内容提要:自特朗普政府上台后,美国的内外战略呈现很强的变革性特征,特别是随着《国家安全战略报告》和《国防战略报告》等重要文件的相继出台,美国大战略的转向开始成为学界的热点话题。为了更详尽地理解美国大战略沿革的内在逻辑,文章在对大战略概念进行明确界定的基础上,从“横向”和“纵向”两个维度对冷战后迄今这一较长历史周期内美国大战略的演变特征和原因进行了“立体”分析。通过对冷战后历任美国总统所出台的«国家安全战略报告»的解读和对美国战略实践的考察,发现美国大战略的演变呈现三大特征:具体战略目标的设定由非传统安全向传统安全转变,对威胁的界定出现从模糊到逐渐清晰的变化,以及在具体战略实践过程中的“威胁导向型”特点。美国大战略出现变革的首要动力是国际权力格局的持续变迁,而美国国内政治的具体环境和在任总统本人的个性特征也对这一变化产生了一定程度的影响。
关键词:美国大战略；《国家安全战略报告》；战略转向；特朗普政府
作者简介:韩召颖,南开大学周恩来政府管理学院教授;黄钊龙,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“中国构建新型大国关系的实践探索研究”(项目编号:13&ZD049)。
冷战结束已近30年,从克林顿到特朗普,美国前后已更换了四任总统。在此期间,国际权力格局一直在发生变化,美国国家安全战略则紧跟国际权力格局的变迁与转型不断调整。特朗普政府上台两年多来,美国的对内对外政策与以往相比多少显得有些“另类”,随着新的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》等重要文件的相继出台,美国大战略是否正在发生根本变革,成为学界讨论的重要议题。
本文选择自冷战结束后迄今美国大战略演变的长时段入手,依次分三个部分对这一问题进行具体探讨,以求全面、客观地把握美国国家安全战略演变的内在逻辑。第一部分在对大战略的概念做出理论界定的基础上,构建一个“横向”与“纵向”相结合的立体分析框架。后两部分依据这一理论框架,分别对冷战后美国大战略演变的具体特征及其变革原因进行详细考察。最后是结语。
一 大战略的概念与分析框架
(一) 大战略的概念
虽然现在以大战略为名的学术研究日益增多,但从严格意义上来说,大战略概念的广泛使用仅肇始于冷战的结束。作为一个比较新颖又越来越流行的理论概念,大战略的含义似乎太过模糊、混乱和不稳定,以致理查德•贝茨(Richard Betts)认为,所谓大战略只不过是一个时髦术语而已。这意味着首先需对大战略的理论内涵进行清晰界定。
英国战略学家李德•哈特(Liddell Hart)首先明确将大战略从传统战略概念中“剥离”出来并对其进行了定义,在他看来,“所谓大战略,就是协调和指导一个国家(或是一群国家)的一切力量,使其达到战争的政治目的”。美国战略学家约翰•柯林斯(John Collins)则将大战略定义为“在各种情况下运用国家力量的一门艺术和科学,以便通过威胁、武力、间接压力、外交、诡计以及其他可以想到的手段,对对方实施所需要的各种程度和各种样式的控制,以实现国家安全的利益和目标”。从哈特和科林斯的相关定义中可以看出,大战略关注的手段是一国或国家集团所拥有的一切力量,不再局限于传统战略概念对军事力量的强调,大战略关注的目的也不再是传统战略观念对军事胜利的关注,而是更加看重战争背后的根本政治目的,即大战略的视野超越了战争与和平的界限。正是在此意义上,保罗•肯尼迪(Paul Kennedy)在其著作《战争与和平的大战略》中才认为,大战略“关注和平与关注战争一样多(经常超过对战争的关注)。它是对政策的改进和整合,这些政策应该执行数十年,甚或几个世纪。它不以战争结束而终止,不以战争开始而开始”。作为哈特之后战略研究领域最重要的学者,肯尼迪的相关认知可以说很好地体现了大战略关注目的的这种根本性变革。
尼娜•斯洛芙(Nina Silove)最近研究发现,正是得益于1991年肯尼迪《战争与和平的大战略》一书的出版,尤其是2000年肯尼迪与约翰•加迪斯(John Gaddis)等人在耶鲁大学“大战略”讲习班的开办,以大战略为名的相关研究才逐渐丰富。然而,正如斯洛芙所说,虽然不同学者在大战略概念的具体内涵上还存在争论,但从现有研究中不难看出,大战略概念的基本属性和特征并未发生实质变化,即在时间范围上是长期的,在目的上关注国家安全的根本利益且与最重要的优先选项相协调,在手段上包括所有领域的治国才能(军事、外交和经济等)。基于此,可以将大战略视作“为达到巩固国家安全目标而发展、运用和协调国力的各部分(包括外交、经济、军事和信息等)的艺术和科学”。
(二) 大战略的分析框架
概念的清楚界定为构建一个可验证、可重复运用的理论分析框架提供了基础。作为一个在既定时段内有确切内涵,同时又会随着时间的变化而不断变动的考察对象,大战略需要从“横向”和“纵向”两个维度进行“立体”剖析。所谓“横向”视角主要考察在既定时段内大战略的具体内涵,关注“是什么”的问题;“纵向”视角则聚焦于大战略出台和演变背后的内在逻辑,关注“为什么”的问题。
对从“是什么”的角度来构建大战略的“横向”理论框架来说,柯林斯在其著作《大战略》一书中较早对其进行了擘画。他认为,大战略的分析结构首先是对目的的确定,在现实战略运筹中就是将抽象的国家利益明确为具体目的与目标的过程。接着是对威胁的界定,对威胁的界定使大战略真正落到了需要互动的实践中,因为“国家安全的利益、目标和政策只有在与国外各种威胁联系起来考虑,才有意义”。最后的关键一步是决定“如何做”,即立足对目的和威胁的界定,遴选和确定如何使用现有的资源手段(政治、军事、经济和外交等)应对威胁、达到目的的过程。由此可以看出,在对大战略进行“横向”分析时涉及三个步骤:(1)确定国家利益或目的;(2)界定威胁;(3)确定最终如何应对威胁、实现具体政治目标的方式。在实际研究中,学界也普遍遵循这三个步骤,例如,罗伯特•阿特(Robert Art)在其著作«美国大战略»中,首先从对国际形势的分析出发,甄别出了美国的六项国家利益;接着依据对国际形势和国家利益属性的分析,确定了美国的众多威胁;最后论述了应对威胁、维护国家利益与目标的方式。巴里•波森(Barry Posen)和安德鲁•罗斯(Andrew Ross)在关于美国大战略的经典论述中也沿用了这种分析逻辑。
对从“为什么”的角度构建一套“纵向”分析大战略缔造和演变逻辑的理论框架来说,尽管不同国家在制定各自大战略时所考虑的因素和遵循的程序不完全相同,但若仔细对这些不同的方式进行比较,也可以窥见蕴藏其中的某些共同逻辑和一般规律。在关于大战略缔造与变革逻辑的研究中,传统的战略学家(多为历史学家)很少对大战略产生与变革的逻辑进行一般性思考,也不把兴趣放在构建一套解释普遍现象的理论框架上。所以,目前从更普遍的理论层面去解释大战略变革问题的研究多为国际关系理论学者的著述,如果从宏观上对这些理论研究进行分类,大致可分为两类:一类是新现实主义的结构决定论,一类是以批评新现实主义姿态出现的国内/个人意象决定论。
结构现实主义的初衷虽然并不是解释国家层面的大战略问题,而是致力于解决国际政治结果和体系结构变动之间关系的宏理论,但正如詹姆斯•菲伦(James Fearon)等人所认为的,肯尼斯•沃尔兹(Kenneth Waltz)的这种二分法实质上有点夸大了。实际上,“尽管结构现实主义旨在解释国际后果而非外交政策,但人们还是可以从它的前提中推导出一个国家行为的外部驱动模型”,也就是说,结构现实主义在逻辑中暗含一种结构决定国家外交政策和大战略的结构决定理论。对结构决定论来说,诸如国家类型、领导人意象等一系列单元和个人层次的变量都无法对国家的大战略制定和变革产生任何实质影响,唯一产生作用的要素是经过沃尔兹分离后的体系结构(大国间实力分布)。坚持“内政决定外交”的学者所持的原则立场与结构决定论正好相反。理查德•罗斯克兰斯(Richard Rosecrance)和阿瑟•斯坦(Arthur Stein)主编的«大战略的国内基础»是这一研究路径的代表,如书名所示,书内收录的每篇文章都是从国内政治或领导人个人角度对大战略的缔造与变革进行解释的。他们认为,新现实主义对大战略的见解是忽视国内压力、克服经济限制、抑制意识形态偏向的国际压力决定论。与结构决定论相反,他们更加强调单元和个人两个意象的因素(包括政治制度、经济制约和个体观念等)对大战略的影响,他们主张“大国当中是存在还是不存在对称性的国内条件是大战略可行性的主要决定因素”。简而言之,与新现实主义不同,这些学者普遍认为大战略是国内因素塑造的结果。
综合来看,这两种理论路径都存在明显的逻辑缺陷。结构决定论完全忽视了国家和领导人层次对大战略施加的影响,纯粹将国家视为一种自动的、理性的和单一的行为体,虽然对从长时段把握一个国家的战略走向有较强的指示意义,但对认识具体的现实问题来说太过宏观。同样,对国内和个人因素决定论者来说,不管出发点是什么,他们在具体研究中实际上陷入了一种沃尔兹所批评的“还原主义”路径,即试图用行为体内部的因素去解释行为本身,而忽略了国家所处的外部体系对国家所施加的重要影响。因而,最合理的办法应该是整合两种路径的思路,将结构、国家和个人不同分析层次的因素都纳入大战略的“纵向”分析框架当中。
具体而言,体系层次对国家战略行为产生影响的最重要变量无疑是结构现实主义所强调的国际格局,即一定时期内大国实力的分布状态。由于生产能力存在差异,国家之间不平衡的增长速度在一定时间积累后就会带动国际格局的调整,不断变动的国际力量对比结构决定国家的大战略需要不断进行变革。在国际权力格局变动不居的外部环境刺激下,国家领导人需要重新把握客观世界出现的新变化,形成自己对现实的理解,并在此基础上通过国家政治运作机制的程序实现对大战略的革新。具体来看,有可能影响国家战略行为的单元和个人层次变量比较繁杂,战略文化、领导人性格、政府能力及精英认知等诸多因素都可被当作关键的“中介变量”。在最新研究中,诺林•里普斯曼(Norrin Ripsman)等人通过对这些变量的进一步分析,将其重新概括整合为领导人意象、国内制度、国家—社会关系和战略文化四个变量。对大战略的产生与变革来说,首要的参与者无疑是以个体领导人为代表的拥有巨大影响力的决策精英,外部因素最直接的作用对象将是领导人个体,因此,领导人的个人意象(信仰和人格特质)及其形成对事物的具体认知是结构传导的最重要中介变量。此外,从国家层次来说,领导人代表的行政机关必须与国家的其他制约机构(议会)进行博弈,国家内部的政治结构及其具体形态始终会对大战略的出台产生重要影响。与此同时,掌权者所代表的利益集团也必须与拥有不同利益的其他院外集团进行竞争,甚至是和普通大众就国家大战略的走向进行沟通,因而,国家内部的政治制度、国家与社会的关系都会影响大战略的制定与变革。从更一般意义来说,一个国家独有的战略文化,即一国对世界抱有的整体看法同样会在潜移默化中一直影响一国大战略的制定。
从“横向”和“纵向”两个维度“立体”分析大战略,可以为考察冷战后的美国大战略提供一个理论框架。对“横向”维度来说,理解大战略“是什么”,要紧紧围绕战略目的、战略威胁和战略措施三大要素展开。对从“纵向”维度更深入理解大战略的变迁逻辑,即“为什么”,要明白大战略本身就是国际体系压力的经验评估和一国外交政策执行者内部战略思想竞争共同作用的产物这一逻辑,真正理解“战略缔造是个既涉及内部政治影响和个人行为特质、又涉及外部事态和威胁的压力的过程”,从而在实际分析中做到对体系、单元和个人各个层次变量的统一。
二 冷战后美国大战略的演变
按照上文论述的理论框架,根据冷战结束以来迄今历任美国总统所发布的《国家安全战略报告》及其实际战略作为,可以从目标、威胁和措施的“横向”维度对冷战后美国大战略的具体演变进行相对静态的“是什么”的分析。
为更好理解美国大战略的沿革逻辑,不妨回顾一下冷战结束之前美国国家安全战略的演变历程。根据曾任美国参谋长联席会议主席的厄尔•惠勒(Earle G• Wheeler)的看法,从1783年至冷战,美国奉行了三种大战略:西半球防御、有特定目标的干涉主义和遏制共产主义。如果运用目标、威胁和措施三要素去理解这一阶段美国大战略的演变,不难发现,从1783年到冷战开始前,美国一直把维持西半球的主导地位当作自己的首要战略目标。正是在这一战略目标下,当美国将欧洲国家对美洲事务的干预或自己卷入欧洲国家的争斗确定为主要战略威胁时,美国就会奉行孤立主义。当美国将外部出现的权力失衡确定为主要威胁时,美国就会奉行有特定目标的干涉主义。在从建国到二战结束的长时段内,美国的大战略都是在既定的战略目标下,随着对主要威胁界定的变化而做出的调整。二战的结束从根本上改变了美国大战略的结构属性,从目标来看,美国大战略目的范围的界定发生了质的变化,从对西半球领导地位的追求,扩展到了对除苏联势力范围以外(某种意义上也包含苏联阵营本身)的全球主导地位的追求。对威胁界定而言,苏联则成为整个冷战期间美国最大的战略敌人。就此而言,冷战期间美国大战略的目标和威胁都是相对固定和明确的,也正是在此基础上,“遏制”才理所应当地成了贯穿冷战始终的美国大战略,期间历任总统上任后至多只是对这一大战略措施的某些方面进行调整。冷战的结束再一次从根本上改变了国际格局的性质,因而也改变了美国大战略运筹的外部环境。早在冷战尚未结束时,美国对主要威胁的认知就在逐渐发生变化,1989年东欧剧变前上台的老布什总统已开始修正对苏联的判断,他呼吁“‘超越遏制’而将苏联融入国际社会当中,不再把它看作是邪恶帝国”。冷战的正式结束,预示着美国大战略新一轮变革期的开始。
(一) 克林顿政府的大战略
首先,利益—目的—目标的确定。克林顿任内发布的七份«国家安全战略报告»无一例外地都将美国的基本国家利益确定为“保护我们国家的安全——我们的人民、我们的领土和我们的生活方式”。事实上,这是对基本国家利益进行的最抽象概括,对每个现代民族国家都适用。因此,须在基本利益认知的基础上进一步确定战略目的和战略目标的具体内容。对战略目的而言,恰如时任国务卿沃伦•迈纳•克里斯托弗(Warren Minor Christopher)所认为的,“克林顿主义含有一些极重要的要素。也许最重要的就是美国在全球事务中必须发挥领导作用。……这是克林顿政府的基本信条之一”,也就是说,“美国要为一个更安全的今天和更繁荣的明天而维持领导地位”。因此,维护美国的全球领导地位在冷战之后继续成为美国大战略的最根本目的。在确定了基本利益和战略目的的基础上,克林顿政府又结合当时的内外环境,将战略目标的具体内容确定为维持军事主导地位、重振经济和推广民主三大支柱。
其次,对威胁的判断。1994年,克林顿政府发布的首份《国家安全战略报告》指出,“冷战的结束从根本上改变了美国的安全需要。过去半个世纪最重要的安全挑战——共产主义扩张的威胁——消失了”,“美国现在面临的是诸如前苏联和中东欧国家向民主过度的混乱、中俄未来的不确定性、环境问题、大规模杀伤性武器的扩散以及民族与种族冲突带来的人道主义灾难等”。1995年,美国国防部出台的«四年防务评估报告»对此进一步明确为,“今天除战略核武器外,没有一个国家具有对美国发动全球挑战的能力;没有一个国家在常规军事技术和应用这些技术的能力方面能同美国较量;没有任何主要的联盟对美国的利益持敌对立场;没有任何对美国利益至关重要的地区处在敌对的、非民主势力的控制之下”。正如美国时任国防部长莱斯利•阿斯平(Leslie Aspin)所指出的,“美国现在面临威胁的程度已经从‘危及美国生存’变为了‘危及美国利益’”,美国现在不存在紧迫、明确的重大威胁。
最后,克林顿政府实践的具体战略措施。如前所述,克林顿政府将维持和确保美国全球领导地位的战略目的具体化为其所称的“外交政策三大支柱”,即维持一支可以确保美国安全的军队、促进美国经济的振兴、促进民主向外扩展三大战略目标。据此,可以围绕克林顿政府对这三大战略目标的追求来考察其战略实践。
第一,确保与维护美国在军事政治领域“一枝独秀”的地位。从国内来看,克林顿上任即推行了一种“防御性防务”战略,要求美国的军力建设必须满足同时打赢两场主要地区冲突的需求。虽然克林顿任内连续削减美国的军费开支,但导致这种行为的直接原因是苏联的解体,而不是其他。尽管如此,美国仍然维持了远超其正常国家安全需要的军事实力。以克林顿任内美国军费最低的1996年为例,2714亿美元的军费开支是紧随其后的十几个国家的总和。从国外来看,推动北约职能转型和北约东扩成为冷战后维持美国在欧洲主导地位的核心。正是在克林顿任内,北约在丧失了目标(苏联)以后顺利完成了职能的转变,从而避免了解散。1999年北约实现首轮东扩,前苏联势力范围内的波匈捷三国转投北约。在亚洲,对美日同盟重新进行定位,于1998年成功修订《美日防卫合作指针》的同时,继续巩固冷战期间在亚洲构筑的一系列双边同盟体系。
第二,大力推动多边贸易和自由贸易以实现经济振兴。有学者将克林顿政府追求经济振兴计划的战略概括为“一纲三目”,也有学者将其总结为“蜻蜓战略”。具体而言,1993年克林顿上任伊始,就迅速促成北美自由贸易区,同年11月,首届亚太经合组织领导人非正式会议在美国西雅图召开,亚太经济合作组织(APEC)正式诞生。在1994年召开的美洲国家首脑会议上,在克林顿的努力下,大会为美洲自由贸易区(NAFTA)的建立设立了目标和谈判期限。与此同时,克林顿积极推动了关税与贸易总协定(GATT)向世界贸易组织(WTO)的转型。为了开拓市场,克林顿政府于1994年推出“新兴大市场战略”,在其任内,美国成为世界上出口产品最多的国家。克林顿在任八年间,美国出现了自第二次世界大战结束以来经济连续增长107个月的辉煌,占世界经济的比重也从20世纪90年代初的23％上升到30％左右。政府财政赤字更是出现了大幅度削减,由1992年的2904亿美元降到1997年的226亿美元,1998年度还出现了390亿美元的盈余。
第三,借重一切机会大力推广西式民主。这主要表现在三方面:一是推动前苏联势力范围内国家的迅速“演变”,以及早期对俄罗斯进行积极而有条件的援助。在苏联刚解体时,美国利用俄罗斯需要财政支持恢复经济的机会,诱导俄罗斯进行了一系列有利于美国的改革实践。以金钱为武器,逼迫俄罗斯向美国所期望的民主国家转型,当时的俄罗斯可谓民主扩展最理想的对象。二是美中关系的早期波动。克林顿在竞选时曾猛烈抨击老布什政府的对华政策太过软弱,在其执政伊始,美国便将人权问题与贸易挂钩,试图用经济武器逼迫中国在政治制度改革等一系列问题上做出让步,因而,在克林顿政府上台之初,中美关系面临很大困难。三是克林顿任内频繁的人道主义干涉。据统计,“1990-1997年间,美对外用兵共42次,年均5次,比冷战期间的年均2.8次多了近一倍。1998年8月至1999年6月,美国在一年不到的时间里,先后对阿富汗、苏丹、伊拉克和南联盟等主权国家滥施空中打击。克林顿政府成为美国历史上和平时期对外使用武力最频繁的一届政府”。
实际上,美国官方将克林顿政府的大战略命名为“参与—扩展”,可以发现,这主要是以扩展西式民主的战略目标为主要依据命名的。从克林顿政府大战略的具体内容看,具有如下两个特点。第一,首要威胁的消失导致利益界定的“泛化”。由于苏联解体后美国不再面临紧迫的首要威胁,所以,在确定美国大战略的目标时,克林顿政府得以将推广民主和振兴经济等重要利益与维持军事政治安全这一生死攸关利益并列为外交政策的三大支柱。
可以说,首要威胁的消失使美国有能力、有意愿将以前想追求但无力追求的扩展民主界定为国家的重要战略目标。第二,克林顿政府大战略的重心仍在欧洲。虽然苏联的解体必然使美国减少对欧洲的关注,他也适时提出了所谓的“太平洋共同体”概念。但正如克里斯托弗所认为的,“欧洲,仍是处于我们关心的问题和联盟中心的位置”,克林顿自己也曾明确指出,“欧洲仍是美国利益的中心所在,我国安全的核心仍在欧洲”。这是因为,首先,美国民主扩展的主要对象在欧洲;其次,美国军事安全的主要保障在欧洲;再次,美国经济安全的主要联系在欧洲,欧洲是美国的主要投资地和主要海外收入来源地;最后,美国曾经最大的对手在欧洲。
(二) 小布什政府的大战略
首先,利益—目的—目标的确定。2002年的美国《国家安全战略报告》开篇便提到,“防御我们国家免遭敌人入侵是联邦政府的第一和最根本的任务”。2006年的《国家安全战略报告》又继续写到,“我们最庄严的使命就是保护美国人民的安全”。由此可见,从对美国最基本利益的判断来看,小布什政府相较克林顿政府并未发生变化。对战略目的来说,维护和保持美国的全球领导地位无疑仍是小布什政府的“根本要务”。小布什在上任后首次有关外交政策的演讲就明确表示,“美国要领导世界”。与克林顿政府一样,在基本利益与战略目的的共同指引下,小布什结合自己对内外环境的认知,最终确立了美国大战略的具体战略目标。“反恐”无疑居于首位。2002年的《国家安全战略报告》明确指出,“我们的第一要务是摧毁和打击恐怖分子的全球组织,并攻击他们的领导层、司令部、通信、物质支持和财政”。在反恐这一首要目标之外,延续克林顿政府对推广自由和民主价值观的追求,小布什政府在《国家安全战略报告》中用大量篇幅谈论了美国的自由民主价值观的优越性和维护这种信念的决心,强调“美国的国家安全战略必须从这些核心信念出发,并向外寻求扩大自由的可能性”,从而将推广西式民主确定为与反恐相辅相成的另一大战略目标。2006年出台的«国家安全战略报告»则再次确认美国政府“不可分离的优先事项是进行并且打赢这场反恐战争,同时推进民主去代替那些暴政和混乱”。在这两项最重要的战略目标之外,两份报告还确立了其他一些目标,包括维护地区和平、防止大规模杀伤性武器扩散和促进全球经济增长等。
其次,对威胁的判断。虽然在小布什刚上任时,美国政府非常关注大国间关系(中国崛起),但“九一一”事件的爆发完全改变了小布什政府早期对大国威胁的关注。2002年的《国家安全战略报告》明确指出,“与以前国家力量对我们造成的威胁不同的是,现如今一些隐蔽的个人网络就能给我们的国家带来巨大的混乱和痛苦”,可以说,“我们的安全环境发生了深刻的变化”,“流氓国家(rogue state)和恐怖分子变成了新的致命挑战”。康多莉扎•赖斯(Condoleezza Rice)在就任国务卿的演讲中再次明确指出,“在当下,我们面临的最大威胁来自国家内部而非国家之间。政权的基本属性比国家间权力分配更重要”。具体在谈到对中、俄的威胁认知时,2002年的《国家安全战略报告》指出,“在俄罗斯方面,我们已经基于21世纪的主要现实建立了新的战略关系,美国和俄罗斯不再是战略对手”,“美国与中国的关系是我们促进亚太地区稳定、和平与繁荣战略的重要组成部分。我们欢迎一个强大、和平和繁荣的中国的出现”。虽然在小布什第二任期,美国国内开始出现对威胁界定的重新反思,除仍将主要精力放在反恐问题之外,也开始关注中国崛起以及由经济全球化带来的一系列问题,但从2006年小布什政府发布的第二份«国家安全战略报告»来看,再次确认了之前的威胁认知,并未从根本上改变对首要威胁的基本判断,例如,报告开篇就谈到,“美国现在处于战争当中。……我们现在面临着巨大的挑战_仇恨和谋杀为标志的侵略性意识形态所构成的恐怖主义”。
最后,小布什政府采取的具体战略措施。可将小布什政府八年的对外行为归纳为“一个中心、两个基本点”。小布什在其八年任内的对内对外重心都是围绕“反恐”及由此展开的两场战争进行的。在“九一一”事件发生后不久,2001年10月7日,小布什政府就发动了对阿富汗塔利班政权的战争,不久战争即宣告结束,“九一一”事件最直接的一个肇事者塔利班被惩治。紧接着,2003年3月20日,英美联军又开始对伊拉克萨达姆政权进行打击,伊拉克战争爆发,短短不到两个月,主战场的战事便宣告结束。此后,小布什政府顺势又开启了“大中东改造计划”,包括推动在伊拉克举行自由选举、促进巴以和谈等。在第二任期开启后,小布什政府继续以“反恐”与推广西式民主两项战略目标为指引,转而运用美国的影响力开始对那些自认为恐怖分子温床的国家进行政权颠覆,由此导致“颜色革命”在这一时期不断发生。继2003年格鲁吉亚的“玫瑰革命”和2004年乌克兰的“橙色革命”之后,2005年2月,黎巴嫩和吉尔吉斯斯坦又接连发生了“雪松革命”与“橘色革命”。除了这些对外战略的铺排,在国内,围绕反恐这一核心要务,小布什在任期间颁布了美国历史上首份《国土安全战略报告》,通过了《爱国者法案》,并改革联邦调查局和中央情报局的情报协调机制。上述所有措施都是史无前例的。
综合来看,小布什政府的大战略有如下两个特点:第一,一切行动紧扣“反恐”这一最重要的大战略目标展开,同时,在“反恐”的名义下大力推动西方式民主自由价值观向外扩展。而这一切的背后推动力都是由美国所认为的“恐怖主义”及其支持者“邪恶轴心”的首要威胁判断所决定的。例如,小布什第一任期内的两场反恐战争和第二任期内的一系列“颜色革命”颠覆活动,其瞄准的对象均是美国认为有可能滋生恐怖主义的所谓“专制”政府。第二,从追求战略目标的方式来看,小布什政府具有明显的“黩武”和“单边主义”倾向。“单边主义”、“先发制人”等一系列具有鲜明特色的标签正是对小布什反恐战略下具体行为特征的最好描述。
(三) 奥巴马政府的大战略
首先,利益—目的—目标的确定。2010年的美国《国家安全战略报告》明确指出,“这个政府没有比保障美国人民安全更大的责任”,同时写到,“然而,我们的义务并不止于我们的边界”,而边界之外最大的诉求无疑就是奥巴马所称的维持美国的全球领导地位。由此可见,在基本利益与战略目的的界定上,奥巴马政府与前两任总统并无不同。在延续这一共同认知的基础上,奥巴马政府又结合内外环境的变化,将安全、繁荣、价值观和国际秩序确定为美国应该优先追求的四项国家利益。具体来看,实际的战略目标包括如下三项:第一,在奥巴马第一任期内,首要战略目标仍然是以军事政治安全为主导的反恐和防扩散,报告指出,“我们的重点是打败基地组织及其在阿富汗、巴基斯坦和全球的分支机构;以及防止大规模杀伤性武器的扩散”。第二,重振美国经济,报告指出,“我们努力的中心是承诺重振经济,这是美国力量的泉源”。第三,“努力塑造能促进解决我们时代问题的合作和公正的国际秩序”。2015年出台的第二份《国家安全战略报告》基本延续了奥巴马在第一任期内确定的具体战略优先方向,即仍以安全(反恐防扩散)、促进繁荣和维护国际秩序作为美国政府的主要战略目标。最大的不同是,反恐和维护亚太国际秩序中美国的主导地位出现了“一降一升”的新变化。此外,两份报告还列举了解决气候问题、网络安全问题和全球公共安全问题的战略目标。
其次,对威胁的确定。2010年出台的《国家安全战略报告》写到,美国面临的威胁“不是一个敌对的扩张主义帝国”,“对美国人民来说,没有比大规模杀伤性武器更大的威胁,特别是暴力极端分子追求核武器及其扩散到其他国家所造成的危险”。可以看出,奥巴马政府此时仍将恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散视为美国的首要威胁。在对中、俄的威胁判断上相对温和,报告指出,“我们将继续与中国保持积极、建设性的全面关系。我们欢迎中国在与美国和国际社会合作中发挥负责任的领导作用”,对俄罗斯则“寻求建立稳定的、实质性和多层面的关系”。此外,报告还强调了网络、经济动荡和气候变化等带来的威胁。2015年出台的第二份报告虽然在威胁范围的界定上与2010年大体一致,但这份报告有两个新的变化,第一个也是最重要的变化是不再将恐怖主义视为美国面临的首要威胁。2015年的报告指出,“恐怖分子对我们本土进行灾难性袭击的威胁已经减弱,……恐怖主义(只是)在一些不稳定、有限机会和失败的政府才有迹可循”。可见,随着反恐战争告一段落,从2001年小布什政府将恐怖主义确定为美国的首要威胁以来,这一重大判断出现了根本性的变革。第二个变化是这份报告开始明显将战略视野重新投到对传统大国关系尤其是中国崛起的关注上。该报告提出,“权力转移的变化给未来的合作既带来了机会也带来了危险,……特别是印度的潜力、中国的崛起和俄罗斯的侵略(aggression)都对未来的权力关系具有重大影响”。在这三者中,印度作为全球人口最多的西方式民主国家,是美国拉拢的对象。俄罗斯已经不再是一流强国,而逐渐沦为了“地区大国”,因此不再是美国的首要威胁。所以,如何应对中国的崛起成为重点挑战,报告虽然仍谈“美国欢迎中国稳定、和平与繁荣的崛起”,但也突出强调,“我们将密切关注中国的军事现代化和扩大在亚洲的影响力”。可见,美国在威胁认知方面正在经历微妙且重大的变化。
最后,奥巴马政府采取的具体战略举措。第一,以维护军事政治安全为核心的反恐和防扩散。反恐仍是奥巴马第一任期的首要战略目标,但其在追求这一目标的过程中采取了与小布什政府截然相反的方式,“奥巴马政府主要从结束两场战争、调整反恐战略、改善美国形象几个方面入手”。2010年上任第一年,奥巴马即宣布美军正式结束在伊拉克的作战任务并开始撤军,从2011年开始,奥巴马又宣布美军开始从阿富汗撤出。同时,在“巧实力”原则的指引下,2011年对利比亚进行战争时,美国一改以往的“带头”姿态,转而进行“背后领导”。对“防扩散”这一战略目标来说,2010年奥巴马公布了《核态势评估报告》,首次将寻求“无核世界”作为目标,同时,在伊朗核问题上主动出击,于2015年7月14日成功达成了伊核问题六国与伊朗的《共同全面行动计划》,此外,奥巴马政府还首倡并连续举办两次核安全峰会。
第二,恢复繁荣与重振经济。对外以双边自贸协议谈判和多边自贸区建设为主要抓手,奥巴马上任伊始就迅速批准了美国与哥伦比亚和韩国等国的自贸协定。与此同时,大力推动跨太平洋伙伴关系协定(TPP)与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)这“两翼”并推的区域自贸区进程,2013年,美国与欧盟正式开启了有关美欧自贸区的谈判。正是在奥巴马政府的努力下,2016年2月,TPP获得参与12国的正式批准。奥巴马政府还针对出口提出了“出口倍增”计划,针对吸引外资提出了“选择美国”计划。此外,为了减轻美国的债务负担,奥巴马政府大力推行“减赤裁军”,提出4万亿减赤计划和十年内国防开支减少4950亿美元的宏伟蓝图并严格执行。
第三,维护美国主导的国际秩序。奥巴马政府纠正了小布什政府对联合国等重要国际组织的“抛弃”态度,寻求重新回归并继续领导,同时,在一些新兴议题和区域中,积极谋求建立与巩固美国的领导地位。在气候变化议题上,奥巴马政府一改小布什政府的消极态度,上任伊始就积极推动哥本哈根气候谈判,2015年7月,正是在美国和中国的共同推动下,《巴黎气候协定》得以成功达成。奥巴马政府维护国际秩序最重要的战略举措是开启了“亚太再平衡”战略,为了平衡中国崛起对亚太地区秩序的冲击,美国逐次但始终如一的推行这一战略举措。自奥巴马政府上任以来,美国积极参与亚太事务,从政治、经济和外交三方面全面介入,2009年7月加入《东南亚友好合作条约》,2011年正式加入东亚峰会。与此同时,美国加紧改善与以前敌对国家的关系,例如越南和缅甸。在军事上,提出在2020年前将美国海空军力量的60％投入到太平洋地区,强调要不断加强与本地区传统盟友日本、韩国、菲律宾、泰国和澳大利亚的关系,同时,将大批先进武器装备部署到西太平洋前沿地区,在经济上则大力推动TPP的谈判进程。
可以看出,奥巴马政府的大战略有如下三个特点:第一,在威胁判断与目标确定上与克林顿政府和小布什政府具有一定的内在沿革性。与小布什政府类似,奥巴马政府认为,恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散仍是美国的重大威胁(2010年:首要威胁;2015年:威胁之一),所以,反恐和解决核扩散问题一直是美国的主要战略目标。而与克林顿政府类似,重振经济成为奥巴马政府的一个重要大战略目标,这些是继承性的一面。变革的一面体现在,首先,虽然奥巴马也强调维护美国价值观的重要性,但不再将推广民主作为美国明确追求的一项大战略目标,而这曾是克林顿政府的首要战略目标,同时也是小布什政府的一项重要战略目标。其次,对首要威胁的判断经历从有到无的变化。第二,从对反恐这一首要大战略目标的追求上来看,奥巴马政府明显对小布什政府所倚重的“先发制人”和“单边主义”等军事战略进行了纠错与摒弃,前者更重视对武力以外手段的使用,并强调文武并用的“巧实力”的重要性。第三,整个大战略关注的地缘战略重心出现了转移。奥巴马政府几乎颠覆了美国地缘政治重心在欧洲的传统,逐渐将亚太视为美国最关注的地区。与战略重心转移相伴随的是,美国的关注视野逐渐出现了向大国关系,尤其是亚太地区的大国关系回归的势头,“俄罗斯的侵略”、中国的崛起开始越来越引起美国的关注。
(四) 特朗普政府的大战略
首先,利益—目的—目标的确定。特朗普在2017年12月发布的《国家安全战略报告》中开篇便提到,“美国人民选择了我让美国再次变得强大。我承诺我领导的本届政府会把美国公民的安全、利益和福祉放在首位”,维持并增强美国的全球领导地位。因此,就基本利益和战略目的的确定来说,特朗普与其前几任总统并无二致。在此基础上,特朗普又结合具体的战略形势,将美国的战略目标确定为四项:第一,为保护美国人民、保护家园、保护美国人的生活方式,美国将继续坚持反恐与防扩散的政策,同时,将从边界与移民管理入手对美国本土进行保护;第二,促进繁荣,恢复美国的经济活力和经济地位;第三,通过实力维护和平,重建军队使其保持优势,威慑对手,且在必要时进行战斗并取得胜利;第四,大力提高美国的影响力。
其次,对威胁的确定。2017年的《国家安全战略报告》指出,美国目前面临“三股主要的挑战势力——以中国和俄罗斯为代表的修正主义势力、以伊朗和朝鲜为代表的流氓国家,以及跨国威胁组织(transnational threat organizations),特别是圣战恐怖组织(Jihadist terrorist groups)”。报告认为,“中国和俄罗斯(正在)挑战美国的实力、影响和利益,企图侵蚀美国的安全和繁荣。……朝鲜和伊朗独裁政府企图破坏地区稳定,威胁美国人民和美国的盟友跨国威胁集团,从圣战恐怖主义者到跨国犯罪组织,正在极力试图伤害美国人”。也就是说,特朗普政府确定了三个主要威胁:以中、俄为首的传统大国威胁、伊朗和朝鲜的核扩散及以恐怖主义为代表的非传统威胁。需要指出,虽然特朗普政府将中俄所代表的大国关系威胁上升到第一位,且这份报告全篇充斥着对中、俄,尤其是中国的负面判断,但从其整体基调来看,美国政府并未明确将中、俄视为大战略意义上的首要威胁(冷战期间苏联的角色定位),尽管其排序上升到了第一。
最后,特朗普政府采取的战略举措。由于特朗普政府上任时间较短,很多战略措施并未成型,加之特朗普本人反复不定的个性使其行事具有很大的不确定性,所以,在此只能简单依照其所确定的三项主要战略目标进行分析。
第一,保护美国人民和本土安全的战略实践。在国内,特朗普前所未有的围绕移民政策和所谓的“边境墙”来试图构筑美国本土安全的“篱笆”。在移民问题上,特朗普自上任以来已签署三份有关移民问题的行政令,在执意提交“禁穆令”被法院驳回后,特朗普仍在通过各种新的举措实现其在竞选时所作出的关于移民问题的承诺。在“筑墙”问题上,美墨“边境墙”虽一度陷入了没有资金的尴尬,但随着2017年7月众议院16亿美元资金的批准,“边境墙”也在2018年2月22日正式开工动土,近期特朗普更是不惜宣布美国进入“紧急状态”来逼迫国会在筑墙资金问题上让步。在军事上,2018年8月13日,特朗普正式批准了2019财年《国防授权法案》,总额达7163亿美元。在国外,特朗普政府在“反恐”政策上总体延续奥巴马政府的“战略收缩”态势,即保持反恐态度不变,调子依旧很高,但对使用美国武装力量十分谨慎。虽然在2018年4月叙利亚东古塔地区发生疑似化学武器袭击事件后,特朗普纠结英法两国向叙政府军发射了导弹,但其并未逾越“出兵”的红线,总体仍保持了“克制”,斯蒂芬•沃尔特(Stephen M• Walt)就此判断,“至少在中东地区,我们可以说特朗普正在试图回归离岸制衡战略”。特朗普政府在“防扩散”议题上则表现得比较矛盾,一方面对朝核问题投入巨大兴趣,并不顾以曾任国务卿的雷克斯•蒂勒森(Rex Tillerson)为首的国内势力反对,先后于2018年6月12日和2019年2月27日与朝鲜最高领导人金正恩直接会面,其决心不可谓不大。但另一方面在伊核问题上却执意“开倒车”,特朗普上任后就不时批评“伊朗破坏核协议”,最终于2018年5月8日正式宣布退出《伊核协议》。
第二,恢复美国经济。在国内,动作最大的莫过于在2017年12月20日,经参众两院正式批准后,特朗普政府推出的自里根政府以来幅度最大的税改法案,其目的在于使美国企业税率优于其他国家,以增加其竞争力,促进资金投资回流,进而增加就业、维护美国的经济地位。在国外,最大的动作则是以一系列“征税”举措和针对中国发动的“贸易战”为标志的贸易保护主义。从2018年年初开始,美国政府就连续公布针对自国外进口的汽车、钢铁和铝等产品征收额外关税,并于3月23日正式开启中美“贸易战”。此外,围绕重振美国经济的目标,在过去一段时间,美国政府通过摆脱多边贸易规则束缚、加大惩治“不公平贸易行为的力度”、以强硬手段打开外国市场和重新审定各类贸易协定等方式,大刀阔斧地采取了一系列动作。
第三,对大国关系的持续看重。特朗普上台后,虽然对奥巴马政府的一系列政策进行了修正甚至颠覆,但并未更改“亚太再平衡”战略的“整体方向”。有学者认为,“特朗普政府在亚太地区的军事力量投入会超过奥巴马政府”。也就是说,特朗普“极可能投入更多军事力量尤其是海军力量,强调在亚太地区的军事存在,构建所谓以实力促和平的‘特朗普版本’的亚太战略”。从现实的发展来看,除稳步推进“亚太再平衡”战略的一些既定部署外,特朗普上任一年就首次将“印太”概念“坐实”并写进«国家安全战略报告»。其本人对美日印澳四国“菱形同盟”也表现出很大的兴趣,不断加强与区域强国(日澳)甚至原是“域外”强国(印度)的关系,而这一切的推动力与奥巴马遏制中国影响力上升的战略目标基本相同。在台湾问题上,特朗普政府更是签署了«台湾旅行法»,直接对“一中原则”发起挑战,试图直接用中国的核心利益来钳制中国。
可以看出,特朗普政府的大战略有以下四个特点:第一,威胁认知正在发生缓慢的变化。在威胁界定方面与前任政府相比,第一个区别是在对各类威胁进行排序时首次将中、俄排在核扩散与恐怖主义前面,第二个区别是对中、俄的认知更加趋向负面。从中可以看出,与小布什和奥巴马相比,对特朗普政府来说,恐怖主义虽然仍是美国所面临的一个主要威胁,但其重要性已经大为下降并已位列“第三”。第二,重振经济再次成为美国大战略的一个重要目标,且由于其本人的“商人”身份背景,特朗普政府似乎较克林顿政府和奥巴马政府在追求这一目标时力度更大。同时,从追求这一战略目标的方式来看,与克林顿和奥巴马强调的多边规则、自由贸易的全球化偏好相反,特朗普在“美国优先”的口号下更加具有“单边主义”的特征,同时也表现出了强烈的保护主义倾向。第三,重新回归对大国关系和权力的关注。报告中写道,这是一项以结果而非意识形态为指导原则的现实主义战略,这是自冷战结束以来美国大战略出现的一个重要变化。第四,由于重振经济与关注大国关系的一个共同对象都指向中国,加之特朗普确定的“美国优先”的原则,进而对中美关系造成了比较严重和全面的冲击。
(五) 冷战后美国大战略的演变特征
依据大战略利益—目的—目标、威胁、战略措施三要素的“横向”理论分析框架,可以很清楚地观察到冷战后美国大战略的演变过程及其所体现的某些特征。
第一,从基本利益—战略目的—战略目标界定的具体变化来看,美国在基本利益和战略目的的确定上具有很强的稳定性和延续性。从对冷战后近30年的《国家安全战略报告》文本和美国大战略的具体实践梳理中不难看出,对历任美国总统来说,维护美国人民和本土的安全都是至高无上且必须优先确保的基本利益,其实,这些最基本的利益是任何现代民族国家都必须优先追求的,这也就注定其基本不会随着总统的更迭而发生本质的变化。同时,除维护国家最基本的利益外,作为全球的超级大国,“保持至高无上地位,……是二战以来历任美国总统必须遵守的‘道统’”,即维护并增强美国的全球领导地位无疑将长期是美国的战略目的,因为它们相对稳定,因此,可以被视作“常量”。“常量”的延续性与稳定性特征并未排除具体战略目标(变量)的变革性,且这一变革过程展现出从对非传统安全的关注向对传统安全的关注转向的趋势。具体来看,克林顿政府视确保安全、恢复经济和推广民主为对外政策的三大支柱,小布什政府将反恐防扩散与推广民主视为主要目标,奥巴马政府则认为反恐防扩散、恢复经济、维护美国主导的国际秩序是其重要目标,特朗普政府则将确保安全、恢复经济和平衡大国关系作为其主要目标。如果将确保安全和保持经济的繁荣视为国家的“常在”任务的话,美国大战略在战略目标上的具体变革就可以概括为:推广民主(克林顿政府)、反恐防扩散与推广民主(小布什政府)、维护国际秩序的主导地位(奥巴马政府)和平衡大国关系(特朗普政府),由此可以看出,美国在战略目标的设定上出现了由非传统安全向传统安全转向的趋势。
第二,对威胁的界定呈现模糊—清晰—模糊—逐渐清晰的特点。苏联的解体使美国一度失去了明确的首要战略威胁,因此,克林顿政府认为,美国当时面临的威胁是复杂的、多样的,但没有一样是致命和紧迫的,威胁界定比较模糊。到了小布什政府时期,受“九一一”事件的巨大冲击,美国迅速将恐怖主义确定为首要威胁,威胁界定变得清晰明确。虽然奥巴马上台之初仍视恐怖主义为首要威胁,但随着2011年本•拉登被击毙,反恐战争暂告一段落,从奥巴马第二任期开始,美国不再视恐怖主义为首要威胁,威胁界定又重新回到比较模糊的状态。如前所述,特朗普上台后,延续了奥巴马政府后期对大国关系的关注,在«国家安全战略报告»中首次将中、俄的威胁提到大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义之前,且对中俄的总体评价更加趋向负面。如果观察由奥巴马第二任期开始美国威胁界定的转向到特朗普政府所体现的新变化这一过程,可以发现,美国的大战略在首要威胁的界定上似乎表现出了重新清晰的趋势,当然,趋势并不等于事实。
第三,从对战略措施的考察来看,美国的战略实践展现出很强的“威胁导向型”特点,即每任总统的威胁界定基本决定了其在任期间精力投入的主要方向和对外战略的施政重点。例如,克林顿政府认为,苏东国家向资本主义转型的不确定性是一大威胁,因而主动向这些国家扩展西方式民主制度就成为主要战略目标。由于小布什将恐怖主义确定为美国的首要威胁,因此其在任八年所有的战略措施都以消除恐怖主义的威胁为中心展开。对奥巴马政府来说,由于第一任期的首要威胁界定仍是恐怖主义,因而其当时的施政重点是结束反恐战争和尽力防止大规模杀伤性武器的扩散。本•拉登被击毙后,恐怖主义不再成为美国的首要战略威胁,而中国崛起开始被视为对美国主导的国际秩序的最大挑战,因而,奥巴马在第二任期“前所未有”地加大了对亚太地区的关注力度。对特朗普政府来说,中国已经被视为未来挑战美国霸权地位的最大潜在力量,是其对外战略的“主要矛盾”,同时在其看来,与中国的经贸问题又是美国“吃亏”最大的领域,因而是矛盾的“主要方面”。基于此,特朗普政府上任伊始就将对外战略的“矛头”直接对准了“主要矛盾”(中美关系)中的“主要方面”(经贸问题),发动了“贸易战”。
三 冷战后美国大战略变革的原因
对冷战以后美国大战略的“横向”考察,比较清晰地呈现了从克林顿到特朗普总统前后近三十年美国国家安全战略的实际演变。“是什么”的明晰为进一步理解美国大战略变革背后的内在逻辑提供了基础,以下将结合前文的理论分析框架,从“纵向”对冷战后美国国家安全战略出现调整的内在原因及其特征进行具体分析。
对克林顿政府而言,东欧剧变和苏联的解体使延续了将近半个世纪的国际环境发生了颠覆性变化,作为两极格局的另一“主角”,社会主义苏联的垮台使美国的国际地位空前提高,与此同时,一度作为世界第二大经济体的日本的经济繁荣由于“泡沫”破碎而陷入了长期的衰退,这些变化共同赋予了美国唯一超级大国的地位。巨大的权力优势及其带来的外部制约的缺失,意味着此时的美国面临的是一个异常宽松的国际体系环境,这决定了克林顿政府在威胁界定上相较冷战期间更加“模糊”,首要威胁的消失也赋予了美国追求传统安全之外其他国家利益的更多行动空间。
对此时的美国国内政治而言,由于受到冷战胜利后“西风胜过东风”思维的鼓舞,美国国内甚至整个西方世界刮起了一阵“历史已经终结”的旋风,“民主和平”的政治思潮得以盛行,主张凭借前所未有的历史机遇向外扩散西式民主和改造世界,以使美国获得一个永久安全的外部环境的观点成了此时美国国内的一个共识。除对推广民主制度的巨大热情外,经济问题的重要性也得以快速上升,有学者就认为,“克林顿正是以革新美国经济、重振美国经济霸主地位的口号上台”的,因为受到冷战结束的影响,美国国内对美苏冲突等大国传统政治的警惕逐渐放松,并开始将视野重新回撤到与自己切身利益相关的经济问题上来。
正是受到这种体系和单元两个层次外部力量的共同塑造,克林顿作为冷战结束后上台的首位民主党人,才将重振美国经济和向外推广民主等“非传统安全”议题确定为美国最重要的战略目标。从克林顿任内美国为维护国家安全所进行的相关战略实践来看,上述因果逻辑得到了比较贴切的体现。作为20世纪90年代美国人道主义干涉或输出西式民主的代表,科索沃战争被视为美国作为唯一超级大国在缺失苏联的有效制衡后,肆无忌惮推行其霸权战略、挤压俄罗斯生存空间的最典型事件。羸弱的俄罗斯不仅使美国得以“腾出”精力去以自己的标准改造世界,而且使其可以几乎无所顾忌地选择在前苏联的势力范围追求自己的非核心利益。除此之外,在对华战略问题上,国际格局的变动和美国国内注意力转向的影响也得到了很好的展现。由于苏联解体后,中国对美国的战略意义已经丧失,美国不再需要“联中抗苏”,因而,美国在处理对华关系时不再像20世纪80年代里根政府时期一样在有关中国核心利益问题上继续“克制”,与此相反,中美之间固有的社会制度差异使美国一度将中国视为民主“改造”的对象,这使中美关系在90年代受到了很大的冲击。1993~1994年,克林顿政府将人权问题与对华最惠国待遇问题挂钩,使中美关系的发展一度停滞,此后,又接连发生了“银河号”事件、接见达赖、向李登辉发放签证等一系列对中美关系造成巨大伤害的事件,这一切背后的原因正是由于苏联解体导致中国对美战略利益丧失后,美国作为唯一的超级大国拥有无可比拟的自由行动空间和向外推广西式民主的热情。
对2001年上台的小布什来说,从外部环境看,与克林顿政府类似,小布什任内美国仍享有巨大的权力优势,在经过20世纪90年代经济的持续繁荣后,小布什上任时美国面临的外部制约甚至比克林顿上台时还弱,所以,美国依旧可以拥有空前的自由行动空间。这种国际格局的现实意味着对作为唯一的超级大国的美国来说,由冷战期间苏联所代表的传统大国威胁在此时仍显得“不足挂齿”或太过抽象,然而,“九一一”事件作为外部环境的一个意外事件极大地触痛了当时处于异常强大地位的美国,在拥有前所未有权力优势的情况下本土却遭受了袭击,极大的行动自由度意味着其在“九一一”事件的巨大冲击下可以做出众多(如果不是任何)战略选择,这正是小布什政府面对的外部体系环境。
从当时美国国内的政治现实来看,美国公众在恐怖主义的外部威胁下给予了小布什政府空前的支持,调查表明,“九一一”事件发生的前一天,小布什的支持率只有51％,而事件发生后支持率则迅速飙升至86％,这使小布什创造了自罗斯福总统以来民众支持率的最高纪录。与美国公众“万众一心”相同,“九一一”事件之后,美国的共和和民主两党也达成了空前的一致,加大了对小布什政府的支持力度,国会与白宫同仇敌忾、一致对外。此外,从此时的政府成员构成来看,小布什政府的一大批高官都是主张强硬政策的新保守主义分子,其中包括副总统理查德•布鲁斯•切尼(Richard Bruce Cheney)、国务卿科林•卢瑟•鲍威尔(Colin Luther Powell)以及副国务卿约翰•博尔顿(John Bolton)等人。对小布什个人来说,其骨子里对推广民主、自由等美国所代表的普世价值观充满了热情,以至于他认为,“保卫美国最好的办法就是用自由来消解他们(伊拉克)的阴暗价值观”。
除对普及这种价值信仰的“虔诚”外,从性格上来说,小布什被认为是一个靠直觉、凭喜恶来行事的人,倾向进行“善恶二元论”的简单区分,且拥有比较顽固和不善变通的个性。
简而言之,权力差距的巨大优势赋予了美国极大行动自由的外部环境,在“一超多强”的国际格局现实面前,“九一一”事件的发生给美国造成巨大损失的同时也刺激了其运用权力的欲望,这两点共同构成了小布什政府反恐战略出台的体系因素。在这种背景下,美国国内政治的各方面因素又进一步促成了反恐战略的成型,因为在拥有执着个性和以善恶二元来简单区分世界的小布什总统,以及其异常强硬的新保守内阁成员倾向于通过发动战争来打击恐怖主义时,美国国内公众又给予了巨大的支持,国会两党也密切配合,正因如此,恐怖主义才直接被“顺理成章”地上升为美国面临的首要威胁,反恐得以成为美国政府的第一要务。
到了小布什第二任期,两场战争主战场的战事已经基本结束,“九一一”事件之后,美国也再未遭受任何重大的恐怖袭击,所以之前恐怖袭击对美国人所造成的心理冲击也逐渐得到了平复,更重要的是,美国似乎在中东陷入了类似越战的“陷阱”。受到这一系列外部环境变化的影响,美国国内对小布什继续进行反恐战争的反对声越来越大,战前强烈支持小布什政府发动战争的声音则急剧萎缩,到2006年,小布什政府的支持率已跌落至36％,同时在中期选举中,共和党在众参两院都丢失了多数党的地位,在州长数量上也败给了民主党。内外环境的新变化迫使小布什政府在第二任期不得不对反恐战略进行“收缩”以降低反恐调门。为安抚国内的不满情绪,小布什不得不让极其强硬与保守的国防部长、同时也是发动两场战争的主要推手唐纳德•拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)辞职,与此同时,小布什不得不一改“黩武主义”的做法,在第二任期开始以后转而寻求通过不断挑动“颜色革命”的方式来推进其反恐和推广民主的战略目标。
对奥巴马政府来说,在第一任期内尤其是2011年之前,国家安全战略的总体方向基本延续了小布什政府的反恐战略,从其任内首份«国家安全战略报告»来看,恐怖主义在当时仍被视为美国面临的首要威胁,反恐和防扩散也继续作为奥巴马上任初期对外战略的重中之重。但是,自奥巴马上任以后,国际体系也连续发生了诸多对美国大战略调整能够产生巨大影响的事件,2008年全球性金融危机的爆发和2011年本•拉登被击毙都是这种体系环境剧烈调整的标志。具体而言,由美国次贷危机所引发的金融海啸在2008年正式演变为世界范围内的金融危机,危机的爆发从两方面对美国的体系环境性质认知产生了重要影响,一方面,美国由于自身经济衰退出现了“绝对衰落”。2009年,美国经济在经历了连续17年的增长以后,国内生产总值(GDP)首次出现了负增长,更严重的是,据美国国家经济研究局证实,美国经济实际上从2007年12月以后就陷入了衰退,危机爆发后,美国失业率迅速上升到67％。另一方面,由于以中国为首的新兴大国快速崛起,导致美国出现了“相对衰落”。在世界经济普遍低迷的情况下,中国等新兴市场国家却仍旧保持了较高的经济增长率,2010年,中国正式超过日本,成为世界第二大经济体。经过长期“量变”积累的力量结构变化由于世界金融危机的“映衬”显得更加突出,美国开始对一直以来“高枕无忧”的唯一超级大国地位出现担忧。在国际格局变动的同时,2011年5月1日,“九一一”事件的“策划者”本•拉登被美国海豹突击队击毙,作为美国进行反恐战争的一个重要“标靶”,本•拉登的死亡也意味着进行了将近十年的反恐战争能够“体面”的告一段落。总之,权力优势的逐渐丧失和反恐战争的基本结束构成了奥巴马政府进行大战略调整新的外部体系环境,这种国际环境的新变化意味着,在威胁界定和战略目标选择等大战略事项上,奥巴马政府将出现重大变革。
对国内政治来说,相较小布什政府,奥巴马政府的成员构成更加多元,其政治倾向也不像小布什政府那么一致。奥巴马本人从担任议员开始就一直对核裁军和巴以和平两个议题特别感兴趣,国家安全事务助理苏珊•赖斯(Susan Rice)和美国驻联合国大使萨曼莎•鲍威尔(Samantha Power)看重自由、民主和发展等非传统安全议题,政府内部对大国政治等传统安全议题比较看重的成员则包括了第一任国务卿希拉里•克林顿(Hillary Clinton)、国防部长罗伯特•盖茨(Robert Gates)以及亚太事务助理国务卿科特•坎贝尔(Kurt Campbell)等人,这种“复杂”的人员构成由于相互之间可以“互补”和“制约”,意味着不会出现极端和“违背常规”的突然战略转向,而更多将是在“正常”“传导”国际环境新变化的同时,展现出对更多不同领域的兴趣。此外,奥巴马第二任期开始后,在“党争”政治激化的同时,美国国内在调整对外战略方向尤其是在对华战略问题上却逐渐形成了共识。从个人层次看,奥巴马是一个比较传统的民主党“建制派”政治家,重视秩序和规则,这意味着对体系和国内两个层次变量的诸多传导不会产生过多“扭曲”。
简而言之,由权力转移带来的外部刺激和反恐战争取得的阶段性胜利构成了奥巴马政府大战略出台的体系环境,这一体系因素在经过美国国内政治和奥巴马个人认知的“传导”后,最终形成了具体的美国国家安全战略。具体来看,反恐战争的基本结束和实力的相对衰退共同迫使美国在中东开始逐渐减少力量投入以实现“战略收缩”,与此同时,作为新兴国家集团的代表,由于中国的迅速崛起对美国造成了巨大的心理冲击,美国大战略的重心出现了新的调整趋势。这一趋势在经过奥巴马政府内部的一些现实主义者和其本人推动后,作为“战略重心”转移的标志,2011年奥巴马政府正式推出了“亚太再平衡”战略,开始重新将美国战略视野的重点从反恐这一非传统安全议题“拉回”到对大国政治这一传统安全问题的关注上。在2012年竞选期间,奥巴马在将中国定位为“潜在的合作者”的同时更明确了“对手”的定位,有学者也认识到,“总结奥巴马政府的外交战略,美国在应对恐怖主义和中国时是两手都抓,但是越往后应对中国的精力投入更多一些”。对“亚太再平衡”战略而言,在明确将60％的海空军力量转移到亚太之外,美国倾注了大量的外交、政治和经济资源,以构建起一道防范中国的立体“屏障”。除了战略视野重回大国政治,由于奥巴马政府成员在不同议题上的关注倾向有较大差异,美国在积极推进“亚太再平衡”外,在整个奥巴马任期内都对防止大规模杀伤性武器的扩散尤其是核扩散和气候变化议题表现出了前所未有的关注力度,《伊核协议》和《巴黎气候协定》都是这种议题关注多元化的直接结果。
对特朗普政府来说,从体系层次的要素变化来看,中美权力差距的进一步缩小和中国影响力、自信心的持续上升构成了美国战略调整的基本外部环境。2009年奥巴马上任时,中国军费支出刚过1000亿美元,美国则为6600亿美元左右,中国军费支出总额约占美国军费的15％;2017年特朗普上台时,中国军费支出为2280亿美元,美国则为6000亿美元左右,中国军费占美国军费的比例已经上升到了近38％。2009年,中国国内生产总值(GDP)为5.1万亿美元,美国为14.4万亿美元,中国占美国GDP的比重为35％;而2017年特朗普上台时,中国GDP为12.1万亿美元左右,美国为19.5万亿美元左右,中国占美国GDP的比重约为62％。如果对军事和经济实力的指标进行平均,就会发现,从2009年到2017年,中国占美国“综合国力”的比重已经从25％上升到了50％,增长了一倍。除硬实力的增长外,从2013年中国新一届领导集体开始执政后,中国的对外战略开始由以前的“韬光养晦”逐步转向“奋发有为”,展现出更加自信的外交姿态,一系列重大外交动作如推进“一带一路”、创设亚洲基础设施投资银行、设立东海防空识别区都在短时间内迅速提出,与中国外交战略的铺排相伴随,中国的影响力也在短时间内得到了大幅度的增长。中国实力的持续上升和外交战略的最新转向对特朗普政府认知外部体系环境的性质产生了直接影响。
从美国国内政治角度看,在政府成员构成上相较奥巴马政府来说,特朗普政府成员的政治倾向更加“单一”,因为特朗普在任命官员时对“忠诚”的看重超过了对“专业性”的考量,这就使其政府内部的其他决策层精英大都成了与特朗普持有相似观念的“执行者”。这些“特朗普主义者”对“美国优先”(America First)“单边主义”“大国竞争”等理念坚信不疑,由此形成的人员组织结构意味着作为国内层次的中介变量,在正常传导国际体系的新变化外,特朗普本人的政策倾向和行事风格能够较大程度影响美国的战略调整。从两党政治来看,虽然2018年中期选举后共和党在众议院失去了多数党的地位,但在参议院却成功保住了多数席位,这使“党争”政治对特朗普外交战略的掣肘得到了控制。此外,与奥巴马政府时期类似,特朗普面对的国会虽然在一些国内问题上有很多批评意见,但在有关对华政策问题上并没有“打压”白宫的意思,相反,双方更多的是形成很多共识。这意味着特朗普政府虽然可能在一些民主党持较大不同意见的政策领域面临困难,但在推进对华战略继续转型上能够保持相对“稳定”。对政府与普通选民的关系而言,当初将特朗普成功送上总统宝座的美国蓝领阶层对经济格外关注,他们反全球化的态度成了特朗普进行决策时的一个重要国内考量。从个人层次看,特朗普本人是商人出身,因而具有很强的“商人思维”,且在行事风格上具有极其鲜明的“反叛”个性和“自恋型”人格,这意味着在传导外部刺激的过程中,有可能使美国的战略调整更富其个人人格独特性的烙印。
简而言之,中美权力差距持续缩小的体系环境决定了美国战略重心转移至亚太的整体趋势,这种由外部环境刺激导致的整体趋势在经过政府内部“特朗普主义者”的推动和两党共识的促进后,使特朗普上台至今虽然颠覆了很多奥巴马政府时期的内外政策,却一直在稳步推进“亚太再平衡”战略,甚至进一步将中国定位为战略对手和战略竞争者,推出“印太”战略以引入新的力量来平衡中美之间差距愈益接近的现实。
此外,由于受到特朗普个人“商人思维”和政府内部极度反全球化官员,如国家贸易委员会主任纳瓦罗(Peter Navarro)、贸易代表罗伯特•莱特希泽(Robert Lighthizer)的推动,诸多以讨好国内支持力量的“反全球化”政策得以出台,中美经贸问题由“压舱石”忽然成为两国争议的前沿阵地就是典型代表。
通过运用前文提出的理论框架,“纵向”对冷战后美国大战略变革的原因进行具体分析发现,其基本遵循由体系到国内政治和个人因素共同塑造的逻辑。除此之外,从具体梳理中还可以概括出两点基本结论,这两点结论也能对前文总结出的美国大战略演变的基本特征做出解释。
第一,权力格局尤其是中美权力差距这一体系因素的持续变化,是美国大战略在威胁认知上从模糊到逐渐清晰,在目标设定的整体趋势上从非传统安全转向传统安全的首要原因和第一推动力。如表2所示,从1993年克林顿总统上台到2017年特朗普总统上台,中国占美国实力的比重由“量变”积累阶段过渡到了“质变”阶段。从1993年到2017年,中国军费支出和GDP占美国军费支出和GDP的比重都增长了10倍左右。国际权力格局的持续变化作为外部体系环境直接塑造着美国大战略威胁界定和战略目标设定的总体趋势,当美国“一超多强”的实力地位根本不受任何挑战的时候,美国倾向于关注传统大国政治之外的事项,而不把大国实力变化视为重要威胁。克林顿和小布什任内,美国都处于冷战后的“巅峰”地位,中国等新兴国家集团的实力增长还处于初步的加速阶段,因而,在冷战结束后的前20年,美国将战略重点都放在了诸如向外扩展民主、反对恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散等非传统安全议题上。但是,以中国为首的新兴国家集团的经济增长经过一段时间积累以后,以2009年全球性金融危机爆发为标志,美国对国际权力格局变动的现实开始越来越敏感。这种大战略的转向突出体现在奥巴马政府任内,在奥巴马第一任期,美国仍然延续了之前反恐为主的大战略,但从2012年奥巴马第二任期开始后,美国政府对外战略的重点开始重新转向以大国关系为主要内容的传统安全,这一变化尤其体现在美国对中国战略定位的变化上。如前所述,奥巴马在2012年总统竞选时将中国定位为“潜在合作者”的同时,更加明确了“对手”的角色,等到2017年特朗普上台,对中国的战略定位已经明确为“战略对手”和“战略竞争者”。
第二,在体系因素决定威胁认知和目标设定的大趋势下,总统自身的个人特质和在任时美国国内具体的政治环境则会对美国大战略具体战略目标设定的优先顺序,尤其对追求这些战略目标的具体方式产生重要影响。正如结构现实主义者所强调的,以大国间权力变动为主要内容的体系格局主要决定的是一国大战略演变的整体趋势,对施动者自身而言,其内部政治结构和在任领导及决策精英则对“传递”这一趋势“压力”具有很重要的作用。例如,对克林顿政府而言,由于冷战刚结束之时美国面临的威胁都不太紧迫,这意味着其面对的外部压力较小,因而,作为单元层次变量的美国国内政治和克林顿政府的决策精英的作用就特别重要,这就意味着,当时美国国内对扩展民主的共识和对经济议题的格外关注,决定了克林顿政府在不清晰的战略威胁面前将重振美国经济和扩展民主确定为具体的战略目标。再如,同样是将重振美国经济设定为重要的战略目标,克林顿和奥巴马明显趋向支持多边贸易规则建设和自由贸易的全球化路径;而特朗普却反其道而行之,不断在“美国优先”的口号下,践踏已有贸易规则,奉行强烈的贸易保护主义政策。进一步细看的话,对同样支持多边贸易和自由贸易的克林顿和奥巴马来说,前者更看重推动“不排他”的地区或全球经济自由贸易组织,而后者则主要推动TPP等排除关键性竞争者的区域自贸组织。
四 结语
通过对冷战后美国大战略演变的具体考察,可以发现其呈现的三个特点,即具体战略目标的设定由非传统安全向传统安全转变、威胁界定出现从模糊到逐渐清晰的变化,以及在战略实践中的“威胁导向型”特征。在对美国大战略变革的原因进行具体分析后发现,国际权力格局尤其是中美权力差距的变动是美国大战略出现上述变革的首要原因,同时,美国国内政治的具体环境和总统本人的个性特征也对这一变革产生了一定程度的影响。
基于此,可以认为,以中美权力差距变化为主要特征的国际格局变革与美国大战略的威胁认知和具体战略目标设定之间存在一种正向关系。如图2所示,随着中美实力差距越来越小,美国在威胁界定上正在从“模糊”转向“清晰”,而美国大战略在具体目标设定上,则逐渐从对非传统安全的关注转向对以大国权力竞争为主要特征的传统安全的关注,美国大战略的这种变革必然会对中美关系产生重要影响。
首先,也是最重要的一点,随着中美权力差距的持续缩小,美国对中国所造成的威胁感知正在迅速趋向负面,严重程度也在急剧上升,美国内部提倡对中国进行“遏制”的声音此起彼伏。因此,中国将逐渐成为美国的首要战略关注对象,美国对中国“全面竞争对手”的身份认知也将更加确定,中美关系的未来发展也将在这一大背景下面临更大、更严重的挑战。
其次,但并非不重要的一点,虽然上述美国大战略的变革趋势决定了中美关系在未来将面临更严峻的挑战,但同时不能排除美国国内政治环境、总统个人的政治倾向和国际局势的意外事件等因素对这一整体趋势所造成的不同程度的“干扰”。正如图2所示,“九一一”事件的发生从整体上直接改变了美国大战略的发展方向。奥巴马总统任内也在积极推动针对中国的“亚太再平衡”战略,但他并未寻求一些极端的、有可能会激发中美严重冲突的方式,特朗普则选择了在自己偏好和熟悉的经贸领域向中国发难。这意味着虽然美国未来可能会越来越关注中国,并越来越将中国视为最大的战略威胁,中美之间的竞争也有可能会日趋激烈并常态化,但这种总体趋势并非注定中美必然走向全方位的对抗甚至战争,具体严重或缓和的程度还受到权力差距变动以外其他的体系因素、两国国内情况以及领导人个人特质等各层次因素的共同影响。（注释略）
