内容提要：中国特色社会主义进入新时代以来，国家安全领域立法明显加快，国家安全法律制度体系正在形成。从立法指导思想、调整对象、对国家机构职权和公民权利与义务的规定、立法表达技术、法律作用定位等方面来看，《国家安全法》具有该法律领域基本法律的属性，是国家安全法律领域的基本法。由于立法需求急迫同时立法条件不足，该规范性法律文件由全国人民代表大会常务委员会通过。在法律实施过程中，需要协调好该法律与宪法以及相关基本法律文件的关系。在条件成熟的情况下，由全国人民代表大会将该法提升制定为基本法律，应是合理的法律发展逻辑。

关 键 词：国家安全/国家安全法/基本法律/立法制度/立法体系/

作者简介：杨宗科，西北政法大学教授，法学博士。

一、问题的提出

1993年2月22日，第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国国家安全法》。20年以后，中共十八届三中全会决定设立国家安全委员会。2014年4月15日，习近平主持召开中央安全委员会第一次会议，提出了总体国家安全观。2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务，其中关于“加强重点领域立法”的任务安排中，明确要求“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议将1993年《中华人民共和国国家安全法》全面修订并且更名为《反间谍法》。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议制定了新的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)。此后，《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律相继出台，陆地国界法、能源法、航空法、测绘法等法律正在制定或者修改之中。

按照中共十八届四中全会提出的关于“构建国家安全法律制度体系”的要求，五年多来，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是总体国家安全观为指导，调整国家安全关系的一个法律领域或者说一个新兴法律部门——“国家安全法”部门正在构建之中。从法律体系的逻辑关系上看，一个完备的部门法律应当有多部由全国人民代表大会制定的基本法律作为基础性、主干性、统领性的法律，作为该部门法的基本法。从内容和功能来看，2015年制定的新的《国家安全法》，实际上已经具有国家安全法律部门基本法的地位和功能，具有基本法律的属性。但是，从立法体制和程序上，该规范性法律文件缺乏被列入基本法律范围的体制条件。这就形成了内容功能与法律位阶性质的矛盾。那么，《国家安全法》应当是基本法律性质的规范性文件还是其他法律性质的规范性文件？

二、规范性法律文件的性质问题：基本法律与其他法律性质差异的立法学拷问

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将“基本法律”正式写入其中，使其成为一个宪法概念和我国的一种主要法律形式，这意味着“基本法律”概念在我国法律体系中的定型和宪法化。①根据《宪法》《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。《宪法》《立法法》的规定表明，全国人民代表大会与它的常务委员会之间在立法权限上有了一个相对明确的划分，即“基本法律”只能由全国人民代表大会制定，而常务委员会制定的是基本法律“以外的其他法律”或者“非基本法律”。②基本法律是一个国家重要的法律，但是，“重要”与否并没有可操作性详细规范性认定标准。

立法学研究有三种理论向度，即以立法的价值问题为重心的立法哲学，以立法制度为重心的立法法学，以立法的社会效果为重心的立法社会学。(1)以立法的价值为重心的立法哲学是立法的“形而上学”，关注的是“立法应该是怎么样的”价值问题。立法价值研究立法活动是否满足了人类的需要。在一个利益需求多样化的社会中，立法价值所包含的内容是广泛的，比如公平、正义、秩序、效率、稳定、自由、人权、安全等，都是它的价值追求。以立法价值为重心的立法哲学研究对于拓展立法学研究方向、推动立法学的研究转向和丰富立法学的学科体系都具有重要意义；③(2)以立法制度为重心的研究属于立法法学。立法制度包括立法的实体制度、程序制度、技术制度等，其中，实体制度包括立法权的分配、立法权主体、行使立法权的活动和立法监督等问题。④将研究立法制度这部分内容在知识体系上界定为立法法学，它是立法学学科体系的主体内容。(3)以立法效果研究为重心的研究属于立法社会学。从法社会学的角度看，立法是一种“创造”法律规范的活动，是产生普遍性规范和普遍约束力的法律后果的行为，是一个从认识和经验的积累到创制行为规则的复杂创新过程，它以人与人之间在社会生活中的交互关系为基础，是法律规范从社会中形成的过程，是一定社会经济结构所内蕴的社会关系的应有模式和主体权利要求转化为国家意志的过程。⑤当然，立法所创制的法律规范有可能存在不能符合或实现社会期待效果的结果。所以，立法行为及其绩效就成为立法社会学的研究重心，和绩效本身含义一样，它更加强调立法行为能够带来的有效输出量，关注立法供给满足立法需求的结果、效果和效益。相对来说，以立法行为绩效和立法效果为重心的立法社会学研究更加关注影响其绩效的各类因素。比如，立法者的立法态度和能力、立法工作的过程和目标、立法的外部环境和体制机制等因素。

什么是基本法律？基本法律的内涵是什么？我们可以从立法学的三种理论形态，即价值、制度、实效等方面进行阐释。在上述理论形态中，从制度层面的分析具有基础性。换言之，从立法法学上探索关于基本法律的内涵和性质，是各种关于基本法律理论的基础理论。

虽然“基本法律”一词率先由《宪法》所确定，但《宪法》并没有明确“基本法律”概念的内涵和外延。《立法法》颁布后，行使国家立法权的机关在制定或修改法律的过程中都会有意识地对该部法律规定内容的性质进行描述性界定。通常，人们将全国人民代表大会及其常委会制定的法律性质分别描述为基本法律、重要法律。比如全国人大常委会法制工作委员会所做的《十届全国人大及其常务委员会五年立法工作简述》中就明确了对基本法律和重要法律的区分，指出十届全国人大五次会议审议并通过的物权法是我国民商事方面的一部基本法律；劳动合同法是规范劳动关系的一部重要法律。⑥新的《国家安全法》草案在全国人大常务委员会审议时，第一次审议组的组成人员就普遍认为国家安全法是一部综合性、全局性、基础性的重要法律。⑦从制度意义上来说，区分基本法律和基本法律以外的其他法律的标准，主要不是取决于立法机关制定的法律内容是什么，也不考虑法律所规定内容对所有公民日常生活影响的重要与否，往往仅以制定机关作为根本判断标准。即，通常，只要是全国人大制定的规范性法律文件便是基本法律，由全国人大常务委员会制定的法律文件就是其他法律。制定机关不同，代表性和权威性不同，法律的地位和性质自然不同。当然，从立法法学理论出发，我们认为全国人大制定的宪法以外的规范性文件具有基本法律的性质，并不能因此得出结论，认为全国人大只能制定和修改基本法律，因为这种观点不当地限制了全国人大的立法权限，忽视了它作为最高立法安全机关的性质和职权。从《宪法》确定的立法制度的基本精神看，全国人大具有制定“必须由全国人大制定法律”的“无限权力”，只要需要通过立法予以规范的事项，全国人大作为国家最高国家权力机关和立法机关都有权制定法律。

在学术界，学者对于如何认定基本法律或是否有必要区分基本法律与其他法律有不同认识。比如，有学者认为，认定“基本法律”，一靠立法主体的认识和重视程度，二靠立法主体的自觉自律程度。⑧有学者强调如果由全国人大来制定和修改不是那么“基本”的法律，那么现行宪法赋予全国人大常务委员会国家立法权以弥补全国人大行使的国家立法权不足的目标便没有意义。⑨甚至有学者主张，在全国人大和全国人大常务委员会共同行使国家立法权这一前提下，取消“基本法律”和“其他法律”的划分，明确界定全国人大和全国人大常委会各自的立法权限。⑩有学者认为，一件法律是否属于“基本法律”从形式上取决于它的制定主体，但从内容上说取决于它所规范的社会关系的重要性和全局性。(11)笔者较为认同最后一种观点，即认定一部法律的性质必须结合立法主体和法律内容综合判断，必要时还可以参考这部法律的功能和实际作用。

由第十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳主编、参与《立法法》修改工作的若干同志编写的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》中，关于“基本法律”的解释是：“基本法律通常是对于某一类社会关系进行调整和规范，涉及的事项有的是公民的基本权利与义务关系，有的是国家经济和社会生活中某一方面的基本社会关系，有的是国家政治生活方面的基本制度，有的事关国家主权等，这些法律在国家和社会生活中具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。”(12)从范围上看，基本法律包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律以及其他的基本法律，其他的基本法律应当包括重点领域立法中的基本法律。实践中，从1978年五届全国人大一次会议到2015年十二届全国人大三次议，全国人民代表大会审议通过的立法44个，包括宪法和宪法修正案、法律问题的决定和法律解释。其中除了刑事的、民事的和国家机构组织法等基本法律外，还有某些领域中的基本法律，比如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国外商投资法》等。可以说，从立法制度的规定和实践出发，我们可以从法律制定机关的性质、法律调整的社会关系的性质特征、法律设定的国家机关职权权限以及公民权利与义务的性质、法律制度在国家和社会生活中是否具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义和作用等方面，形成关于基本法律的立法法学理论依据。以此为据，则那些由最高国家权力机关制定的、调整某一领域或者方面的基本社会关系或者社会关系的基本问题、规定主要国家机关职权权限或者公民的基本权利与义务、在本部门或者本领域的法律制度体系中居于基础性、根本性地位，且能够发挥全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义和作用的规范性法律文件，应属于基本法律范畴，而不符合这些基本要素的规范性法律文件，应属于“其他法律”。

三、《国家安全法》具有基本法律属性的主要表现

(一)《国家安全法》的立法指导思想：从传统安全观到总体国家安全观

法律是人类理性的产物，是国家意志、法律政治理论、社会意识形态的体现。法律的意志性，首先基于立法的指导思想和理论基础。不同的思想理论，体现人们对于调整社会关系的不同认识，产生不同的立法内容和原则。一般地说，每一个立法活动和产生的规范性法律文件，都有其指导思想和意识形态基础。而对于调整某一领域社会关系进行基础性、全局性、根本性调整的法律，其指导思想往往是全局性和系统性的。

新中国成立以来特别是改革开放以后，指导我国国家安全立法的直接理论基础经历了从狭义国家安全理论到广义国家安全理论的重大变化，立法的指导思想——国家安全观——经历了从传统安全观到新安全观，再到总体国家安全观的创新发展。

国家安全是指国家重大利益没有受到内外威胁的客观状态。基于安全利益的内容对象的不同，有狭义的国家安全和广义的国家安全。前者主要是指政治安全特别是政权安全，后者则是包括政治安全、国土安全、经济安全等在内的广泛的安全体系。新中国成立之初，在把中央军委公安部改名为中央人民政府公安部的时候，周恩来总理就说过这样的话：“军队与保卫部门是政权的两个主要支柱。你们是国家安危，系于一半。”可见，当时的国家安全是狭义的，关于国家安全的理论基础属于传统安全观理论，认为国家安全主要是政权安全，维护政权、保护国家主权和保持领土完整就必须增强以军事实力为核心的武装力量，国家作为安全的主体和中心，只要武装力量足够强大就可以保证本国的绝对安全，并且同时可以保障国家在军事、政治、经济、文化、个人及其他领域的安全。1993年制定的《国家安全法》将维护国家安全、保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度、保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行作为立法目的和指导思想。该法第4条规定了危害国家安全的行为范围，包括境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的行为。总结1993年《国家安全法》关于危害国家安全行为类型的特点，可以发现，该法律将国家安全的主要范围界定为政治安全和军事安全，总体上仍然属于传统安全理论。因此，传统国家安全观是1993年《国家安全法》的立法理论依据。

21世纪以来，随着国际关系的发展变化，全球化的兴起与跨国性问题的不断增多，我国的安全观开始从“传统安全观”向“新安全观”转变。胡锦涛于2009年9月23日在联合国发表讲话时强调我国坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，既维护本国安全，又尊重别国安全关切，促进人类共同安全。在“新安全观”看来，安全的主体包括国家、世界和人类的安全，安全的目标也有着比政治和军事安全更加丰富的内容，因此合作是安全目标实现的基本手段。

中共十八大以后，基于我国社会主要矛盾正在发生历史性变化的新时代现实需要，以及实现构建人类命运共同体的美好目标，2014年4月15日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话，强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。习近平指出，当前我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观。必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。保证国家安全，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。国家安全，必须在国家治理的大背景下来思考和筹划，必须以安全治理作为基本路径来维护和保障。坚持总体国家安全观，必须走出一条中国特色国家安全道路，安全各领域、各要素、各层面统筹治理，创建当代中国国家安全治理系统格局。

以总体国家安全观为指导，新的《国家安全法》确立的立法目的与过去相比，增加了保护人民的根本利益和实现中华民族伟大复兴的内容。新《国家安全法》第2条从广义国家安全的角度给国家安全概念确定了法律含义：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”第3条明确规定：“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”新《国家安全法》把总体国家安全观奉为“法定”安全观，不仅实现了国家安全立法指导思想的历史性变革，而且为构建新时代国家安全法律制度体系创新了理论。

总体国家安全观和新安全观都是为摆脱时代安全困境而提出的具体对策，但总体国家安全观和新安全观绝不是对传统安全观的否定，而是在吸收传统安全观的基础上，依据时代形势做了理论上的完善，但以国家为中心的传统安全观并未终结。(13)也就是说，无论是新安全观还是总体国家安全观，均以传统安全观为基础不断丰富和发展其内涵和外延，传统安全观在国家安全领域中始终占据基础地位。但与传统国家安全观相比，总体国家安全观更强调国家安全的全面性和系统性。

如果说总体国家安全观仅仅是新的《国家安全法》的理论基础和指导思想，并不能够以此将《国家安全法》归为“基本法律”，那么，以总体国家安全观为指导思想的《国家安全法》的调整对象、内容体系、原则精神、目标任务等法律规定，实际上成为事关国家安全方面法律制度的法源基础，新的《国家安全法》也就具有了基本法律的性质。

(二)《国家安全法》的调整对象：从国家安全机关活动法到总体国家安全基本关系法

从新、旧《国家安全法》的调整对象来看，二者有较大区别。

1993年的《国家安全法》第一章第2条规定：“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。”这表明该法的一个重要内容就是调整国家安全机关的职能活动。第4条规定：“任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究。”而该法所称危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为，包括：(一)阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；(二)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；(三)窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；(四)策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；(五)进行危害国家安全的其他破坏活动的。第二章规定国家安全机关在国家安全工作中的职权，第三章规定公民和组织维护国家安全的义务和责任。在第四章法律责任中，明确规定下列行为必须承担法律责任：(1)境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全的行为；(2)间谍行为；(3)在境外受胁迫或者受诱骗参加敌对组织从事危害中华人民共和国国家安全活动的行为；(4)明知他人有间谍犯罪行为在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时拒绝提供的行为；(5)故意或者过失泄露有关国家安全工作的国家秘密的行为；(6)非法持有属于国家秘密的文件、资料和其他物品的行为；(7)非法持有、使用专用间谍器材的行为。其中，除了诸如间谍行为、非法持有国家秘密和非法持有、使用专用间谍器材、泄露国家秘密等行为模式规定得相对具体外，(1)、(3)两种类型对危害行为的主体、地点及行为结果仅有抽象的宏观要求，并无具体标准。由此可见，1993年《国家安全法》的调整对象主要是国家安全机关的反间谍活动及其法律关系。从调整对象、执法主体、内容特点等方面看，1993年《国家安全法》实际上是“国家安全机关反间谍法”。总体国家安全观提出以后，全国人大常务委员会从法律名称、调整对象、体例结构、内容规定等方面，对1993年《国家安全法》进行了重大修订，将1993年《国家安全法》更名为《反间谍法》，并于2014年11月1日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过。该法律明确规定了反间谍行为的立法目的、工作主管机关、工作原则，赋予了国家安全机关在反间谍工作中的职权，严格了反间谍工作程序和执法责任，突出了反间谍工作的特点。《反间谍法》成为国家安全法律体系的一个组成部分。

中共十八届四中全会明确要求贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。基于此，2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新的《国家安全法》。新的《国家安全法》包括第一章总则，第二章维护国家安全的任务，第三章维护国家安全的职责，第四章国家安全制度，第五章国家安全保障，第六章公民、组织的义务和权利，第七章附则。新的《国家安全法》统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。第二章规定维护国家安全的任务，从第15条提出“国家坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，强化权力运行制约和监督机制，保障人民当家作主的各项权利。国家防范、制止和依法惩治任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权的行为；防范、制止和依法惩治窃取、泄露国家秘密等危害国家安全的行为；防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动。”第16条提出“国家维护和发展最广大人民的根本利益，保卫人民安全，创造良好生存发展条件和安定工作生活环境，保障公民的生命财产安全和其他合法权益。”到第34条“国家根据经济社会发展和国家发展利益的需要，不断完善维护国家安全的任务”。用了20条条文，全面规定了总体国家安全观所要求的政治安全、主权安全、国防安全、军事安全、海洋利益与发展利益安全、基本经济制度和社会主义市场经济秩序安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、社会主义先进文化安全、重大技术和工程的安全、网络与信息安全、生态环境安全、核安全，在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全，国际海外利益、海外中国公民、组织和机构的安全等方面内容，基本上涵盖了习近平总体国家安全观所包含的十一个领域。

新《国家安全法》与1993年制定的《国家安全法》的根本区别在于，新法的调整对象是总体国家安全社会关系，调整方式是以宏观调整为主。一方面原则性规定了总体国家安全所属领域基本社会关系的宏观调整方向，另一方面在规定国家安全的领域时使用了开放式的列举方法，明确国家可以根据经济社会发展和国家发展利益的需要去不断完善国家安全的外延。也就是说，新《国家安全法》原则性规定总体国家安全涉及的主要领域和总体目标，为建立和完善国家安全法律体系奠定了基础。

与《反间谍法》等国家安全领域的其他法律相比，新《国家安全法》调整范围更大、涉及的内容更为全面、基础、宏观。它调整的是总体国家安全背景下的国家安全基本关系，规定的是总体国家安全的基本制度，形成的是国家安全法律制度体系的基本法律关系。

(三)《国家安全法》的内容：总体国家安全观语境下的最高国家机关职权及公民基本权利义务

立法就是创设法定职权与职责、权利与义务的活动。从《国家安全法》关于国家机关职权职责的规定内容看，该法律有许多重大制度创新。如，第4条规定“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”第5条规定“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”上述关于中国特色国家安全领导体制的规定，特别是关于坚持中国共产党对国家安全的领导，在中共中央设立中央国家安全委员会，都属于在既有法律包括基本法律中“前所未有”的重大制度创新，并且是涉及基本政治制度和国家安全组织制度的重大问题。该法第35条关于“全国人民代表大会依照宪法规定，决定战争和和平的问题，行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权”，以及第36条关于“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令，行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权”的内容，从形式上看，这些规定来源于《宪法》的有关条文。但是，在总体国家安全观作为指导思想的立法语境下，“涉及国家安全的其他职权”范围是非常广泛的。《国家安全法》由全国人民代表大会常务委员会制定，但是却赋予了全国人民代表大会和中华人民共和国主席的相关职权。而给全国人大和国家主席赋权，原本应该是具有基本法律性质的法律文件的“专有权力”。此外，《国家安全法》关于国务院、中央军事委员会以及其他国家机关在国家安全工作中依法行使相关职权、履行职责的规定，也具有职权职责范围扩大的制度创新的特点。

《国家安全法》也对公民权利与义务的内容作出了规定，进行了许多重大制度创新。该法第11条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”在第六章公民、组织的义务和权利中，第77条规定：“公民和组织应当履行下列维护国家安全的义务：(一)遵守宪法、法律法规关于国家安全的有关规定；(二)及时报告危害国家安全活动的线索；(三)如实提供所知悉的涉及危害国家安全活动的证据；(四)为国家安全工作提供便利条件或者其他协助；(五)向国家安全机关、公安机关和有关军事机关提供必要的支持和协助；(六)保守所知悉的国家秘密；(七)法律、行政法规规定的其他义务。任何个人和组织不得有危害国家安全的行为，不得向危害国家安全的个人或者组织提供任何资助或者协助。”第83条规定：“在国家安全工作中，需要采取限制公民权利和自由的特别措施时，应当依法进行，并以维护国家安全的实际需要为限度。”《国家安全法》关于公民在维护国家安全方面的义务和权利限制的规定，与《刑法》《民法总则》《教育法》等基本法律的相关规定需要相互协调，而这些问题，似乎以基本法律形式来规定更为适当。

(四)《国家安全法》的立法技术方法：原则性立法

立法是运用一定的表达技术和方法，体现国家意志和立法思想的活动。为了实现立法目的，立法者在立法过程中往往需要综合运用多种立法技术和方法，取长补短，优势互补，实现对于立法内容的适当表达。比如立法语言的技术中，如果立法的语言和逻辑运用不当，极有可能导致法律规定内容的互相冲突；立法中除了要遵守通常语言文字规范性，还要根据法律语言的特殊性，遵守特定的规则；此外，立法语言应具有用语明晰准确、简洁庄严、规范严谨、通俗朴实、中性客观、表达方式格式化等特点。(14)在立法中，原则性规定法律条文或精细性规定法律条文的不同选择和搭配，就是专门针对立法语言特点而采取的一种对立法语言技术的灵活运用。

原则性立法不同于简略式立法。前者主要指的是对具体的法律规则的原则性表述方式，通常是规定了法律规则的指导思想或基础准则。简略式立法则是由于过去的立法工作深受“法律宜粗不宜细”观念的影响，立法者为了能给执法者提供更大的执法空间，使得大量法律规范的具体内容在创制过程中被省略。后者是立法技术粗糙的一种具体表现。当然，原则性立法也有自身的不足，它使法律不可能具有更多可操作性，需要通过下位法的细化弥补其不足。而立法精细化自十八届四中全会以来为立法实务和理论界广泛关注。立法精细化是指通过精细化的立法准备、精细化的内容选择、精细化的程序设定和精细化的立法技术，来实现立法目的正当、立法内容科学、立法程序民主和立法实施有效的目的。(15)在具体法律规则中，精细性立法内容可操作性要更强些。

新的《国家安全法》比较广泛地运用了原则性立法的技术方法，为建立和完善国家安全领域立法体系做好了基础性的铺垫工作，在一定程度上可以保持该部法律适用的时效性和稳定性，能够弥补过于细化的法律条文在适用过程中的局限性。比如新《国家安全法》对维护国家安全的任务和各种国家机关维护国家安全职责的内容规定中，只原则性的用“维护”“提高”“加强”等不具有特定含义的动词总括式规定了维护国家安全的职权职责范围，并没有用更多法律条文进一步解释这些词语的具体含义或实施方法。以维护网络安全方面的规定为例，新《国家安全法》中仅于第25条以比较原则性的表述方式对维护国家网络空间主权、安全和发展利益作了宏观规定；而网络安全支持与促进、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置、法律责任等具体内容则专门规定于《网络安全法》当中。

从新《国家安全法》法律条文中一些语言文字的使用频率上来看，该部法律为国家安全领域的法律制度提供了方向性指引和原则性规划。比如在全文84条法律条文中，“建立”一词使用了10次，“健全”使用了12次，“坚持”使用了12次，“完善”使用了8次，“加强”使用了17次，“保障”使用了19次，“应当”使用了26次，它们所连接的宾语都是总体国家安全观中的国家安全事项。比如《国家安全法》第21条规定：国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。该法条中，并没有规定资源能源安全的具体利用和保护措施，而如何“管控”“加强”“完善”“提升”“保障”，《国家安全法》并没有详细规定，这有待《能源安全法》等相关立法的进一步明确。

原则性立法技术在《国家安全法》中的广泛运用，是与该法律的作用定位、立法策略密切相关的。因为这部法律被定位为调整国家安全基本关系的基础性、主干性、根本性、全局性的基本法，所以，运用原则性立法技术能够更好地达到立法目的，实现立法效果。

(五)《国家安全法》在国家安全法律体系中的地位与作用：基础性、根本性的基本法

在我国，法律体系是一个包括立法体系、部门法体系、法律领域等要素的有机统一的整体。立法体系是根据不同的制定机关和法律规范效力的不同而形成的法律规范体系。换句话说，不同的立法机关制定的法律规范的效力不同，不同效力的规范性法律文件构成了立法体系。所以，立法体系就是规范性法律文件的结构功能体系。立法主体、立法程序和立法效力不同是立法体系形成的主要原因。新《国家安全法》从内部结构体系和外部逻辑关系上，为建立和完善国家安全领域立法体系提供了基础和依据。

安全是人类社会长期发展的需要和根本保证，国家安全是国家及其国民的基本利益。建立和完善国家安全立法体系对保障人民安全、维护社会稳定、实现强国之路都具有重要意义。新《国家安全法》强调作为国家安全法指导思想的“总体国家安全观”的“全民性”。(16)从新《国家安全法》文本的内部结构来看，它不单单围绕某一具体领域去规定国家安全的内容，而是围绕总体国家安全的各个领域，宏观地列举国家安全应有的范围，法律条文规定的具体内容突出了从“国家安全体系”出发并强调能够形成“总体国家安全”的特点。比如新《国家安全法》第15条至34条的内容，从维护国家安全任务的角度全面确立了国家安全法应有的体系，与总则的规定相呼应，并对国家安全体系以总、分结合的形式予以规定。从这个意义上讲，《国家安全法》是调整国家安全领域社会关系法律规范的基本法、基础法，是制定其他诸如《政治安全法》《网络安全法》《核安全法》等某一方面国家安全法律制度的直接依据。比如，正是有了《国家安全法》第25条关于“国家建设网络与信息安全保障体系，提升网络与信息安全保护能力，加强网络和信息技术的创新研究和开发应用，实现网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全可控；加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益”的规定，为了落实中央维护国家安全的任务，2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议制定了《中华人民共和国网络安全法》；正是有了《国家安全法》第28条关于“国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义，加强防范和处置恐怖主义的能力建设，依法开展情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，依法取缔恐怖活动组织和严厉惩治暴力恐怖活动”的规定，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》(根据2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国卫生检疫法〉等六部法律的决定》修正)；正是有了《国家安全法》第四章国家安全制度中规定了情报信息为先导的制度机制，以及第51条关于“国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度，建立情报信息工作协调机制，实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享”、第52条关于“国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工，依法搜集涉及国家安全的情报信息”等规定，为了落实这些规定，2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国国家情报法》(根据2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国卫生检疫法〉等六部法律的决定》修正)。可以说，一个以新的《国家安全法》为基础性、根本性、统领性的国家安全立法体系正在形成之中。

国家安全是一个国家的国民生存和发展的最基本最重要的前提，维护国家安全是国家的头等大事，也是现代法律制度的基本任务和基本价值。构建国家安全立法体系是世界各国维护国家安全的通行做法。美国是较早开始国家安全专门立法的国家。二战后，随着国际形势的变化，为了整合多头分散的情报和安全力量，美国开始对其情报机构进行调整，于1947年7月26日，通过了《国家安全法》，主要规范美国国家安全机构的组织体制和职权范围以及协调内部相互关系；此后，各有关国家纷纷从本国国情出发，制定了各自的国家安全法律法规，推进国家安全活动法律化。

我国国家安全立法体系的形成历史，包括两个阶段、两种立法模式。第一阶段从新中国成立以后到1993年，采取在宪法、刑法、刑事诉讼法立法中，通过专门的条款规定有关国家安全法律制度的内容。比如《宪法》第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”《刑法》第2条规定：“中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。”《刑法》分则第一章是“危害国家安全犯罪”。这个阶段的国家安全立法采取的是“零售立法”模式。第二阶段是1993年以后特别是中共十八大以来，体系化地建立专门调整国家安全关系的立法体系。1993年，第七届全国人大常委会第三十次会议通过了《国家安全法》，2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议将这个《国家安全法》全面修订并且更名为《反间谍法》。这个阶段的国家安全立法采取的是“批发立法”模式。

2014年，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“构建国家安全法律制度体系”的决策精神，第十二届全国人大常委会及时调整完善了全国人大常委会立法规划，原来的立法规划提出条件比较成熟、任期内拟提请审议的“一类立法项目”有47件，调整后增加至76件；需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的“二类立法项目”21件，调整后增加至26件。增加项目中的一个重要方面就是“构建国家安全法律制度体系。制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法、陆地国界法、能源法、原子能法、航空法，修改测绘法”。

从总体国家安全观提出以来五年多的立法实践看，以新的《国家安全法》为基础的一系列调整国家安全关系的法律法规相继出台，中国特色国家安全法律制度体系基本建立。而在这个体系之中，第十二届全国人大常委会第十五次会议于2015年7月1日制定的新的《国家安全法》是其中具有基础性、全局性作用的基本法。

四、《国家安全法》的立法主体问题：解决法律需求急迫与立法供给能力不足之间矛盾的变通方法

立法是一种创制法律制度的职权活动。从立法与国家和社会的关系看，立法创制活动存在一种“需求—供给”的关系机制。立法活动是为了满足国家或者社会对于法律制度的需求，由具有相关职权权限的立法主体，通过立法准备、立法程序、立法决策，提供法律制度“产品”的活动。从立法社会学角度看，立法活动的效果存在三种可能性：供求基本平衡、供给大于需求、供给小于需求。如果立法活动的结果没有完全满足立法需求，法律制度从调整对象到调整方法、从内容到形式、从实体制度到程序制度、从权利义务设定到法律责任保障、从法律制度效力层次到适用范围等，没有达到国家和社会的法律调整预期，或者立法过于超前，脱离了实际需要，那么，法律调整社会关系的功能和效果就会大打折扣，立法效果就比较差。

在立法活动特别是立法决策过程中，一部法律，调整什么对象，具有说明其地位的作用，立法决策主体是谁，通常应该是比较清楚明确的。但是，在特殊情况下，在正常的立法供给无法有效满足国家和社会的紧迫而又合理的立法需求的情况下，也可能会在《宪法》和《立法法》允许的范围内，采取“试行立法”“暂行立法”(17)甚至“降格立法”“授权立法”的情况。比如，《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》都属于基本法律，应当由全国人民代表大会制定。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》；而《中华人民共和国民事诉讼法》直到1991年4月9日，才由第七届全国人民代表大会第四次会议通过。而在此期间，为了尽快满足民事诉讼活动规范化的需求，在立法条件还不成熟的情况下，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于1982年3月8日“降格”通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》，这种立法体制机制，体现了立法决策过程中对于立法效率的追求。

“效率”一词通常使用于经济学领域，在汉语词典中它的基本含义是指单位时间内完成的工作量。法律经济学研究法律问题以经济效益作为核心标准，认为立法活动同样也存在着效益问题。从经济学角度来看，立法效率的高低，直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法是否实现立法目的，在多大程度上促进了经济社会发展、增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。(18)在改革开放初期，包括《民事诉讼法》《森林法》《企业破产法》在内的法律，以及一批行政法规，都是在立法需求大于立法供给的情况下，通过采取“试行立法”“暂行立法”的方式，实现立法供给目标的。在当时，这无疑是一种变通的立法策略，具有其时代合理性。正是基于如此，我国立法实践中形成了一种解决立法需求急迫与立法供给能力不足之间矛盾的方法——效率优先，变通法律性质层次，即把本来应该是基本法律的，变通为其他法律，本来应该是法律的，授权国务院变通制定行政法规，等待立法条件成熟时，再“回归本位”，提升为“基本法律”或“法律”。

从《国家安全法》的立法指导思想、调整对象、立法技术、内容性质、法律地位等方面来说，它具有基本法律的性质。但是，从立法的主体来看，它是由全国人民代表大会常务委员会制定的，从立法过程来看，《国家安全法》堪称为高效率立法的“典范”!2012年12月15日第十二届全国人大常务委员会第三十六次委员长会议原则通过将其列入立法工作计划后，从2014年12月22日首次审议《国家安全法(草案)》到2015年7月1日第十二届全国人大常务委员会第十五次会议表决通过《国家安全法》，前后仅仅用了不足7个月的时间，并且其中历经了全国人大常务委员会三次对草案的审议。在本次立法过程中，全国人大常务委员会组成人员在第一次审议草案时，普遍认为草案贯彻了总体国家安全观的要求，结构合理，内容全面，基础较好。因此，普遍建议在充分吸收各方面意见的基础上作进一步的修改，加快立法进程。(19)在十二届全国人大常务委员会第十四次会议第二次审议国家安全法草案过程中，重点针对初次审议过程中部分常务委员会组成人员、人大代表、部门和地方建议增加了一些诸如在经济安全、文化安全、金融安全等重要领域的安全任务，完善了国家安全任务的“清单”；总体上，草案二审稿贯彻党的十八大、十八届三中全会与四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持问题导向，在认真研究、吸收常务委员会组成人员初次审议意见和各方面意见基础上，进一步明确了总体国家安全观的内涵；根据维护国家安全的需要和重要性，在维护国家安全的任务中增加了金融安全、粮食安全，并对经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络信息安全、生态安全、资源能源安全、核安全等规定；进一步对国家安全制度机制的相关规定予以整合细化。(20)在第十二届全国人大常务委员会第十五次会议第三次审议国家安全法草案的过程中，增加了涉及太空、深海和极地等新型领域的安全任务，并对其他小部分内容作了增加和充实，随后新《国家安全法》在本次会议上表决通过。从三次草案审议的过程中可以看到，新《国家安全法》的制定展现了高效率，比较好地满足了国家安全法治化的需求，为建立健全国家安全法律制度体系提供了必要的条件。但是，在一定程度上，也有可能因为立法效率而把应该由全国人民代表大会制定的基本法律，由常务委员会制定为其他法律了，因此出现了法律内容性质地位与制定主体不完全匹配的现象和问题。

五、《国家安全法》与宪法和其他基本法律之间的协调性问题

我国《宪法》明确要求，维护社会主义法制的统一和尊严，《立法法》第4条也要求“依法立法”，维护法制的统一和尊严。维护法制的统一是维护法制尊严的前提和基础，没有法制的统一，没有法律体系内部的和谐一致，法律规范之间有矛盾，甚至有冲突，法律规定的行为模式和标准不统一，法律的实施就会受到影响，法律调整社会关系的功能就可能混乱不堪，立法的目的也就难以有效实现。因此，维护法制的统一，首先要从维护宪法的权威，维护基本法律与宪法规定的统一性，维护基本法律之间的协调统一。其中当然包含了建立国家安全法律体系的内容。

从建立国家安全法律制度体系的目标出发，国家安全法律首先应当维护《宪法》关于国家安全规定的权威性。我国现行《宪法》关于国家安全问题的规定既有总纲性内容，比如第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”也有涉及公民的基本权利与义务内容，如第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”此外，在规定国家机构的职权权限的内容中，也有涉及。这些规定，是《国家安全法》立法的宪法性依据，也是整个国家安全法律制度体系的根本法依据。但是，现在的主要问题是，《宪法》关于国家安全的规定，还没有明确、直接、充分地体现总体国家安全观的要求，有些内容体现的还是传统安全观。《宪法》与《国家安全法》之间的安全观的协调性问题，需要通过合法的、适当的方式予以解决。

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》是由第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年12月10日通过的一部基本法律性质的规范性法律文件，它规定了全国人民代表大会会议、常务委员会、人大各委员会及人大代表的选举程序、组织结构、工作内容及换届选举等事项。《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第22条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使中华人民共和国宪法规定的职权。”从上述条文中可以看出，由于全国人大是最高国家权力机关，它既可以规定自己的职权，也可以规定其他国家机关的职权或者权限。一般来说，作为它的常设机关的全国人民代表大会常务委员会，应当在《宪法》和全国人民代表大会授权范围内行使职权。但是，新的《国家安全法》第35条规定：“全国人民代表大会依照宪法规定，决定战争和和平的问题，行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权。”虽然这一规定基本上是《宪法》第62条规定的“全国人民代表大会行使下列职权：……(十五)决定战争和和平的问题”的引用。但是，全国人大常务委员会是否有权规定全国人民代表大会的职权仍然值得存疑，因为这直接关系着全国人大常委会立法的合法性问题。从权力来源来看，全国人大是宪法确立的我国最高国家权力机关，它的权力来源于人民的授予和《宪法》的确定。根据《宪法》第67条的规定，全国人大常务委员会的职权主要来源于《宪法》的确定及全国人民代表大会的授权。全国人民代表大会是最高国家权力机关，除了宪法规定的只能由其行使的国家立法权之外，可以授权全国人大常务委员会，反之不然。从立法权限来看，如果没有全国人民代表大会的授权，低位阶的国家机关不可能决定或限制高位阶国家机关的权限。所以，全国人民代表大会对其常务委员会进行授权是合法有效的；相反，如果没有全国人民代表大会的授权，全国人大常务委员会是不可以逾越《宪法》赋予其权力范围的边界，并且这种逻辑不可能有颠倒过来的合理性与合法性。以此来看，全国人大常务委员会在制定的新《国家安全法》中规定全国人民代表大会“行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权”的行为本身就已经超越了它自身的立法权限。对于新《国家安全法》第35条的规定而言，除非该部法律在制定之前已经取得全国人大的授权，并且否定《国家安全法》的基本法律内容属性，不然它在法律规则中去规定全国人民代表大会的职权，就是明显地颠倒了这个基本逻辑，如此既不合理也不合法，并且易导致全国人大常务委员会立法权限的不当扩张。因此，《国家安全法》存在着与《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》保持协调一致的问题。

这里还存在着《国家安全法》与民法、刑法的协调问题。(1)《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国物权法》属于基本法律的范畴。《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆建补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国家安全法》第81条规定：“公民和组织因支持、协助国家安全工作导致财产损失的，按照国家有关规定给予补偿；造成人身伤害或者死亡的，按照国家有关规定给予抚恤优待。”国家安全属于公共利益，为了公共利益，为了维护国家安全，可能会征收公民的房屋等财产，涉及物权的保护。公民支持、协助国家安全工作导致财产损失的，涉及民事补偿。这些问题，如果作为基本法律的《民法总则》《物权法》的规定与《国家安全法》的规定不一致，是适用特别法优先于一般法，还是基本法律高于其他法律？(2)《国家安全法》与刑法的协调问题。《刑法》属于基本法律，《国家安全法》也存在着与《刑法》法律规范的衔接与协调问题。《刑法》专门规定了危害国家安全犯罪的行为类型，所以二者在维护国家安全方面互为补充、相辅相承。从新《国家安全法》的规定来看，它与《刑法》衔接时，对国家安全的本质的认识经历了从不统一到相对统一的过程。1993年《国家安全法》并没有专门对国家安全的概念进行界定，从其第4条规定的危害国家安全行为来看，并没有一个明确的标准可以直接认定什么是国家安全，这也就导致其规定的危害国家安全的行为内涵要比刑法更为丰富。所以，1993年的《国家安全法》与1997年《刑法》规定的危害国家安全行为内涵与外延存在着不一致的特点。(21)而过去刑法学界通说认为危害国家安全行为侵犯国家独立、国家统一、国家的领土完整和安全、国家政权、基本制度及国家的其他根本利益的安全。这同样也反映了过去的法律体系中对国家安全性质界定没有统一标准的特点。新《国家安全法》抛弃了以列举形式来界定国家安全范围的方法，直接明确规定国家安全的内涵是国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。目前刑法学界也认可了危害国家安全罪所保护的法益即是新《国家安全法》确定的国家安全，而且如此界定并不会对刑法的具体适用产生不良影响。当然，我们也应当看到，《刑法》分则第一章规定的“危害国家安全罪”、第二章“危害公共安全罪”，都属于总体国家安全观范围内的危害国家安全犯罪，“破坏社会主义市场经济秩序罪”“危害国防利益罪”也是属于危害经济安全、国防安全的犯罪，《刑法》分则第一章规定的“危害国家安全罪”只是危害总体国家安全犯罪的一部分或者一个种类，从这个意义上讲，《刑法》规定的“危害国家安全罪”主要是危害国家政治安全的犯罪。因此，《刑法》作为基本法律，其关于国家安全犯罪问题的规定，应当与《国家安全法》相协调。

六、结论

马克思曾经讲过：立法者不应该把自己看成是发明家，而应当看成是科学家，他不是在创造法律，而是在发现法律，发现社会生活中的规则，把它表述为法律。列宁也说过，社会是法律的母亲，法律以社会为基础。随着中国社会主要矛盾发生全局性、历史性变化，人民对于美好生活的需要日益广泛，不仅对于物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等多方面的要求日益增长。顺应总体国家安全观，加快制定事关国家安全领域重点立法，建立健全国家安全法律制度体系，加快国家安全法治建设，是顺应人民群众对于安全和法治需要的科学做法。国家安全法律制度体系的不断完善，有可能形成一个以国家安全社会关系为调整对象的新兴法律部门，在建立健全这个法律部门的过程中，必然需要一个或者多个具有基本法律性质的规范性法律文件，作为国家安全法律制度体系的基础性、全局性、统领性的法律文件。目前，从立法指导思想、调整对象范围、对国家机构职权权限和公民基本权利与义务的规定、立法表达技术、作用和地位等方面看，《国家安全法》具有在新兴的国家安全法法律部门中作为基本法律的形式和内容条件。由于国家安全领域立法需求急迫，立法条件有限，由全国人民代表大会常务委员会通过《国家安全法》有其合理性，同时也有局限性，因为《国家安全法》存在着与宪法以及民法、刑法等若干基本法律文件的协调性问题，存在着《国家安全法》的立法效果的实现问题，存在着法律解释上的困境。可以预测，经过若干年的不断完善，随着国家安全领域治理体系和社会关系调整能力的提高，在条件成熟时，有可能由全国人民代表大会修改《国家安全法》，并将其提升制定为《中华人民共和国总体国家安全法》，以全面完成该领域或者法律部门基本法律的立法使命。

注释：

①李克杰：《中国“基本法律”概念的流变及其规范化》，载《甘肃政法学院学报》2014年第3期，第6页。

②韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期，第4页。

③李店标：《立法哲学刍论》，载《三峡大学学报》(人文社会科学版)2013年第1期，第105页。

④徐向华主编：《立法学教程》，北京大学出版社2017年版。

⑤刘旺洪：《立法社会学的几个理论问题论要》，载《南京师大学报》(社会科学版)1996年第4期，第40页。

⑥全国人大常委会法制工作委员会：《十届全国人大及其常委会五年立法工作简述》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2008-03/09/content_1410805.htm,访问日期：2018年3月6日。

⑦彭东昱：《国家安全法旨在保护人民根本利益》，载《中国人大》2015年第1期，第29页。

⑧李克杰：《中国“基本法律”概念的流变及其规范化》，载《甘肃政法学院学报》2014年第3期，第7页。

⑨沈寿文：《“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分之反思》，载《北方法学》2013年第3期，第140页。

⑩易有禄：《全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析》，载《清华法学》2014年第5期，第125页。

(11)韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期，第14页。

(12)乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年，第69页。

(13)胡文秀：《试析国家安全观的衍变》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学报)2007年第2期，第199页。

(14)杨临宏：《立法学：原理、制度与技术》，中国社会科学出版社2016年版，第304-306页。

(15)郭跃：《论立法精细化的标准与实现路径》，载《学术界》2016年第2期，第165-166页。

(16)莫纪宏：《新国家安全法体现“总体国家安全观”的“全民性”》，载《光明日报》2016年5月6日，第004版。

(17)杨宗科：《论我国的暂行法体制》，载《中外法学》1991年第6期，第8-14页。

(18)李龙亮：《立法效率研究》，载《现代法学》2008年第6期，第51页。

(19)彭东昱：《国家安全法旨在保护人民根本利益》，载《中国人大》2015年第1期，第29页。

(20)梁国栋：《国家安全法草案再完善》，载《中国人大》2015年第9期，第36页。

(21)王芳：《试论国家安全法的完善》，载《法学》2003年第6期，第31页。