摘要: 生态义务是生态法律关系中与生态权利相对应的概念，地方政府的生态义务由环境保护义务演化而来。新时代，地方政府环境保护职责逐步向生态义务转向。应当从宪法序言、总纲具体条款、对环境权的保护及地方政府权力来源诠释宪法层面的地方政府生态义务。地方政府生态义务的规范与实践面临来自宪法、环境法和国家治理体系三个方面的挑战。未来，应当破除地方政府生态义务的宪法实施障碍，直面宪法生态条款与环境法的交互影响，在国家治理体系的宏观范畴内促进宪法规范对地方生态义务的规范供给。
关键词: 生态宪法；生态治理现代化；地方政府生态义务；风险预防；环境权保护
一、引言
生态义务是生态法律关系中与生态权利相对应的概念，其外延大于环境保护义务，要求义务主体以积极的行为维护良好生态环境和生活环境，强调对生态风险的预防、生态危机的综合治理和促进生态文明的发展。新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略要求人与自然和谐共生。党的十九届四中全会进一步提出要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）于2018年进行修订，将“生态文明”写入其中。法规范并非彼此无关的平行并存，其间有各种脉络关联。生态义务要求治理主体在发挥治理功能、履行行政职责的过程中遵循规范体系的全面约束，恪守维护生态环境的基本底线，同时也需要在生态文明建设具体制度的指引下以积极的作为促进生态文明目标的实现。地方政府是其所在区域内的主要治理力量，作为国家行政体系的一部分，既需要依法从纵向履行由上级政府统筹安排的生态文明建设工作，同时，作为对地方国家权力机构负责的行政主体，亦需要履行其作为权力执行机关应当承担的具体地方生态文明建设职责。因此，有必要对地方政府的生态义务进行专门探讨，为其提供相应的学理支撑。
二、地方政府环境保护职责的生态义务转向
新时代，中国社会对生态环境法治提出了新的要求。新时代环境法学基础理论的构建，必须立足于中国的政治发展道路，将生态文明建设的政治话语转化为法律话语、学术话语[[1]]。生态治理要求地方政府将视角从环境保护向生态文明建设迁移，从具体的保护行为转向对高层次文明形态的追求。
（一）生态环境客观变化的转向促进
一是生态文明内涵的不断深化要求地方政府环境保护职责转向地方生态义务。生态文明是人类社会文明发展中所经历、形成的一种文明形态，对生态文明内涵的认知是一段时间内人类对于其与自然之间关系的认知与总结，这种认知受制于特定的时间与空间。具体到我国的生态保护实践，国家对于生态文明的认知、理解也经历了由初步理解外观到深入挖掘内涵的逐步深化过程，宪法文本变迁生动地体现了这一点[2]。宪法规范的发展过程体现的是国家治理主体及广大人民对于人与自然关系认知的不断变革与深化。
二是生态危机的演变逐步需要地方生态义务的接驳回应。生态危机是今日人类面对的共同问题，该问题的根源在于资本主义生产方式和消费方式与地球生态系统的承受力之间的矛盾[3]，即生态危机是随着生产方式与消费方式的演变而处于不断变化中的。生态危机与环境问题不同，具有全球化、综合化、社会化、政治化、环境受害者与致害者的同一化和高科技化等特点[4]。针对其特点，我们应对生态危机的手段与方法亦须做出改变。尤其需要注意的是，在中国环境法从后果控制到风险预防的转型中，风险本身所具有的交互性、因果关系不确定性、风险的泛在性及危害后果不可逆转等特征[5]，相较于环境危害后果而言规制难度更大。这一客观情况对地方政府处理生态问题的能力提出了更高的要求。
（二）生态治理现代化的系统要求
国家经济、社会的持续发展需要良好的环境质量和丰富的自然资源作为支撑[[6]。而环境治理是保证环境质量、实现自然资源高效利用的基础性手段，因此，环境治理与经济治理、政治治理、文化治理和社会治理等共同在国家治理体系中占有重要地位，是国家治理体系和治理能力现代化总体目标实现的题中应有之义。一是环境治理体系现代化要求对地方政府生态义务进一步明晰。国家治理体系本质上就是国家制度体系。国家治理制度法制化的路径一般是：党和政府先是以党内法规和政策形式宣示、确认其治国理念、治国道路、治国路线、治国经验等，待这些党内法规和政策在治国理政的实践中进一步成熟后，再通过立法程序将其上升为法律，由宪法或法律加以确认、完善和定型[7]。2018年“生态文明入宪”即是执政党理念与国家政策通过立法程序转化为宪法规范中的国家目标，由此形成的宪法环境保护条款体系，标志着环境治理体系在宪法制度层面形成了规范意义上的重大进步。在此基础上，对宪法条款进行解释，进一步明晰地方政府生态义务是体现宪法生命力、推进宪法实施和进一步推进环境治理体系现代化的重要步骤。宪法层面地方政府生态义务的明确意味着地方政府的环境治理行为得到了从宪法授权到法律，再由法律授权至行政机关的法治确认。地方政府环境治理行为的转型、治理能力的现代化与国家治理法治化这一基本要求实现了路径上的一致。
二是地方政府承担环境质量责任要求面向生态义务的制度构建。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第六条规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这一规范向政府治理主体说明了其应当在生态文明建设中具体作为的基本标准，但并没有对这一职责的义务来源进行明确，地方政府履行环境质量责任的法律层面的规范依据无法统筹整个治理行为中的各个环节。在具体的履职过程中，行政主体的行为需要更高层次的规范依据予以支撑。从具体规范层面来看，自2015年生态文明体制改革开展以来，与《生态文明体制改革总体方案》所配套的措施大量以党和国家的规范性文件的形式颁布并实施，且主要集中于“生态文明绩效考核和责任追究”方向。以环境法角度观之，生态文明绩效考核和责任追究领域的改革，是对《环境保护法》所确立的“政府环境责任”的完善与落实，也是有效促进我国环境法实施的有力措施[8]。因此，对规范性文件的合宪性考察也需要对地方政府承担环境质量责任进行宪法层面的体系性解释。
（三）公民权益范畴拓展的要点指引
生态危机的根源在于人类生产生活方式与自然之间关系的矛盾。人类社会生活方式的逐渐演化一 方面导致其与自然之间的关系发生变化，进而引起新的生态危机；另一方面也使公民对于生态文明、环境保护的认知不断发生变革。客观生态环境的改变和主观认知的革新使人民对国家履行生态文明义务提出了更高的要求。
一是人民对美好生活的向往需要地方政府的生态回应。法律规范的义务特性在于依法律规范的内容，法律义务人在其良知内接受法律规范的机会[9]。党的十九大报告明确了我国社会主要矛盾 已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《宪法》第一条确定了中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。在中国，宪法的政治化实施和法律化实施双轨并行[10]。党的文件作为指导国家治理的政策性文件与宪法所规定的最本质特征相符，因此，党的政策对宪法所明确的以政府为代表的国家治理主体具有规制作用，宪法对基本矛盾的变化应该作出回应。
二是环境权发展为地方政府生态义务带来理念转向。我国《宪法》尽管没有明确规定环境权，但是结合《宪法》第九条、第二十六条以及第三十三条等条款，可以为环境权主体提供间接保护。从规范的角度来看，生态文明入宪后，宪法环境权从生态文明建设的整体保障、国家环境保护义务的反向保护和公民权利保障的环境权关怀三个层次进行了表达[11]。环境权的表达对应国家环境保护义务的保障，公民环境权利的实现依赖于政府环境保护义务的实际履行状况。环境权作为主观权利一个原因在于通过客观法的再主观化，国家的保护环境义务可以成为公民针对国家的环境保护请求权。环境权的主观属性与其实现的客观路径说明，国家保护义务针对公民环境权的履行最终作用于与具体公民直接相关联的以地方政府为代表的环境保护主体，宏观上国家环境保护义务的实现依赖于微观地方政府环境保护义务的履行。
三、地方政府生态义务的宪法诠释
当前，宪法文本中对地方政府的生态义务并没有明确的规范阐述，但宪法生态文明条款体系客观蕴含了对地方政府生态义务的规范。之所以要从宪新时代地方政府生态义务的宪法规范诠释与实践供给法层面对地方政府的生态义务进行分析，其原因在于两个方面:其一，对公权力的规制是宪法的应有功能，地方政府的履职行为必然伴随着权力的行使，宪法规范理应为其划定边界，从而实现对公权力实施的范畴约束和效能保障；其二，部门法规范对地方政府履行生态义务行为的规范需要来自宪法规范解释的支持。《环境保护法》第六条:从宏观上为包括地方政府在内的广泛主体设定了环境保护义务，同时指向性的为地方各级人民政府设定了本行政区域环境质量责任。作为对宪法规范具体化的部门法规范，当作为国家治理的一部分需要在综合法治体系内实施行为、发生效能时，将地方政府生态义务由《环境保护法》第六条这一单纯的部门规范上升显明到宪法层次，是实现生态建设和环境治理的基础性规范诠释任务。
（一）宪法序言条款的价值表达
1.国家根本任务条款对地方政府生态义务的基准指向
宪法序言规定:“国家的根本任务是，沿着社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”宪法序言所蕴含的价值导向和政治宣示作用决定了序言中作为规范主体的国家概念的广泛性。其中，“国家”概念除指向行使公权力实体之外，更可以延伸到中华人民共和国领域内的一切组织，当然包括地方政府在内；“集中力量”既是对主观意志统一的督促，又是对客观资源聚合的要求，广泛意义上的“力量”赋予了地方政府最为宏观的权力行使范畴，在合乎宪法与法律规范的范畴内，一切能够被使用的方法、调动的资源都应该“集中”于实现根本目标的活动中；“进行社会主义现代化建设”为行为主体的行动方向设定了指引。高度抽象的国家根本任务其中 包含着清晰的价值诉求，具体规范的消极拘束力客观决定了国家机关负有不得违反国家根本任务的义务，而规范在本质上要求国家机关运用其职权采取积极行动对法效力予以贯彻。行政机关落实国家根本任务的义务最为经常性地体现在具体行政行为上[12]。地方政府针对具体的生态文明建设事项上作出的具体行政行为是对“社会主义现代化建设”中生态文明建设部分要求的效力遵循与贯彻。
2.生态文明条款对地方政府生态义务的框架控制
从法律体系内部来看，生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面，即生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障[13]。在此前提下，国家的权力表面上是宪法的授予，实质上是人民的让渡，因此，国家权力本质上是国家的职责，也可以转换为国家的义务。现行宪法所表达的积极环境观体现出宪法对环境治理中国家权力的规制除了分解，还要综合协调，构建以积极治理为导向，立法基础、行政主导、司法保障的权力合作机制[14]。地方政府生态建设职责的履行既是对宪法授予的国家权力的使用，亦是对国家义务的遵循。从国家义务体系的范畴来看，地方政府生态建设对国家义务的遵循既是对整体国家生态建设义务的尊重，更是对其自身生态建设义务的实质履行。
（二）宪法总纲的制度约束
宪法序言从价值导向的层面对地方政府生态义务进行了概括性的规范圈定，宪法总纲则从四个方面对地方政府生态义务进行了立体规范。
1.《宪法》第五条的宏观限制
首先，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”意味着经立法程序制定的法律生效及实施应当被推定为合宪。《环境保护法》第六条相关配套法律法规为地方政府设定的环境质量责任与宪法规范不相抵触，符合宪法规定。而如前文所述，政府职责、权利义务在宪法层面是相对应的，部门法对地方政府责任的设定与宪法体系中的地方政府义务一致，地方政府生态文明建设职责在此处得到了侧面证成。
其次，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”是地方政府履行生态义务的法治要求。对义务的履行意味着对权力的行使，行使界限在于宪法规范及作为宪法规范具体化的部门法规范，对地方政府履职中所作出的行政行为的合法性审查事实上是让行为接受合宪性审查的考验， 其中，行政主体对义务的正当履行和对权力的合理行使是审查的重要标准，宪法层面的地方政府生态环境建设义务在此处得到了逆向证成。
2.《宪法》第二十七条的侧面阐释
《宪法》第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。在宪法规范原则性的宪法监督之下，环境宪法为公权力设定生态环保义务，结构比较完整、内容比较系统，这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据[15]。风险世界观要求我们抓住人类及各个子系统自身的行动来 建构“风险”概念的法教义学，包括“客观”和“主观”两个维度。在中国宪法文本上，此种“风险”的宪法根据不仅具有客观政策维度，还包括对国家机构及工作人员行为所要求的理性、审慎等主观要求维度，旨在防止国家活动自身成为风险源，如《宪法》第二十七条隐含此种风险预防的深意。环境治理由后果控制到风险预防的转型不仅仅是对环境损害和生态危机发生风险的预防，还应当拓展到对国家治理行为本身风险的预防，包括国家治理行为引起环境风险和国家进行生态治理的活动成为风险源，即将“协调发展”统筹于风险预防之中。
3.《宪法》第九条、第二十二条、第二十六条的明确证成
我国《宪法》第九条和第二十六条是宪法中的核心环境保护条款，既有对规范手段的描述，也有对规范目的的描述，从消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面对行政权进行了指向[16]。作为行政权行使重要主体的地方政府受其规范指向的约束，即被课以生态文明建设义务。《宪法》第二十二条规定：国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。该规范所指向的客体具有一定的概括性，赋予部门法规范以具体诠释空间。《中华人民共和国文物保护法》第二条列举了6大类受国家保护的文物，其中“古文化遗址”“古建筑”“重要史迹”等客体往往具有多元化的特征，与其所处的环境相映衬方能体现其独特的文化历史价值，如故宫博物院、颐和园等重要文物保护的文物价值不仅仅体现在其历史性上，还包含了文物与环境所形成的独特的生态文化气质。在特定的语境下，文物保护与生态保护相会配合交织，共同约束地方政府的权力，发挥规范效力。
（三）宪法环境权保护的客观需要
国家是履行国家义务的主体，履行国家义务需要相应的权力。国家机关以人民的授权完成宪法所规定的国家根本任务，实现国家目标，满足人民的需求，实质上也是履行国家义务的一种表现形式。国家所负有的尊重、保护、满足或确保、促进等义务之间并不互相排斥，尽管其保障程度有差异，但保障都是针对权力的一个侧面进行，国家负有针对这些侧面采取措施的全面性任务[17]。当宪法规范可以被解释为具有保障公民基本权利的效能之时，应当推定该条款自然的对国家课以了相应的全面性义务，以政府为代表的治理主体需要履行由这一义务所转换出的责任，作为行政行为作出的重要主体的地方政府对具体行使国家权力进而从基础保证宪法规范的效力负有责任。
我国现行《宪法》第三十三条“人权条款”是环境权宪法保障的权利根基，是环境权的国家保障义务的权利来源。在现代社会，国家对人权的尊重与保障义务已经从传统的公民权利和政治权利拓展到对于经济、社会和文化权利的多维保障。因此，宪法第三十三条所规定的国家对人权的尊重和保障义务自然也应该适用于环境权。《宪法》第三十八条“人格尊严条款”是环境权宪法保障的价值核心。时至今日，良好的环境是公民的基本生存需要，是体面生活的保障。换句话说，维护人的尊严需要良好环境，人的尊严为环境权提供权利正当性的价值基础[18]。环境权通过“人权条款”和“人格尊严条款”的保障意味着国家对环境权实现的义务，地方政府对保障义务的履行通过具体行使国家权力达成治理目标得到彰显。
（四）国家机构条款的职权规范
作为国家机构的地方政府独立担负生态义务的直接规范依据可以从宪法国家机构章节获取，从中央政府对地方政府的权力委托与地方人大对地方政府的权力授予两个维度展开。
1.国务院对地方政府生态义务的纵向管理
我国单一制的特点决定了作为最高行政机关的国务院行使中央人民政府的权力，统一领导各级国家机关工作。这一领导责任写入了《宪法》第八十九条第四款，在宪法规范中以明文的形式表现出来。国务院在履行领导责任的同时，还负责对地方行政机关的职权进行划分。也就是说，中央人民政府一方面对具体工作进行领导，另一方面还可以对具体权力进行针对性的配置。从国家权力与国家义务的关系来看，可推定为中央人民政府可以对地方政府课以一定的义务，这是地方政府职权的重要来源。
现行《宪法》第八十九条第六款规定：国务院领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。“生态文明建设”是2018年宪法修改后加入的重要内容，强调国务院应在落实法律、依法行政的过程中，将生态文明建设作为一项重要的宪定职责去积极落实。明确生态环保并非严格法律保留事项，国务院亦可根据《中华人民共和国立法法》第六十五条第二款第二项就生态文明建设工作制定行政法规、各部委可根据《中华人民共和国立法法》第八十条制定行政规章[19]。结合《宪法》八十九条第四、第六两款文本可以看出，作为中央人民政府职权的“领导和管理生态文明建设”，为中央人民政府管理地方政府的生态治理行为提供了依据，国务院及其部委亦可以在宪法、法律的框架内通过制定行政法规和行政规章的方式对生态文明建设职权进行配置，向地方政府课以相应的生态义务，健全生态文明制度体系，实现总体生态文明建设目标。
2.地方人民代表大会对地方政府生态义务的横向授权
人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。地方各级人民代表大会的权力来自于本地方能够参与民主选举的人民，地方政府对人民负责，受人民监督。现行《宪法》第九十九条规定了地方各级人民代表大会的职权，其中包括了“审议和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”等。作为在宪法层次具有规范意义的生态文明条款以及包括《环境保护法》等部门法对生态文明建设、环境治理等问题均进行了规范，地方人民代表大会有义务保证法律规范的执行；生态文明建设无论是以政策的形式还是法规范的形式经由执政党或法律实施的途径进入地方建设事业，对包括经济、文化公共建设等产生影响亦是无可争辩的事实，地方人民代表大会审议和决定的过程自动隐含着对生态文明建设的监督与促进行为。作为《宪法》一百零五条规定的国家权力机关的执行机关的地方各级政府，是地方人大监督职能的重要客体，执行地方人大的生态文明建设职权，履行生态义务，是《宪法》九十九条和一百零五条之间逻辑关联的推导结果。而一百零五条具体列举的地方政府职权在推进国家机构职能优化协同高效、健全部门协调配合机制语境下必然负有生态文明建设的具体职权。
综上，地方政府负有生态义务的直接宪法效力依据源自两个范畴：首先源于国务院对地方各级行政机关实行统一制领导下的生态文明建设国家权力委托的约束；其次是地方国家权力机关对作为其权力执行机关的地方政府执行权力行为的监督与管理。二者互相配合、交织、融合并以地方政府实施生态治理行为的面貌表现出来。
四、地方政府生态义务的规范与实践挑战
（一）宪法地方政府生态义务的规范依据不足
宪法第一百零七条是地方政府履职的直接宪法依据，对地方政府履行义务，行使公权力产生直接的规范约束。从生态义务的履行角度来看，该条规范存在三个值得思考的问题。
1.地方政府生态义务的纵向延伸断层
2018年宪法修改后，“生态文明”被纳入宪法序言部分，从宪法规范的最高层进行整体约束。宪法八十七条规定了作为中央政府的国务院“领导和管理生态文明建设”，明确了最高国家行政机关的生态义务。也就是说，现行宪法规定了作为国家目标的较为抽象的国家生态义务，设定了作为法定职权的相对具体的中央人民政府生态义务，却没有明文规定对环境治理起基础性作用的较为具体的地方政府生态义务。虽然如前文所述，地方生态义务于宪法中的存在和具体地位以及能够通过对宪法规范的体系性解释与理解得到证成与确定，但具体的授权性条款对于地方行政主体大胆履行职权，实施治理的规范效力要高于现有文本。虽然地方政府履职所依据的权力来源呈现出相对复杂的二元结构，但现有宪法生态文明条款的成熟以及体系性解释的运用已经为地方生态义务的文本化提供了完善的通路。
2.宪法规范与部门法规范之间的体系关联不清
2014年《环境保护法》规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。2015年，《城乡规划法》规定，制定和实施城乡规划，应当改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用。2016年，《固体废物污染环境防治法》对县级以上人民政府固体废物污染环境防治工作进行了非常详细的规范。通过规范分析可以发现，包括环境基本法《环境保护法》和个环境要素法均对地方政府的环境保护义务做出了符合部门法律具体要求的规范，对地方政府生态职责的要求贯穿于环境法规范体系。部门法的效力来自于宪法的授予，环境法设立地方义务的正当性来源于对宪法生态文明建设条款的体系性解释，但在生态文明建设逐渐上升为国家治理的一个重点之时，对宪法规范中地方生态义务做显性处理无疑更有利于生态治理目标的达成和生态文明的实现。
3.规范体系对环境风险预防的转向应对不足
宪法一百零七条规定的地方各级人民政府具有管理各项事务的职责，从法规范实践中可以得出其理应包含生态文明建设的相关事务，但从手段上来说，传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对[20]，风险预防的生态危机应对方法转向决定了环境治理的必然性。地方政府的管理功能已经无法满足环境治理的需要，要清晰梳理宪法层面的地方政府生态义务，则应当完成宪法相关规范从“环境管理”到“环境治理”的飞跃。
（二）环境法规范的宪法解释效能失位
1.环境法体系对生态责任的表述互异
首先，现行环境法规范对宪法环境条款的解释不够充分。2018年宪法修改后，现有的环境法体系随之进行一定的修改，包括《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国环境保护税法》等，将其中的“环境保护”等概念统一修订为“生态环境”，规范术语的该表体现了立法目的之革新，与“生态文明入宪”的法治事件相关联。包括《中华人民共和国野生动物保护法》等将“林业”修改为“林业草原”则体现了环境治理的体系性治理，由单一环境要素的保障发展到广泛的联动治理。值得注意的是，包括作为环境基本法的《环境保护法》在内的诸多单行法律规范仍然未对环境宪法的发展做出回应，2014年《环境保护法》虽然将“推进生态文明建设”作为立法目的纳入其中，但在具体文本中并没有将环境保护升格到生态环境的范畴，且上述单行法规亦没有抢先对作为上位法的宪法变迁做出回应。
其次，单行法律对生态义务的回应较少。当前，单行环境法中没有将地方行政机关的生态治理责任与宪法规范相对应。2014年《环境保护法》确定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的要求，其后颁布、修改的各环境保护要素法基本上将“环境质量负责”的理念全面贯彻到对地方政府环境保护义务的规范之中。即便2018年宪法修订后单行法律进行了修改，但在责任设置部分仍未发生改变。目前宪法未对地方政府生态义务进行明文规定，但宪法第八十九条第六款规定了国务院行使领导和管理生态文明建设的职权。从“权责一致”的角度看，行使生态文明建设职权即需要承担生态责任，现行部门法的责任设置与宪法之间的对接存在不确定的解释空间。从规范意义上来看，生态文明建设的范畴肯定是大于环境保护，而环境质量责任的体系对应对象应当是环境保护职权，则权责对应的罅隙即制约了地方政府履行职责，又模糊了地方政府承担生态责任的界限，不利于地方政府真正履行职责。
2.环境法具体规范的含义模糊
《环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”本条文对国家机关的环境保护职责进行二元分野：环境保护主管部门对其辖区内的环境保护工作实施统一监督管理；人民政府有关部门和军队环境保护部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理，即环保部门在环境保护工作中对工作进行统一安排，地方政府有关部门负责具体的工作实施。
从宪制层面来讲，国家机关中的生态环境部门作为同级人民政府的组成部分履行行政职责，其与地方政府有关部门处于相同行政级别，属于上级政府管辖，生态环境主管部门的统一监督管理面临行政系统内部的效率性阻碍。而无论是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》还是《中央生态环境保护督察工作规定》，均将地方生态文明建设的主体责任落实到了具体的党委、政府之上，具体实施的政策制度与现行法律之间存在差异，法律效力的发挥面临着来自实践的挑战。
（三）国家治理体系具体制度融合的挑战
中国特色社会主义国家治理体系由以党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系三类制度所构成[21]。在生态治理的范畴下，三类制度共同为解决生态问题，发展生态文明提供制度保障。如何让三个体系的制度在一个维度下形成合力，发挥最大效能，考验着治理主体的智慧。
1.党领导下国家机构改革带来的履职困惑
中国特色的党政关系深刻的影响着中国社会治理的实现，对国家治理的效果具有关键的作用。《宪法》第一条规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。从党的领导实践考察，党的领导包括党的执政、党的政治领导和思想领导、党的组织嵌入和党政机构融合四个层面[22]。党的十九大报告明确提出了“深化机构和行政体制改革……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》强调了：各地区各部门要坚决落实党中央确定的深化党和国家机构改革任务，党委和政府要履行主体责任。《深化党和国家机构改革方案》则进一步强调了，地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，坚持加强党的全面领导。根据各层级党委和政府的主要职责，合理调整和设置机构，理顺权责关系。也就是说，在此次机构改革中，包括从中央组建自然资源部、生态环境部到地方在规定限额内因地制宜设置与生态文明建设有关的机构和配置职能，均是在执政党的领导下依据执政党政策完成的。本轮机构改革使党政融合的范围明显扩大，传统作出行政决策的党走向前台，参与到行政过程中，这就使得地方政府在履行环境保护义务的过程中面临着权力性质与来源的困惑。
2.环境保护“党政同责”带来的问责挑战
2015年8月17日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”这是“党政同责”这一概念生态建设、环境保护领域被提出。其后，“党政同责”几乎被写入了新颁布的包括党内法规、在内的环境保护政策和行政法规中，通过相关规范具体落实到了包括“环境保护垂直改革”、“中央环保督察”等重要环境保护制度当中。从宪法层面来看，责任的承担等同于义务的负有，地方党委和政府在环境保护中承担相同的责任，意味着地方党委和政府对生态文明建设负有相同的生态义务。执政党义务的宪法来源与政府所负有的国家义务的宪法来源具有较大差异，而作为治理主体的党委与政府主体性质的差别亦对于其各自所承担义务性质的认定具有重要影响。“党政同责中”所共同承担的义务的具体来源、划分界限，重合范畴等问题均需要从宪法层面进行解释，否则，将严重影响环境法律在环境治理领域发挥规制作用。
五、地方政府生态义务的宪法规范供给路径
作为具体生态治理主体和生态责任承担者的地方政府在宪法层面上承担怎样的生态义务，如何承当生态义务，是从生态宪法体系完善的过程中不可忽略的问题。通过对宪法国家生态义务的诠释有利于生态目标的实现，在地方政府生态实践中发挥宪法效力应当着眼于宪法生态条款与环境法的交互，而在宪法双轨制实施的视角下理解生态治理中政策与法律之间关系则是治理效果最大化的基础。
（一）破除地方政府生态义务的宪法实施障碍
1.进一步激活序言“生态文明”条款的生命力
与承载着宪法核心价值诉求的国家目的相比，国家根本任务具有手段性和从属性。在规范性质上，国家根本任务乃是我国宪法规范体系内部层次最高的公共利益规定，其与宪法总纲诸条款之间存在着一般与特殊的关系。我国各国家机关在具体化和现实化国家根本任务方面承担着不同的宪法义务[23]。地方政府所承担的生态义务来自于作为国家根本任务一部分的生态文明条款，生态文明条款的宪法地位直接影响地方生态义务的内涵明晰与外延划定。《联邦德国基本法》第20a条明确了环境保护是德国的“国家目标”，在此基础上，作为国家目标的环境保护条款发挥其宪法规范功能的进路在于构成宪法委托、构成国家权力裁量空间的基准、构成法律解释的考量因素、限制基本权利提供合宪性基础和为国家权力配置提供标准五个方面[24]。
从宪法层面来看，生态文明写入宪法，在我国宪法文本中形成了生态环境保护较为完整的包括显性规范和隐性规范在内的规范体系，使其呈现出国家根本问题和根本制度上的属性，以宪法为依据，生态文明建设的法治化能够分层有效推行[25]。但具体到生态建设实践中，我国地方政府履行生态义务不仅仅需要作为国家根本任务的生态文明条款的辐射性效力支撑，序言条款还应当进一步作为国家权力配置标准作用于具体的国家机构职责划分中，具体化对生态文明建设权力的国家授予，为地方政府行使生态建设职权提供权力裁量空间的基准，为行政机关的生态治理行为提供合宪性依据。
2.明确设定地方政府生态义务
对法律的合宪性审查不仅要具体考察被审查法律的实际内容，也要积极考察作为审查依据的宪法内容。因为法律的合宪性应当从规范实体和规范功能两个角度进行判断，考察的最终指向在于不抵触宪法的前提下尽可能维持法律的稳定，因此法律的合宪性解释对宪法解释产生了反向的回馈。在此基础上，合宪的环境法律规范对生态宪法规范产生制度性回馈。
当前，执政党政策的奖惩激励与法规范的效力约束基本能够满足地方政府发挥环境治理功能、履行生态建设义务的需要，但亦应当充分防范地方政府履行义务因缺乏宪法层面明确规范的支撑而出现低效、低能状态的风险，则应当充分发挥宪法对法律的解释作用，以制宪目的的的精神、依法解释、反映社会发展需求和体现宪法规范力为标准解决具体规范实施的问题。
（二）正视宪法与民法、环境法的交互影响
在某种意义上，2018年宪法修改中的生态文明入宪，体现了部门法对于宪法的反向作用。增补环境宪法的内容，当然体现着宪法辐射部门法的作用，但对此问题的思考不能局限于此种 “单向思维”，而应认真检视部门法的动态反作用。宪法与部门法间存在着交互影响：一方面宪法约束部门法秩序，而另一方面部门法也反作用于宪法[26]。宪法生态文明条款的建构与发展在很大程度上是政策与法律发展的作用结果，这是国家治理体系和法秩序、法规范共同作用的结果。因此从宪法与部门法关系上来看，环境法规范体系的发展将极大助力于地方生态文明保护义务的宪法效力实现。
一是民法典的生态环境保护功能的实现为具体的生态治理主体在实施治理行为中对基本权利进行限制提供了法体系的合宪性资源。以公共利益保护为目的、以行政规制手段为主体的环境法制度，因行政机制僵硬、管理成本过高或者管理难以覆盖经济社会生活等原因同样达不到有效解决环境问题的目标[27]。公法机制与私法机制的平衡与互动为环境治理提供了一个合理的新方向。宪法层面的人民基本权利的保障通过民法规范具体实现，国家对私人权利的限制受到公法的约束，二者统合于以宪法为中心的法体系中。在通过限制部分公民基本权利达成治理目标时，其行为的合法性、合宪性需要放置于整个法律体系中进行考量，民法规范的制度供给为对治理行为的考察和解释提供了私法视域下的利益衡量标准。
二是环境法对地方政府生态责任的规范为宪法变迁提供了资源。包括《环境保护法》在内的环境单行法对地方政府环境治理责任的确定即是对宪法生态条款的具体实施，也为地方政府生态义务的明确提供了部门法资源。在机构改革后相关行政机关从“环境保护”部门向“生态环境”部门转型完成后，环境法所规定的“环境质量责任”无疑应当向“生态环境质量责任”转向，也必然为地方政府生态义务在宪法层面的显明与发展提供新的实践资源与制度回馈。
（三）完善国家治理体系功效的协同发挥机制
基于中国特色社会主义国家治理体系的基本架构，在我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别包含生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度三种[28]。来自党的政治决断所产生的强有力的政治支持亦是我国环境立法创设及其变迁的重要影响之一，使环境立法成为可能[29]。可以看到的是，在中国的生态环境法治中，中国共产党对于生态文明建设所提出的路线、方针和政策对生态治理有重要的影响作用，这些制度虽然大部分不具有传统意义上严格的法律规范形式，却在事实上对生态治理进行着指导，属于国家治理体系的制度范畴。
同时，依法治国与国家治理相辅相成、殊途同归，推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化[30]。则作为对环境治理具有实际重要影响的党内法规制度体系和政策制度体系的功能发挥和效力实现应当在宪法的范畴内与生态法律制度体系互相配合，共同实施。这也是《中国共产党章程》规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”和《宪法》依法治国原则的基本要求。地方政府履行生态文明义务，实施生态治理行为受到生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度的规制，从宪法层面证成这一法制体系，为“党政同责”“环保督察”等制度的顺利实施提供了支持，也从法治的范畴为地方政府的履职确定了目标，划定了界限。
六、结语
生态文明入宪是具有划时代意义的法治大事件，标志着宪法将生态文明所具备的规划国家发展目标、实现中华民族永续发展、伟大复兴以及保障人民美好生活的政治整合功能予以了根本法上的确认，标志着生态文明从政治规范走向了法律规范[31]。党的十九届四中全会公报再次强调了“坚持和完善社会主义法治体系，提高依法治国、依法执政能力”要“健全保证宪法全面实施的体制机制”。依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。坚持和完善生态文明制度体系是完善国家治理体系的重要步骤，包括地方政府实施生态治理行为在内的生态治理是国家治理的重要重要范畴。在马克思主义理论视野下，当代中国环境法治是在“政党—国家—社会”框架中不断创新发展的过程，是以“国家环境保护义务的履行和实现”为核心任务的制度变迁过程[32]。宪法规范有必要与环境法治的变化相对应，让宪法的规范效力应当延伸到生态治理的每一个角落。
注释:
[1] 吕忠梅.新时代环境法学研究思考[J].中国政法大学学报，2018(4):7-9.
[2] 张震，杨茗皓.论生态文明入宪与宪法环境条款体系的完善[J].学习与探索，2019（2）：85-87.
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[5] 吕忠梅.从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型[J].中国生态文明，2019(1):10-14.
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[9] [德]考夫曼.法律哲学.刘幸义等译.北京:法律出版社，2004：284.
[10] 翟国强.中国宪法实施的双轨制[J].法学研究，2014(3):82.
[11] 张震，杨茗皓.论生态文明入宪与宪法环境条款体系的完善[J].学习与探索，2019（2）：85-87.
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[16] 张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径[J].当代法学，2017(3):28、39.
[17] [日]大沼保昭.人权、国家与文明.王志安.北京三联书店，2003：220.
[18] 张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径[J].当代法学，2017(3):28、39.
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[31] 张震.中国宪法的环境观及其规范表达[J].中国法学，2018(4):18-21.
[32] 陈海嵩.中国环境法治中的政党、国家与社会[J].法学研究，2018(3):20.
作者简介：张震，法学博士，西南政法大学教授；杨茗皓，西南政法大学宪法学与行政法学博士研究生。
文章来源：《学习论坛》2020年第2期。
