目录：

前言   

一、如何理解兼任

二、交叉任职有其改革渊源

三、村干部交叉任职顺应现实需要 

四、全面推行交叉任职未达到预想效果 

五、如何改进农村干部任职工作机制

前言

2019年5月5日，中共中央 国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提到“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。同年9月1日，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，其中第十九条规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职。这一举措，对于当前农村政治格局产生极大的改变，对于乡村自治产生深远而复杂的影响，对于数以亿计的农民群体生存现状将会形成焕然一新的联结网络。

应当承认，中央的新政策是直面几十年来农村改革问题、化解村级组织层面矛盾，在上层建筑领域作出的重大回应。“基层组织对农村社会经济发展的不适应，组织本身正在衍生出一种对于乡村社会的掠夺特性。化解冲突、改善治理的核心环节是改造基层组织。”[1]改造基层组织，首先是改造基层党组织、自治组织以及经济组织，即农村的“党政经”组织。

一、如何理解兼任

中央文件所说的村党组织书记“通过法定程序担任”其他村集体部门负责人，在党的《农村工作条例》落脚点在于“交叉任职”。学界或社会生活中有将其比喻为“一肩挑”或“一人兼”的说法。但是无论是哪种说法，都必须在法律法规、党纪国法的框架内运行，必须走“法定程序”路线，而非出现指定任职、暗箱操作、强行通过等既违法又违纪的“政治把戏”。

法定程序之“法”，首先要遵从《中华人民共和国宪法》这一根本大法。公民的选举权与被选举权是宪法规定的基本权利。与此相关的还有平等权、自由权、政治权利等等。村民自己选举“当家人”，是宪法支持的，农民选举权利，能够在党的组织下进行民主投票选举，最终选出众望所归的村干部，便是在践行法定程序。该选举结果一般只由上级乡镇政府备案管理，不得干预村民选举。选举出的村干部要组成村委会班子，因此又要在《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定下运转。该法不仅涵盖村一级组织，还约束着县乡两级政府：乡镇一级政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”区县一级政府有审计监督村委会工作的权力，同时要“保障村民依法行使自治权利。”[2]

此外，村民自治向来是“村两委”工作，党纪严于国法环境下，法定程序之法自然要包括党纪党规以及党的各种政策文件。在村委会方面，党中央联同国务院共有四次发文。（见下表)[3]

其中，中办发[2009]20号、中办发[2002]14号在程序上论及乡村自治。2002年的文件提出“四个倡导”，加强党组织在基层农村的效能发挥，当前能够查询到的四个中央文件仍然被定性为“现行有效”。作为中国特色社会主义法治体系的一部分，政策治国是我国的重要国情。在2005年举行的农村例行改选换届工作前，原民政部就曾下发通知要求以2002年的中办发[2002]14号文件为政策指引，可见旧文件在实践中也确实存在仍有效的情况。

2009年的文件中提到，“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切。”以及鼓励多种社会身份成员竞选村干部[4]。无论是当前政策定位还是初期机制萌芽，都可以看到从中央到地方（尤其是2001年的浙江省）所出现的“兼任”、“兼职”“交叉任职”情况，应当包括“一肩挑”。[5]因此本文倾向于，无论这种一人任双职的程序以何种序列进行组合，都是党建工作人员与民主选举的自治工作人员互相兼任的情况，称其为“交叉任职”是更能涵盖各种情况的。关于交叉任职具体形式的争论，肇始于机制诞生之初，进入千禧年后持续多年进入争论白热化阶段。而对交叉任职的政治定论，早已有了眉目，进入2019年后才正式在全国铺开。

二、交叉任职有其改革渊源

实际上，交叉任职这一举措在我国治理体系中并非新生事物：上世纪八九十年代在国有企业中普遍存在企业党组领导人兼任行政首长的现象，“党政不分”、“一肩挑”制度争议是普遍的。而在乡村自治领域，也有诸多的铺垫。

自上世纪八十年代改革走上正轨伊始，以家庭联产承包责任制为代表的农村经济改革和以村民自治为代表的农村政治改革成为农村改革的“车之两轮”。党的十一届三中全会通过《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》这两个文件，强调尊重生产队自主权，尊重农民经济利益和民主权利，体现了解放思想、放宽政策的精神[6]。强化农民权利的扩展和实现，是我国农村政治改革的要旨。村内民主权利得到正视是施行村民选举等一系列民主政治的前提。为建设更好的乡村政治环境，早在1988年，湖北省谷城县冷集镇已经率先推出村党组书记与村主任“一肩挑”的领导体制，在1993年的3月又兼任了经济联合社负责人[7]。

早期的“一肩挑”存在两种情况：一是“党政一体化”，呈现以党代政的局面；一是交叉任职，村党组织书记兼任村主任和村经济组织负责人，在实际工作中党政有各自分工。即便如此简单的排列组合所产生的两种形式，却能造就相去甚远的政治路线。实践证明，党政一体化并没有加强党的领导，而是恰恰相反——严重削弱了党的领导。因此在九十年代便有官员和学者提出“党政不分”不可行，中组部党建研究机构也明确指出不能推行党政一体化。[8]这里批评的，即是党政机构责任完全混同、党政干部全部兼职化的现象。对于党政一把手由同一人担任的“一肩挑”则批评声音相对较少。

由于各地村民自治面临的情况各异，不同地区经济发展水平、政治参与意识、地方风俗传统以及党务开展状况迥异，施行村民自治以降，便有学者倡导实行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”政策。因村“两委”之间的矛盾而在乡镇政府指导下自发将“一肩挑”政策制度化的农村不胜枚举。“一肩挑”的方式也不尽相同：2002年中共中央与国务院联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，在人事安排程序上要求，拟推荐村党组织书记人选先参加村委会的选举，如群众认可即推荐为党支部书记人选，如果没有得到群众的认可则不再推荐为党支部书记人选。这一程序无疑极大地尊重了人民群众的主人翁地位，但也存在反复提名、难以统一的空间。在新时代背景下，要建立高水平的社会主义国家，发挥社会主义制度的优势，必须加强党的领导。在此次中央文件中便将以往的程序反转，由村党组织书记合法兼任村主任职务。

值得正视的是：在中央政策层面，并非村民自治（尤其是民主选举）的政策文件都是一脉相承的。自出现交叉任职伊始，在后续的发展中，有推行2002年文件的，也有反其道推行兼任的，地方态度不一。

三、村干部交叉任职顺应现实需要

底层民生改善依靠乡村民生发展，乡村民生水平亟待提高。在2020年5月28日李克强总理“两会”后答记者问时讲到，中国“人均年可支配收入是3万元人民币，但是有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右[9]”。中国的整体国力不断上升与贫富差距持续拉大的局面并存，对于实现社会主义共同富裕不是好讯号。2017年国家统计局发布数据称，2016年中国基尼系数为0.465[10]，但是这个数据并未得到学界的认可。2014年北京大学科研机构公布2012年中国家庭净资产基尼系数为0.73，2012年西南财经大学研究发布2010年中国家庭收入基尼系数为0.61[11]，伴随着脱贫攻坚战逐步取得成就，大多数中国收入最低的贫困人口收入已经得到改善。但是迄今为止，扶贫工作仍需“对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战[12]”，可见低收入群体的生存状况依然恶劣，对于既有的扶贫成果能否巩固，能否防止返贫依然存在不确定性。中国的贫富差距以及低收入群体之劣势在农村，这对农村工作造成极大考验，交叉任职的推行，协调了村两委的目标，增强村干部责任感和使命感。农村民生亟待改善，为村干部发挥社会价值提供了舞台，在一定时间内，村干部主要职能仍是“经济干部”，交叉任职则有利于融合党务建设与经济建设，为村干部提供党纪党规约束指导，促进农村工作良性发展。

改革进入深水区，需要政治体制改革为经济发展提供保障。自改革开放推行以降，经济改革始终占据主体，政治体制改革的定位逐渐演变为经济体制改革的制度保障，促进社会主义市场经济建设和发展。这一过程伴随着理论创新和制度创新，现实发展不会完全依照理论演绎而进行，而是顺应现实，一切以时间、地点、条件为转移。无论任何政策，目的都是更好的解放生产力，发挥人民的积极性。“中国农村改革之父”杜润生老先生曾说过，“千投入万投入，不如调动一个农民的投入！”习近平总书记也曾指出，“科学把握乡村的差异性，因村制宜，发挥亿万农民的主体作用和首创精神。”处理好“顶层设计和基层探索的关系”。必须要承认，交叉任职这一程序有其现实依据和需要：中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九大提到，制度建设和治理能力建设的目标是到2035年，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。中国的现代化离不开农村的现代化，因此农村也必须发展。党的十九届三中全会指出：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”。香港的动荡告诉我们，基层群众人心不稳，改革的成果就会动摇，因此党的十九届四中全会指出，要坚持和完善党的领导制度体系，“巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险。”党的责任与使命要求发展的道路上不能抛弃广大群众尤其是占据群众大多数的农民。这一系列新变化针对村民自治工作所带来的政策改革，无疑是“与时俱进”的产物，有着新时期的必要性。推行交叉任职是保证农村发展不偏离正确方向的政策保障，是国家治理体系在基层空间的拓展完善。美国著名政治学家杜赞奇对中国政治研究中提出：早在民国期间，由于地方乡绅从传统的乡村自治中退出，中国乡村政治状况也发生变化，农村政治领域出现了真空，地方恶势力填补原有空间而渗透到村级政治中。交叉任职无疑是防止村级政治“失控”的有效措施。而我国著名经济学家林毅夫先生曾在其讲学中提问，“从个人实际福利或GDP总量增长的角度来看，中国农村当前最亟待改善的问题是什么？对此，需要如何进行社会主义新农村建设？”“改革开放以来中国收入分配结构不仅没有改善，反而持续恶化的根源何在？要改善收入分配结构，需要做出怎样的努力？”我国贫富差距大已然成为共识，农村成为贫困一端的固化空间，难以改变现状，对于这样一个长时间存在的问题，只有党的领导才能办成大事，改变农村的面貌。交叉任职的推行，自下而上的加重了中国共产党的历史责任和政治使命，能够带来农村现实与中国共产党两者共同的革新。

从历史来看，在中国共产党领导下能够建立新中国，同样在新时代，党必然有足够的能力领导社会主义新农村建设。全国脱贫攻坚战甫一胜利，打开了中国农村发展的新阶段，这是全国人民尤其是贫困人口在各级党政干部的领导下取得的伟大成就。新冠疫情袭来，党中央迅速成立中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，领导人奔赴前线成为重灾区的“定心丸”。在中央到地方各级党委的领导奋战下，中国付出最小的人民生命安全代价，取得了国内疫情防控的重大胜利。比如疫情期间许多地区的村干部身先士卒，在当前城乡人口流动频繁的情况下极大地阻断了新冠病毒的传播，即便有些措施值得商榷，但是其贡献不可磨灭。地方党委与干部几乎“连轴转”，超过两个月不休息不回家的党员干部普遍存在。对于农村而言，难以想象如果没有党的领导和支持，在医疗卫生条件落后的环境下会给人民造成多大的危害。疫情防控取得阶段性胜利后，党中央又积极推进复工复产经济建设，部署“新基建”，乡村成为承接国家资源倾斜的重要部分。可以预见，在新一轮的经济建设大潮中，农村必然得到极大的发展，这更要求村级组织具备足够的战斗力来领导村民改变旧面貌。交叉任职制度的推行，毫无疑问会增强村党支部的战斗力，领导协调各方力量参与到农村经济建设中来。

四、全面推行交叉任职未达到预想效果

中国的改革向来有“试点”的传统，即“中央确定政策目标，政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试，最后才在全国范围内推广”，这一特征也被称为“政策试验（policy experimentation）”[13]。这种“先试点后推广”的范式，积极作用在于“总结经验”，无法“试”出一条完美的实践路径。简而言之，得到推广的“试点”都是证实了政策可行性的案例，而其他消极案例或无关案例则或是被排除在试点之外，或是被认定为失败而忽略。之所以失败的教训不被推广，一来是出现的问题具备同构性，整体上难以避免；二来是被政策执行者下意识地忽视或隐瞒，交上去的都是“上级想要的”。试点经验的总结得益于“关键案例”的选取，以此来进行证实或证伪；探索制度的技术与程序设计，则需要遴选“路径案例”来探索因果机制；避开教训和解决问题则必须对与关键案例区别很大的“最大差异案例”来建立或检验理论，排除假设前提中确定性的原因。[14]这才是相对缜密科学的政策形成范式。就试点而言，经验和教训应该同等重要。

交叉任职的薄弱点在于主观问题，这一政策技巧如何防止身兼数职者权力失控，并未提供闭环的规避技术。“技术治理的过程中，渗透了工具使用者的权力意志。”[15]在行政系统下渗的现实背景下，村干部任职如何定位自身？是“唯上”还是“唯实”？不同观念造成了显著的矛盾。全面推行交叉任职对不同地区特殊性矛盾短时间内无法调和。在政治学者于建嵘先生对湘南40个“失控村”的调查结论中，村干部蜕化变质有三种情况：第一是通过宗派控制民主选举，利用外部压力威胁与家族势力串联来“合法”取得村级政权；第二是经济能人进行利益诱惑，或是以贿选买通村民，或是重金腐蚀乡镇与农村的干部队伍，或是培植黑恶势力来欺压乡里；第三是政治精英自身角色的红黑蜕变，精英自身缺乏制约，长时间做“土皇帝”而丢失党性原则并用强势粗暴的手段来治理村集体事务。这三种情况的最终结果都是村干部变成为害一方的“黑恶势力”。施行交叉任职后，为村干部提供了更大的权力空间，难保不会发生腐化变质情况。

笔者在春节前和防疫措施松动之后走访调研津冀地区农村发现，存在施行交叉任职之后的村集体党的领导被损害弱化的情况。交叉任职解决的是“两委”矛盾，是变“宗族人情”为德治、移风易俗实现法治、顺城乡一体化战略因地制宜实现群众利益最大化的自治。但目前施行交叉任职伊始的村集体对于如何厘清个人定位仍有模糊。笔者调研的河北省小海北镇出现长期非法占据集体土地的“地赖”“村霸”当选村“支委”，村民多次抗议后才受到调查，而村内组织与工程违规任用村干部亲属或村干部干涉村集体经济活动招投标等情况也被曝出来。毫无疑问这种情况损害了党的领导，侵害了党的根基，扭曲了交叉任职的作用。笔者走访过的天津宁河部分地区也在不同程度上存在着此类问题：村支书“一支笔”作用巨大，为提升村集体形象而将村委会办公场所推倒重建、大兴土木的情况正在增加，这与数年前的贫困县豪华办公楼有着惊人的相似。

在实现历来倡导的乡村“德治、自治、法治”三个传统目标基础上，交叉任职也有着重要的作用。此处有一个前置条件，即交叉任职不是干涉自治。很多学者和政策咨询机构提出，党的领导要摆在村民自治之上来彰显社会主义制度的旗帜，至少“党的领导作用不要放置于自治组织之外。”[16]

这种说法曲解了党的领导在实现“三治”价值层面的定位。党的领导首先是体现在法治上，因为党的领导一直写入我国宪法，中国的各项事业工作开展必须在宪法的框架下进行，因此强调党的领导与法治相呼应，十九届四中全会文件指出，必须坚持依法治国、依宪执政，法治与党治是无法分离的。离开法治谈党治，会产生独断专权；离开党治谈法治，则会陷入机械民粹，这才是我国国情的影响后果。党的领导也体现着德治，因为党的工作作风与工作习惯吸收了中华民族优秀传统美德并与时俱进，且在当前党纪严于国法的条件下，党的领导会对公共资源的支配行为提出更高的要求，这种标准必然在法律要求之上。杜润生曾讲过，他最关心的事情之一，就是“农民缺乏自己的代言人。”农民自己选举当家人不以政治为基点，而是以村集体和个人利益的统一为基点。农民自身具备宪法赋予的自由选择权。“尊重农民的首创精神和选择权利，这是党对农村改革根本经验的集中概括。”[17]党的领导不应该干涉自治，自治强调独立自主、自由选择，而在交叉任职的现实环境下已经实现了党的利益与村集体利益相统一，此时再强调党的主张存在与人民群众利益不同的领域，一来有谋取党的私利之嫌疑，二来难以避免与人民诉求相冲突。诚然，无论处在何种社会历史阶段，只要政治管理存在，其形式必然是少数人对多数人的管理。底层政治则更多的是底层民众的自发行为，其行为方式也许是隐性的、自发而零散的[18]。“它们几乎不需要协调和计划，它们通常表现为一种个体的自助形式，避免直接地、象征性地与官方或精英制定的规范相对抗。”[19]在中国最基层的自治空间里强行选任安排“精英”来发挥模范先锋作用，能否得到群众的认可是未知的。选任村干部的合法性、可靠性也存在现实的争议。

村民自治是农村改革进程中党领导下亿万农民的伟大创造。它发源于村民实践，在中国共产党领导下，村民自治上升为国家制度，导入到现代民主的轨道。[20]施行村委会直接选举顺应农村改革的时代需求，由此产生了“海选”、“两票制”等选举模式[21]，这一机制改革巩固了家庭承包经营经济成果，尊重了农民的选举权这一宪法权利。推行交叉任职也是为了适应国家发展战略，更好的接受国家资源倾斜，但是党的政策出发点绝非无视农民的宪法权利来主导“包揽”村集体事务。交叉任职还需在技术上和程序上进行制度跟进，绝非当前许多地区所采取的简单粗暴地“一刀切”行为。

五、如何改进农村干部任职工作机制

“农民已摆脱天高皇帝远，生死无人知的命运。”[22]村干部如何实现直接统筹协调党和人民群众的利益一致性，必须保证顶层设计与基层探索良性互动、有机结合[23]。针对新时期下村干部任职存在的诸多矛盾，可从以下方面来处理。

第一，规范村党支部党建人事机制。“农村要发展，农民要致富，关键靠支部。”[24]党支部的战斗力直接影响乡村振兴战略的实现效度，因此在其组成程序上，必须严格把关。我国参公管理人事录用的政审制度、社会工作选聘的“前科审查”在某种意义上提高了人员的素质。在农村，依靠村集体内部直接接触的便利条件，对党员的身份准入、职务竞选进行“前科审查”能够规范村干部队伍构成。应对交叉任职的需要，必须对村干部个人素质提出更高的要求，竞选候选人是否违反过法律、有无犯罪记录、社会信用状况评估、自身道德品行优劣以及有无经济问题等条件都应当成为审核党员交叉任职的“门槛”。

交叉任职后的村干部，党建工作与村集体教育监督工作需要有机结合。村民以党纪国法为依据，监督村干部的行动。党的思想政治教育、理论学习、民主生活等建设活动要扩大参与范围，吸收部分村民参与。我国《村民委员会组织法》第三十三条规定，“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。”党员答卷的分数如何，人民才是阅卷人。

第二，借鉴国家工作人员管理机制，促进村集体经济活动公开公平。党纪国法对领导干部作出了系列限制，例如限制官员子女近亲属经商等行为，这类限制在村干部管理中也可借鉴。由于乡村的血缘、地缘因素，难以避免村干部与村民之间的人情关系，因此在村集体事务中，要强化村务公开，强化村民监督；尤其在村集体经济活动中要注重市场机制的作用以实现公平，同等条件下优先考虑本村村民的利益。疫情平稳之后，我国将迎来经济建设的高潮，乡村建设也将如火如荼的开展，无论是投资规模还是建设水平都将大幅提升，因此必须付诸市场机制。曾有声音质疑农村的经济活动是否有必要投放到公开透明的招投标制中接轨市场机制，倡导村集体“内部消化”乡村建设的经济活动。这种观点既违背经济学原理，又轻视了农村发展的巨大潜力。

第三，推进村干部任职选拔机制改革。社会分工的细化与现实生活的复杂必然导致干部队伍工作压力上升，“干部队伍的扩张是社会管理工作复杂化的要求，全世界皆然。”[25]为保证干部队伍与时俱进，必须从选官任官的制度源头上进行改革。从党的十六大以降，大学生村官、第一书记挂职等与村干部任职有关的活动便不断加强。“现代公务员执法体制是理性社会的化身，是秩序的基础，决定秩序的存在，其质量决定社会秩序的质量。”[26]乡村振兴战略的发展越来越需要受过高等教育的人才来支撑，而我国的村干部任职改革也不断顺应这一需求。推动村干部队伍组建向着制度化、规范化、开放化发展，通过综合能力和党性原则的考察来吸纳社会人才。无论是既有的制度，还是推行基层选调生挂职，都要逐步打造村干部队伍向着文化高、政治强、年轻化发展。

在过去，我国经济实力发展空间仍然较大，财政负担重，无法实现村干部任职的统一调度，因此在城乡二元体制下产生了诸多矛盾，尤其是乡村社会秩序混乱。如今我国的财政实力已经解决全国范围内的村干部待遇问题，是否全面推行大学生村官、如何完善选调制度在乡村工作的安排只是技术问题。自新冠疫情以来，我国的经济发展受到一定程度地影响，应届生就业问题更加严峻。发挥村干部任职“蓄水池”作用，对于解决我国就业问题、支持乡村振兴有着双重促进作用。

第四，畅通以信访为主的民意反映渠道。信访制度是公民穷尽司法救济渠道之外最主要的救济方式，尽管因信访引发了诸多干群矛盾，但是矛盾越大，恰恰说明了信访监督的威力之大。我国早已出台了《信访工作条例》，在法律效力上，其位阶无法满足信访制度自身定位需要，只能作为社会情绪泄愤的出口，并依照程序安排“有关部门”来受理信访案件。领导干部人事考察中，干部在信访工作上的行为是组织部门应然程序上重要的考查内容。可以预见，为解决村两委矛盾、促进国家资源承接而大力推行的交叉任职，必然会强化乡镇基层政权对村集体事务的话语权，容易形成“理直气壮”的“一言堂”。正因为在乡镇一级广泛存在“截访”、“拦访”等行为，把矛盾变为隐患，更容易造成群体性事件，甚至恶化为社会泄愤事件：乡镇政府官员执法的合法性受到质疑，规范性问题更是痼疾，在运动式建设中习惯进行“自我授权”而对区县政府职权范围内的工作越俎代庖（在拆迁问题上尤为显著）等等一系列问题倘若叠加在村集体上，势必造成群情激愤。政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。[27]

乡镇政府的行政不规范现象会阻碍公民行使行政救济权利，如乡镇政府作出的行政处理决定中常常会以缺少详细日期或印章、不出具行政裁定文书编号等“小聪明”来缓和不规范行政的问题，但又不会终止这种行为，但这种程序不规范的行政裁定会导致公民行政复议权利减损，又出于诉讼的复杂，只有信访才能补充救济渠道。除去信访渠道本位的重视，还要建立信访事件回溯追责机制。原本应该在基层解决的问题，在哪一级政府上受到了阻碍这是必须要查清的；哪一级政府采取雇用截访团伙、暴力执法等违法犯罪行为并给上访民众造成损失的，也要依法追责。完善信访制度，要与简化信访程序、规范信访后果并举。当前地方政府机关普遍存在门卫保安成“门神”甚至“战神”的情况，群众作为宪法规定的国家主人，却往往连国家机关的门都进不去；通过信访程序申诉则面临繁杂的信息上报登记流程，甚至某些选拔机制会禁止上访人员或上访人家属参与、晋升，如对有信访相关记录的人员报考参公工作进行限制。这种信访行为产生的后果几乎与失信行为等同，但是两厢性质却是截然对立的！2017年发生的“陈裕咸事件”[28]轰动一时，当前民意反映渠道仍然受到扭曲，这说明十九大以降，人民的信访救济之路仍然任重道远。

第五，明确村级组织内部分工。交叉任职的推行，导致村党组织书记一人身兼党政经三重负责人，对于尚在发展和探索阶段的交叉任职机制而言，幅度如此大的变化所产生的冲击力是无法想象的。无论是社会主义经济建设，还是国家治理体系与治理能力现代化的要求，抑或是应对诸如新冠疫情之类重大突发性社会事件而强化对国家资源的消化，都会助推村干部集权态势的强化趋向。发展的要求必须以发展的技术程序作为回应。在村级组织中，明确人事问题的选任、党建工作的落实以及集体事务的公开，形成村党支部与村委会职能分工的科学结构；对于村级经济组织，在村集体掌握所有权、村干部掌握决策权的基础上形成市场化、专业化的管理机制，避免权力寻租空间扩大。推进机构整合与村级组织职能分化两厢并举，翦除村集体内部矛盾的泛滥。“农村基层组织出现分化是大势所趋，越是经济发达地区的农村，这类矛盾越是突出，村级组织分化的要求就会越强烈。”[29]分化与交叉任职的立意并行不悖，“主动推进村级组织分化，能够更早也更好地化解基层矛盾，有利于实现良好治理。”[30]

除此之外，协调新时期农村与乡镇政府的关系、加强村务监督委员会的实际工作、实现村干部任职新定位、统筹国家与农村发展并进以及推进乡村治理现代化、加强干部法治规范思想政治教育等方面措施仍有较大的讨论空间。交叉任职是政治治理的一体两面，既要促进治理能力提升，又要防止治理体系包揽一切。如何剥离农村的封建残余因素，实现农村的现代化建设，抓住“人的问题”就能抓住主要矛盾。实现新时代乡村振兴大发展，是民族复兴战略上的长远目标，避免变迁给农民带来伤害和问题，要像习近平总书记在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时强调的那样，“切忌贪大求快、刮风搞运动，防止走弯路、翻烧饼。”

注释：

[1] 赵树凯：《乡村治理:组织和冲突》，《战略与管理》，2003年第6期。

[2] 参见北大法宝，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=09d5ef876a515fe8bdfb&keyword=村民委员会组织法&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0

[3] 数据来源：  北大法宝 www-pkulaw-cn.webvpn.uir.cn  北大法宝 > 法律法规 > 中央法规司法解释‘村民委员会’ > 党内法规

[4] 注：该鼓励体现多元平等理念，具体表现为，鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争。

[5] 唐鸣、张昆：《论农村村级组织负责人党政“一肩挑”》，《当代世界社会主义问题》，2015年第1期。

[6] 赵树凯：《从改革经验看乡村振兴》，《中国发展观察》，2018年第17期。

[7] 袁正昌，宋海云：《村级党政“一肩挑”的初步尝试》，《改革与开放》，1993年第11期。

[8] 参见 李平安：《“党政一体化”不可行》，《求知》，1994年第2期、《党建研究》评论员.《不能推行党政“一体化”》，《党建研究》，1993年第10期。

[9] 人民网，李克强总理出席记者会并回答中外记者提问，http://lianghui.people.com.cn/2020npc/n1/2020/0529/c431623-31728185.html 5月29日访问。

[10] 数据来源：国家统计局官网，2003-2016年全国居民人均可支配收入基尼系数 http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/yblh/zysj/201710/t20171010_1540710.html 5月29日访问。

[11] 参见 俞可平：《走向善治》，p68。

[12] 求是网，习近平2020年3月6日在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话，http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2020-05/29/c_1126049047.htm 5月29日访问。

[13] 韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，中信出版社2019版，第5页。

[14] see John Gerry， Case Study Research: Principles and Practices，Cambridge  University Press， 2007，pp.89—91。

[15] 彭勃：《技术治理的限度及其转型：治理现代化的视角》，《社会科学》2020年第5期。

[16] 中国基层政权建设研究会、中国机构与编制杂志社编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社1989年版，第20、62、158页。

[17] 赵树凯：《从改革经验看乡村振兴》，《中国发展观察》，2018年第17期。

[18] 于建嵘：《农民维权与底层政治——兼答应星和吴毅》，《东南学术》2008年第3期。

[19] 詹姆斯·C·斯科特：《弱者的武器》，译林出版社2007年版，第35页。

[20] 徐勇：《民主与治理:村民自治的伟大创造与深化探索》，《当代世界与社会主义》，2018年第4期。

[21] 参见 景跃进：《政治空间的转换——制度变迁与技术操作》，第239至第271页。中国社会科学出版社。

[22] 杜润生：《经济发展随想三则》，《炎黄春秋》，2008年第6期。

[23] 参见习近平在中央全面深化改革委员会第七次会议重要讲话及会上通过文件《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。

[24] 习近平：《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》（2012

年 12 月 29 日、30 日），《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社 2015

年版，第 20 页。

[25] 潘维：《党管干部的方式需要与时俱进》，爱思想网，http://www.aisixiang.com/data/4187.html

[26] 同上

[27] 于建嵘：《中国信访制度的困境和出路》，《战略与管理》2009年第1/2期合编本。

[28] 注：2017年6月初，63岁的江西省赣州市上犹县人陈裕咸因一起尘封十余年的伪劣种子案进京上访，期间，陈裕咸在北京丰台、大兴等地多辆车内遭到上犹县信访局雇佣截访团伙的恐吓、拘禁、捆绑和殴打，直至送医时抢救无效死亡。北京市公安局事后出具的《鉴定意见通知书》，陈裕咸符合他人用钝性外力反复多次作用于头颈部、躯干部致机械性窒息死亡。后截访团伙受到刑事处罚。上犹县委于2017年9月11日作出决定，免去赖学文的中共上犹县委、上犹县人民政府信访局局长、中共上犹县委办公室副主任职务，转任上犹县新城镇化办公室任职员。（信息来源于新京报）

[29] 赵树凯，米健：《变革中的村级组织体系》，《中国经济报告》，2018年第6期。

[30] 同上。