内容提要：“单一行政官”理论是在对美国宪法有关总统权力条款的解读过程中产生的理论，其核心含义是，任何对总统掌控行政部门进行限制的企图都被视为违宪。“单一行政官”的概念形成于200多年前的制宪会议。后来，“单一行政官”理论不断地发展演变，为美国总统不断扩展其行政权力提供了理论依据。“单一行政官”理论通过证明总统扩张权力的正当性，对美国三权分立的权力制衡机制构成了威胁。要厘清总统权力的边界，必须参照宪法的文本和结构，同时也要考虑到现代社会对行政部门提出的新要求。

关键词：美国政治/总统“单一行政官”理论/美国宪法/总统权力扩张

作者简介：高海龙，中国社会科学院大学外国语言文化教学研究中心研究员，主任，中国社会科学院大学(研究生院)在读博士生。

2019年5月29日，特别检察官罗伯特·穆勒(Robert Mueller)就他主持的特朗普“通俄门”事件的调查报告引发的争议发表公开声明。除了重申调查结果及其可能对2020年美国大选造成的影响之外，穆勒指出，由于美国宪法不允许对在任总统进行刑事指控，因此司法部不再以“通俄门”事件为由控告特朗普触犯法律。虽然有关“通俄门”事件的调查告一段落了，但是这一事件引发的思考却是深刻而持久的。美国总统究竟拥有怎样的权力？美国宪法对于总统的权限究竟如何定义？这些问题一直以来都是宪法学和政治学学者热议的课题。

自当选美国总统以来，特朗普多次同政府内部，包括其内阁成员在内的各级官员发生冲突。在政治闹剧频频上演之际，“单一行政官”理论(the Unitary Executive Theory)这一宪法学和政治学术语也多次出现在美国媒体和政治评论员的言论之中。“单一行政官”理论是在对美国宪法中有关总统权力的条款解读的过程中产生的理论，其核心含义是，任何对总统掌控行政部门进行限制的企图都被视为违宪。

美利坚大学教授克里斯·埃德尔森(Chris Edelson)认为，特朗普之所以总是能够撇开国会推行自己的主张，宪法学里的“单一行政官”理论可谓功不可没。第二次世界大战以后，总统的权力有显著的提升，而国会和司法部门对总统的制衡却在明显减少。这种变化同法学界对“单一行政官”理论提供的巨大支持密不可分。美国国会图书馆宪法学专家路易斯·费舍尔(Louis Fisher)认为，凭借第二次世界大战带来的影响，美国学者宣扬总统应当更大胆地领导美国和世界，而不应受到任何形式的限制。

“单一行政官”制度是美国政府行政部门的一项重要政治制度，“单一行政官”理论是分析美国总统职权变迁的一个重要视角。目前国内学界尚没有关于“单一行政官”理论的相关研究，对美国总统的行政权力的研究也相对不足。本文追溯“单一行政官”理论的形成和发展历程，采用案例研究法，选取具有典型权力扩张特征的美国总统，探究其扩张总统权力的方式、方法。

本文主要依据有关美国总统、总统制以及单一行政官研究的史料和著作，对“单一行政官”理论的基本含义及宪法学解释、该理论的历史渊源、美国总统权力扩张的历史演进等问题进行探讨，并对“单一行政官”理论进行梳理和分析，以期为理解美国总统的权力边界、美国三权分立制度下的权力博弈，以及美国民主制度的本质提供新的视角和思考。

一、“单一行政官”理论的基本含义及其宪法学解释

“单一行政官”理论是美国宪法学的一种理论，这一理论认为总统对整个行政部门拥有完全的控制权。美国宪法第一部分第二条(“行政权属于美利坚合众国总统”(The executive power shall be vested in a President of the United States of America)赋予的美国总统的这种特殊的“行政权力”，是“单一行政官”概念的理论来源。与此同时，宪法第二部分的“总统负责”条款(“总统应负责法律得到认真的执行，并负责委派美国所有政府官员。”(…shall take care that the laws be faithfully executed，and shall commission all the officers of the United States))赋予了美国总统干预立法和司法的部分权力。宪法设立“单一行政官”的目的是为了确保法律得到有力的执行并对管理不善问责，确保所有内阁部门和机构统一按照总统的意愿执行法律，以消除执法和监管政策上的冲突。“单一行政官”理论认为，宪法规定一切行政权都归属总统，其中包括总统有罢免及领导所有下级行政官员的权力。因此，总统不仅是军队的总司令，而且也是联邦政府的执法官员。总统的权力实际上超出了宪法第二条第二和第三款中具体列举的权力，至少还包括一些隐含的、未加说明的行政权力。

尽管“单一行政官”理论的宪法学原则已被广泛接受，但多年来学术界对该理论所主张的总统权力的深度和广度始终存在分歧。分歧的根源在于，宪法对国会立法权的规定中有量化修饰语[(“…由此产生的所有立法权力应归属于美国国会”(All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States))]，而这种修饰语并没有出现在规定总统行政权力的条款中。因此，总统的权限究竟是“所有的”，还是“部分的”，便成为各方争论的焦点。

“单一行政官”理论的支持者认为，宪法中的行政权归属条款赋予了总统管理政府所需的“所有行政权力”，并且这种权力适用于任何领域及部门，是总统独享的特权。按照这种解释，国会无权制定法律对总统行使行政权力做出任何限制。此外，国会不得干涉总统指挥和控制行政部门官员的工作。总统对行政部门下属官员及机构拥有控制权，意味着国会无权撤销或罢免行政部门的下属机构及官员。同样，独立机构和律师如果自由行使不受总统控制的行政权力，也是违反宪法的。

这一理论对司法部门的工作也有影响。按照“单一行政官”理论，行政部门某一机构不能起诉另一机构(包括总统)，因为“行政部门不能起诉它本身”。如果联邦法院要裁决行政部门所属机构之间的争议，那就违反了美国宪法中权力制衡的原则。

“单一行政官”的概念最早出现的时间是在大陆制宪会议上。对于制宪者来说，单一行政官是一种政府结构安排上的倾向：行政部门由一人负责，而不是由多人负责。南丹麦大学副教授尼尔斯·比塞尔·鲍尔森(Niels Bjerre-Poulsen)认为，汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦党人文集》第70篇提到的“行政部门的统一”，并不是指“行政部门的相对实力：只是赞成由一个人而不是几个人领导行政部门”。

今天的“单一行政官”的概念的内涵与200多年前制宪者所讨论的“单一行政官”的观念已有很大不同。作为一种理论，“单一行政官”的概念始于里根总统时期。里根政府的律师团队使用与总统职责有关的宪法语言，如第二条“授予”“宣誓”和“注意”条款，为“单一行政”官理论提供了理论基础。首先，总统在宪法第二条中被“授予”了行政权力，但没做限制。“宣誓”条款是有争议的，因为对于“单一行政官”概念的支持者来说，它为总统提供了通过决定是否执行法律来评估法律合宪性的能力；其次，总统作为唯一直接对投票公众负责的行政部门官员，必须“注意”法律的忠实执行。里根革命(Reagan Revolution)的两条战线之一——法律战线的最重要的“原则”之一就是“总统必须被允许在管理国家和发挥领导作用方面拥有强有力的力量”。在里根政府后期，“单一行政官”理论已成为在巩固总统对行政部门的控制权的斗争中的一种锋利而强大的武器。

自20世纪80年代里根总统执政以来，“单一行政官”理论的支持者形成了两派：温和派和激进派。温和派的代表是在里根政府司法部法律顾问办公室(Office of Legal Counsel，OLC)任职的几位律师。他们虽然支持扩大总统的权力，但认为这种权力应仅限于对于行政部门的监督和管理。现任最高法院大法官塞缪尔·阿利托(Samuel Alito)就是温和派的代表之一。他曾表示，作为“单一行政官”理论的坚定支持者，他相信宪法赋予了总统所有的行政权力，而不是部分的行政权力。另一位前里根政府司法部法律顾问办公室的法律顾问道格拉斯·科密艾克(Douglas Kmiec)则认为，加强总统的权力包括强化对管理和预算办公室的监督，对决议否决权的行使，以及声明的签署。温和派的代表还包括司法部法律顾问办公室的法律顾问史蒂文·卡拉布雷西(Steven Calabresi)和克里斯托弗·约(Christopher Yoo)。

激进派从温和派分离出来始于小布什总统时期。“单一行政官”理论得以更充分地实现是在小布什政府将外交和军事政策元素加入行政部门的工作之后。当时，有些政府法律顾问认为，总统的权力不仅限于指挥和罢免行政官员，还包括掌控外交和军事政策的权力。在小布什执政时期，该理论的发展达到了一个新的高潮，成为总统不断扩展其行政权力的理论依据。小布什就任美国总统时，正值总统对行政部门的统摄力的低谷阶段。这成为激进派“单一行政官”理论发展的主要原因。副总统迪克·切尼(Dick Cheney)在2005年接受采访时表示，“水门事件”及其引发的一些其他事件，以及越南战争，都对总统的权威带来了侵蚀作用；总统应当有效地行使自己的权力，尤其是当国家处于安全危机之时。正是在这样的时代背景及“单一行政官”理论激进派的支持下，小布什总统的权力和权威得到了加强，并且超越了以往任何一届总统。尤其是九一一恐怖袭击事件以后，小布什政府的法律团队重新诠释了“单一行政官”理论，大大扩展了总统职权的范围，将其延伸到涉及外交和国家安全领域的一切问题。小布什政府的法律团队认为，总统有权对行政部门其他成员进行管理；总统是国家的首席行政官或总司令，能限制其权力的只有在司法机构提供的解释框架下的美国宪法的相关条款。国会只能通过谴责、弹劾或宪法修正案追究总统的责任，而无权限制总统的行政权力。奥巴马虽然没有公开宣扬“单一行政官”理论，但是他默默地沿着小布什的脚步以不同的方式扩展了自己的行政权力。

二、“单一行政官”理论的历史渊源

“单一行政官”理论的渊源可以追溯到200多年前。殖民地时期的英国国王暴政使美国制宪者对强大的行政权力怀有强烈的反感情绪。新独立的各州在1776年之后制定了各自的州宪法。这些州宪法将行政权完全置于立法机构的控制之下。在最初独立的13个州，州长一般由立法机关而不是直接由大众投票选出，且任期只有一年。州长没有否决立法的权力，也没有任命和罢免下级行政官员的权力。13个新独立的州很快就发现，州立法机关滥用其绝对权力、粗暴对待公民自由的事件屡有发生。詹姆斯·麦迪逊(James Madison)对弗吉尼亚州设立州行政官做出了这样的评价：立法控制使行政部门无力抵抗立法的入侵；行政部门的成员“过多、过于昂贵，组织过于模糊，无法高效运转”。

在美国宪法颁布之前，《邦联条例》(Articles of Confederation)是北美殖民地13个创始州共同承认并遵守的第一部全国性法律。《邦联条例》将国家政府的所有权力赋予立法机关，并没有规定行政部门或司法部门的存在。在1781年《联邦条例》生效前后，国家政府(national government)行政权力的情形跟当时的各州情况类似：行政部门孱弱，国家政府无力。大陆会议实质上是主权国家大使的聚会。它可以制定一般政策，但这些政策的筹资和实施完全取决于各州立法机关的行动。

1787年6月1日，“单一行政官”问题首次出现在宪法大会上。詹姆斯·威尔逊(James Wilson)提出，行政官应由一个人担任。根据麦迪逊的笔记，威尔逊的动议是基于一种信念，即“单一行政官”将“给予政府部门最大的能量和责任”，而多个行政官将导致“持续的暴力的敌意”，将干扰“公共管理”，毒害各级政府。在制宪会议上，威尔逊强调单一行政首脑的优势，其中包括有更强的责任感、活力和决断力。他的发言体现了制宪者对于总统行政职权的最初设想，即“行政权威只有一个。我们可以由此获得非常重要的优势，尤其是它所提供的安全性。总统肩负特殊的职责：总统不能采取不正当的行为，或者隐瞒自己的疏忽大意；总统不能针对任何他人有犯罪的行为；没有总统的提名，不得进行人事任命，而总统则要对自己的每一项提名负责。选举多个行政首脑的后果是，担任者既没有活力，也没有决定权和责任感。”

埃德蒙·伦道夫(Edmund Randolph)则建议将行政权力分给三个官员。艾尔布里奇·格瑞(Elbridge Gerry)和罗杰·谢尔曼(Roger Sherman)支持这个提议，并建议给总统配备一个执行委员会。经过三天的辩论，制宪会议否定了三个行政官和一个执行委员会的提议，以七个州同意三个州反对的投票结果通过了威尔逊的提议，赋予美国新政府一个行政官。1787年8月28日，奥利弗·埃尔斯沃思(Oliver Ellsworth)又提出为总统配备执行委员会的提议，引起了制宪会议上又一轮激烈争论。

1787年费城制宪会议的最终结果是，宪法坚定承诺实行“单一行政官”制度。对“单一行政官”的这种承诺体现为宪法第二条第一款的表述：“行政权应授予美利坚合众国总统。”第二条第三款进一步规定，总统“应注意法律的忠实执行。”宪法其他条款也对“单一行政官”制度予以支持，包括拒绝弗吉尼亚州和新泽西州提出的立法会选举总统的建议，给予总统四年固定任期，赋予总统通过任命权(须经参议院批准)选择其下属的权力。

虽然制宪会议明确地将全部行政权力授予总统一人，但并未说明总统应如何行使这一权利。这就为总统职权范围之争埋下了伏笔。

三、美国总统权力扩张的历史演进

回顾美国历史可以发现，许多总统的法律团队及“单一行政官”理论的支持者从宪法中寻求扩大总统权力的依据，其实质是总统与国会、最高法院之间的权力博弈。而每当出现总统越权争议之时，就会出现两种结果。一是权力制衡机制(the system of checks and balances)不能有效地制止总统的越权行为，被扩展了的总统权限很快地在该总统任期内被制度化，并被其继任者拿来使用；二是权力制衡机制虽然制止了总统的越权行为，但总统为其辩解的言论和过程在某种程度上为其继任者提供了理论和实践上的经验，继任总统则以相同或者不同的方式继续谋求其权力的扩大。通过对一些总统的典型的权力扩张方式方法的考察，我们可以一窥美国总统的权力边界究竟在何处。

(一)从美国立国到第二次世界大战前

作为“单一行政官”，美国总统的职权扩张从第一任总统华盛顿就开始了。华盛顿在宣誓就职后，立即展现出掌控整个政府的决心和手段。伦纳德·怀特(Leonard D.White)指出：“所有重大的行政决策和许多次要的决策都是由总统做出的。包括汉密尔顿在内，面临重大事务时，所有部门主管，无一不是在咨询了华盛顿总统并获得批准后才做处理……当然，华盛顿承担了全部的责任。”

第一届国会在1789年的投票中，认定华盛顿拥有罢免下属的权力。在八年总统任职期间，华盛顿行使罢免权不下17次，其中包括罢免了三位国务卿、两位领事、八个地方行政长官和四个国税调查官。华盛顿还撤换了至少六名军官。

在设立财政部和邮政局时，国会并未将这两个部门指定为“行政”部门。法律规定，财政部长直接向国会提交报告，拨款令需由财政部长签署并由审计长会签。即便如此，华盛顿仍然毫不犹豫地向汉密尔顿发布命令，而汉密尔顿也毫不犹豫地遵照执行。

1792年“威士忌叛乱”期间，华盛顿意识到常规执法不足以镇压叛乱时，便号召州民兵协助执行联邦法律。后来华盛顿亲自接管了州民兵指挥权，尽管民兵名义上属于各州管辖。菲尔普斯(Glenn A.Phelps)记载道：“一旦动员起来，民兵就不再受州长的管辖，只接受总统的指令。”另外，华盛顿还通过赦免一批参与“威士忌叛乱”的人，干预了执法的过程。这为后来的总统的战后赦免行为开创了先例。华盛顿的此次赦免，虽然旨在治愈叛乱的创伤和恢复社会的平静，但的确是对执法过程的直接个人干预，体现了第一任总统在执法问题上的直接作用。从完全掌控行政部门及罢免下属，到直接指挥财政部长，再到平定叛乱时指挥州民兵，以及赦免叛乱分子，这些行动无不体现出华盛顿总统对“单一行政官”职权的强力守护和大力扩张。

第三任美国总统托马斯·杰斐逊也是一位积极践行强势“单一行政权”的总统。杰斐逊倡导和推动了总统与法院享有同等的参与宪法审查的权力。他认为，政府的三个分支机构中的每一个都拥有独立的权力来解释其在宪法下的义务，并行使宪法赋予的权力，不受其他任何分支机构的任何干涉。

杰斐逊对行政权力的最引人瞩目的运用体现在从1807年到1809年的禁运问题上。杰斐逊罢免了几位积极起诉违反《叛乱法》指控的地方检察官。“罢免地方检察官的行为并无法定授权，只不过当时无人质疑杰斐逊罢免地方检察官的权力罢了。”

耶鲁法学院法学教授杰里·马绍(Jerry Mashaw)指出，禁运“包括授予总统及下级官员惊人的自由裁量权；以及总统和财政部长为统一行政而进行的英勇斗争”。《禁运法》由财政部的低级海关雇员执行，但前提是总统批准后他们方可采取行动。没有总统本人的特别授权，船只不得从任何与外国港口相邻的港口清关。马绍写道：“总统不仅可以动用陆军、海军和民兵的全部力量来镇压叛乱，而且可以简单地防止违反禁运法令的任何规定……这是惊人的监管权限和范围惊人的行政自由裁量权。”总统被授予了几乎是无限的权力来决定具体案件的裁决，指挥下级人员的行动，以及暂停禁运的实施。杰斐逊甚至要求“检察官允许他亲自判断是否应该判处违反《禁运法》的人死刑”。

第七任总统安德鲁·杰克逊被认为是美国历史上最有权势的总统之一。在运用总统的罢免权方面，杰克逊比任何前任总统都更加积极。在杰克逊任期的前18个月内，1.0093万名公务员中共有919人被免职。仅仅在总统办公室的612名官员中，在杰克逊的两次任期内就有252名官员被免职。杰克逊罢免的官员比他所有前任罢免的官员人数的总和还要多。

在执行法律的权力方面，杰克逊也表现得比以往任何一位总统都更加强势。杰克逊在1832年的“伍斯特诉乔治亚州”(Worcester v.Georgia)一案中公然藐视最高法院的裁决，继续对佐治亚州境内的印第安人，即切诺基人(Cherokees)实行强制迁移政策。这是总统越权干预司法的典型案件，也是美国总统历史上第一次，也是唯一一次公然将美国最高法院的判罚弃置不顾。

杰克逊在运用否决权方面也很强势。1829年当选总统后，杰克逊发誓要摧毁美国第二合众国银行，由此引发了银行战争。主要原因是，这家实力强大的银行的股东和经理中有很大比例的人是杰克逊的政治对手。此外，第二合众国银行不受监管，这也严重地干扰了州立银行的运营。

第二合众国银行的许可证将于1836年到期。杰克逊在给国会的第一封信中表示，他不会同意新的许可。1832年，有人向国会提出一项请求，要求提前四年更新银行许可证。国会通过了重新许可第二合众国银行的法案。1832年7月10日，杰克逊否决了该法案。杰克逊认为，总统作为宪法解释者与最高法院的地位是平等的，有义务独立地评估合宪性问题。随后，反对党因未得到足够的票数而未能推翻杰克逊的否决。

1833年，杰克逊再次当选总统后，指示新任财政部长将美国政府存入第二合众国银行的900万美元提取出来，并表示不再将政府的资金存入该银行，未来所有政府存款都将存入某些州立银行(这些由杰克逊的政治朋友控制的银行也被称为“宠物银行”)。

杰克逊提取政府存款及使用“宠物银行”的做法引起了很多争议。由亨利·克莱(Henry Clay)领导的参议院投票对杰克逊进行了谴责。对杰克逊的谴责涉及一项要求，即查阅涉及否决重新许可第二合众国银行，以及从该银行提取存款的内阁文件。杰克逊拒绝了这一要求并扣留了相关文件，声称对总统的谴责是违宪的，并继续支持那些受宠爱的银行。

“单一行政官”理论在第16任总统林肯执政时期第一次得到充分应用。由于全国处于战争状态，林肯可以战争为借口将自己的权力扩展到前所未有的程度，涉及行政和司法的多个方面。1861年3月至7月间，林肯实施了美国历史上最罕见的单边总统行动。在推迟召开国会紧急会议的情况下，林肯接连采取一系列单边行动应对国家分裂的危机。

在未得到国会同意和授权的情况下，林肯命令联邦军队保卫联邦要塞、国家前哨基地及财产，使之免受南方州的攻击或没收。他还发布总统令，急剧扩充陆海军规模。而“筹集和支持军队”本是国会的权力。林肯还利用总统有权在必要时将州民兵联邦化的权力，宣布紧急状态，召集7.5万名州民兵进入国家服务。林肯还下令对所有南方港口实施海军封锁。虽然最高法院最终在获奖案件(The Prize Cases)中承认总统有权在其认为合适时部署联邦军舰，但林肯在未获得国会批准的情况下使用军舰应对国内暴动，还是非比寻常的。另外，林肯单方面中止了费城和华盛顿之间的人身保护令，以处理马里兰州的暴乱。虽然美国宪法并未规定紧急情况下国会或总统是否有权暂时中止人身保护令。但一般认为，这是国会的特权。林肯还命令军事将领组建新军队；从财政部拨款200万美元以加速兵源招募；许诺25亿美元的政府信贷。而这些都是国会才有的权力。

林肯为自己的行为辩护时称：“尽我所能维护宪法的誓言使我有责任使用一切必要手段来维护政府和国家……我认为，通过成为维护联邦不可或缺的一部分(否则就是违宪的)，这些措施可能变为合法。”

在使用总统罢免权方面，林肯也超过了他以前的所有美国总统。仅在萨姆特堡(Fort Sumter)危机期间，林肯就罢免了1639名总统官员中的1457名。

第27任总统(1909年至1913年在任)及第十任联邦首席大法官(1921年至1930年在任)威廉·塔夫脱(William Taft)是“单一行政官”理论的坚定支持者及实践者，他影响了之后几任总统的职权范围。他担任首席大法官期间，做出了一系列有利于总统的判决，使得总统的职权得到很大的提升。他认为，总统必须有权完全控制所有行政部门的官员。按照塔夫脱的逻辑，要达到这个目的，总统必须有权以任何理由罢免任意一个官员，而不受到任何约束。这种主张的出发点在于，总统一个人无法履行行政部门被赋予的所有职能，只能通过同下属的合作来实现，因此，总统必须能够召集到自己满意的官员。一项法律如果破坏总统对其他行政部门官员的指挥权，就会干扰总统有效管理国家的能力，而这与宪法的精神相违背。塔夫脱的主张体现了激进派“单一行政官”理论的观点。他认为，当总统不认可行政法法官做出的判决时，他有权将其罢免。塔夫脱之前的总统大多采取单纯拓展的方式来定位自己的权力，认为总统的行为只要不违背宪法的原则和精神就是合法的；而塔夫脱则采取了“字面主义”(literalist)的策略，将总统的行为同宪法赋予的权力紧密地联系在一起。

第一次世界大战后，美国处于对共产主义的普遍恐惧的第一次“红色恐慌”(Red Scare)时期。第28任总统伍德罗·威尔逊总统以国家安全为由，拓展其行政和司法方面的权力。他采取打压政策，压制言论自由，以政治信仰为依据驱逐移民，并下令对可疑分子进行大规模的偷袭。一些学者认为，威尔逊的多项举措违反了宪法，却没有受到国会和法院的约束。他的严苛政策在美国激起了强烈的抗议，抗议者在1920年组建了美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union)。

第30任总统柯立芝(Calvin Coolidge)任职期间，美国最高法院在著名的“迈尔斯诉美国”(Myers v.United States)一案的审判中，依据“单一行政官”理论做出了有利于总统行使权力的判决。最高法院宣布“任职期限法案”无效，认定总统拥有专属权力，可以罢免有关行政部门的官员，并且不需要参议院或任何其他立法机构的建议和批准。在判决书上，最高法院的法官写道：“总统被宪法赋予的行政控制权力涉及官员们的日常职责；总统可以适当地监督和指导相关法规的建立，以确保宪法第二条明确规定的总统的行政权力得到单一和统一的执行(unitary and uniform execution)。”

(二)从第二次世界大战到20世纪末

第二次世界大战期间，第32任总统富兰克林·罗斯福利用当时的国际和国内局势对自己的职权进行了短暂的强化。比如，他发布了若干行政命令，要求对约12万名日裔美国人实施强制拘禁，并对来自其他敌对国家的移民实施强制监视、身份辨识和强制迁移。罗斯福逝世之后，美国最高法院重新采取了强硬政策，一再驳回罗斯福之后的总统要求拥有绝对权力的主张。

1952年，第33任总统杜鲁门执政期间发生了著名的“杨斯顿钢铁公司总统权限案”(Youngstown Sheet and Tube Co.v.Sawyer)，此案又称为“钢铁扣押案”(Steel Seizure Case)。在此案中，法院做出了具有里程碑意义的裁决：行政和立法权力必须相互制衡，且任何一方不得不受约束地将自己的主张强加于另一方。大法官罗伯特·杰克逊(Robert Jackson)发表了具有深远影响的意见：“美国立国时的国父们即使是在战争时期，也有制约行政权力的意识，而现在总统这种不受任何限制的行政权力同宪法中三权分立和制衡的思想相违背，与英国国王乔治三世对北美殖民地行使专制的特权有同样的性质……只有行政部门的权力受到法律的约束，我们才能建立真正的自由政府；而法律必须由国会审议制定。”他的意见也对美国宪法第三条修正案的产生起到了推动作用。

第37任总统尼克松任职期间发生了著名的“水门事件”。在“1974年美国诉尼克松”(US v.Nixon)一案中，法院认定尼克松政府公开利用行政部门的执法机构攻击其政治对手，并且试图掩盖其支持者的犯罪活动。最高法院大法官一致要求尼克松总统交出“水门事件”的录音带。这最终导致了尼克松的辞职。在尼克松之后，国会通过了一系列限制行政部门权力的法律，其中包括《独立律师法》(Independent Counsel Act)。该法允许司法部职员在对总统或其他行政部门官员进行调查时，可以不受总统特权的控制。

第40任总统里根常常利用行使罢免权的方式表明他对“单一行政官”理论的支持。第一个任期开始不久，里根就因撤换内阁高官陷入一场危机。当时，因国务卿亚历山大·黑格(Alexander Haig)工作表现不佳且与里根政府多名高官不和，里根决定迫使其辞职，并让詹姆斯·贝克(James Baker)接替艾德文·米斯(Edwin Meese)担任白宫办公厅主任。执政第一年，里根还通过解雇参加罢工的空中交通管制员来解决罢工问题。在第二任期，里根辞掉了应对“伊朗门事件”不力的时任白宫办公厅主任唐纳德·里甘(Donald Regan)。1983年，里根撤换了三名美国民权委员会(U.S.Commission on Civil Rights)成员及多名不受总统控制的官员。

里根通过反对三个道德法令支持“单一行政官”理论。一是，1981年里根未按法定要求(即未将罢免原因告知国会)，罢免了12名总检察长。对此，里根只是简单解释说，他想要的是自己完全信任的总检察长。二是，里根否决了不利于“单一行政官”实践的《举报人保护法》(Whistleblower Protection Act)。《举报人保护法》把特别顾问办公室(Office of Special Counsel)从功绩制度保护局(Merit Systems Protection Board)中分离出来，变成独立机构。该法律“赋予特别顾问办公室不受司法部协调的权力”，还授权特别顾问办公室“在未经任何其他行政当局审查、批准的情况下”向国会传送信息。对于《举报人保护法》中授权特别顾问办公室在法庭上质疑功绩制度保护局的部分，里根提出了尖锐的批评：允许两个行政机构在法庭上解决争端，“与宪法赋予总统的行政权力相冲突，包括监督和解决其下属之间的争端的权力”。三是，里根政府反对1978年成法的《政府伦理法》(Ethics in Government Act)。因该法设立了独立检察官办公室，负责调查政府官员，里根政府将其视为对行政机关统一性的违宪性质的侵犯。1987年国会再次审议《政府伦理法》时，助理司法部长约翰·博尔顿(John R.Bolton)在听证会上对该法案的合宪性提出质疑，认为所有检察官实际上都应被视为行政官员，因此必须服从总统的指示和控制。尽管行政当局最终未能说服最高法院，但它也表明了态度，即行政部门不会坐视独立检察官制度偏离“单一行政官”理论的实践。

里根还反对立法否决权(legislative veto)。根据立法否决权法案，所有机构规章都处于立法否决权之下。里根指出，他反对立法否决是“因为这可能会使国会参与到法律的日常实施中来，而根据宪法的规定，这一责任只分配给总统”。

里根政府还声称总统有权直接控制法律的执行。里根对联邦政府的法律事务进行了严格的控制，扩大了联邦法律委员会的规模，利用法律顾问办公室的意见将政府诉讼的控制权集中在总检察长身上。里根政府采取了对“单一行政官”理论至关重要的一步。里根主张，总统有权通过继续和扩大前任总统所发起的监管审查计划，直接控制法律的执行。第11191号行政令指示所有行政机构制定监管议程，概述机构希望发布的所有拟议条例，并在实施条例时采用成本效益分析。

第42任总统克林顿也致力于扩大总统权力。1996年，克林顿成功地说服国会通过了《单项否决法》(Line-Item Veto Act)。该法使总统能够在签署法案成为法律之前，从国会通过的法案中删除开支或其他条款。根据该法案，总统可以在三种情况下否决国会通过的预算案的条款。有人认为，这项法律从根本上改变了立法部门和行政部门之间的权力平衡，把国会掌握“钱袋子”的权力拿走，交给了行政部门。在罢免行政官员方面，克林顿也是毫不手软。1993年10月，在索马里“黑鹰坠落事件”及海地的一次重大行动失误之后，国防部长莱斯·阿斯平(Les Aspin)因“对克林顿总统的意见反馈不够及时”，而被要求离职。

克林顿还发布行政命令，扩大了里根和老布什政府时期建立的行政管理暨预算办公室(Office of Management and Budget)制度。克林顿继续要求各机构参与监管规划过程，并将重要法规提交给行政管理暨预算办公室审查。此外，克林顿还规范了监管审查程序，要求披露信息和监管事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs)与行政管理暨预算办公室之间的所有单方面联系和书面通信，并对行政管理暨预算办公室的审查时间做出限制。

克林顿还亲自指示联邦官员如何行使自由裁量权。克林顿声称，总统作为行政部门负责人有权决定其内部程序和单位的运作方式，尽管里根和老布什过去都曾使用过这一手段，但克林顿将其提升到了一个完全不同的水平。克林顿发布此类指令的数量比里根和老布什时期要多得多，而且克林顿的干预措施已经超出了如国家公园系统管理、武装部队、联邦合同等方面的管理，已经对非政府行为体和私人权利产生了广泛的影响。

(三)小布什政府：总统职权扩张的最高点

进入21世纪以后，“单一行政官”理论的发展和运用达到了一个新的阶段，尤其是总统与国会在权力分配和权力使用发生分歧的时候，“单一行政官”理论就成为总统行使各种职权的“尚方宝剑”。

第43任总统小布什被公认为是将“单一行政官”理论发挥到极致的一位总统。他在任期内充分利用该理论树立自己在整个行政部门乃至整个政府的权威，不受约束地打破先前对总统职权的种种限制，将总统的权力扩大到前所未有的程度。

2001年九一一恐怖袭击事件以后，小布什借机将外交和军事决策权纳入自己的职权范围。在“单一行政官”理论的支持下，他对权力的争夺并不局限于对行政部门的管理，而且还将总统的权威影响力扩展到所有领域。无论结果如何不好，他的做法为其继任者提供了一个可以仿效的榜样。

小布什不需要获得参议院批准，就可以任命一批自己的亲信占据行政部门的最高职位。他还将自己的影响力扩展到电子监视、审问、军事法庭，以及关塔那摩监狱。同里根一样，小布什也多次采用签署声明(Signing Statement)的方式，撤销新通过的法令可能会限制总统行政权力的条款。小布什团队常引用“单一行政官”理论来为总统扩张行政权力提供理论支持，并明确地提出总统具有“全权监督、管理行政部门”的责任。根据《波士顿环球报》记者查里·萨维奇(Charlie Savage)的统计，小布什通过使用签署声明撤销了超过750个法律规定中的相关条款。

比如，在签署包含《麦凯恩修正案》(The McCain Amendment)的《国防拨款法案》(Defense Appropriation Bill)时，布什发表了一份签署声明，使他免受这部法案相关条款的管束。他在签署的声明中写道：“行政部门在解释法案A部分中与被拘留者有关的第十条款时，将以保证总统单一行政官和总司令地位的宪法权力为前提；同时支持宪法对司法部门权力的规定，以第十条款中提到的保护美国人民免受进一步的恐怖袭击为目标。”

小布什能够在总统位置上春风得意，一定程度上应归功于一批“单一行政官”理论支持者的宣传。比如，白宫律师约翰·约(John Yoo)在其起草的臭名昭著的《酷刑备忘录》中写道：“历史记录表明，在应对武装袭击威胁时，发动军事行动消灭敌人的权力只能由总统来掌握……国会对总统权力的支持包括对总统是否使用军事力量应对国家紧急情况的判断的无条件服从。”

小布什的做法引起了一些学者的批评。美国乔治梅森大学教授马克·罗泽尔(Mark J.Rozell)和美国博林格林州立大学讲师米歇尔·索伦伯格(Mitchel A.Sollenberger)就认为，小布什政府多次将先前公认的制度和法案条款进行概念上的引申和曲解，从某种意义上破坏了宪法规定的权力制衡的原则。而这种追求极端权力的做法破坏了美国的民主、自由传统。

(四)奥巴马政府：总统职权继续扩大

经过小布什八年的总统权力扩张后，继任总统奥巴马同样以自己的言行接受了“单一行政官”理论的核心原则。在2007年竞选总统时，奥巴马将小布什描述为滥用职权的专制者，并声称自己将与小布什划清界限。在竞选集会上，奥巴马向其支持者明确承诺，如果自己当选一定会将自己的总统职权控制在一定的范围内。在评论小布什政府滥用签署声明的行为时，奥巴马说，“我不会使用签署声明来废除或破坏国会通过颁布的法令”。

在评论小布什政府的军事手段时，针对小布什入侵伊拉克的决定，奥巴马批评其完全是为了增加自己的个人影响力。“我们都知道伊拉克让我们付出了怎样的代价。但在过去的几年里，我们目睹了一个滥用权力的总统。每当我们面临真正的威胁时，任何总统都需要一定的权力来应对并处理危机。但我们这位总统将扩展自己的权力作为其首要目标，将宪法完全抛在一边。”在2007年一次采访中，奥巴马说道：“宪法没有赋予总统权力去单方面批准军事进攻，打击一个实际并不存在或者并不迫在眉睫的威胁。”奥巴马的聪明之处在于，他意识到公众普遍认为小布什在几个方面超越了宪法规定的界限。他甚至引用自己作为宪法学教授的背景，向选民们保证他与小布什不同，能够理解并尊重宪法。

当选第44任总统以后，奥巴马虽然未明确宣扬过“单一行政官”理论，但他在任职期间追随了小布什的脚步，通过施政举措和言语辞令来扩展自己的职权。虽然一些学者认为奥巴马对行政权力的态度确实比小布什更为克制，然而在几个重要方面，奥巴马不仅间接地效仿了前任建立的“单一行政官”模式，而且还以自己的方式超越了自己的前任。

同小布什一样，奥巴马也通过签署声明来加强总统权力。在反恐问题上，奥巴马基本上是在延续小布什的政策，除了禁止对战犯酷刑折磨以外，并无实质性的改变。当一些法令干扰其总统权力时，奥巴马同样也会将其否决或者置之不理。例如，在释放塔利班囚犯一事上，他并未按照《国防授权法》(the National Defense Authorization Act)的要求，提前30天告知国会。

在对利比亚动武的问题上，奥巴马以联合国安理会和北大西洋公约组织的批准为理由，绕过了《战争权力决议》这项法令，没有获得国会的批准便出兵利比亚。反观小布什，虽然小布什政府向阿富汗和伊拉克派兵引来种种批评，但那是在获得国会批准的情况下采取的军事行动。从这个意义上讲，奥巴马将总统权力又提升到一个新高度。

由于国会在移民问题上的不作为，奥巴马计划采取行政措施，允许大约400万非法移民留在美国。最终上诉法院制止了这一行动，而最高法院维持了上诉法院的判决。这也体现了近几届政府时期最高法院限制总统权力膨胀的传统。

(五)特朗普总统的职权扩张

第45任总统特朗普上台以后，沿袭了以往总统权力扩张的一贯做法，并在很多方面超过了前任。与小布什一样，特朗普团队也公开打出“单一行政官”理论这张牌，为总统行使各种特权开辟道路。正因为如此，很多学者开始从法律和历史的角度公开反对“单一行政官”理论。

1.旅行禁令

特朗普执政期间第一个有争议的举措是发布第13769号行政命令，强制在三个月内禁止来自伊拉克、伊朗、叙利亚、也门、利比亚、索马里和苏丹的移民入境，并强制禁止任何难民在四个月内进入美国。这一命令引起美国和全球媒体的哗然与惊愕。此行政命令的影响非常广泛。成千上万份签证立即被取消，而数以千计的持这种签证的旅客被禁止登上飞往美国的飞机或被拒绝入境。

旅行禁令是“单一行政官”理论指导下的典型产物。特朗普政府不仅声称总统要在国家安全领域具有决定性权威，还声称甚至连法院也无权审查总统的行为。有学者认为，特朗普总统的这种强权行为违反了宪法规定的权力制衡的精神。白宫律师约翰·约(John Yoo)曾是小布什政府“单一行政官”理论的支持者和宣扬者，然而即便是他，也对特朗普政府的举动表示担忧。他在《纽约时报》的一篇题为“行政权力的滥用”(Executive Power Run Amok)的社论中谈到特朗普的旅行禁令，“连我都非常质疑特朗普总统滥用行政权力的行为”。

2.罢免官员

“单一行政官”理论中涉及的核心权力是总统的罢免权。该理论认为，总统可以解雇任何行政部门的官员。特朗普在任期内解雇了多名内阁的高官，将这一权力应用到了极致。在一系列官员罢免事件中，最受媒体关注的就是2017年5月特朗普解雇联邦调查局局长詹姆斯·科米(James Comey)一事。特朗普的这一罢免决定导致最高法院副检察长(Deputy Attorney General)罗德·罗森斯坦(Rod Rosenstein)任命罗伯特·穆勒(Robert Mueller)为“通俄门”调查的特别顾问。这一事件引发了极大的争议；特朗普的解雇行为是否妨碍司法公正也成为两大政党及美国各大媒体争论的焦点。

“单一行政官”理论的支持者宣称总统可以解雇任何人；总统的动机与是否妨碍司法公正无关。美国乔治梅森大学法学教授伊利亚·索明(Ilya Somin)认为，宪法规定总统具有的行政权力必须是“单一的”；虽然这并不一定意味着总统的权力是无限的，但是无论行政部门拥有什么权力，都必须由总统来掌握；他可以自由地雇用和解雇所有其他行政部门的官员。与此同时，特朗普政府新闻秘书莎拉·桑德斯(Sarah Sanders)也反复强调，“总统有权解雇(他)，并且(总统)不必为他的决定做出任何辩护。”

当“通俄门”调查进行得如火如荼时，特朗普多次声称他有权解雇调查官穆勒。桑德斯说，“不少法律界人士，包括司法部的官员都说总统有权这样做……我们被告知总统有权做出罢免穆勒的决定。”为了保证“通俄门”调查的顺利进行，参议院司法委员会最终投票通过一项法案，规定总统不能解雇调查官穆勒。

3.干预司法进程

除了威胁解雇调查官穆勒之外，特朗普团队还多次引用“单一行政官”理论争取获得中止“通俄门”调查的权力。正如《纽约时报》报道的那样，特朗普的法律团队辩称，“根据美国宪法第二条，总统采取的任何行动都具有完全的宪法权力，不存在总统非法干预‘通俄门’调查的说法。因为如果他愿意，就可以终止调查，甚至行使赦免权。所以，总统的任何行为都不会对司法构成障碍。”这种情况用现任最高法院法官布雷特·卡瓦诺(Brett Kavanaugh)的话来描述就是“总统是首席执法长官”。特朗普团队还进一步辩称，宪法赋予总统的权力中包含进行或指导所有刑事调查和起诉的权力。

将“单一行政官”理论应用到“通俄门”调查的做法引发了很多的争议。美国佐治亚州立大学法学院教授尼尔·金科普(Neil Kinkopf)认为，从现有的成文法角度来看，特朗普团队对宪法和“单一行政官”理论的解释是错误的。《美国法典》(United States Code，简称USC)规定，司法部长(the Attorney General)是首席执法官。同时，国会授权司法部代表美国进行执法。因此，监督和指导各种司法诉讼的是司法部长而不是总统。在“通俄门”问题上，司法部长已经任命穆勒担任特别调查官，并对其工作进行了规定和保护。因此，总统无权指导司法部官员如何执行法令和进行司法诉讼，因此总统无权干预司法进程。

4.司法任命

特朗普提名布雷特·卡瓦诺(Brett Kavanaugh)担任最高法院法官的举动同样饱受争议。卡瓦诺有性侵犯丑闻缠身却能获得特朗普的提名，其中的原因很多。原因之一是卡瓦诺身为法律工作者对“单一行政官”理论的支持和发展。有了卡瓦诺，特朗普就能在最高法院的审判中确保获得有利于自己的一票。

卡瓦诺曾担任小布什政府的法律顾问，他同当时的副总统迪克·切尼(Dick Cheney)和国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)都是“单一行政官”理论的忠实支持者。卡瓦诺多次撰文评论最高法院涉及总统权力的历史案件，引用“单一行政官”理论为往届总统职权的扩张进行辩护。比如，针对“汉弗莱的执行者诉美国政府”(Humphreys Executor v.United States)一案，卡瓦诺撰文批评了法院的最终判决，因为该案件的判决限制了罗斯福总统解雇独立专员的能力，并承认总统管理行政部门时必须受到限制。

可见，特朗普上台两年多以来，在权力扩张方面做得比他的两位前任更加明目张胆。可以预见，在剩余任期内，特朗普将继续推动其行政权力的扩张。

四、对“单一行政官”理论的评价

“如何定位美国总统的权限”这一问题，已经在美国政界和司法界争论了200多年，至今未有定论。“单一行政官”理论也遭到学界的批评和反对。学界正对“单一行政官”理论进行重新诠释，在美国宪法条款中寻找该理论的缺陷。对“单一行政官”理论的批评主要包括以下两个方面。

(一)对宪法的歪曲理解

有学者认为，“单一行政官”理论是建立在对美国宪法持续歪曲的理解的基础上的。在宪法第一条中，制宪者确实使用了“全部”这个词来描述宪法赋予国会的立法权。然而在谈及总统权力时，宪法的说明是：“行政权应授予美利坚合众国总统。”“所有”一词并未出现在对总统具有的行政权的描述中。当时制宪者大多数是精通业务的律师，他们故意没有使用任何限定语来定义总统的权力，肯定有其原因。有学者认为，这是因为制宪者不希望总统拥有组建政府行政部门的一切权力。

有学者对“单一行政官”理论在法律和逻辑方面的合理性提出质疑，认为该理论偏离了宪法精神。批评者认为，“单一行政官”理论扭曲了制宪者的意图，是对三权分立和权力制衡的威胁。南丹麦大学副教授尼尔斯·比塞尔·鲍尔森(Niels Bjerre-Poulsen)认为，现在“单一行政官”理论支持者所宣称的理论同200年前制宪者讨论的“单一行政官”的概念有很大的不同。对于制宪者来讲，设立一个总统的位置是为了政府结构安排上的需要：由一人而不是多人负责管理国家事务。美国联邦宪法的主要起草人之一的亚历山大·汉密尔顿在当初的《独立报》上谈到行政部门的单一性时，所指并非权力的强弱和分配，而是由一人而不是多人来管理行政部门。

与此同时，当代美国行政部门的管辖范围已经远远超出了制宪者设计宪法时的所思所想。美国乔治梅森大学法学教授伊利亚·索明(Ilya Somin)认为，很多“单一行政官”理论的支持者所宣称的总统权力在宪法刚颁布时并不属于行政部门，是他们歪曲了对宪法的理解。鉴于当代行政部门的广泛的职权范围，制宪者一定不会同意将所有权力集中在一个人手中。比如，现在美国总统负责管理一个庞大的联邦执法机构，它主要致力于禁毒。根据对宪法的原意的理解，联邦政府无权禁止在各州内货物的占有和分配。因此才有1919年通过的宪法修正案，确立了联邦禁酒令。让总统控制全国反毒品的战争，正是赋予他一种联邦政府一开始就不应该拥有的权力。

笔者认为，要解决“单一行政官理论是否曲解了宪法”这一问题，还是要从宪法中寻求答案。

(二)总统不应凌驾于现有法律之上

美国宪法规定，总统作为行政部门的长官，有权确保法律被忠实执行。很多“单一行政官”理论的支持者在这一条款上做文章，主张总统可以凌驾于法律之上。他们同时认为，总统的宪法权力不但涉及范围广泛，同时也是一种特权，同国会权力具有本质上的不同。任何对总统管理国家和行政部门的工作进行约束的法律都应视为违宪。

正因为如此，小布什政府对近1500项新颁布的法令条款表示了反对。根据“单一行政官”理论，制定建立美联储等独立机构的法律都是违宪的。正如前总统尼克松所说，“只要总统这样做，就意味着这是不违法的。”这种看法遭到了很多学者的反对。

普利策奖获奖记者查理·萨维奇(Charlie Savage)认为，“一个存在于法治之上的总司令……完全与主流和传统的宪法理解背道而驰……”哥伦比亚大学教授、政治学专家理查德·德诺伊施塔特(Richard Neustadt)认为，“单一行政官”理论是对制宪者设立的权力制衡体制的严重威胁。如果总统拥有所有的行政权力，那么立法部门或联邦司法部门就没有任何监督和参与行政部门工作的权力，其结果就是政府的三大部门彼此互不相干，无任何相互制衡可言。

在笔者看来，“单一行政官”理论与按照美国宪法所创建的行政机构的最初设计并不完全一致。该理论通过证明总统攫取权力的正当性，威胁了权力的平衡。“单一行政官”理论的核心主张是，所有行政权力，无论其来源如何，都在总统的控制之下。这个理论逻辑进一步延伸开来就是，总统可以解释自己权力的范围，国会和最高法院无权挑战总统的权力。

当然，“单一行政官”理论只是一种学术理论，美国律师及法律专家以此证明总统拥有广泛、无限的权力。不过，小布什总统在法律顾问的建议下，将这一理论付诸了实践：他在签署声明时援引该理论作为扩大总统权力的正当理由。如前所述，按照“单一行政官”理论行事的总统往往对权力提出广泛的要求，这会导致两种结果。第一，制衡机制没有有效地遏制总统的权力扩展主张，而后这些主张很快在总统任期内被制度化，并可供继任总统使用；第二，制衡有效，但总统的言辞为继任总统提供了提出更多权利主张的理由和支撑。

值得注意的是，“单一行政官”理论被行政部门利用所带来的影响和后果，即总统不断地拓展其权力领域，对总统权力的界限和国会限制总统自由裁量权的能力构成了严重的法律问题。比如，总统对行政系统官员的罢免权；总统通过行政命令创建更易受到总统控制的机构；总统利用行政命令直接影响行政决策，等等。再者，由于总统可以命令行政官员拒绝遵守向国会提交信息的要求，总统权力的扩张也威胁到立法部门进行监督的能力。这种对总统权力的拓展性使用代表着总统行政权力的扩大，远远超出了宪法所规定的总统控制行政机构的方法的界限。比如，洛杉矶洛约拉法学院(Loyola Law School)教授韦斯特·福肯(West-Faulcon)就曾指出：“我们目前尚无足够多的已判决的最高法院案件来判定总统究竟应被赋予怎样的权力，即总统何时可以采取何种行动，总统权力的内涵和外延如何。这在一定程度上是因为法院经常回避审理此类案件。它们认定这些案件属于行政部门内部的问题，不应由司法机关做出审查。”

如前所述，随着社会的发展和时代的进步，今日美国政府所管辖的行政事务的范围和内容已远远超出了当初制宪者所能预料的范围。在这种情况下，总统权力的扩张是顺应时代发展要求的必然之举，如在反恐和战争状态等国家安全受到严重威胁的时刻，以及应对网络安全等非传统安全问题的时候扩张总统权力无可厚非。但总统的权力仍然要在三权分立的制度框架内受到国会和最高法院的制衡。要廓清总统权力的边界，一方面要回到制宪者当初对“单一行政官”制度的设计的文献资料如《联邦党人文集》，以及美国宪法对总统权力的界定，即有关行政权力范围的争端必须参照宪法的文本和结构加以解决；另一方面也要考虑到现代社会对行政部门提出的新要求。

美国政治中的权力斗争在过去的200多年从未停止过。总统与国会、最高法院三者之间的权力博弈始终是美国政治生活中最核心的内容。虽然早期的制宪者期望三权分立的设想能够帮助美国建立真正自由和民主的国家，但正是由于政府的三个分支之间争权夺利，美国离它自诩的自由和民主国家还差得很远。

从小布什总统开始，最近几任美国总统滥用行政职权的现象越来越频繁，最为明显的就是总统签署声明的发布。在里根执政之前，美国历届总统共发布了75份签署声明，其中安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)总统只发布了一份。而里根、布什和克林顿三个总统共发布了247份签署声明，仅布什总统一人就发布了130多份，涉及的范围和领域远远超过之前的历任总统。尽管奥巴马在2007年竞选总统时表示不会过度使用这一工具，但在他执政的八年时间里也发布了37份签署声明。截至2019年4月30日，特朗普已发布了43份签署声明。

如前所述，一位总统做出与“单一行政官”理论一致的决策，可能会使他的继任者更容易要求拥有广泛的行政权力，特别是当制衡机制没有有效的抵制，而这些要求随后在总统制上得以制度化。特朗普政府虽然从未正式采纳过“单一行政官”理论，但是在总统权力扩张已成常态的趋势之下，特朗普比他的两位前任有更大的机会推动行政权力朝更大胆的方向发展。

“单一行政官”理论究竟会走向何处？总统权力的扩张是否会继续下去？国会和最高法院是否会采取行动对总统权力的扩张加以制止？这些问题仍然需要历史与未来来回答。