摘 要：
雍正三年,台湾县知县周钟瑄被控贪污,由于牵涉到闽台财政改革的大背景,此案引起了雍正皇帝的高度关注,并演变为震动闽台官场的一桩大案,涉案人等都被卷入了皇权与地方官员博弈的大漩涡。案件的审理过程,伴随着闽台财政改革的全过程,从清查仓谷亏空,到耗羡归公和养廉银制度化的最终完成。透过考察周钟瑄案,闽台地区财政改革的过程得以完整呈现。在皇权的强势施压下,闽省官员提出的耗羡归公方案显得仓促而草率。
关键词：周钟瑄; 闽台财政改革; 耗羡; 养廉银;
雍正三年( 1725 年) 十月,时任台湾县知县周钟瑄被巡台御史禅济布密折参奏有贪赃枉法之事,随后由于满汉御史互参及其矛盾不断激化,案件逐渐升级,并引起雍正帝的高度关注,最终演变为震动闽台官场的一桩大案。为调查此案,雍正不仅多次下令福建督抚彻查,还两次派遣钦差前往福建,直到雍正七年( 1729 年) ,此案才匆匆审结。对于此案,学界主流观点认为周钟瑄是被诬陷①。尹全海在讨论巡台御史制度时,将周钟瑄案作为典型案例说明巡台御史与福建地方官员之间存在矛盾②。此案中禅济布与闽台地方官员的矛盾,一定程度上折射的是皇权与地方官员的矛盾。在周钟瑄案中,我们可以看到雍正皇帝的想法是如何左右此案走向的。周钟瑄案作为地方官员被控贪污的“经济犯罪案件”,其审理过程非常“巧合地”伴随了闽台仓谷亏空的清查赔补,以及耗羡归公和养廉银制度化的最终完成。这种“巧合”为解读此案提供了新的视角,由此或可了解此案何以触动了雍正皇帝的神经,皇权与地方官员的矛盾又围绕什么展开。同时,无论是清查追补钱粮积欠,还是耗羡归公与养廉银的制度化,都是雍正整顿国家财政的重要举措,学界虽已有不少有份量的研究成果面世,但相关举措在闽台地区如何具体展开,则很少提及①。因此,从财政改革角度解析周钟瑄案,也有助于了解雍正时期闽台地区财政改革的具体过程。
一、周钟瑄被参与满汉御史之争
雍正三年十月七日,巡台御史禅济布密折参奏台湾县知县周钟瑄,指其在审理贡生吴素犯奸一案时收受贿赂,并指责汉御史景考祥因私交而袒护周钟瑄。周钟瑄在审理吴贡生案时收受贿赂并与台湾知府范廷谋分肥的传闻,原发生在七、八月间,当时禅济布即要求景考祥一起上奏,但景考祥以缺乏证据为由拒绝,并透过诸罗县知县孙鲁向周、范二人“传谕诫饬”。周、范二人转而往上司处申辩,后者还具详至满汉御史和台湾镇、道处,要求查明虚实。禅济布因无实据或其他原因,只好当着台湾镇、道的面将范廷谋的详文发还。约两月后禅济布还是将此事告到了雍正皇帝处,并在奏折后抄录了范廷谋的详文②。依范廷谋所述,以罚造府城木栅的方式了结吴贡生一案,周钟瑄有钻律令空子、不合规的地方,而该案的审理显然得到了上司的默许,周钟瑄在道、府处均口头“打过招呼”③。这种不完全合规的处理方式为此后的官场纷争埋下隐患,周钟瑄被禅济布所参不能说没有自身的原因,但台湾文武官员不和以及后来的满汉御史不和,则是直接的导火索。
台湾孤悬海上,清政府原采取闽台合治以及由福建地方官员“隔海遥制”的治理策略,但康熙六十一年( 1722 年) 台湾爆发朱一贵起义,深刻暴露出这一策略的弊端。为加强对台湾官员的监管,在清廷与台湾之间建立畅通且可靠的信息渠道,朱一贵起义被平定后,康熙从京中派出满汉御史各一名,任期一年,作为皇帝的“耳目”,到台湾巡察。雍正即位后,对巡台御史颇为倚重④,禅济布是雍正亲自选派的第一位满御史,一年任满后又留任两次。雍正三年四月,新任汉御史景考祥抵台。但禅、景二人并未形成统一战线,反而很快就关系紧张。据台湾巡抚毛文铨所奏,围绕满汉御史,台湾地方官员分属两大阵营,台厦道吴昌祚、台湾府范廷谋、海防同知王作梅、淡水同知王汧和升任参将吕瑞麟等,属景考祥系,台湾镇总兵林亮则因和禅济布同一阵营,“不和之故,皆出于此”⑤。将台湾文武不和归结为满汉御史之争显然有失偏颇,但周钟瑄案发生时,两人不和已是事实。前述禅济布的奏折,很明显地指责景考祥袒护周钟瑄,且有阿附权臣之嫌⑥。不能不令人怀疑禅济布在时隔两月后旧事重提,是禅、景二人关系更为紧张的结果,周钟瑄则成了二人争斗中的牺牲品。
在禅济布参奏周钟瑄不久,景考祥也密折参奏禅济布收受下属礼物、纵容属吏开小押铺取利等10 款违规之处⑦。同年十二月二日,禅济布又参景考祥纵容下属生事以及带其侄来台冒籍考试等事⑧。满汉御史的矛盾冲突日益公开化,令雍正也不由感慨: “不和之情状已呈露朕前矣”⑨。
对禅济布参奏周钟瑄一事,雍正一开始没有太大反应,只在朱批中对禅济布有所勉励⑩。对于禅济布、景考祥互参,雍正则认为“事难拟意”,令禅济布到福州与景考祥对质?11。表面上看,雍正对两人是“一碗水端平”,但在内心深处,对两人的看法有很大差异。对禅济布,雍正认为其是“一老实谨慎人”,两次留任,是因“三年以来阅尔声名颇好”?12。而景考祥,“非朕信用人也,观其言行,似非诚实”?13。在景考祥升任福建盐运使的谢恩折后朱批: “既用汝运使之后,方闻汝声名不妥,颇不安静。果若此,殊为大负朕恩矣。慎之。”①对景考祥的不喜虽可能受到禅济布参奏的影响,但景考祥与台湾大部分官员关系融洽,更因福建巡抚毛文铨保荐,转任福建盐运使,无疑也让雍正觉得景考祥违背了巡台御史作为皇帝“耳目”、监视闽台地方官员的初衷。因此,在满汉御史之间,雍正更信任与台湾大部分官员关系紧张的禅济布,而对景考祥颇有成见。对满汉两御史截然不同的看法背后,显然是雍正对闽台地方官员的极度不信任,这就为周钟瑄案后来的发展埋下了伏笔。
二、案涉钱粮与案件升级
由于被参一事,雍正四年( 1726 年) 初,周钟瑄被解职,在台家产也被查封。禅济布也被要求前往福州暂住,待新任闽浙总督高其倬到任后,与景考祥就此事相互对质②。此时,该案依然未引起雍正皇帝过多反应。然而,禅济布与新任巡台御史、吏科给事中汪继燝二月二十一日就周钟瑄案所上的一份奏折,使雍正对周钟瑄案的态度发生很大变化,从同日禅济布另一封奏折后的朱批来看,雍正显然认为该案反映的情况非常严重,“你若无此一奏,几乎了不得”③。
这份奏折究竟涉及哪些内容,以致雍正有这样的反应? 由于未能找到这份奏折,所以不能确切知道禅、汪二人如何表述,但从有关官员奏报审理此案的一些细节,大致可以窥出其参奏的主要内容。禅济布和台厦道吴昌祚、台湾知府范廷谋一起,参与查封周钟瑄家产,从县衙搜出现银近2 万两,而周钟瑄此前说县衙中并无钱粮,禅济布认为这显然是赃银。周的家产中还搜出各项领状,显示周钟瑄曾借款给台民放债图利。又私置房产多处,以及将公中稻谷借给他人图利营私等。查封过程中,范廷谋与周钟瑄还相互“勾结”,试图毁灭“罪证”。更甚者,台邑十五里佃民投递匿名公呈,并击破粮房马仁、黄成房屋,抢夺衣物④。
一个小小的知县,县衙里何以有如此多说不清来源的现银? 府县官员相互勾结回护,民情激愤,目标指向收粮的胥吏……以上信息组合起来,呈现出来的是台湾地方官员相互勾结,盘剥百姓,以致激起民愤的图景,这幅图景与康熙六十一年的朱一贵之乱不无相似之处。对这样的情形,雍正自然会警惕。但该案引起雍正注意的还不止这些。
在得知台湾的变故后,福建巡抚毛文铨于三月十日上奏力保周钟瑄,认为其可能遭到禅济布“构陷”。他先强调周钟瑄有才干、有操守,并深受台湾兵民爱戴,至于周钟瑄家产中搜检出的巨额现银,毛文铨则解释是暂存县衙、准备买补稻谷的“公款”。雍正回复: “此事朕实难预定,两下审明方知是非也”,同时又批评毛文铨“此见甚偏”⑤。不久,毛文铨又和福州将军、署理闽浙总督印务的宜兆熊联名上奏,指责十五里人民匿名状告周钟瑄,其实是禅济布的构陷,并汇报已拿获参与此事的李好等四人,准备押解到省审问。这份奏折使雍正对毛文铨的批评更趋严厉: “禅济布故宜静听高其倬,尔等亦当遵旨静待高其倬。尔等即发臬司秉公审理,甚属不合。恐禅济布实情一出,尔等真情亦难掩矣。此事大错了。毛文铨一切料理、奏对甚属不妥。”⑥这段朱批可谓大有深意,结合雍正曾将禅济布、汪继燝二人的前述奏折留中⑦,从“恐禅济布实情一出,尔等真情亦难掩矣”一句来看,显然雍正认为周钟瑄案不是一个局限于台湾官员的案件,而是涉及到了闽省督抚级官员,但雍正尚未打算公开追究,毛文铨急于为周钟瑄辩护的做法,反而会使该案公开化,违背雍正原意。
禅济布、汪继燝参奏的重点是周钟瑄县衙中搜出巨额来源不明的银两,以及放债、以公中粮食图利等行为,如果雍正认为周钟瑄案涉及到了福建省级官员,那也就意味着雍正认为省府县多级官员在台湾共同敛财。类似情形在清初并不鲜见。清袭明制,在中央与地方的财政收入划分上,实行中央集权的财政分配体系,“原则上天下财赋都归中央”,地方存留数额非常有限。这种财政分配格局导致地方财政基础极为薄弱,一些必要的支出甚至都无法支撑,过低的俸禄进一步加重了地方官员的财政困境,地方官员不得不想方设法另辟财源,侵占、挪用仓储钱粮,公然在正额赋税之外加征耗羡,在清初几乎成为普遍现象⑧。康熙后期,地方财政乱象愈演愈烈,到雍正继位时,不得不面对国库空虚、钱粮短缺的局面,于是清查亏空、充实国库成为后整顿财政的首要任务⑨。康熙六十一年十二月,雍正颁布上谕,要求各省督抚务必严格稽查,于三年内将仓储亏欠悉行补足①。台湾在平定朱一贵起义后,由闽浙总督满保和福建巡抚黄国材等清查出库银及仓粮亏欠问题,除着令相关官员赔补外,还有22 万石仓粮的缺口,由满保奏明中央,以台湾官庄雍正元年至三年的租息购买稻谷偿还,并从雍正四年起,将官庄租银归公充饷②。
官庄原是台湾文武官员的产业,或接收自郑氏政权的文武官田,或自行出资招佃开垦,或民垦田园托庇某官员以获得保护。官庄交给佃民耕种,每年收取的官租,通常用于弥补台地官员经费之不足。在失去这笔重要的收入后,台湾地方官员的各项开支从哪里来? 台湾县是台湾府治所在地,不仅其存留经费按规定要供应府、道一部分开支③,府道衙门的一些未见于账面的开支,另外还有像修建台湾府城这样的工程项目支出,恐怕也更多索取于该县。雍正三年三月,巡台御史衙门和台湾镇、道衙门共同商定修建台湾府城,曾获得雍正嘉奖,成为官员的重要政绩。修建府城约需银万余两,具体事务交给台湾县知县周钟瑄总管。虽然建城费用号称由官民共捐④,但从吴贡生一案来看,周钟瑄不得不通过一些不完全合规的方式筹集建城费用,说明大部分费用仍着落到台湾县筹措。而照一般情况,周钟瑄要么索于民,也就是加收耗羡,要么将手伸向仓谷。考虑到禅济布还参奏周钟瑄私自出借稻谷,雍正此时可能更怀疑周钟瑄动了仓谷。
雍正四年初,由于连日阴雨,闽省多地米价上涨,接到福建巡抚毛文铨的奏报后,雍正就批复: “积贮之事,天下之政莫要于此,当时刻留心筹划者”⑤。后来又谕饬各省官员: “所贮仓谷原备歉年赈济之用,实百姓性命所关,地方官员亏空仓谷者较之亏空银两,其罪更为重大。”⑥由此可知雍正对积贮一事极为重视。按满保之前所奏,台湾库欠钱粮应可在三年之限内补足,但周钟瑄案无疑让雍正对此深表怀疑,就算近2 万两现银是用于买补稻谷的存谷价,但背后仓谷亏欠的数量很有可能远多于这些银两能买到的稻谷数量。对于闽省仓谷可能有严重亏空的情形,雍正后来表示,他早在年初毛文铨对闽省米价上涨应对失措,且奏请从邻省江西买米平粜时,就有所察觉,因上任巡抚黄国材和毛文铨交接时,曾说福建有仓谷160 余万石,这样的仓储数量,断不至于因一个小小的荒歉而缺粮,所以他怀疑满保、黄国材在福建多年,“诸事善于掩盖弥缝”,毛文铨恐怕被他们愚弄了⑦。而周钟瑄原与满保、黄国材二人渊源颇深,因满保奏请,周钟瑄于雍正元年出任台湾县知县,且在任职期间,满保、黄国材对其也多有举荐。这样的关系,在雍正看来,周钟瑄有和满保、黄国材沆瀣一气的可能。总之,雍正此时对闽省仓谷亏空的严重性有极深的忧虑,对周钟瑄案的态度发生改变也正源于此。
三、闽台仓谷清查与案件审理
雍正即位之初交代各省州县清理钱粮亏欠的三年之限到雍正四年届满,但从周钟瑄案透露的信息以及该年初闽省平粜须从邻省调粮的情况来看,闽台仓谷积贮可能存在严重的名不副实⑧。不仅福建一省清理钱粮亏空效果不彰,其他省份同样如此。鉴于此,雍正四年八月,雍正谕旨各省督抚,将追补钱粮亏欠的期限再延长三年,并强调: “夫钱粮未经征收,则欠在民; 已经征收,而有亏空,则欠在官。州县力不能完,则上司有分赔之例; 本人虽已病故,而子孙有应追之条。”不可以“无着”为由,不事赔补。“如届期再不全完,定将该督抚从重治罪”⑨。
雍正三年底,颇得皇帝信任的前云贵总督高其倬接任闽浙总督一职。四年年中,高其倬抵闽,上任后的首要任务就是解决闽省积贮问题。由于年初以来的米价上涨一直未能得到有效遏制,高其倬一面多方筹谋从各地运米谷至福建内地府县,包括调运江西及江南苏、松二府之粮到闽,并奏请开放台湾遏米之禁,允许民间从台湾贩运米谷到内地府县。同时委派属员至各府县清查仓谷存贮情况,设法增加仓谷实贮。
雍正对于清查闽省仓谷的决心显然极大,在派高其倬主持闽政的同时,他又派了两位心腹之臣来闽。雍正四年夏秋之际,沈廷正担任主管钱粮事务的福建布政使一职。年底,又宣布“以福建巡抚毛文铨为江南京口将军,升广东布政使常赉为福建巡抚”①。沈、常二人均是雍正“藩邸旧人”②。雍正五年四月十六日,沈廷正不负所望,上折历数闽省仓储之种种弊端,如从前知府盘查各属县仓库,大多加倍索取盘查规礼银,只要收到银子,即不论有无亏空都帮忙掩饰,各属县因为有知府的庇护,则更加任意亏空。又重点参奏福建巡抚毛文铨伙同各州、府、县,以各种方式假造仓谷实贮之名,掩蔽仓储亏空之实,导致闽省仓谷严重名不副实,就算派人盘点查验,“奈所委之员,不过系闽省各官,伊等暗相联络,百计扶捏,虚实殊难凭信。”③
沈廷正的这封奏折使雍正皇帝对闽省仓谷亏空的严重性有了新的认识。雍正原本对毛文铨印象就不佳,但对其在闽省仓谷亏空事件中的过失,更多认为其被前任和下属所愚,且本身不太能实心办事而已。沈廷正的奏折却说明,毛文铨与闽省地方官员通同作弊,直接参与了仓谷实贮造假一事。这份奏折也使雍正帝对高其倬起了疑心,怀疑其纵容毛文铨袒庇属员④。
因为沈廷正的参奏,雍正认为在仓谷亏空一事上,闽省地方官员几乎全部卷入,上下通同作弊,巡抚毛文铨“扶同欺隐”,总督高其倬则无力或无意辖制。雍正帝决定效直隶、江西两省清查亏空之例,派遣钦差大臣赴闽负责查仓,同时将亏空的各州县官员全部更换,由钦差大臣另外拣选官员前往⑤。雍正五年( 1727 年) 六月,广东巡抚杨文乾、浙江观风整俗使许容等被任命为钦差大臣,前往福建,会同新任巡抚常赉盘查仓库钱粮⑥。从该年八月杨文乾等人抵闽,到十一月底依限盘查完毕,闽省内地八府一州,共查出应存贮谷1665199 余石,其中未经买补谷627429 余石,借碾兵米谷93465 余石,亏空谷9563 余石,实存谷934741 余石。又据各代理官员盘查,在实存数内又有亏空谷171 余石,微变谷127417 余石,及捏报买补、实际尚未买补的仓谷4 519 余石。另又查出从康熙五十五年( 1716 年) 到雍正四年未完的地丁钱粮434488 余两,杨文乾等在闽期间催缴66494 余两,尚有未完民欠36 万余两。所有钱粮亏空分有着、无着两种,有着的全力追赔,无着的以及平粜米存价银不敷采买部分和所需搬运脚费等,按雍正之前旨意,均交由毛文铨赔补⑦。
闽省这场疾风骤雨式的仓谷清查不仅使雍正得以掌握该省仓储实情,有目标地追赔历年亏空,充实仓储,在此过程中,也对闽省吏治进行了全面整顿。为了防止现任官员因循瞻顾,妨碍仓谷清查,钦差大臣杨文乾等人奉命到闽盘查的同时,对福建官场进行了一场大换血。从知府、同知、通判到州县官,闽省内地80 名地方官员中,先后被纠参卸任的官员达50 余名,还有10 余位知县,虽因仓库无亏、做官尚好未被参,但也被要求交错调用,以免阻碍清查效果⑧。所有官员出缺,即由陆续拣选的候补官员暂时代理,如清查后无亏空,则原任官员准许调任他处; 如有亏空,则立即题参,再将代理之员题请补授⑨。雍正还要求杨文乾等人借清查仓谷之机,对闽省官员全面考察、遴选?10,并对代理后题补的闽省官员,及闽省一些原本被参、但查有可用之才的官员进行“点评”,以供雍正用人时参考?11。周钟瑄也出现在杨文乾的“虽有瑕疵”、但还有可荐之处的被参官员名单内,杨列举了周在台期间的诸多功绩,指其受到台民爱戴。而雍正的批复是: “此乃大有手眼之人,甚有才情,何消说得,但看审结后如何耳。”?12
周钟瑄案的审理此时还没有什么进展,雍正四年底,高其倬曾上了份奏折,提到审理周钟瑄案的一些信息。周钟瑄案的重点确实是查封的大笔现银,各方说法多有出入,使这些现银的来源颇显可疑。次年二月,雍正依高其倬所奏,下旨将周钟瑄革职,并将台湾知府范廷谋发回闽省,继续由高其倬调查二人“供词支饰”、“徇隐扶捏”之处?13。
对台湾仓谷的清查,显示其亏空程度较内地更甚。台湾的仓谷清查在高其倬抵闽后不久就已展开,雍正四年十月二日,高其倬首先报告了清查台湾府属各县仓库存粮结果,总计未买补之谷共50 余万石①。在该年十一月的一份奏折中,高其倬更说台湾“从前拨用存价十停之中仅有一停实贮”,未买补的仓谷总数达60 余万石②,已与前述闽省内地各府县未买补谷的总数相同。但台湾的仓谷亏空更像是“输入性的”,也就是闽省内地的粮食不足及仓谷亏空向其传导、被过度索取所致。台湾仓谷不仅要接济本地,还要接济闽省内地产粮较少的府县,并供应兵丁食米及兵眷米等。从雍正二年起,台湾每年碾、运泉、漳二府平粜米5 万石,加上原有的碾、运兵眷米12000 余石和厦门提标、金门提标兵米21000余石,总计每年碾运闽省内地的米总数达83000 余石,折合稻谷166000 余石③。至于高其倬奏折中提到的厦门仓挪移台湾仓谷以填补亏空④,更是只有省级官员参与才能办到的。
或许正是基于这点考虑,加上台湾远处海外,稳定为要,所以雍正在闽省内地推行的大换血式的吏治整顿与大刀阔斧的仓谷清查均未在台湾推行,而是仍交由闽省官员自行办理。雍正五年七月,高其倬、沈廷正等人又查出台湾正供稻谷存仓数量差距极大。据毛文铨所奏,雍正三年,登记存仓的历年留存正供稻谷共289831余石,存谷价银45213 两。而据台厦道吴昌祚登记的各县仓储清册,现存贮该项稻谷仅112700 余石,还有未移交、未拨补、未买补等各项稻谷未存仓。两相对照,显然正供稻谷仓储管理部分也非常混乱,有亏空捏报的可能。从毛文铨到台湾道、府、县等官员,有多人被纠参⑤。虽然周钟瑄并未出现在纠参名单内,但清查结果既然指向了闽省前任督抚等官员及现任巡抚毛文铨,以前述周钟瑄与这些官员的关系,以毛文铨对周的急于袒护,雍正恐怕对周钟瑄相当地“疑而难信”。
在周钟瑄被革职一年多以后,该案审理有了新的进展。雍正六年( 1728 年) 四月十二日,高其倬奏请缴回周钟瑄案的相关奏折,似乎对案件审理有了结论。但这一结论显然违逆了雍正的用意,并怒斥: “此案之审拟殊属可笑之至。即斯一事,据所办理而论,若言已知朕意所向,痛改前尤,实令人疑而难信也。原交四折仍复发回,尔将日前所面谕此案之始末情节,一一备述与朱纲、许容知之。”⑥这段话说明雍正依然对此案保持了关注,并曾就此面谕高其倬,但高其倬未能“领会”雍正的意图。据高其倬后来检讨,因为和周钟瑄“滥交”,又不能审出“各款实情”,以致在周钟瑄案审结后被降旨治罪⑦。高其倬因周钟瑄案触怒雍正,是因他与其他闽省官员一样,偏向了周钟瑄,而雍正之怒,则说明他对周钟瑄成见甚深,更对福建地方官员相互抱团大为不满。
在对高其倬深感失望之后,雍正帝将周钟瑄案交给了新任福建巡抚朱纲审理。同年八月,又钦派内阁侍读学士西柱前往福建,会同朱纲一起审理此案。据西柱转高其倬奏报: “周钟瑄一案官犯、证佐人等案经前抚朱纲分行提审,内有在台湾者,远处海外,风信靡定,尚未到省,又内有证佐官员升任江南、江西等省者咨提尚未到闽”,案件审理依然没有太大进展,而朱纲在九月十九日病故,西柱希望雍正再派员前来,共同审理此案⑧。
四、案件审结与闽台耗羡归公和养廉银的制度化
雍正六年十月,雍正颁布上谕,令吏部左侍郎史贻直前往福建,会同高其倬、新任福建巡抚刘世明等人,共同审理周钟瑄等闽省要案⑨。史贻直在户部、吏部、工部侍郎任上都曾任职多年,此时也依然兼户部侍郎事。据曾小萍的研究,史贻直主张规范官员养廉收入的来源,可谓是养廉银制度的倡导者10。随着史贻直来闽,周钟瑄案的审理终于有了一个结果,而闽台更恰在其时完成了耗羡归公与养廉银的制度化。
离京前,雍正曾面谕史贻直到闽后教导高其倬及刘世明。因此史贻直抵闽后,除一面调集各案卷宗及官、犯、佐证人等外,首要任务就是奉旨教导高、刘二人,使他们能体察圣意,不致因私忘公。如史贻直告诫二人:“大凡人臣事君,不但当以身事,更当以心事,此心惟知有君而不知有人,此心惟知有君而并不知有己,斯可以身任封疆之重。”对这段话雍正大为赞赏?11,也代表了雍正的心声。这可以说是对高其倬此前在清查仓谷及周钟瑄案审理过程中表现的严重警告。
在史贻直“奉旨教导”数天后,来闽不到20 天的新任福建巡抚刘世明,向雍正帝提交了一份闽省耗羡归公方案,闽省此后将统一按每两银内扣1 钱征收火耗,加上“并星”每两共得火耗银1 钱4 分,其他非正项赋税的收入,也将统一归公。所有归公耗羡用于公费开支、官员养廉及弥补亏空等项。至于台湾府的耗羡及其他归公收入,则直接分给台地官员作为养廉之用和公费开支。对于刘世明所提闽省耗羡归公及其分配方案,雍正显然是赞同的,只是提醒在具体分配方面再做斟酌①。
在征收地丁钱粮时加征耗羡,是清初以来地方官员弥补地方经费不足的重要手段,也是州县地方官员的灰色收入。雍正元年( 1723 年) ,山西巡抚诺岷、布政使田文境提出要将全省火耗提解到布政司,然后由布政司计算公共开支和分配给各衙门官员的养廉银数量。将全省耗羡统一收省的方案曾引起不少反对意见,推行过程中在州县地方官员那里更是遭遇阻碍。但雍正却大力支持,认为“与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎?”②但由于改革触动的利益群体较多,各地的情形差异也比较大,所以并未传令全国一体推行,而是交由地方督抚自行决定,其更多通过朱批奏折对地方督抚予以指导,以保证各省的改革能大体按他的意图进行③。闽省此前尚未进行耗羡归公改革,各地征收耗羡的标准,每两正银只加1 分征收的不到十分之三,余下的从加征1 分2、3 厘至1 分6、7 厘不等。由于地处海疆,需要承办的公务繁多,开支较大,闽省官员还以各种名目筹措经费,财政体系相对混乱,吏治败坏,也多由此而生④。从清查闽省仓谷亏空开始,雍正就致力于全面整顿闽省吏治,由于认为高其倬不善于成就人材,以致闽省吏治废弛,雍正不仅亲自在闽省拣选出一批能员,还命令各省督抚各拣选一名通达谙练的州县官,送往闽省相助⑤,对于闽省吏治,可谓尽心竭虑。这种情况下,对闽省易滋生腐败的混乱的财政体系,雍正自然不会视而不见,曾对刘世明“叠颁谕旨,殷殷筹念闽省各官养廉”⑥。刘世明到任后,史贻直也多次当面“叠述皇上教育居官体统,并察吏安民之要道”,刘世明深感“荷蒙皇上如此曲赐指示,微臣若不细细体贴,凛慎遵循,则辜负天恩,获罪匪浅矣。”⑦从这些表述中,可以看出刘世明作为一介武夫,在上任数天后就提出波及甚广的改革方案,显见是得到史贻直的指点与雍正的授意。
不久后周钟瑄案的审理结果,令这份改革方案的出台更加耐人寻味。雍正七年( 1729 年) 二月初八,史贻直等人联名上奏,汇报周钟瑄案的审理结果。这个高其倬审了两年,前任巡抚朱纲费时数月却毫无进展的案件,史贻直到闽不过一个半月,就顺利结案了,而审理结果颇令人意外。禅济布参奏周钟瑄的大多数条款,如周钟瑄利用审理吴贡生犯奸一案收受贿赂、私置房产、私借仓谷图利、和范廷谋相互勾结等,都被证明并非事实。至于此前该案最为关键的近二万两现银,史贻直等人则认为,有将近1 万6 千两是周钟瑄于雍正三年经手的平粜谷价,另有3 千余两是台湾县应存杂项钱粮,所有这些银两,经证实和历年案卷所载完全符合。让周钟瑄获罪的不是之前禅济布所参的巨额现银,也不是贪污,而是“违例加征耗谷”。在任台湾知县三年期间,周钟瑄于额征正供谷的同时,每石加收耗谷1 斗,每年得耗谷4500 石,折银三年共得耗银6750 两,其中除约600 两是“因公捐解”外,其他均为私征,并被用于放债图利⑧。
案件审理至此实在太富戏剧性,在排除了贪污的罪名之后,给周钟瑄安了违例加征耗谷的罪名,颇难令人相信这一判决没有受到其他因素干扰。雍正对这个审理结果却很满意,在朱批中说“此审理拟处甚公”,之后又下旨将周钟瑄判处绞监候,其他涉案人等如禅济布、高其倬、吴昌祚均受到一定程度的惩处⑨。将周钟瑄以违例加征耗谷罪判绞监候,不无逼迫闽省州县官员接受耗羡归公改革的嫌疑。耗羡归公在不少省份推行时曾遭遇来自州县官员的阻力,但在闽台,现有的资料里未看到任何关于这方面的信息。
雍正七年六月,闽省公务支出与养廉银分配方案出台,闽省内地八府一县共征得耗羡及各县杂款、内港鱼艇出息等银169238 两,用于承办津贴、修理战船等各项公务的支出为74733 两,剩下93200 两分给全省99 名官员养廉之用⑩。闽省财赋收入原就不高,而要办理的公务很多,公务支出已占到耗羡收入的一小半,剩下的银两,根本不敷养廉。雍正在对这个方案表示高兴的同时,还让户部想法增加闽省的养廉用银11。主管户部的怡亲王等人在细细复核了闽省的耗羡收入及各项开支后,认为养廉银不足部分达4 万余两,建议将闽省闽安、竹崎、崇安、杉关和税课司等五处及上杭县、泉州府的河桥车税赢余银1 万余两,以及台湾官庄归公充饷银3 万余两,给闽省官员作为增加养廉之用,并建议将多出的1千余两,给予县丞以下微员每人数十两作为养廉银①。耗羡收入与公费开支及养廉银支出之间竟相差4 万余两,在各省的耗羡归公改革方案中,福建省所拟的方案也算是一个特例了。而刘世明表示: “即以耗羡出息,量入为出,已足敷用,大小臣工靡不群沾皇上天恩雨露矣”②。不得不令人怀疑这是个过于迎合“圣意”的所谓改革方案。
刘世明拟订的改革分配方案中,台湾并未列入,另由高其倬等人研拟。根据范咸《重修台湾府志》所载,县一级衙门的养廉银直接由本县征收的耗羡收入里支出,而府、镇、道、巡台御史等的养廉银则分别由四县共同承担,在耗羡征解方式上,台湾与闽省内地完全不同③。台湾的养廉银也存在不足的情况,以台湾县为例,每年共征收耗羡银3245 两余,养廉银则共需3478 两余,每年不敷支出233 两余,“递年垫给,详请拨补”④。
在闽台耗羡归公改革终于尘埃落定后,周钟瑄案在判决次年又一次迎来转折点。雍正八年( 1730 年) ,代理福建总督史贻直奏请刑部,由于周钟瑄入官银两在限期内全部缴完,应将其从绞监候改为杖徒。雍正回覆刑部: “周钟瑄从宽,免其杖徒,此案虽经大臣等审理归结,而究未分晰详明,着周钟瑄来京引见,余依议”⑤。周钟瑄命运之跌宕起伏,实令人唏嘘。
余论
周钟瑄案这个原本官场争斗中不大不小的案子,因缘巧合赶上了雍正要在闽台地区推行财政改革的大背景,于是被作为皇权“杀鸡儆猴”、威慑闽台地方官员的工具,涉案人等都不由自主卷入了一场皇权与地方官员博弈的大漩涡。透过周钟瑄案来看闽台财政改革的过程,可以发现雍正帝先是借由仓谷清查,对全省钱粮亏欠进行了全面清理,更对闽省官员来了场大换血,到新上任的福建巡抚刘世明提出耗羡归公的改革方案时,已完全看不到闽台地方官员的身影,不仅看不到地方官员对改革的抵制,也看不到地方官员的主动参与。刘世明的方案显得仓促而草率,客观上来说有闽省财赋收入较低的问题,但恐怕也与刘过于迎合“圣意”、较少考虑闽台地方官员的利益有关。虽然中央政府通过返回部分税收的方式,弥补了闽省内地部分经费不足的问题,但这只是就刘世明所拟的方案所做的弥补,至于刘的方案本身与现实中闽省地方官员的经费需求有多大差距,则不得而知。
在福建各府县中,台湾又是相对特殊的地方,此次改革也大致将其特殊处理,其耗羡收入未提解到省,仅供台湾内地养廉与公费开支。但台湾属于未完全开发地区,田亩、赋税并不十分清楚,田赋瞒报及征收不到的情况都还比较多,因此其收入来源不足以应付养廉与公务支出。而台湾既然正处在开发进程中,相对来说,地方政府需要更多的财政开支以应付公共建设,此次财政改革对于台湾的后续开发有无影响,还值得做进一步的实证研究。
注释
11如林文龙:《周钟瑄被诬案及其诸罗县任内政绩》,《台南文化》第41期;陈捷先:《禅济布巡台事迹考》,《台湾文献》第61-62期合刊,1983年;庐胡彬:《周钟瑄传》,“台湾省文献委员”1997年版,第119-120页。
22尹全海:《清代渡海巡台制度之研究》,华中师范大学博士学位论文,2007年,第76页。
31如王业键:《清雍正时期(1723-35)的财政改革》,《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第32本,1960年;[美]曾小萍著、董建中译:《州县官的银两---18世纪中国的合理化财政改革》,中国人民大学出版社2005年版。
42此事经过参见“为台湾县知县周钟瑄贪婪不法事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,台湾远流出版事业股份有限公司2006年版,第353-354页;“为奏审讯禅济布等事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第125-129页。
535610《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第355-357、414-415、353、357页。
64李祖基:《清代巡台御史制度研究》,《故宫博物院院刊》2003年第2期。
77“为奏审讯禅济布等事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第127页。
88“为奏台湾地方情形并谢绝馈赠事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第393-394页。
99福建巡抚毛文铨雍正四年一月四日奏折后朱批,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第415页。
1011《雍正朱批谕旨》第47册,(出版地与出版社不详),1887年,第35页。
1112“为台湾镇协水陆操演事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第398页。
1213《雍正朱批谕旨》第6册,第60页。
131《雍正朱批奏折选辑》,台湾文献史料丛刊第4辑(69),台湾大通书局1984年版,第101页。
14267《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第485、468、430页。
153“为跪请皇上圣躬万安事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第428页。
164“为奏审讯禅济布等事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第126-128页。
175“为奏台湾县解任知县周钟瑄遭构陷事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第465-466页。
188王业键:《清雍正时期(1723-35)的财政改革》,《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第32本。
199何平:《清代赋税政策研究(1644-1840年)》,故宫出版社2012年版,第40-41页。
201《清世宗实录》卷2,康熙六十一年十二月甲子,《清实录》第7册,中华书局1985年版,第57页。
212参见“办理台湾亏空库银”、“清查台湾官庄地租银及买补仓谷数目”,《明清宫藏台湾档案汇编》第9册,九州出版社2009年版,第17-19、343页。
223雍正时期台湾有四县:台湾、凤山、诸罗、彰化,彰化新设,财政支出尚须从其他县解充的兵饷银下拨支,台湾府道的经费开支主要由台、凤、诸三县存留经费中分摊。参见刘良璧:《重修福建台湾府志》卷7《田赋》,台湾史料文献丛刊第2辑(23),台湾大通书局1984年版。
234关于府城修建一事参见《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第218-219、248-249页。
245“为奏闽省米价事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第424页。
256《清世宗实录》卷52,雍正五年正月乙巳,第786页。
267《清世宗实录》卷46,雍正四年七月辛卯,第687-688页。
278高其倬在料理闽省平粜等钱粮事务之初,即有此怀疑,雍正也说该省“必亏空不可言矣”,参见《明清台湾档案汇编》第2辑第10册,第517页。
289《清世宗实录》卷47,雍正四年八月癸亥,第706页。
291《清世宗实录》卷21,雍正四年十二月壬午,第774-775页。
302冯尔康:《雍正传》,人民出版社2004年版,第50页。
313“为据实奏陈仓储积弊事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第289-294页。
324“为奏闻福省平粜情节事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第390页。
3356《清世宗实录》卷58,雍正五年六月辛卯、癸巳,第881、883页。
3478广东巡抚杨文乾雍正五年十二月初一日奏折,《雍正朱批谕旨》第4册,第92-93页。
359“为清查闽省州县仓库亏空不清事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第411-412页。
3610广庆巡抚杨文乾雍正五年八月二十八日奏折,《雍正朱批谕旨》第4册,第91页。
3711 12“为遵旨密奏事”,《雍正朱批谕旨》第4册,第97-99、99页。
3813闽浙总督高其倬题本“台湾府知府范廷谋解任并知县周钟瑄革职”,《明清宫藏台湾档案汇编》第10卷,第78-79页。
3914“为奏闻清查台湾谷石事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第123-124、124页。
402“为奏闻年成米价情形事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第167页。
413“为敬陈酌通福兴泉漳四府之积谷以免浥耗以实仓储事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第380页。
425“为奏闻盘查福建通省仓谷事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第11册,第353页。
436闽浙总督高其倬雍正六年四月十二日奏折,《雍正朱批谕旨》第46册,第412页。
447“为恭谢天恩事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第323页。
458“为钦奉上谕恭候圣主命员审理周钟瑄案事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第51-52页。
469《清世宗实录》卷61,雍正六年十月丁酉,第1107-1108页。
4710[美]曾小萍著、董建中译:《州县官的银两---18世纪中国的合理化财政改革》,第90-91页。
4811“为宣谕勉励福建官员”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第89页。
4914“为备陈福建通省耗羡应否统归一条编公用销算以杜锢弊案”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第119-120、119页。
502《清世宗实录》卷21,雍正二年七月丁未,第351页。
513参见[美]曾小萍著、董建中译:《州县官的银两---18世纪中国的合理化财政改革》,第82-107页。
525《清世宗实录》卷78,雍正七年二月庚子,《清实录》第8册,第27-28页。
5361011“为奏闻划一办理通省公务分给各官养廉事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第280、280-284、284页。
547《雍正朱批谕旨》第14册,第14页。
558“为奏审讯禅济布等事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第126-127页。
569“为饬催台邑交盘钱粮事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第13册,第213页。
571“和硕怡亲王允祥等遵旨查议事”,《雍正朱批奏折选辑》,第50页。
582“为奏闻划一办理通省公务分给各官养廉事”,《明清台湾档案汇编》第2辑第12册,第283页。
593范咸:《重修台湾府志》卷6《赋役》,台湾“行政文化建设委员会”2004年版,第339-341页。
604乾隆《重修台湾县志》卷4《赋役》,上海书店出版社1999年版,第103-104页。
615“谕令台湾革职知县周钟瑄入官银两限内全完来京引见”,《明清宫藏台湾档案汇编》第11册,第24页。
