以让边疆广大党员及干部树立起知敬畏、存戒惧、守底线的自觉意识，使他们“习惯于在受监督和约束的环境中工作生活”，“使铁的纪律转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循”。5广大党员干部遵纪守法习惯的涵养形成，从文化心理的角度特别有利于维护法律权威，有利于法律有效实施，有利于推进边疆治理法治化水平。

4. 促进边疆治理民主化

边疆治理民主化是指边疆治理政策过程建立了制度化的公众参与渠道和机制，使公众的意见建议和利益诉求能够得到充分的表达和实现。要保障边疆治理的民主化，必须确保边疆各族群众广泛且有序地参与到政治过程中，因为“人民当家做主的第一个必要条件是开门，让人民大众有序进入政治过程，得以影响政府政策走向”6。这里的“开门”就是提供制度化的政治参与渠道，即政治吸纳。政治吸纳只是一种单向开放策略，它要求人民群众积极主动地参与。除此之外，中国共产党还发展出让决策者主动“走出门”接触和了解人民群众的方式，即群众路线。党建治边方略的实施之所以对促进边疆治理民主化具有重要作用，就是边疆党组织拥有制度化的政治吸纳机制和群众路线，可以通过“开门”和“走出门”两种方式扩大边疆各族群众的有序政治参与。

政治吸纳是政治系统对政治参与资格的制度化配置，它与民主息息相关。治理系统的政治吸纳能力越强，有序的政治参与便越广，民主化程度也就越高。边疆党组织具备的政治吸纳机制主要包括政党吸纳和政协吸纳。通过这两个吸纳机制，边疆党组织可以有效加强边疆治理体系的吸纳能力，拓宽边疆群众的政治参与渠道，促进边疆治理中的民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。政党吸纳是指党通过配置党员资格吸纳各民族精英参与党组织的政治生活的制度安排。中国边疆地区党组织层次多、覆盖面广，尤其众多基层党组织直接面对各族群众，可以广泛吸收，发展他们成为党员。获致党员身份的个体，可以凭借党员资格参与边疆政治过程，将边疆群众的根本利益通过党员意志输送到决策过程中。政协吸纳是指人民政协通过配置政协委员资格吸纳各党派、各团体、各族各界的代表人士进行参政议政的制度安排。在边疆地区，政协吸纳的组织载体是边疆省级、市级和县级的人民政协。政协组织处于同级边疆党组织的领导之下。通过政协吸纳，获致政协委员身份的人士可以展开广泛的制度化的政治参与，包括：一是在边疆治理重大决策之前就边疆重大问题展开充分的协商；二是对边疆的经济、文化、社会、生态等领域的重要问题展开调研，然后通过政协平台反映社情民意或提供政策建议；三是对边疆治理过程和治理行为进行监督。通过这三种形式，边疆各界代表得以进入到参政议政过程之中，对边疆治理民主化发挥正向推动作用。

群众路线是马克思主义群众史观和我党的革命、建设和改革实际相结合的产物，官方完整表述为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。“一切为了群众，一切依靠群众”是一种群众观点，“从群众中来，到群众中去”是一种领导方法。“群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。”7坚持群众路线，是我党对各级党权机关及全体党员的要求。边疆党组织坚持走群众路线的具体要求：一是边疆党权机关和全体党员都要树立群众观点，抵制官僚主义、享乐主义、本位主义等腐朽思想；二是边疆党员干部主动密切联系群众，搞好干群关系；三是边疆党权机关和党员干部了解群众的诉求、尊重群众的意见、吸取群众的智慧；四是边疆党组织将决策和行动置于群众的监督之下，并接受群众的检验。遵循群众路线的要求，边疆党组织可以更广泛、更全面、更深入地吸纳边疆人民群众的诉求、意见和建议，实质上扩大了边疆治理中的政治参与，提升了边疆治理的民主化水平。

三、党建治边方略的实施进路

党建治边方略的实施是一个组织管理问题，这基于以下两点判断：第一，“政党首先是一种组织”8。“政党是一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起、以取得政治权力为首要目标的政治组织”9，它包含着“目标、协同、人员、职位、职责、相互关系、信息”等组织要素。第二，无论是“内生党”还是“外生党”、资本主义政党还是社会主义政党、革命党还是执政党，只要它们要围绕政权展开行动，就必然要对政党组织本身及其行动展开一系列计划、组织、指挥、协调、控制和创新等管理活动。实施党建治边方略，实质上相当于对边疆党组织进行内部管理和外部管理相结合的活动。内部管理注重边疆党组织内部各组织要素的结合，外部管理注重边疆党组织对外治边功能的发挥。

实现边疆党组织内部各组织要素的有机结合，就是通常意义上的边疆党组织的自身建设活动，即“边疆党建”。边疆党组织包含的组织要素可以借用企业组织要素分类方法分成三类，分别是“前提要素、效率要素和结构要素”10。前提要素指组织共同的目标，效率要素指组织的协同，结构要素包含组织的人员、职位、职责、关系和信息。“边疆党建”活动就是围绕边疆党组织的前提要素、效率要素和结构要素的完善和协调而展开的。我党在长期的革命、建设和改革的实践过程中，针对党组织这三类组织要素的建设，已经形成较为成熟的建设路径。针对前提要素，我党运用政治建设来统一全党的共同目标；针对结构要素，我党运用组织建设来配置和协调人员、职位、职责、关系和信息；针对效率要素，我党运用文化建设来形成协同的意愿，运用制度建设来规范协同的行动。“边疆党建”本身不是目的，其最终目的是为了促使边疆党组织发挥边疆治理的外部功能，即促进“边疆党治”功能的发挥。在长期的实践过程中，边疆党组织发挥“边疆党治”功能也形成三条成熟的路径，分别是政治领导、组织领导和思想领导。政治领导是指边疆党组织确保边疆治理系统正确地执行党的路线、方针和政策；组织领导是指边疆党组织通过党委、党组、党支部等组织机制以控制边疆政权和领导边疆社会；思想领导是指边疆党组织综合运用宣传系统和教育系统对边疆社会进行政治濡化，确保边疆社会认同主流的政治价值、政治规范和政治观念。如果把“边疆党建”环节的政治建设、组织建设、文化—制度建设与“边疆党治”环节的政治领导、组织领导、思想领导相结合，就能梳理出党建治边方略实施的主要进路。如下页图1所示，笔者可以把边疆党组织对内的政治建设与对外的政治领导归纳为党建治边方略实施的政治进路，把边疆党组织对内的组织建设与对外的组织领导归纳为党建治边方略实施的组织进路，把边疆党组织对内的文化/制度建设与对外的思想领导归纳为党建治边方略实施的文化-制度进路。

图1 党建治边方略实施进路图

1. 政治进路

党建治边方略实施的政治进路是指边疆党组织在“边疆党建”环节对自身的目标要素进行政治建设，在“边疆党治”环节对边疆治理进行政治领导。

组织目标决定着组织的性质和组织行动的方向，因为组织就是“为达到目标而受某些共同目的约束的个人团体”11。如果丧失了目标，则组织就丧失了存在的必要性。作为一个特殊的政治组织，中国共产党历来注重对党组织目标要素的建设，在不断的实践中形成了保证政治目标实现的政治建设路径。所谓政治建设，主要有两种内涵：一是从党作为有着特定政治理想和政治目标的政治组织出发，围绕革命、建设、改革主要路线而进行的建设；二是要求在政治立场、政治路线、政治原则、大政方针等方面与党中央保持高度一致，维护党中央权威和集中统一领导。12这两种内涵都是围绕党组织的目标而阐释的，前者强调正确目标的制定，后者强调目标实现的保障。对正确政治目标的制定，中国共产党擅长抓住广大人民群众共同的愿景来形成党的政治目标，如“站起来”“富起来”“强起来”，它们对党和群众具有巨大的凝聚性、导向性和激励性。对于政治目标的实现，中国共产党将其按阶段、按层级、按地域、按部门分解成一套目标体系，然后通过严肃政治原则、政治立场、政治纪律、政治定力、政治策略等方式使全党上下形成合力，最终在党中央集中统一领导下得以实现。边疆党组织的政治建设是全党政治建设的一部分，一方面，边疆党组织要拥护党的总体政治目标，并且准确把握分解到边疆的次级目标；另一方面，边疆党组织要维护党中央的权威，服从党中央集中统一的领导，牢固树立“四个意识”，保障政治目标的实现。只有加强边疆党组织的政治建设，把握住政治方向，边疆治理系统的运转才不会发生偏离，边疆治理才会对整个国家的现代化产生正向作用。

从政治领导路径发挥“边疆党治”功能，是指边疆党组织通过“意志输入”和“干部进入”的方式掌控边疆政权，通过“政治动员”的方式领导边疆社会，进而对边疆治理施加影响。“意志输入”是指党的主张经过法定程序变成国家意志，“干部进入”是指党组织通过党管干部原则向政权机关推荐重要干部。通过“意志输入”和“干部进入”两种机制，边疆党组织可以把握住为边疆政权“出主意”和“用干部”两个关口，保障边疆治理政策符合国家的大政方针，保障治边干部队伍胜任边疆治理重任。“政治动员”是指政治集团为实现特定政治目标，凭借政治权威对公众行为进行强制或诱导的政治活动。边疆党组织通过对边疆社会进行政治动员，可以为特定的边疆议题聚合公众认同，进而提取公众人力资源，为边疆治理政策的顺利实施提供广泛的群众支持。

2. 组织进路

党建治边方略实施的组织进路是指边疆党组织在“边疆党建”环节对自身的人员、职位、职责、关系和信息等组织结构要素进行组织建设，在“边疆党治”环节对边疆治理进行组织领导。

组织结构是指组织内部各构成要素及其相互间的关系，它是组织目标实现的平台，影响着组织运转的效率。中国共产党组织结构的构成要素主要包括4类：一是组织成员，指党员个体。党员个体是党组织结构最基本的构成单元，也是党组织最重要的“资源”。按照成员个体影响力的强弱，党员个体可以分为领袖、骨干和普通党员3类。二是组织机构，主要由一系列职位和职责所构成。中国共产党的组织机构按层级划分可分为中央组织、地方组织和基层组织三个层级，按功能差异可分为党委、党组、党支部等组织形态。三是组织关系，包括分工关系、层级关系、权责关系等；四是信息，指党组织纵横交错的信息沟通。党对组织成员、组织机构、组织关系、信息这四类结构要素的建设就构成党的组织建设的内容。边疆党组织的组织建设属于我党整体组织建设的一部分，建设内容包括：（1）在边疆社会广泛吸纳党员，培养高质量的党员骨干；（2）恰当配置边疆党组织的人、事、权、责，加强边疆党委、党组、党支部等组织形态对边疆政权的掌控力和对边疆社会的领导力；（3）理顺边疆党组织纵向的层级关系、横向的分工关系、运行的权责关系以及协调各部门间行动的协同关系；（4）保障党内信息顺畅的“上传下达”。进行上述组织建设，边疆党组织的直接目的是实现对边疆社会的组织覆盖和巩固对边疆政权的组织控制。实现对边疆社会的组织覆盖是一项艰巨的任务，因为边疆地区具有地处僻远、交通闭塞、居住分散等特点，组织到边和组织扎根的时间成本、交通成本、沟通成本较高。通过长期的组织建设，边疆党组织目前基本实现了党组织在边疆社会横向到边、纵向到底的“有形覆盖”，但离实现全面的“有效覆盖”还存有距离。另外，随着边疆地区现代化进程的推进，边疆社会出现大量新的社会组织、新的经济组织，边疆城市、城镇人口快速集聚。这些新出现的组织和群体蕴藏着新的政治能量，需要边疆党组织通过组织建设将其有序组织整合起来。所以，“楼宇党建”“社区党建”等新的组织覆盖工作需边疆党组织认真推进。实现对边疆政权的组织控制意义重大，它是保证边疆稳定乃至中国全局稳定的抓手之一。虽然党组织在全国各地控制政权的工作都同样重要，但边疆地区的组织控制面临更为特殊的形势。受地缘政治环境和历史遗留问题的影响，边疆政权组织长期面临被渗透、被收买、被策动的挑战，边疆党组织必须加强对边疆政权的组织控制，坚决打击和避免“两面人”的出现。

从组织领导路径发挥“边疆党治”功能，是指边疆党组织通过地方组织、基层组织以及派出机关等具体组织载体实现对边疆政权的组织嵌入和对边疆社会的组织覆盖，进而掌控边疆政权和领导边疆社会实施边疆治理。边疆地方党组织包括党在边疆的地方代表大会、地方各级委员会及其常务委员会、地方各级纪律检查委员会。边疆基层党组织包括根植于边疆基层单位的基层委员会、总支部委员会和支部委员会。边疆党的各级委员会的派出机关包括边疆地方委员会派出的机关工作委员会和党组。其中，党委、党组、党支部是边疆党组织掌控边疆政权、领导边疆非党组织、整合边疆基层群众常见的组织机制。边疆党委的主要职责是决议边疆治理重大事项和管理边疆重要干部。边疆党组的主要职责是通过嵌入边疆国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机构之中，发挥党对边疆非党组织的领导核心作用。边疆党支部的职责是在边疆的企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队等基层单位进行思想教育、密切联系群众、发展和管理党员、抵制不良风气和行为等。

3. 文化—制度进路

党建治边方略实施的文化—制度进路是指边疆党组织在“边疆党建”环节对自身的协同要素进行文化和制度建设，在“边疆党治”环节对边疆治理进行思想领导。从文化—制度进路建设边疆党组织的协同要素，主要包含两方面内容：

第一，边疆党组织通过文化建设塑造党组织成员的组织协同意愿。党首先是一个组织，党的文化本质上是组织文化。组织文化是指“由一些基本假设所构成的模式，这些假设是由某个团体在探索解决对外部环境的适应和内部的结合问题这一过程中所发现、创造和形成的”13。中国共产党的组织文化就是全体党员为了保证党组织的外部生存和内部结合，在长期的革命、建设和改革实践中所发现、创造和形成的“基本假设”，这种基本假设是党员共同拥有的一种“理所当然”的心理逻辑，它们无意识地对党组织行动产生作用。从共同认同“基本假设”到共同分享“心理逻辑”，党的文化塑造和强化了党员的协同意识。如“人民群众是历史的创造者”这一基本假设，一旦成为党员所共享的心理逻辑，就会成为党组织文化，进而引导着组织成员形成“一切为了群众，一切依靠群众”的协同意愿，党员在工作中就会自觉按照这一“理所当然”的心理逻辑来采取群众路线。党组织文化是逐渐累积和演化的，所以党的文化建设不是朝夕之功，而需长期不断地对“基本假设”进行总结、提炼、推广、阐释，这是一个绵绵用力、久久为功的过程。这一过程也是对理论论证、宣传、教育等手段进行综合利用的过程。边疆党组织的文化建设就是综合利用理论论证、宣传、教育等手段，将党的整体“基本假设”进行内化，并且在此前提下，突出某些对边疆工作具有重要引导意义的“基本假设”进行着重内化的过程。在这一过程中，边疆党组织成员逐渐形成协作的意愿。

第二，边疆党组织通过制度建设规范党组织成员的协同行动。组织制度是指组织集体在长期的内外博弈中所形成的，并被集体所认同和遵循的行动规则，“它们是为决定人们相互关系而人为设定的一些制约”14，它们“确定和限制了人们的选择集合”15。循此理路，则党的制度就是党组织在长期的革命、建设和改革实践中人为设定的一系列行动规则，其具体形态是以党章为基本内容的党内法规，它确定和限制党组织成员的选择集合，即规定党组织成员的权利、义务和禁忌。通过制约党组织成员的相互关系以及明确他们的行动选择集合，党组织成员之间的行动会逐渐避免内耗而趋于协同。但要实现此目的，一个重要的前提是党组织制度不仅固化于制，而且要内化于心并外化于行。这就需要对党组织进行不断的制度建设，保障其制度不仅“有形”而且“有效”。边疆党组织欲促使其组织成员形成协同的治边行动，亦需从这两方面进行持续不断的制度建设：一是保障执行全党的根本制度和基本制度，如民主集中制和党的领导制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党的干部制度、党内监督制度等；二是优化和创新关涉边疆治理的具体工作制度。

从思想领导路径发挥“边疆党治”功能，是指边疆党组织向边疆治理系统及系统外部环境宣传和教育党的理论知识、价值观和愿景，以影响人们的政治认知、政治判断和政治情感，从而为边疆治理统一思想、凝聚力量和振奋精神。思想领导的本质上是党在思想领域巩固其合法性，这是一个党组织思想灌输和人们自觉同意的双向互动过程，其直接目的是使人们认同党的理论、赞同党的价值观、随同党的愿景。边疆地区思想多元，宗教思想、民族思想和国外“主义”相互交叉涌动，或明或暗地与党的思想争夺思想排序，所以边疆党组织的思想领导任务非常艰巨。要实现边疆治理现代化，促使边疆社会在复杂性、不确定性、多元性并存的环境中“心往一处想，劲往一处使”，边疆党组织必须通过思想领导牢牢控制对边疆社会的“文化领导权”。

注释

1.《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利-——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第17页。

2.《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第602页。

3.《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第68页。

4.《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，北京：学习出版社，2018年，第193页。

5.《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，第320页。

6.王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

7.王绍光：《不应淡忘的公共决策参与模式：群众路线》，《民主与科学》2010年第1期。

8.王长江：《政党论》，北京：人民出版社，2009年，第41页。

9.王长江：《政党论》，第44页。

10.郑海航：《企业组织论》，北京：北京经济管理出版社，2005年，第12-20页。

11.[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：三联书店，1994年，第6页。

12.包心鉴、杨凤城等：《党的政治建设与基层党组织的政治功能(笔谈一)》，《理论与改革》2019年第1期。

13.沙因：《组织文化与领导力》，北京：中国友谊出版公司，1989年，第9、11页。

14.[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第3页。

15.[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第4页。