摘 要：
清代的摊捐, 是指地方政府以强制摊扣官员 (尤其是州县官) 养廉银的方式, 筹措无法“作正支销”的公务经费。嘉道之际, 州县的摊捐负担已经普遍超过养廉银, 繁重的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐的出现, 既因财政结构无法应对社会经济变动, 也源于财政管理中的摊派机制。嘉道以降, 摊捐被普遍“滥用”, 不仅欠解摊款成为常态, 州县也多以亏空、浮收来转嫁财政压力。摊捐因此成为清代财政中的弊政。
关键词：嘉道之际; 摊捐养廉银摊派;
一、引言
嘉庆四年 (1799) , 驻藏大臣松筠赴陕甘总督新任, 途次接见四川冕宁知县雷应畅, 询悉:自乾隆末年平定廓尔喀, 该役“例不准销”之军需银数十万两于川省各官养廉银内摊扣, 州县“办公多形竭蹶”。雷知县应得廉银600两, 每岁扣去420两之多。途中又由四川万县知县陈文鸿处得知, 其一年养廉“仅得十之一二”, 且“通省皆然”。此前, 松筠即闻“川省州县以上正印官几至全无养廉”①。嘉庆帝闻知此事后, 谕令禁止摊扣廉银, 内称:
从前额设养廉, 原为大小官员办公日用之资。乃外省遇有一切差使及无著款项, 往往议将通省官员养廉摊扣, 以致用度未能宽裕。……著通谕各省督抚, 凡遇该省应办公务, 原有耗羡备公银两可动, 不得仍前摊扣各官养廉。②
清代自雍正朝“耗羡归公”以后, 出自耗羡的养廉银 (包括公费) 成为地方官个人及其衙署最主要的法定财源, 其在地方财政体制中的重要性不言而喻。然至乾嘉之际, 各省往往因公务经费无著, 动辄摊扣官员的养廉银, “以致用度未能宽裕”。此即本文探讨的“摊捐”, 指地方政府以强制摊扣文职官员 (尤其是州县官) 养廉银的方式, 筹措无法“作正支销”的公务经费③。
至嘉庆二十五年 (1820) , 道光帝观察到, 当日府厅州县由于“差务之费、捐摊之款日益加增”, 多有廉银“全行坐扣, 禄入毫无者”, 养廉银制度在创设近百年后已经有名无实。摊捐的影响由嘉庆四年的“用度未能宽裕”升级为“ (廉银) 全行坐扣, 禄入毫无”④。可见正是在嘉道之际, 摊捐成为影响地方财政⑤的关键问题, 而此后它也始终是地方政府重要的筹款方式。
关于摊捐, 管见所及, 仅有岩井茂树、郑振满在清代中后期财政的相关研究中进行了专门的讨论, 前者结合财政结构与社会经济的视角, 后者以福建为例, 注目于地方财政管理以及地方政府职能的变动, 分别考察了摊捐的起源、内容以及成因, 均具启发性①。此外, 瞿同祖也在关于清代地方政府的研究中指出, 摊捐是清代州县官的繁重开销。②王业键则从政府间财政关系的角度分析摊捐, 称其为“反方向的补助制”③。陈锋、茅海建分别讨论了清中前期、鸦片战争前后因“外销”军需等费用而摊扣养廉银的现象④。铃木中正、郭成康则分别注意到了摊捐与嘉道年间的亏空, 以及18世纪后期政治腐败间的联系⑤。
以上研究多偏重概述与定性, 笔者以为, 关于特定时空中摊捐制度的形成、实施及其演变, 仍有进一步深入的必要。由此, 本文选取摊捐最具影响力的嘉道之际, 试图厘清摊捐之额数与款目、形成及其泛滥之过程, 以及摊款的缴纳等关键细节, 进而对摊捐所折射的清代财政结构及财政管理的一般特征略作探讨。
二、摊捐之额数与款目
嘉道之际, 摊捐已成外省积弊, 嘉庆二十五年, 清政府首次对摊捐进行整顿。是年十一月, 户部奏请限制各省摊捐, 称州县摊款“每岁每缺自数百两至千余两、二三千两不等”, 数量颇钜, “逐年递增”。然而, 户部对于这些摊捐并不知底细, 遂奏请各省将必不可省的款目奏明, 浮多者概行删除, 嗣后每岁汇奏所扣银数, 以资考核, 该议获准⑥。此后至道光三年 (1823) 间, 各省督抚多就此事进行奏报, 笔者据此制成表1, 分析嘉道之际各省摊捐之额数、款目。
(一) 摊捐的数额⑦
尽管各督抚奏报的仅限于省一级的部分摊款, 其数据也并不完整。但仍可发现:摊捐普遍占通省额设廉银的50%以上, 浙江、广东、江苏苏属甚至不敷摊扣。更重要的是, 各省的摊捐或者全由州县承担 (江苏宁属、苏属、安徽、浙江) , 或者以州县负担为主⑧, 而其额设廉银又远低于督抚司道, 因此对州县来说, 摊捐、廉银之比还要高于表中的数字。以山西为例, 该省摊捐仅有10款涉及通省各级官员, 其余23款则完全由州县承担。当日山西103州县额设廉银、繁费仅占全省的52.8%, 却负担着几乎全部的摊款。
若据时人的观察, 摊捐之于州县的影响似较以上奏报更为严重。嘉庆末年, 包世臣就注意到:“外省摊捐之款, 日多一日, 大州县有每年摊至七八千金者, 小州县亦不下千金, 以廉抵捐, 数常不敷。”⑨湖南湘潭为财赋巨邑, 即属“大州县”, 嘉道之际, 该县负担的摊捐至万两以上, 据称湘省中县每年即有摊款数千两⑩。嘉庆二十五年, 山西学政陈官俊指出, 州县摊捐“有数百金, 有千余金, 有数千金, 竟有至数万金者”①。按知州额廉多为500—1 400两, 大多数知县则在500—1 200两之间②, 若据以上所言, 即便是摊款最少的州县, 廉银也所剩无几了。道光初年, 直隶“州县所得养廉自数百两至一千二百两为止, 应解摊捐小缺岁需一千余两, 大缺至二三千两, 入不敷出”③。道光二年, 浙江会稽知县禀称:“年例捐摊及奉文特派, 并在县应捐各款, 几及七千金, 核之岁入, 并应得养廉之数, 已不敷甚多”。该邑额廉1 200两, 核之每岁7 000两的摊捐, 确远不敷摊扣④。道光四年, 福建各同通州县每岁领取廉银, 核之应捐摊款, 尚不敷2 900余两。以上的数据、闻见可以说明:当日州县负担的摊捐普遍超过了廉银, 道光帝所谓州县多有廉银“全行坐扣, 禄入毫无”者, 确非虚语。这意味着摊款已不能出自廉银, 而是来源于“陋规”⑤。
表1 嘉道之交 (1820年前后) 各省摊捐额数
资料来源:方受畴奏, 嘉庆二十五年十二月初一日, 朱批04/01/35/0948/046;松筠奏, 道光二年二月二十八日, 朱批04/01/35/0787/036 (以上直隶, 下同) ;陈预奏, 嘉庆二十一年十二月初二日, 朱批04/01/35/0778/014;贺长龄:《耐庵奏议》卷1《州县养廉摊扣太多请酌量变通折》, 成文出版社1968年版 (山东) ;《晋政辑要》卷15《户制·库藏》, 续修四库全书本;成格奏, 嘉庆二十五年十二月十一日, 朱批04/01/35/0647/089 (山西) ;程祖洛奏, 道光三年六月十八日, 朱批04/01/01/0645/021 (河南) ;孙玉庭奏, 道光元年七月二十六日, 朱批04/01/35/0650/101;孙玉庭等奏, 道光元年, 录副03/3333/037 (江苏宁属、苏属) ;孙尔准奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/105 (安徽) ;庆保奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/107;《福建省例》, 台湾大通书局1997年版, 第368—369页 (福建) ;王凤生:《浙省仓库清查节要》, 道光三年刻本 (浙江) ;陈若霖奏, 道光二年闰三月初六日, 朱批04/01/35/0651/093;清单, 道光二年, 录副03/3210/105 (湖北) ;左辅奏, 道光二年七月二十八日, 朱批04/01/35/0950/004;清单, 道光二年, 录副03/3334/056;嵩孚奏, 道光三年十一月十五日, 朱批04/01/01/0645/011 (湖南) ;朱勋奏, 道光元年十月二十日, 朱批04/01/35/0651/023 (陕西) ;阮元奏, 道光元年七月十六日, 朱批04/01/35/0650/094;《粤东省例新纂》, 道光二十六年刻本;高崇基:《东粤藩储考》, 写本, 北京大学图书馆藏 (广东) ;糜奇瑜奏, 道光二年七月十六日, 朱批04/01/35/0950/003;庆保等奏, 嘉庆二十五年十二月十九日, 录副03/4078/001 (贵州) 。
(二) 摊捐的款目
摊捐大致分为常年 (年例) 摊捐、遇事摊捐及另案 (奏派) 摊捐三类。⑥常年、遇事各款均与地方历年固定的行政事务有关, 区别在于办理的频次不同。各省普遍存在的常年、遇事摊捐款目有:1、解部贡物、铸币铜斤的采买、运输经费, 京、协饷的运输经费;2、京城与各省城之间文报传递系统——提塘的办公费用 (“提塘报资工墨”) , 以及本省刊刷謄黄、告示的工本;3、督抚藩臬等衙门书吏 (包括临时雇用的额外书吏) 的饭食辛工;4、三年一科的各省文武乡试 (包括“恩科”) 费用, 以及省城书院的膏火束脩;5、省、府各级监狱囚犯口粮、药资、冬衣等项经费;6、省内“繁缺”、“苦缺”的行政经费津贴。
这些款目涉及地方行政的各方面, 确系必不可省之项, 却存在不小的经费缺口。而且, 这仅是部分“司摊”, 即提解藩司的摊捐, 而州县实际上需要负担来自各上级衙门的摊款。如嘉道年间, 山东莘县应摊“年例捐款”, 计有提解藩台衙门者28项、臬台衙门33项、粮道衙门13项、本道衙门4项、本府衙门36项。此外, 每岁尚有数项临时奉派的摊款 (多与修建、刊刷条例相关) 。更重要的是, 自嘉庆中期, 该县廉银的五成已经固定地被河工、军需、亏空等案摊捐扣去①。
莘县的例子颇具普遍性, 当日摊款之大宗并非常年、遇事摊捐, 而是由军需、河工、亏空等引起的另案摊捐, 先行研究多未注意及此②。笔者将表1中的相关部分抽出, 结合其它材料, 制成表2。
另案摊捐源于乾嘉年间的兵事 (乾隆末年台湾之役、廓尔喀之役、乾嘉之交三省苗之役、嘉庆初年川陕白莲教之役、东南海寇之役、嘉庆十八年天理教之役等) , 河工 (嘉庆二、三年山东曹工) 、帝室出巡 (山西之“台工”、直隶之“大差”) , 以及历届清查后的亏空。其数额常达百万之谱, 动辄扣去通省官员廉银的三成 (通常为单款扣廉之上限) , 持续十余年或数十年之久。对于地方政府 (尤其是州县) 而言, 另案摊款的负担远较常年、遇事各款沉重。
嘉庆四年, 章学诚就观察到, 州县困于“法外之累”, 即“钜工大役、军需差务”用项中例不准销, 坐派捐廉者③。乾嘉年间迭遭兵事的四川, 自金川、廓尔喀、苗疆、教匪各役以来, 无著之款“迭次奏明归入养廉项下公摊”。如开篇所述, 嘉庆初年, 州县养廉“仅得十之一二”, 嘉庆十五年, 各州县仍有五成廉银为军需摊捐扣去④。道光元年, 署理广东巡抚阮元也奏称, 常年摊捐不过是“零星捐项”, 粤东摊捐“以另案弥补为大宗”。所谓大宗:一是例不准销的“捕费”;二为津贴买补缺谷价格不敷;三为归补官垫民欠之兵米。阮元具奏之时, 广东各道府州县承担的另案摊捐共计160 800两, 已高于通省廉银总额。浙江于嘉庆五年清查后共计亏缺1 940 000余两, 此后十七年中, 各州县须为此捐解154.5%的廉银进行弥补, 这意味着该省官员的廉银远不敷弥补亏空之用。
嘉道之际的摊捐, 部分来源于地方行政事务中的经费缺口, 但更大宗的则是与军需、河工、亏空等相关的财政摊派。先行研究多认为, 由于摊捐等因素, 养廉银制度在清末已经有名无实, 无法继续发挥原有的作用⑤。然而, 以上考察可以说明:由于摊捐的普遍存在, 至迟在嘉道之际 (1820年前后) , 州县一级的养廉银制度已经名存实亡⑥。
三、摊捐的形成及“滥用”
(一) 摊捐之成因
摊捐盛行于嘉道之际, 但在养廉银制度初创的雍正年间, 就已经零星出现摊扣廉银之事⑦。然而这一现象的普遍化, 是在乾隆前中期, 这与此期耗羡管理的演变直接相关。雍正年间“耗羡归公”之后, 地方政府仍可相对自由地动支耗羡。至乾隆十五年 (1750) , 经户部节次驳删, 各省均确立了耗羡章程, 耗羡支出被限以定款、定额, “常例”之外的开支需奏明方准动用①。这些章程很可能满足乾隆十五年时的最低要求, 但却无法适应经济、人口和行政需求的变动。原本可由地方官灵活支配的耗羡, 逐渐成为户部控制下的严格限定款目、金额的正项①。这正是乾隆二十年后各省普遍出现“公捐”、“公帮”、“津贴”的背景。
表2 嘉道之交各省另案摊捐
资料来源:除表1所引外, 另见方受畴奏, 嘉庆二十五年, 朱批04/01/35/1099/002;方受畴奏, 嘉庆二十五年, 朱批04/01/35/0785/054 (直隶) ;惠龄奏, 嘉庆五年九月十六日, 朱批04/01/01/0477/019;陈预奏, 嘉庆二十年十二月初十日, 朱批04/01/01/0559/003 (山东) ;程祖洛奏, 道光三年六月十八日, 录副03/3007/030 (河南) ;费淳等奏, 嘉庆八年二月初十日, 朱批04/01/05/0095/019 (江苏) ;师承瀛奏, 道光三年三月初十日, 朱批04/01/35/1201/024 (浙江) ;陈若霖奏, 道光元年十一月二十一日, 朱批04/01/01/0615/012 (湖北) ;朱勋奏, 嘉庆二十二年十一月二十一日, 朱批04/01/35/0779/038 (陕西) ;《湖南省例·户律》卷29, 嘉庆刊本 (四川) 。
乾隆二十二年, 山西巡抚塔永宁称, 通省公事有“无款可动, 或难以请销”者, 不得不由“上下各官公捐养廉, 或通省州县捐派繁费”。乾隆二十年前后, 晋省设立“微员路费”、“书院膏火”两项捐款, 二款原在耗羡内额支284、1 200两, 因支用不敷, 分别公捐400、2 086两②。乾隆初年, 湖南办理各项差使, 给发“水脚”出自耗羡内, “俱有一定章程”, 其中办解蜡价折色银, 每多额外之赔累, 因此该省于乾隆十七年设“公帮差费”一款, 计628两③。由山西、湖南以及福建的例子来看, 乾隆中期, 单款摊捐额多在数百两之谱, 各员每岁不过捐廉百分之一二, 确如当日官员所言, 为“众擎易举”、“集腋成裘”之事④。
另案摊捐也始于乾隆前中期。吴廷燮指出, 乾隆朝“初定金川以后, 边役迭兴”, 用款至钜, “公摊养廉”成为当日“供不时之用”的筹款方策之一, “凡河工、军需等项例不能销, 及弥补亏空赔款者, 皆取之此”。⑤如乾隆十二、三年间, 四川金川军需案内例难报销及无力完缴银196 800余两, 奏准在于院司以下佐杂各员内每年摊廉一成归款。二次金川之役中, 该省又多扣廉弥补军需款项⑥。然较之嘉道之际, 乾隆前中期的军需摊廉只是偶尔行之, 持续时间不长, 负担亦不甚重。
至乾嘉之际, “公帮”、“津贴”、“公摊养廉”开始统一称为“摊捐”, 嘉庆四年, 仁宗首次谕禁各省摊捐, 这都说明摊扣养廉在地方行政中已经日常化, 其影响不容忽视。乾隆后期至嘉庆年间, 各省摊捐经历了前所未有的增长。以山西为例, 乾隆五十年 (1785) 前后, 常年摊捐共计17 227两, 核之该省额设养廉、繁费, 仅占7.5%。至嘉庆二十五年, 这一数字攀升到82 384两, 已占养廉、繁费的36.9%。该省摊捐帐册中, 排在前三位的办解好铁、平铁、高锡不敷经费即占常年摊捐的56.1%, 均设立于乾隆末年。此外, 嘉庆十年 (1805) 至二十三年 (1818) 间, 晋省平均每年负担另案摊捐57 000余两。两项合计, 嘉道之际山西省的廉银、繁费已被扣去近八成⑦。
同期, 陕西之摊款也呈稳定增长之势:该省乾隆年间共设摊捐10款 (其中4款设于乾隆四十五年以后) , 嘉庆年间新增7款, 此后至道光七年 (1827) , 复设7款。而自道光初年至光绪三十年 (1904) , 仅新增10款。可以说, 至清末新政之前, 该省的摊捐大部分形成于乾隆后期至道光初年⑧。江苏的捐款原在“征存漕费”内动支, 自嘉庆四年 (1799) 始以摊扣廉银的方式筹措。此后, 捐款“年增一年, 至繁且杂”, 以致初习钱谷事务者“每致茫无头绪, 难悉源流”。为此, 道光初年, 布政司署书吏特编纂《捐摊款目》一册, 附于《苏藩政要》之中⑨。这是很值得注意的现象:它说明摊捐已成为“藩政”的重要组成部分。
嘉庆十九年成书的安徽《凤台县志·食货志》列有“捐摊”各款细目, 修纂者李兆洛解释称:“捐摊非正款也, 而列入交兑, 与正款同”, 且“不肖书吏往往因新故相更, 上下勾结, 添改档册, 则繁费日益增矣, 尤宜明列款项, 以杜其流”⑩。这一记载透露出十分重要的信息:摊捐虽非正款, 但因列入州县交代, 俨然同于经制财政。尤其值得注意的是, 嘉庆年间, 该县摊款日益加增, 多有浮冒 (未必皆因书吏作弊) , 以至知县不得不“明列款项”, 加以核定。道光初年, 何耿绳服官直隶, 他在官箴中写到, 州县官到任交接库项时应饬查“院司道府各衙门按年按季按月应解摊捐”之数额①, 足见摊捐在州县钱谷事务中的重要性。
关于18、19世纪之交摊捐的膨胀, 督抚们的解释是:地方必要的公务经费或“例不准销”, 或“例价不敷”, 不得不捐廉筹措②。清代的财政管理具有固定化的倾向, 惟有符合特定“例”与“额”的开支方可作正支销 (“内销”) , 所谓“国家经费有常”。因此, 不合“例”的开支就只能以摊捐等方式“外销”/“外办”。按例核销者又须符合相应的例价, 例价多定于清前期, 且基本恒定不变, 18世纪中期以还, 由于人口增长、美洲白银流入等因素的影响, 物价经历了持续而温和的上涨③, “例价不敷”成为普遍情况。至19世纪初, 地方官的公务帐簿上充斥着“例不准销”与“例价不敷”之款。如嘉庆十九年, 直隶总督那彦成称:近年“食物市价昂贵”, 是以夫工役食及各项料物器用“例准报销之价委属不敷, 不能不分别贴赔”④。这一点最明显地表现在各省采办贡物及铸币滇铜的经费缺口上。山西的例子可谓典型, 该省办解好铁、平铁、高锡三项贡物, 例支9 500、1 811、1 528两, 而不敷经费则达到29 185、10 390、6 642两, 例价仅占实际支出的21.74%, “预算”严重不足⑤。
既有研究已指出, 摊捐产生的背景是18世纪社会经济发展带来行政事务的增加, 以及银价相对下落、物价上升导致的财政窘迫, 其泛滥则源于僵化的财政经费定额管理与包干体制⑥。根据上文的考察, 这确实可以解释常年、遇事摊捐的产生。然而笔者认为, 摊捐 (尤其是另案摊捐) 的普遍出现, 更需要从政治与财政管理方面寻找答案。乾隆后期至嘉庆年间, 因军需、河工等“不时之用”的膨胀, 朝廷的财政压力骤增, 摊捐开始成为一种重要的筹款方式⑦。户部由此将包袱甩给各省, 而各省以摊捐筹款, 又将压力层层下移至州县, 从中可以明显地观察到逐级摊派的色彩。这一现象凸显出清代财政管理的特质:无论中央与地方政府之间, 抑或地方各级政府之间, 其财权与职能均未作清晰的划分, 也就是说, 从财政支出来看, 并不存在“国家之事”或“地方之事”的区别, 各级政府遇有额外的财政支出, 一律通过向下级摊派加以解决。正是因为这一机制, 在财政整体趋紧的清代后期, 各种名目的摊捐被不断地复制, 而豁免、裁减摊款始终也是财政改革的重要内容。
(二) 摊捐之“滥用”
嘉庆二年 (1797) , 福建巡抚姚棻指出, 摊捐原为“集腋成裘之举”, “只应量其廉俸之多寡, 酌令匀捐”, 然闽省捐款之中, 糜费不少, 以致“各属无可食之廉, 且于扣廉之外尚须派捐”⑧。摊捐原为筹措必要的公务经费而设, 从“集腋成裘”到“廉不敷扣”, 当与行政事务增多、物价上涨等因素相关, 但另一方面, 正如姚中丞所言, 也因其中不乏“糜费”。
嘉庆二十年 (1815) , 御史胡承珙便指出:“近来各省摊捐津贴名目繁多, 纵为办公, 亦岂尽必不可省之费。”如各省“提塘报资”一款, “州县多出己赀, 取阅钞报, 而各省又有刻报一分, 迟久始成, 无庸复阅, 然必须于各州县派捐刻费”, 据称安徽每年仅此款便摊派近万两。而据前节安徽巡抚的奏报, 该省常年摊捐14款共计5 272两, 足见该款浮冒之甚①。御史韩鼎普也观察到, 四川文武乡试摊捐, 各州县自二三百两至千两不等, 此款“徒为首府首县浮滥支销, 并藉饱私囊”, 并称各省科场摊捐“大略相同”②。
由此可见, 州县实际的摊捐开支要远多于疆吏的奏报, 内中原因, 除浮冒之外, 还在于其用并不限于公务。将馈赠上司、接待过往官员的花销摊派所属州县, 为当日常见之事。乾隆后期, 浙江各知府多有“借馈送上司之名, 分别大中小县分, 摊派属员, 名曰公分”③。嘉庆末年, 四川亦有藉总督两司生辰, 向各县出单敛派者, 每次每县十余两至三四十两, 一年之内多达五六次至十余次不等④。道光年间, 山西每有钦差到省, 首府即“赴藩司请借办公银二万两, 事毕摊派各属归款, 大约每次摊派俱在三五万金”, 用于支应、馈赠⑤。毫无疑问, 类似的“办公银”并不出现在摊捐清单中, 但它们却位于州县帐簿的前列。
咸丰初年, 浙省地方官汤成烈不堪摊捐重负, 写下“司计者之攘夺, 甚于剧盗”之语。据称咸丰元年 (1851) 浙省清查结报后, 养廉银“扣不准支”, 丝毫未得。此外尚须负担摊捐“官垫民欠”, 统提捐款, 津贴架木、油茶, 岁科经费、科场经费等项摊款数千两⑥。光绪八年 (1882) , 山西巡抚张之洞甫入晋境, 问官之疾苦, 闻知摊捐为晋省“官场第一巨累”⑦。光宣之际, 陕西各厅州县支出以摊款最多最累, “司库例不入销之款, 固以此项所入为大宗, 即省内之臬司、学司, 省外之各道、各府、各直隶州亦无不赖此岁入藉以办公”。该省清理财政局员们写到:摊捐之设, “其始因公款之不足, 而为裒多益少之计”, “其后以摊派之可资, 即为累床叠屋之谋, 而成为故例”, 摊捐因此“积日累月, 加不一加”⑧。局员的观察反映出:嘉道以降, 摊捐已经溢出了“裒多益寡”、“集腋成裘”的本义, 演化为一种借助强制摊派的筹款机制, 摊捐被广泛“滥用”, 成为州县的沉重负担。
四、耗羡提留与摊捐之缴纳
作为筹款方式, 摊捐通常需要经历垫解—归款的过程:相关事务多由司库 (或首府、首县) 先行拨款垫支, 然后摊派道府州县按季 (或按年、按月甚至按日) 归款⑨。乾隆年间以来, 各省的惯例是属内州县按缺分大小优瘠, 承担相应的摊款。也就是说, 在一省之内, 摊款是按照各州县的财政、公务状况来分配的, 并且随着缺分的变动进行调整⑩。
摊捐来源于养廉银, 而廉银则出自州县随钱粮正项征收的耗羡。那么, 耗羡是由州县“坐支”, 还是先提解司库, 再赴司请领养廉, 这一看似细微的制度设计与摊款缴纳的效率直接相关, 成为关涉二者切身利益的重要问题。乾隆后期至道光初年, 藩司与州县在此事上反复拉锯。乾隆四十八年 (1783) , 署理山东布政使陆燿奏称, 东省州县耗羡多不随正起解, 积久遂成亏累, 应请严定耗羡处分, 务与正项随同报解, 该议获准①。乾隆五十年 (1785) , 户部复奏请各省耗羡应随同正项报解②。自是, 州县须将耗羡随同正项一并报解司库, 再从中领取廉银, 不得自收自支。这无疑便利了藩司摊扣州县廉银, 与同期摊捐的扩张直接相关。嘉庆四年 (1799) , 松筠奏请停派摊捐, 嘉庆帝又谕州县及教职、佐杂养廉、吏役工食“仍照旧例即于各州县征收耗羡内坐支”, 此举意在限制藩司滥扣养廉③。如道光元年, 晋抚成格便称:“各州县留支养廉等项, 原以防解司后任意滥扣之弊。”④
然此未能遏制摊捐之泛滥, 藩司或于州县所解正项钱粮内划扣摊款, 饬令补解, 或扣解该管知府、直隶州的廉银 (州县以上各级廉银仍需赴司请领) , 强制州县缴纳摊款⑤。嘉庆十五、十六两年 (1810、1811) , 河南、直隶先后“因藩库垫款过多”, 奏准“将养廉办公银两解司支发抵扣”, 但特谕它省不得援以为例⑥。然嘉庆十八年, 山西布政司即有“违例坐扣耗羡, 抵作捐摊”之事⑦。嘉庆二十一年, 山东巡抚陈预奏称因州县坐支耗羡, 摊款“玩延不解, 积欠甚多”, 如近年的军需摊款, 各州县欠解近七成, 屡催不解。而各知府养廉“因系由司支领, 随时核扣, 是以尚无拖欠”。他奏请将该省曹工、军需两款应摊五成廉银“按季核扣, 随同耗羡解司”, 归还垫款, 其余五成廉银仍令坐支, 奉旨允准⑧。这样, 东省州县的半数廉银被强制提扣, 坐支耗羡之例已有松动。
以上事例的背景正是嘉道之际摊款的大幅增长, 多数州县须以大部分或全部廉银抵扣摊款。但由于养廉系留属坐支, 且摊捐不同于正项, 无关考成, 作为抵制, 州县欠解摊款也是当日之常态。道光元年, 山西州县节年拖欠摊款计194 000余两。道光三年, 河南积欠摊捐262 882两。道光二年至五年间, 江苏苏、宁二属各欠解摊款数万两。道光六年, 广东州县积欠捐款、杂项398 000余两。道光七年, 福建各属积欠摊款亦“不下二十余万”⑨。嘉道之际, 与摊款同时增长的是州县的欠款。
正因为如此, 道光元年, 成格奏请晋省州县养廉、繁费暂行解司, 俟扣清摊捐垫款, 再改为坐支, 奉旨允行⑩。这样, 嘉庆四年州县坐支耗羡之谕被完全推翻。此例一开, 各省纷纷援引, 山东、湖南、湖北于道光三年, 江苏、浙江于道光五年、广东于道光六年、福建于道光七年先后奏准州县养廉仍照旧解司, 按季支领, 以便扣收新旧摊款⑪。
由于嘉道以降, 州县的摊款已多出自廉银之外, 因此, 即便藩司以提解耗羡来加强摊捐的管理, 也未能改变欠款累累的局面。光绪八年 (1882) , 山西巡抚张之洞就称该省州县“摊捐应解之银, 十欠其五”。光绪十五年, 张氏转任广东巡抚, 发现摊款为粤省大累, 州县不堪负担, 长期欠解。如应解藩司的12款摊捐, “类皆有名无实”, 应解臬司的3款, “每年仅解二三成”⑫。清季陕西亦不乏“额捐甚矩, 而报解无多者”, 如提学公费、本地学务经费两款每年额捐6 000两, 实收均不及2 000两⑬。同治年间, 丁日昌对此曾评论道:“捐摊最为州县之累, 以毫不相干之事, 而令李代桃僵, 牧令岂能自其家市田宅, 以纾官累哉, 不过陈陈相因, 拖至以不了为了之日为止。”①摊捐多为“毫不相干”之“官累”, 又普遍超过州县的负担能力, 欠款陈陈相因, 最终不了了之, 也就十分自然。
五、结论
清代中后期的摊捐是当日财政体制的产物。18世纪中期以降, 物价上涨、人口骤增等因素导致地方政府的行政开支大幅增长, 至乾嘉之际, 朝廷又多军需、河工等“不时之用”, 但由于财政结构缺乏弹性, 法定/额定财政无法应对。因此, 地方政府的诸多经费难以“作正支销”, 只能由各级官员公摊养廉银的形式进行“外销”。18、19世纪之交, 作为一种额外的筹款方式, 摊捐的规模空前膨胀。
摊捐属于财政上的共同负担机制, 但实际上摊款的压力却主要落在额设廉银最少的州县一级, 从中可以清楚地观察到户部——布政司——州县之间财政负担的层层下派。由于当日各级政府间的财权与职能实行不划分主义, 摊派正是财政管理的基本特征。至嘉道之际, 州县承担的摊捐已经普遍超过养廉银, 日益加增的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐逐渐溢出“集腋成裘”的本义, 近乎于强制摊派的代名词。摊捐被普遍“滥用”, 成为清代中后期州县的沉重负担。
当然, 这并不意味着州县独自承担了这些财政压力。不仅欠解摊款为当日常态, 更重要的是, 如计臣所见, 州县迫于摊捐之重压, “往往将经征钱粮挪移垫解, 而正课反亏, 及公务竭蹶, 则又设法索取民财”②。周镐也从守令的角度指出, 面对繁重的摊款, 州县并无点金之术, 无非缓则“取之于民”, 急则“盗之于库”, 以致“上侵其国, 下病其民”。③过度利用摊派进行筹款, 势必导致拥有催科之权的州县政府以侵蚀国帑、浮取病民等方式转嫁财政压力, 反而引发了财政与社会的失序。嘉道之际, 亏空的增长与浮收勒折的升级成为十分显著的现象, 这与摊捐的扩张存在直接的联系。就此点而言, 摊捐实为清代财政中的弊政。
注释
1 松筠奏, 嘉庆四年四月初五日, 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折 (以下简称“朱批”)04/01/02/0142/016。本文利用的未刊档案均藏该馆, 以下不再注明。
2 《嘉庆道光两朝上谕档》 (4) , 广西师范大学出版社2000年版, 第152页。
3 当日又称为“捐摊”、“捐/摊廉”、“公捐”、“津贴”、“公帮”等, 本文通称摊捐。
4 《嘉庆道光两朝上谕档》 (25) , 第413页。
5 清代的财政管理以高度的中央集权为原则, 理论上不存在所谓“地方财政”, 但实际上游离于中央控制之外、由地方官吏支配的“地方财政”又始终存在。本文所谓“地方财政”, 即指此意。
6 (1) (日) 岩井茂樹:《中国近世財政史の研究》, 京都大学学術出版会2006年版, 第46-51页 (相关章节初刊:《中国専制国家と財政》, 《中世史講座6》, 学生社1992年版) ;郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变-〈福建省例〉研究》 (初刊《清史研究》2002年第5期) , 收入氏著《乡族与国家:多元视野中的闽台传统社会》, 生活·读书·新知三联书店2009年版, 第276-299页。
7 (2) 瞿同祖著、范忠信、晏锋译:《清代地方政府》, 法律出版社2003年版, 第43-45页。
8 (3) (美) 王业键著、高风译:《清代田赋刍论 (1750-1911) 》, 人民出版社2008年版, 第23-25、71页。
9 (4) 陈锋:《清代军费研究》, 武汉大学出版社1992年版, 第276-277页;黄惠贤、陈锋主编:《中国俸禄制度史》, 武汉大学出版社1996年版, 第567-568页;茅海建:《鸦片战争清朝军费考》 (初刊《近代史研究》1996年第1期) , 收入氏著《近代的尺度:两次鸦片战争军事与外交》, 上海三联书店1998年版, 第20、31-33页。
10 (5) (日) 鈴木中正:《清末の財政と官僚の性格》, 《近代中国研究》第2 1, 東京大学出版会1958年版, 第245-248页;郭成康:《18世纪的中国与世界:政治卷》, 辽海出版社1999年版, 第310-312页。
11 (6) 英和等奏, 嘉庆二十五年十一月初五日, 军机处录副奏折 (以下简称“录副”) 03/1643/019;《嘉庆道光两朝上谕档》 (25) , 第512-513页。
12 (7) 本节的论述, 除特别注明外, 均依据表1、表2的来源史料。
13 (8) 其具体比例, 如湖北通省摊款, 州县负担86.4%, 藩臬道府负担13.6% (陈若霖奏, 道光二年闰三月初六日, 朱批04/01/35/0651/093) 。
14 (9) 《包世臣全集·齐民四术》, 黄山书社1997年版, 第370页。
15 (10) 光绪《湘潭县志》卷2《建置》;左辅:《念宛斋官书》卷8《禁杜漕口示》, 道光刻本。
16 (1) 陈官俊奏, 嘉庆二十五年十月十二日, 朱批04/01/13/0217/001。
17 (2) 瞿同祖:《清代地方政府》, 第41-42页。
18 (3) 松筠奏, 道光二年二月二十八日, 朱批04/01/35/0787/036。
19 (4) 《治浙成规》卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》, 官箴书集成本;光绪《钦定大清会典事例》卷261《俸饷·外官养廉一》, 续修四库全书本。
20 (5) 至迟在嘉道之际, 州县政府的主要财源并非法定的廉银、公费, 而是各种“陋规”, 如钱漕盈余、差徭摊派、杂税存剩、行户陋规、盐当规礼等。详见拙文《摊捐与陋规:19世纪初期的“地方财政”---以嘉庆二十五年清查陋规一事为中心》, 未刊。
21 (6) 更为广义的摊捐还包括“州县流摊”, 又称“详府摊捐”, 即州县办理修垫衙署等事务, 其经费本任无力负担, 遂详明本管知府, 由后任分摊, 并于交代时作抵。此种流摊不同于来自上级的摊捐, 故本文不作讨论。
22 (1) 《鲁政辑要·年例捐款、三监摊款、历年摊款》, 钞本, 北京大学图书馆藏。
23 (2) 仅有铃木中正注意到嘉道年间的另案摊捐 (氏著《清末の財政と官僚の性格》, 第246-247页) , 陈锋、茅海建曾论及乾嘉道年间的军需摊捐 (陈锋《清代军费研究》, 第276-277页;茅海建:《鸦片战争清朝军费考》, 第20、31-33页) 。
24 (3) 《章学诚遗书》, 文物出版社1985年版, 第328页。
25 (4) 嘉庆《四川通志》卷67《食货·榷政》。
26 (5) (日) 佐伯富:《清代雍正朝における養廉銀の研究》, 氏著《中国史研究 (第三) 》, 同朋社1977年版, 第294页;郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变》, 第290页。岩井茂树则指出, 这一转变发生在19世纪中期 (氏著《中国近世財政史の研究》, 第46-51页) 。
27 (6) 因此, 咸丰军兴以后的“减成”支发养廉银对于地方官员 (特别是州县官) 的实际影响力, 恐怕也比既有研究认为的要小。
28 (7) 成格奏, 嘉庆二十五年十二月十一日, 朱批04/01/35/0647/089;庆保奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/107。
29 (1) 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。
30 (1) (美) 曾小萍著、董建中译:《州县官的银两---18世纪中国的合理化财政改革》, 中国人民大学出版社2005年版, 第270页。
31 (2) 《晋政辑要》卷2《公捐各款》, 官箴书集成本。
32 (3) 《湖南省例·户律》卷38。
33 (4) 《晋政辑要》卷2《公捐各款》;《湖南省例·户律》卷38;《福建省例》, 第342-343页。
34 (5) 吴廷燮:《清财政考略》, 1914年版, 第8页;贾士毅:《民国财政史》, 商务印书馆1936年版, 第8页。
35 (6) 《宫中档乾隆朝奏折》第33辑, 国立故宫博物院1985年版, 第550-551、839-841页。
36 (7) 《晋政辑要》卷2《公捐各款》, 卷6《书院经费》, 卷7《武场经费、塘马公捐》;成格奏, 嘉庆二十五年十二月十一日, 朱04/01/35/0647/089。
37 (8) 《陕西全省财政说明书》, 经济学会1915年版, 《岁入部·杂款类》, 第73-77页;《岁出部·行政费》, 第15-18页。
38 (9) 《捐摊款目·序》, 钞本, 南开大学图书馆藏。
39 (10) 嘉庆《凤台县志》卷2《食货》。
40 (1) 何耿绳:《学治一得编·学治述略》, 官箴书集成本。
41 (2) 孙尔准奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/105;陈若霖奏, 道光二年闰三月初六日, 朱批04/01/35/0651/093;琦善奏, 道光三年五月二十七日, 朱批04/01/35/0950/044;李鸿宾奏, 道光三年十一月二十四日, 朱批04/01/35/0654/025。
42 (3) 参见彭信威《中国货币史》, 上海人民出版社1965年版, 第819-830、849-869页;全汉昇:《美洲白银与十八世纪中国物价革命的关系》, 氏著《中国经济史论丛》, 新亚研究所1972年版;Yen-Chien Wang:《The Secular Trend of Prices during the Ching Period (1644-1911) 》, 《香港中文大学中国文化研究所学报》第5卷第2期。
43 (4) 那彦成:《那文毅公奏议》卷43, 道光十四年刻本。
44 (5) 成格奏, 嘉庆二十五年十二月十一日, 朱批04/01/35/0647/089。
45 (6) 岩井茂樹:《中国近世財政史の研究》, 第48页;郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变》, 第268页。
46 (7) 吴廷燮:《清财政考略》, 第8、12页。
47 (8) 《福建省例》, 第354-356页。
48 (1) 胡承珙奏, 嘉庆二十年十一月十五日, 录副03/1638/036。
49 (2) 韩鼎普奏, 嘉庆十六年四月十八日, 录副03/2499/012。
50 (3) 《治浙成规》卷2《禁革积弊以省糜费四条》。
51 (4) 韩鼎普奏, 嘉庆十六年四月十八日, 录副03/2499/012。
52 (5) 张集馨:《道咸宦海见闻录》, 中华书局1981年版, 第48页。
53 (6) 汤成烈:《古藤书屋文甲集·治赋篇三》, 《天津图书馆孤本秘籍丛书》 (15) , 中华全国图书馆文献缩微复制中心1999年版。
54 (7) 《张之洞全集》第1册, 河北人民出版社1998年版, 第114-115页。
55 (8) 《陕西全省财政说明书》, 《岁入部·杂款类》, 第78页;《岁出部·行政费》, 第17-18页。
56 (9) 琦善奏, 道光三年五月二十七日, 朱批04/01/35/0950/044;李鸿宾奏, 道光三年十一月二十四日, 朱批04/01/35/0654/025;《陶澍集·奏疏》, 岳麓书社1998年版, 第40页。
57 (10) 《治浙成规》卷3《捐款分别缺分摊派》, 卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》、《诸暨县捐款改为中缺派捐》;《鲁政辑要》第8册《裁减年例捐款》;《陕西全省财政说明书·岁出部·行政费》, 第17页;朱勋奏, 嘉庆二十二年十一月二十一日, 朱批04/01/35/0779/038;梁章钜奏, 道光九年十一月十五日, 朱批04/01/35/0955/049。
58 (1) 《宫中档乾隆朝奏折》第57辑, 国立故宫博物院1987年版, 第20-21页;光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。
59 (2) 《清实录》, 乾隆五十年八月辛巳。
60 (3) 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。
61 (4) 成格奏, 道光元年, 朱批04/01/13/0218/001。
62 (5) 吴椿奏, 嘉庆十五年四月初二日, 录副03/1732/038;英和等奏, 嘉庆二十五年十一月初五日, 录副03/1643/019。
63 (6) 陈预奏, 嘉庆二十一年十二月初二日, 朱批04/01/35/0778/014。
64 (7) 茅豫奏, 嘉庆十八年正月初八日, 朱批04/01/35/0773/029。
65 (8) 陈预奏, 嘉庆二十一年十二月初二日, 朱批04/01/35/0778/014;《嘉庆道光两朝上谕档》 (21) , 第580页。
66 (9) 成格奏, 道光元年, 朱批04/01/13/0218/001;嵩孚奏, 道光三年十月初七日, 朱批04/01/35/0654/004;张师诚奏, 道光五年二月初五日, 录副03/3293/010;《嘉庆道光两朝上谕档》 (31) , 第430页;《福建省例》, 第332页。
67 (10) 成格奏, 道光元年, 朱批04/01/13/0218/001;《嘉庆道光两朝上谕档》 (26) , 第198页。
68 (11) 《嘉庆道光两朝上谕档》 (28) , 第192、423、473-474页; (30) , 第55-56页; (31) , 第430页;《浙江全省财政说明书·岁入部·收款》, 经济学会1915年版, 第10页;《福建省例》, 第331-334页。
69 (12) 《张之洞全集》第1册, 第115页;第4册, 第2599、2601页。
70 (13) 《陕西全省财政说明书·岁入部·杂款类》, 第77页。
71 (1) 丁日昌:《抚吴公牍》卷6《批砀山县民人陈万里呈控被匪抢劫请饬提各寨长押交由·加函》, 宣统元年印本。
72 (2) 英和等奏, 嘉庆二十五年十一月初五日, 录副03/1643/019。
73 (3) 周镐:《犊山类稿》卷4《禀覆书制军条陈利弊议》, 嘉庆二十二年刻本。
