农村集体产权制度改革，是涉及巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的一件大事。习近平总书记指出，“这是中央推出的一项重要改革，对推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益，对探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制，都具有十分重要的意义，一定要抓好”。2016年，中央出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确了改革的原则、目标和任务。党的十九届四中全会又明确了“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”的时代任务。今年中央1号文件对全面推开农村集体产权制度改革作出了部署。贯彻落实中央要求，必须深刻认识推进农村集体产权制度改革的重大意义，准确把握改革要义，通过改革，逐步构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

一、深刻认识农村集体产权制度改革的重大意义

我国农村集体经济发轫于上世纪50年代的农业合作化运动，历经初级社、高级社、人民公社，再经过家庭联产承包、乡镇企业发展，逐步演变形成。改革开放以来，各地农村积累形成了大量集体资产，随着城乡一体化发展，农村经济和社会结构发生深刻变化，农村集体资产产权虚置、经营收益不清、分配不公开等问题日益突出，对推进农村集体产权制度改革提出了客观要求。上世纪80年代，东部沿海发达地区率先开展改革探索，并逐渐扩展到全国。当前，中国特色社会主义进入新时代，新形势下推进农村集体产权制度改革具有重大而深远的意义。

（一）是激活农村资源要素、实现乡村振兴的必然要求。

我们党提出乡村振兴战略，最根本目的是让广大人民群众受益。农村土地等资产属于农民集体所有，是社会主义公有制经济在农村的重要体现，也是为广大农民谋利益的重要基础。千方百计促进农村集体资产保值增值，是确保农民群众分享乡村振兴成果的重要路径。中央决定推进这项改革，就是要破除束缚集体经济发展的体制机制障碍，激活农村资源要素，巩固和发展农村公有制经济，让农民群众成为集体经济发展的真正参与者和受益者，为乡村振兴提供坚定的政治保障。

（二）是促进农民增收、实现共同富裕的制度安排。

引领广大农民逐步实现共同富裕，是中国特色社会主义的本质要求。集体产权制度改革的一个重要目的是将集体资产确权到成员集体，赋予农民更多财产权利。目前，全国农民人均可支配收入中，财产性净收入占比仅有2.3%，增长的空间和潜力巨大。通过改革，将集体优越性和个人积极性有机结合，不断探索集体经济新的实现形式和运行机制，建立健全产权明晰、运转高效的体制机制，可以加快完善产权制度和要素市场配置，增加农民财产性收入，带动亿万农民走上共同富裕道路。

（三）是维护农村社会政治稳定、强化乡村治理的重要举措。

新中国成立后，农村逐步发展形成了以党组织为核心、集体经济组织和村民自治组织共同发挥作用的中国特色乡村治理框架。在这个治理框架中，集体经济组织作为国家基层政权机构的延伸，为成员提供土地承包经营服务，为社区提供公共服务供给，对于完成政府赋予的社会经济目标，巩固农村基层政权具有重要作用。中央推进这项改革，不仅有利于建立农民群众的利益纽带和情感纽带，也有利于推动健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

二、准确理解农村集体产权制度改革中的关键问题

推进农村集体产权制度改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策。面对这项异常复杂的全局性、系统性改革，需要坚定改革信念，把控改革方向，准确理解改革中的几个关键性问题。

（一）关于农村集体产权制度改革和巩固集体所有制问题。我国集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，是生产资料和劳动成果归一定社区范围内的劳动群众集体所有形式。没有集体所有制，就没有农村集体经济组织和农村集体经济。

一是坚持社区性。集体资产由集体成员长期劳动积累所得，属于乡镇级、村级、组级等不同层级集体经济组织成员集体所有，其地域边界清晰决定产权边界清晰，集体资产不会因行政区划调整而打乱原集体所有的界限。

二是坚持封闭性。集体成员由社区内农民以土地等集体财产为纽带组成，同样具有明确的地域边界，这与股份有限公司股东明显不同，股份有限公司的股东进出相对自由，集体经济组织成员的加入或退出则有其特定程序和严格限制。

三是集体财产不可分割。集体财产属于成员集体所有，不得将集体资产予以分割而使成员以个人身份享有和行使集体所有权。集体产权制度改革中，将集体的资产以股份或者份额的形式量化到本集体经济组织成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。

四是促进成员共同发展。集体经济组织主要职能是管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员，对外从事经营活动，对内部成员则为非营利性，既承担经济职能也承担社会职能。所以农村集体产权制度改革的根本是增强集体经济发展活力，增强农民对集体经济认同感，坚持和巩固集体所有制。

（二）关于成员身份确认问题。确认农村集体经济组织成员身份，事关广大农民群众的基本民事权利，是集体产权制度改革的核心环节。

一要充分考虑成员与集体经济组织之间的关系。

从历史角度看, 农村集体经济组织发展并非一朝一夕，而具有很长的演变历史，合作化以来户口在本村并参加本集体经济组织生产劳动是成员确定的重要因素。从法律层面看，根据《宪法》《农村土地承包法》，主要以获得土地承包经营权来判断成员和集体经济组织之间的关系。从利益关系看，集体经济组织的发展为成员提供可利用的资源，成员的生产要素投入也影响着集体经济的发展。从社会关系看，集体所有的公有制属性决定了对成员基本生活及社会保障等承担一定职责。所以，成员身份确认还要坚持广覆盖，并充分考虑特殊群体需求。

二要确保成员享有基本民事权利。

首先是财产权利，包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。改革后赋予农民对集体资产股份的完整权能，有利于拓宽农民的增收渠道。

其次是民主权利，通过保障农民对集体经济活动的知情权、参与权、表决权、监督权等，提升农民对改革的参与度和认同感。

最后是身份权，集体经济组织成员权不能天然获得，而是依一定的关系或行为获得。成员资格的取得分为原始取得、依法取得和其他取得。成员家庭的新增人口，可以通过分享家庭内拥有集体资产权益的办法，按章程获得集体成员身份。我国农村情况千差万别，“谁有份”是首当其冲绕不开的重要一环，只有统筹考虑各种因素，协调平衡各方利益，才能从根本上保障农民的基本权利。

（三）关于股权设置与股权管理问题。股权设置及其管理规则是构建完善农村集体经济组织治理机制的关键。

一是股权设置应以成员股为主。股权设置主要包括成员股和集体股。成员股下可设置人口股、资金类股、公益类股等以满足股权多样化需求。对于集体股，改革的目的是明晰集体资产归属，折股量化到成员，集体股对应的部分集体资产归属尚不清晰，而且设置公积公益金可以代替集体股发挥集体经济组织担负的社区公共事业发展功能。《意见》提出，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。如果成员民主决定设置集体股，则应当尊重农民意愿。

二是股权管理提倡静态模式。股权管理主要包括不随人口增减变化而调整的静态管理模式和定期调整股权两种模式。现阶段，股权实行静态管理有利于与土地承包关系长久不变的制度安排相衔接，稳定农民对其财产权利的预期，促进集体资产股权的流动，以及降低改革成本。《意见》提出，“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”，力争在起点公平的基础上更多体现效率。

三是辩证看待“动与静”。现阶段，《意见》中的“提倡”以及股权转让不能突破本集体经济组织的范围，是中央基于当前国情农情作出的科学判断。随着城乡融合发展体制机制的不断健全，原有集体的成员结构将发生变化，成员与股东发生分离，进而导致产权结构和社会结构发生变化。因此，还需从有利于发挥集体经济组织多重功能、保障成员合法权益等多角度综合权衡，在“稳”的基础上探索具体实现路径。

三、妥善处理深化农村集体产权制度改革的四大关系

农村集体产权制度改革是管长远、管根本、管全局的重大制度创新，从当前任务和长远目标来看，深化改革再出发，要坚持问题导向、辩证思维，着力处理好以下四个关系。

（一）处理好政府指导和农民主体的关系。

尊重农民群众意愿是推进农村集体产权制度改革的基本原则。在改革过程中，政府要把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，但也不能放任不管，要发挥好政府引导和典型示范作用。如在集体成员身份确认方面，县域内农村集体经济组织的发展历程和集体资产的形成过程是大体一致的。从各地做法看，大多以县为单位制定集体经济组织成员身份确认的指导意见，指导集体经济组织在群众民主协商的基础上，制定本集体成员身份确认的具体程序和标准，解决出嫁女等特殊人群的身份问题。

（二）处理好尊重历史和兼顾现实的关系。

农村集体资产是各个历史阶段农村集体经济组织成员劳动成果的累积。在集体产权制度改革中，既要解决现实问题，又要保持历史的耐心。需重点把握三个问题：

一是资产属性是变化的。经营性、非经营性、资源性资产性质是可动态调整的，要用改革发展的眼光来看待，如一些闲置校舍等公共设施，通过开发盘活，也可以转化为经营性资产。

二是改革底线是不变的。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。集体资产所有权确权必须严格按照产权归属进行，不能随意打乱原集体所有的界限，造成集体资产平调，农民利益受损。

三是改革是分类推进的。改革主要针对有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。随着脱贫攻坚工作的推进，经济欠发达地区通过政府拨款、减免税费等方式形成了一些集体资产，这些地区也要根据情况变化，建立健全农村集体经济组织。

（三）处理好发展和防控风险的关系。

发展壮大集体经济，让广大农民分享改革发展成果，是改革的出发点和落脚点。一些地方结合自身特点，探索发展资源经济、物业经济、服务经济和股权经济，增加集体财富。伴随集体经济发展，村级负债也随之出现。要正确认识债务与发展的关系，既不要把村级债务看作洪水猛兽，也要坚持风险可控、良性发展。

解决村级债务问题，一要靠集体自身发展，增强集体造血功能，使村集体在化债和防债方面发挥源头活水作用；二要加大财政支农力度，保障村级日常运转经费、公益设施建设项目所需资金，防止因实施项目增加村级负债。

（四）处理好改革探索和完善法治的关系。

法治强调维护现行法律的权威和经济社会秩序的稳定，改革则是要破除体制机制的藩篱。要妥善处理好农村集体产权制度改革和农村集体经济组织立法的关系，确保产权制度改革于法有据，在守住法律政策底线的同时发展壮大集体经济。《民法总则》明确赋予农村集体经济组织特别法人地位，十三届全国人大常委会将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目。现阶段，必须加快农村集体经济组织法立法进程，为集体经济规范发展提供法治保障。

四、着力抓好农村集体产权制度改革的重点工作

今年是全面推开农村集体产权改革的关键之年。确保各项改革任务落实落地，要重点抓好以下几个方面。

（一）全面推开农村集体产权制度改革试点。

2015年以来，改革覆盖面扩大到全国80%左右的县，确认集体成员5亿多人。要在扎实做好现有试点基础上全面推开改革，在2020年实现改革试点省级全覆盖。明确试点内容，规范有序开展成员身份确认、折股量化资产、建立健全组织、办理登记赋码等工作，确保到2021年底基本完成改革任务。

（二）全面加强农村集体资产管理。

巩固集体资产清产核资成果，建立集体资产的登记、保管、使用、处置等制度。盘活利用集体资产资源，实现集体资产高效利用。研究制定农村集体资产管理规范性文件，确保集体资产保值增值。加快农村集体资产监管平台建设，逐步建成便民快捷、管理高效、上下联动、部门共享的大数据库。

（三）推动发展壮大农村集体经济。

指导地方因地制宜探索集体经济发展多元路径，落实落细中央扶持村级集体经济发展有关政策，突出抓好贫困地区集体经济薄弱村发展提升工作。积极研究适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策、集体资产股权质押贷款办法，不断完善支持改革和集体经济发展的政策措施。

（四）加强农村集体经济组织制度建设。

加快修订农村集体经济组织会计制度，研究制定农村集体经济组织示范章程，组织开展农村集体经济组织法立法研究，围绕集体经济组织的基本特征、法人属性、运行机制等问题进行系统规范，为集体经济组织健康发展提供法律依据。

作者系农业农村部政策与改革司司长

乡村发现转自：重农评 微信公众号