制度变迁是一个连续的动态过程，本文初步构建一个“中央—地方—个体”三者互动与共演的动态制度变迁分析框架，分析中国农地制度变迁70年的实践。研究表明：（1）动态制度变迁过程可划分为3个阶段：“发展战略：中央政策制定”、“中间扩散：地方实施创新”以及“基层变迁：个体需求反馈”；其中，中央政策制定的可行集取决于变迁要素（主观意识、社会需求和国内外经验）、要素权重以及政策制定者知识，三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。（2）中央集权制下的一项政府主导的改革成功有两个关键：一是强制性与诱致性变迁相结合且方向一致，中央能够积极回应个体和地方的制度需求，提供制度供给，降低改革阻力；中央甄别引导→个体与地方探索创新→中央择优并固化为正式规则，这一互动过程使得改革能够及时调整，适应不断变化的系统和外部环境；二是制度矩阵中制度互补而非挤出的改革更易成功，相关制度之间相互补充，从不同方面达成同一政策目标，增强了政策效果。（3）上述观点得到中国农地制度变迁70年实践的证明：前30年的艰难探索中，中央政策可行集设定存在一定偏差，缺少强制性与诱致性（中央与地方）互动，制度缺乏适应性；后40年的成功（特别是使用权改革）主要原因在于，中央政策可行集得到调整，进行了强制性与诱致性（中央与地方）互动，充分利用了制度的互补性，实施渐进且广泛的改革，制度具备较强的适应性。

新中国成立70年是一部落后农业国经济腾飞的历史，创造了持续40年的“增长奇迹”（周黎安，2007；刘守英，2018a）。从1952~2018年，中国人均GDP从119元增至64644元，后者是前者的543倍；在高速增长时期（1990~2015年间），人均GDP年增长率达2.4%~13.6%，远高于美国（-3.4%~3.6%）、德国（-5.4%~5.6%）、韩国（-6.2%~10.5%）、英国（-5.0%~4.0%）等发达国家，也高于印度（-1.0%~7.0%）、越南（2.9%~7.7%）、泰国（-8.7%~9.6%）等发展中国家。中国逐步从落后的农业国转变为先进的工业国，农业产值比重从1949年的58.5%下降至2018年的7.2%，而工业产值比重则由25%增至33.9%。同时，经济增长也伴随着贫富差距的拉大。1990年中国基尼系数为0.323，保持在警戒线0.4以下，城镇、农村居民可支配收入比约为2∶1；到2009年，城镇、农村居民可支配收入比达到最大，为3.33∶1，到2010年基尼系数达到最大，为0.437；近年来基尼系数由0.397降至0.386（2013~2015年），城镇、农村居民可支配收入比也由2.81∶1降至2.73∶1（2013~2015年）（见附录1）。世界银行的报告显示，美国5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了41.4%的财富，中国的财富集中度甚至超过美国，成为财务两极分化最严重的国家之一（董祚继，2016）。

新中国成立70年来的经济腾飞和贫富差距现象与农地制度变迁密切相关。中央政府的战略决策、地方政府的实施特征以及农户个体的制度需求三者有机互动、共生演化，形塑了制度变迁的路径。第一，国家发展战略变迁大致经历了以下几个阶段：1949~1952年，首要任务是实现民族独立，通过发展农业生产为新中国的工业化开辟道路（李锐，2008）；1953~1977年，政治上对农业、手工业等进行社会主义改造，经济上优先发展重工业；1978年至今，发展战略从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，从激进的“超过发达国家”转变为渐进的“三步走”战略，并坚持“快速工业化和城市化”的发展战略。第二，地方政府的自由裁量权逐步放宽，得到更多制度创新的空间，并逐步形成分利集团。第三，农民表现出扩大和完善土地权利束、获取稳定产权保障的制度需求。在三者互动过程中，农地制度经历了前30年（1949~1978年）艰难探索，从新中国成立初期土地改革短暂的“产权合一”农民所有制，转变为人民公社制度下的土地国家所有制；以及后40年（1978~2018年）的经济腾飞，发轫于家庭联产承包责任制（Household Responsibility System，HRS）改革，进一步通过“不得调地”改革、确权登记颁证改革赋予农民土地使用权；通过“三块地”试点改革进一步启动土地转让权改革。得益于农村土地制度改革，农地市场经历了从无到有、从乡俗民约到司法监管、从熟人经济到逐步市场化的演进过程（刘守英，2018b；仇童伟等，2019）。

以1978年改革开放为分界线：前30年中国探索发展并走过了许多弯路，改革开放后则是中国农业和总体国民经济崛起的40年；前30年和后40年是两个相互联系又有重大区别的时期，不能割裂和相互否定（黄季焜，2010）。二者联系：（1）新中国成立后的前30年在解决人民温饱和工业原料方面取得了很大成就，为后40年的经济腾飞奠定了物质基础；（2）前30年高度集权的国家治理模式有强大的政治动员功能、简化的组织机构和灵活决策的机制，为后40年中央主导推进农地改革提供了行政手段基础；（3）前30年的探索缩小了制度的可选择集，虽然仍在探索更适合中国的制度模式，但明确了何种制度体系不适于中国，如“赶超战略”存在的问题；（4）前30年形成的城乡壁垒激发了农民强烈的制度需求，后40年的改革成效在不断赋予农民土地权利的过程中显现出来；（5）后40年的改革是对前30年社会主义改造的呼应和持续：后40年中国依然保持社会主义公有制，并在前30年的绝对均分与产量效率观点基础上，演变为更加科学的起点公平与经济效率的社会主义价值观（祝小宁、李茵莱，2003）。

制度变迁是一个连续的过程，从一种均衡状态向另一均衡状态过渡，各关键变量间相互影响、彼此制约，且在不同时期表现出不同的变动速率和路径特征。制度变迁动态分析的优势在于：一是能够分析制度变迁中重要变量间互为因果的复杂关系，并且认为系统是开放的，强调环境的内生性（Weibull，1997；霍奇逊、洪福海，2004）。二是动态分析关注历史的推动作用（贾根良，2004；黄凯南，2009），能够更好地分析新中国成立70年的改革演变路径。三是可以反映出不同时期和地区制度变迁和演化路径的多样性（吴艳玲，2008）。四是可以说明微观个体（如决策者）的适应性学习和模仿机制，回答如何进行学习借鉴和制度创新等问题（霍奇逊、洪福海，2004；贾根良，2004）。五是动态分析范式将农地改革置于制度矩阵中，可以更全面地评价改革的成效。然而，目前学界对中国农地制度改革的分析多以某一时期改革的截面分析为主，纵向的、历史视角的全面分析较少（杨德才，2002），或是割裂了新中国成立前30年和后40年，聚焦于改革开放以来的农地改革，而较少研究前30年的政治和经济积累（王敬尧、魏来，2016）；或是以历史的视角分析某一单一制度变量的变迁路径，而忽视了制度变量间的复杂互动关系。本文基于动态历史分析的视角，系统梳理和分析新中国成立70年来的农地制度改革脉络，探索制度变迁的动态演进过程，总结经验教训，探寻其中的共性和规律。除引言外，全文结构如下：第二部分初步构建一个“中央—地方—个体”互动与共演的制度变迁动态分析框架，提出理论假说；第三、四、五部分分别研究新中国成立初期的土地改革和后续的人民公社运动为代表的土地所有权改革，发轫于家庭联产承包责任制并以“不得调地”、确权登记颁证为后续的农地使用权改革，以及最近启动的逐步赋予农民农地转让权的“三块地”试点改革的经验教训；最后是简要总结。

一、“中央—地方—个体”互动与共演的动态制度变迁分析框架

（一）动态制度变迁分析框架构建

主流经济学关注的是尘埃落定后的世界看上去会怎样，而尘埃如何落定更值得深入探究（Young，1998；董志强，2008）。早期的新制度经济学家坚持局部均衡和比较静态分析，研究范式的局限性制约了理论的解释力，迫使经济学家寻求新的方法，演化分析方法逐步受到青睐（周业安，2000）。制度变迁的演化机制研究可分为以下3类：一是关注个体认知与制度间的演化。个体会基于过去的行动信息选择当前行动以及对未来行为的预期（Schotter，1981），并在面对外部冲击或内在危机时修改其主观模型（Aoki，2001），制度变迁是认知、信念结构与制度交互影响、共生演化的过程（North，1990，2005；Bowles，2004）。二是认为个体与组织间互动关系构成制度的演化过程。Hayek（1973）提出个人与“自生自发的秩序”、个人与组织、“自生自发的秩序”与“人造的秩序”之间的互动关系构成社会秩序演进的源动力。三是认为个体和组群的冲突与协调形塑了制度演进过程。Bowles（2004）强调制度是在协调行为冲突过程中产生和演化的；历史制度主义者也认为，旧制度引发的潜在冲突以及旧制度在新环境下所面临的危机影响制度的起源和演进（Pierson，1996；Thelen，1999）。

制度变迁是在一个长时期中逐渐演进的（Lin，1989；North，1990），对制度变迁的动态研究可追溯至20世纪初，Veblen（1899）认为制度变迁是个体适应环境的过程，而康芒斯（Commons，1934）则提出制度具有集体控制个体行动的功能，制度变迁既包含自发演进也包含“人为选择”。前沿的制度变迁动态研究不再单纯局限于制度变迁的渐进性特征，而是更多地关注制度变迁的动态过程，即变量间随时间变化而产生的交互作用及其相互适应的顺序。首先，制度变迁遵循“变异—选择—遗传”的演化规律，是诱致性与强制性制度变迁共同作用的结果（Lin，1989；马得勇、张志原，2015）。周业安（2000）指出中国的制度变迁是政府的强制性规则与社会成员的共同认知不断冲突和协调的过程，且改革越来越重视社会成员的反馈和需求。其次，制度变迁中的互动形成了系统的变异性（complexity）（Mahoney&Thelen，2015），即系统是由许多变动的部分有机构成，它们会不断适应彼此和环境。杨瑞龙（1998）提出的“中间扩散型”制度变迁理论指出，中央集权的计划经济体向市场经济体成功转型的关键在于，发挥地方政府在制度变迁中承上启下和探索创新的作用。Feng等（2014）认为制度变迁是中央与地方结合禀赋条件和政策实施效果，反复探索、调试、修正、协调的结果。Ang（2016）也强调了中央与地方互动的作用，通过对中国改革案例的分析，提出“构想方案—选择方案—引导创变”的动态变迁分析框架，即中央政府设置政策议程，划定政策边界，地方政府采取“特许经营”模式，因地制宜创新政策举措。

基于上述研究，我们认为农地制度变迁的动态过程是中央政府、地方政府与农户个体互动的结果。（1）中央政府作为政策决策者，其认知与制度共生演化；（2）制度变迁是强制性指令与诱致性需求的互动过程；（3）地方政府探索制度创新，增强了制度与环境以及制度需求的适应性；（4）制度变迁的连接点是旧制度引发的矛盾和冲突，制度的演进是否有效还应考察在满足某个群体的诱致性需求的同时是否损害了其他群体的利益。基于上述观点构建“中央—地方—个体”制度变迁动态分析框架（见图1和表1）。

第一阶段是“发展战略：中央政策制定”。中央政府依据国家现状制定国家发展和改革的大政方针，给出明确支持和明令禁止的行为边界，并留出一定的灰色地带，即政策的“有意模糊”，给予地区创新和适应的空间（Ho，2015；Ang，2016）。中央政策可行集的确定主要取决于制度变迁要素、要素权重和决策者知识，三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。其中，制度变迁要素包含图1制度变迁动态分析框架决策者偏好、个体制度需求、社会需求以及国内外经验等；要素权重是决策者主观对于制度要素的加权值，权重大小是政策可行集的关键；政策可行集也受决策者知识、能力的约束，有时某些更加有效的政策超出决策者认知范围。总之，出现无效政策的可能原因有：决策者未能正确判断当前的主要问题和矛盾，政策目标与大政方针相悖；决策者对制度变迁的要素权重设置有偏；决策者受自身知识影响和限制，未能给出更加有效的政策可行集。

第二阶段是“中间扩散：地方实施创新”。一是地方政府解读中央政策，明确中央政策鼓励、禁止的部分，以保证地方实践与中央大政方针、国家发展战略相一致。二是地方政府在此基础上根据地区的优势、劣势以及利益偏好等制定更为详细的地方政策（如实施细则等），进行地方性探索和创新。

政策可行集与政策效果关系密切（见图2）。灰色扇形区域表示中央鼓励或模糊的政策集合，黑色部分为中央禁止的政策集合；实线箭头为社会总收益，虚线箭头为地方政府的收益。假设地方政府个数为3，图2（1）中，中央政府对地方政策未设置任何限制，地方政府按自身利益最大化的原则制定政策，但社会总收益合计为0。图2（2）中，中央政府划定了政策边界，地方政府收益降低，但社会总收益较高且与中央政府政策目标方向一致。图2（3）中，中央政府设置了更强的政策目标，极大地缩小了政策可行集，地方政府的收益降至低点，社会总收益虽与中央目标高度一致但非常小。扇形模型表明，局部合理，却可能会造成整体不合理，且过于严格的约束会限制发展，因此中央设置的政策可行集既不能过小，也不可过大。这与Ang（2016）的研究结论相一致，中央政府的一个重要作用是平衡可选政策的多样性和统一性。

第三阶段是“基层变迁：个体需求反馈”。中央和地方政策与个体的实践行为和认知偏好相互影响、共生演化。一方面，中央和地方政策在一定程度上限制了个体的行动空间，个体在现有政策下行动，若能获得正效应，将做出积极响应；反之，个体则会以寻找“政策缝隙”、创造“隐形市场”等方式进行消极响应。另一方面，地方政府根据个体实践的效果调整地方政策，并将政策实施和探索过程中遇到的问题以及个体和地方需求反馈给中央；中央则以优胜劣汰的原则进行评估，保留和推广实施效果较好的政策，淘汰无效政策，这是非正式制度和地方政策上升为正式制度，弱制度上升为强制度的重要路径。

（二）中国农地制度变迁动态过程分析

已有研究对中国70年农地制度变迁的脉络有不同角度的分析。从产权视角来看，改革开放以来的农地制度变迁基本上是沿着不断提高土地市场化水平（钱忠好、牟燕，2013）、明晰产权并稳定地权的方向演进（Zhang，2012；丰雷等，2013）。从公平与效率视角来看，新中国成立70年的农地制度是沿着“效率、不公平（土地改革）→缺乏效率、相对公平（人民公社）→兼顾效率公平（HRS改革）”的路径展开的（朱有志、向国成，1997；肖军、高继宏，2000）。从制度变迁的方式来看，1978年前的改革以强制性变迁为主，1978年后以诱致性变迁为主（林毅夫等，1994；周业安，2000）。

学者们普遍认为，1978年以来后40年的经济发展和改革比前30年的经济发展和改革更为成功。前30年的经验教训主要有：一是20世纪50年代初采取重工业优先发展，重工业占用资金多且时间长，技术含量大且缺少设备来源，对资本筹集和投入能力要求高，这些特征与中国当时经济资源条件直接矛盾，造成产业和经济发展效率非常低，使中国与其他发达国家的差距越来越大（林毅夫等，1994）。二是产权制度受制于国家意识形态（Zhang，2012），当时决策者可参考的制度选择单一受限，苏联经验相当大程度上影响了中国决策者的思路（林毅夫等，1994），决策者无法准确甄别选择真正适合中国国情的政策。

后40年改革成功的经验可主要归纳为：一是改革开放后，放弃了优先发展重工业的“赶超战略”，通过建立劳动激励机制，提高劳动者生产经营的积极性（林毅夫等，1994）。二是采取渐进和分阶段的改革，避免了彻底否定宪法制度所造成的秩序中断和持续经济衰退（周振华，1998），以及激进改革下经常发生的信息损失（刘文革等，2000）。三是自上而下的强制性变迁逐步退出，过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型变迁方式（杨瑞龙，1998；周业安，2000）。四是中国1958年以来就存在的传统行政组织的M型结构为非国有部门扩张提供了基础。以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区行政组织形式，扩大了基层政府的自主权（钱颖一等，1993；刘文革、袁庆寿，2000）。五是行政与财政分权，形成了地方政府的强激励，促使中国地方政府有较高热情去维护市场，推动地方经济增长（Montinola etal.，1995）。六是，中国地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”治理模式是中国经济奇迹的重要根源（周黎安，2007）。

基于中国改革经验研究以及制度变迁理论分析，我们认为中国农地制度变迁的动态过程包括：中央政府发展战略和决策者认知的转变；地方政府特征的改变；农民制度需求的变化。依据上述理论分析框架，描述出中国农地制度变迁70年的动态变迁过程（见图3和附表2）。图3中，横轴是时间维度，描述了各项典型的农地制度变迁的时间顺序，分割各项改革的纵向虚线表示正式规则的建立，实线曲线代表农民所拥有的土地产权的变化，曲线向上波动表示农民获得更完全的产权。具体而言，（1）中国农地产权制度变化的路径是一系列收权或放权的过程：产权集体化（国家化）→农民拥有部分承包地使用权、收益权→使用权和收益权进一步强化和稳定→农民拥有部分转让权。（2）强制性和诱致性的互动程度变化很大：诱致性占主导（土地改革）→强制性占主导（人民公社）→HRS改革是诱致性发起，强制性确认→不得调地、确权登记颁证是诱致性与强制性互动，强制略占主导→“三块地”试点改革则是强制性与诱致性复杂互动。（3）中央政府的政策可行集与发展战略动态调整：政权稳定和为工业化开辟道路（土地改革）→优先发展重工业（人民公社）→以经济建设为中心，效率优先、兼顾公平（HRS、不得调地、确权登记颁证改革）→城乡协调发展（“三块地”试点改革）。（4）地方政府与中央、农民三者间的关系动态变化：地方政府积极执行中央决策，并创新探索（土地改革）→由积极执行转变为与农民“串通”（人民公社）→为农民提供支持和发声渠道，积极向中央反馈本地做法（HRS改革）→地方政府根据自身情况创新探索（不得调地、确权登记颁证改革）→地方政府形成了参与经济活动的利益集团，但也对改革进行了创新探索（新中国成立以来直至“三块地”试点改革）。（5）中国农地制度改革之间的连接点是旧制度问题引发的矛盾与冲突，即旧制度的政策效果影响了中央政府、地方政府、农民需求和行为以及资源禀赋的改变，而这些改变又塑造了新制度的变迁路径。

（三）假说的提出

特别需要说明的是，由于制度变迁的动态性、互动性和循环性特征，对动态制度变迁进行分析时需要一个逻辑起点。本文从中央政策制定的角度出发，也就是从自上而下的视角入手。这样，对诺斯所说的“有效制度变迁”（North，1990）就可以从中央政策实施效果的角度给出一个相对明确的定义。在本文的分析框架下制度变迁效果的评判准则有两个层次（见表2）：第一层次是改革目标，改革完成目标即为制度变迁成功，未完成目标即为失败；第二层次是公平与效率，改革同时提高了社会公平与效率，则制度变迁是有效的；只提高了其中一项，而降低了另一项则制度变迁是部分有效的；同时损失了社会公平与效率，制度变迁是无效的。

基于上述分析，我们提出以下4个假说以及6个推论。

假说1：中央政策可行集主要取决于制度变迁的要素（主观意识、社会需求和国内外经验）、要素权重以及政策制定者的知识，三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。

推论1-1：影响政策有效与否的因素包括：一是决策者是否有正确的知识和理性的情感；二是决策者能够真实了解社会利益群体需求以及国内外经验在中国的适应性；三是决策者正确判断当前的主要问题和矛盾，即识别不同利益群体诱致性需求的权重。

推论1-2：中央设置的政策可行集既不能过小，也不可过大。可行集过大缺少统一性会使各地区仅实现自身利益最大化，缺少规模效应造成社会总收益降低；可行集过小缺少多样性会导致政策在各地区缺乏适应性，制度不能发挥真正作用。

假说2：制度变迁是一系列组件共同演进的过程，各组件互为因果，适应彼此和环境。其中，主要的互动有两类：强制性变迁与诱致性变迁的互动、中央与地方的互动，这些互动决定了成功的改革是渐进且广泛的。

推论2-1：强制性与诱致性相结合的改革更易成功，中央积极回应待改革群体需求能够降低改革阻力，提高该群体的效率和公平；但是否能实现全社会水平上的有效变迁，则需要看该项改革是否与其他群体的利益有冲突。

推论2-2：中央政府正确引导→地方政府合理创新→中央政府“择优”并“固化”为正式规则，这一互动过程增强了制度的适应性，使改革能够快速地调整重心，适应变动的系统和外部环境。制度成本低以及与制度矩阵中的其他制度互补或相适应是中央在地方的各种创新中进行“择优”的重要准则。

假说3：制度始终存在于广泛的制度矩阵中，一项制度变迁会牵引共演系统中的其他组件，相关制度能够增强亦能降低改革的效果，考虑到相关制度的互补性时，制度变迁会更易成功或更有效。

假说4：中国农地制度变迁的动态过程是一个在特定的经济与政治条件下，中央政府—地方政府—农民的需求与行为特征变化的综合路径。

推论4-1：中央政府在全社会的公平与效率中做出选择；地方政府是在倾向于国家、农民还是自身利益的3个维度上决策；农民则是对农地权利束的需求不断扩大，三者的互动综合决定制度变迁的路径与速度。

推论4-2：新中国成立前30年制度变迁的问题在于中央政策可行集设定有偏，与当时特定的经济与政治条件相悖，缺乏有效的强制性与诱致性、中央与地方的互动，制度缺乏适应性；后40年的经验在于，中央政策可行集在一定程度上适应了当时特定的经济与政治条件，中央和地方有效互动，以及充分利用了制度的互补性，进行了渐进且种类广泛的改革。

二、艰难探索中的农地所有权改革：“人民公社运动”

（一）土地改革（1949~1952年）

从全社会的公平与效率标准来看，土地改革可以定义为既实现了社会公平，提高了生产率的有效改革；从改革目标来看，土地改革也是较成功的改革，它摧毁了封建土地制度，为国家工业化和农业社会主义改造创造了有利条件。19世纪20年代到中国解放战争时期，世界经济取得了前所未有的巨大进展，但中国的经济发展处于停滞状态。世界GDP总值和人均GDP分别增加了7.68倍和3.17倍，但中国的GDP总值仅为全球GDP的5%，与1820年的33%相比下降了28个百分点；人均GDP是世界平均水平的21%，比1820年的33%下降了69个百分点（郭为桂，1998；麦迪森安迪斯，2003；武力，2009）。土地改革使农村土地占有关系发生了根本变化，贫雇农拥有的耕地占比从14.28%上升至42.2%（刘文瑞，2013）；解放了社会生产力，全国工农业产量绝大部分超过新中国成立前历史最高水平，1952年全国工农业总产值达到810亿元，比1949年增长77.5%，3年平均年增长率为21.1%（宋连生，2002）；人民生活水平也有了明显提高（武力，2009），农民人均可支配收入从14.9元增加到26.8元，增长了79.9%（董志凯、陈廷煊，2011）。

那么，新中国成立初期中央政策的可行集是如何确定的呢？土地改革是中央综合考虑主要矛盾（需求引致）、借鉴历史经验和主观决定的结果，这三者均将改革指向了农民土地所有制。第一，新中国成立初期，解放战争时期农地减租减息、抵还或低价出租出售的契约将满，农民再次面临失地危机（赵效民，1999），而新解放区（全国2/3以上的地区）还维持着封建土地制度，3亿多农民依然受地主压迫（李德溪，1984），农民群众存在着强烈的土地需求。第二，从中国历史和国际经验来看，实行土地私有制能够鼓励农业生产，并且借助农民力量维护政权稳定。第三，1952年之前，国家领导人对农村土地制度改革的渐进性具有理性共识。毛泽东、刘少奇等主要领导人根据当时中国经济落后、现代工业不发达、不具备施行社会主义的基本国情，明确提出不能过早地采取社会主义政策，应从私有制经济逐步走向公有制或集体化经济，这将是一个长期的过渡阶段。

可以说，土地改革时期中央强制性的改革方向与农民诱致性需求契合，奠定了改革成功的基础；而中央给出改革边界，地方政府根据当地资源禀赋特征进行创变，二者有效互动加速了改革的成功。例如广东、新疆等地方政府考虑到地权的复杂性和多样性，实现了农民土地所有制对资源禀赋、人文环境的适应性。广东宗法观念和家族意识较强，也是中国最大的侨乡，存在大量名义上宗族所有实则被地主富农掌控的公田，以及华侨靠辛劳所购置的田地。基于地区特征的考虑，地方政府并未将所有公田私有化，而是允许保留部分土地用来修葺祠堂敬拜祖先，并对华侨财产和劳动人民小量出租地予以保留（王瑞芳，2006）。地处西北边疆的新疆气候干旱，地主同时拥有土地和水利的所有权，新疆政府在没收地主的五大财产外，还没收了地主占有的坎儿井，将土地与水一起分配给农民，地方政府保留了公共所有的各种宗教土地和牧区、半牧区（黄建华，2004；张学福，1987）。

土地改革形成了中国农地制度70年改革的一个良好开端，但改革并未停止。因为中央规划农民土地所有制只是一个过渡阶段，而且乡村社会中形成了以土地私有、自主经营为基础，通过宗法和个人关系进行的多种形式的生产互助需求，中央与农民的认知与行为推动改革朝着农业合作化的方向发展。在土地权利需求得到短暂满足之后，个体经营出现无力进行扩大再生产，资本积累严重不足，缺乏耕畜、农具和生产资金等问题，一般贫农每户只有0.47头耕畜、0.41张犁，不变工、合犋就无法耕种土地（陈大斌，2011）；无法有效引进先进技术；抗风险能力低，遭受自然灾害的农户缺少援助；劳动力少的家庭只能卖出土地，导致新的贫富分化出现（李远行，2016）。

（二）人民公社运动（1951~1962年）

在全社会的公平与效率标准下，人民公社制度是无效的改革，其收回了农地产权，加剧了农村社会贫困，而且减缓了全社会的经济增长；从改革目标来看，人民公社制度最终实现的是“农业社会主义”，非真正的社会主义。人民公社制度完成了土地所有权、使用权、收益权等统一归国家所有的转变，国家成为了所有制经济要素（土地、劳动和资本）的第一决策者、支配者和收益者，使农民几乎失去了自主生产经营的农地产权（李远行，2016）。国家对生产队农副产品征购不仅数量大（占粮食产量的20%以上），而且征购价格远低于当时的市场价，全国因差价而形成的“暗税”平均约为12%（辛逸，2005）。而生产小队仅有55%左右的收入用于社员分配，其中的70%是按人口平均分配。这种完全的平均实际上是领导人多次批判但仍然无法根本摆脱的“农业社会主义”，这种平均分配实质上拉大了人均粮食差距（陈剑波，1994；辛逸，2005；陈大斌，2011）。导致农村贫困率高达97.5%，农村贫困人口达到7.7亿（林毅夫，1994）。从效率方面看，1951~1955年人均GDP平均增长率为6%，但从1956~1978年平均增长率降为3%（数据来源于国家统计年鉴）。

1953年以后的短短几年时间里，中央为什么改变10~15年的过渡期，而快速转向集体化运动呢？因为中央更注重个人意志和国外“优先发展重工业”的经验等制度变迁要素，导致政策可行集过小。一方面，中央领导人坚信集体化运动可以消除两极分化，是通向社会主义农业现代化的有效路径；而且政权安全是新中国成立后领导人内心亟待满足的需求，这一情绪决定改革通过所有权的转移来控制农村（谭明方，2016）。另一方面，新中国的建设经验缺乏，只能依赖苏联“超工业化学派”理论，借鉴苏联农业集体化实践，走集体化道路（林毅夫等，1994；周其仁，2004；武力，2009）。

人民公社制度形成的时间是1956~1962年，在这之前（1951~1955年）存在着农业互助合作时期。因此，可以将这整个时期的强制性和诱致性制度变迁分为3个阶段：第一阶段（1951~1955年）互动较好，中央对农民互助合作需求做出了较为正面的回应；第二阶段（1956~1959年）中央开始强制实施高级社和人民公社制度，并未回应地方政府和农民的退社单干的需求；第三阶段（1960~1962年）中央进行了政策调整，但仅稍作退却仍然强制推行违背诱致性需求的人民公社制度（见图4）。

第一阶段（1951~1955年）：中央正面回应了农民在私有基础上的互助需求，而地方政府的冒进执行加速了制度变迁过程；正面回应的改革取得了一定成果，增加了农村基础设施建设也提高了粮食产量。早在新中国成立前，在一些老解放区就普遍成立了互助组，例如河北饶阳县五公村的“耿长锁农业合伙组”。中央1951年的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》回应了农民的制度需求，提出各地要从实际出发，按照自愿互利的原则，发展不同形式的组织。地方政府为了响应中央政策，在不了解互助合作运动原理的情况下盲目追求高级合作形式，或是存在攀比情绪，中央不批准地方就自己偷偷干。而且，地方政府片面宣传引起一部分农村积极分子为了争光荣而盲目带头。再则，为了获得更多经济扶持，地方政府和农民争相组社（陈大斌，2011）。1955年的《关于农业合作化问题的决议》很快便掀起了全国范围的农业生产合作社建设高潮。这一阶段改革确实为农民提供了大量水利灌溉、大规模农田基本设施等，提高了耕作水平，增加了单位面积产量，1955年全国粮食产量比1954年增长了8.5%（薄一波，2008；赵光南，2011）。

第二阶段（1956~1959年）：中央强制执行高级社与人民公社制度，开始偏离农民的诱致性需求，再加上农业税与统购统销的重压，农村社会出现了不满情绪；地方政府一面执行中央政策，一面又不得不担负起缓解农民生存危机的责任。第一阶段合作社的快速发展鼓舞了中央，1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。1958年的《关于在农村建立人民公社问题的决议》撤销了农村乡镇行政建制，在全国普遍建立政社合一的人民公社，把高级社期间分配给社员的自留地等生产资料一律收归人民公社所有。改革开始偏离农民的诱致性需求，再加之统购统销制度的影响，农民对人民公社制度愈发抵触。一是农民与干部互相“串通”，“瞒产私分”。例如山西大谷县，农民为了完成计划，实际仅上缴100斤粮食却入账120~130斤，公社干部和农民都将“偷”粮变为“默契”。二是取消集体劳动制度或扩大自留地，如西藏地区和广东东莞都保留了大量自留地。三是减少投入集体的劳动和生产资料数量，如云南地区农民先是消极怠工，然后砍树、宰杀牲畜（杜润生，2005；高王凌，2006；谭明方，2016）。人民公社制度下，1958~1961年农业增长率比上年分别下降了5%、9%、2%和51%，导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要，约3000万人因饥荒死亡（周其仁，1995a）。

第三阶段（1960~1962年）：中央政策松动，生存危机迫使强制性制度变迁作出短暂让步，地方政府为农民无声反抗提供了支持和发声的渠道；但在饥荒得以缓解后，偏离农民真正需求的人民公社制度正式确立。经过1958~1960年间极“左”路线的“大跃进”运动等“内忧”，以及1959~1961年自然灾害等外部冲击，国民经济和人民生活受到重创，人民公社制度备受挑战，中央被迫纠正错误并调整政策。但是，中央的退却是短暂的。在灾难面前，许多地方干部如胡开明、杨伟名、冯志来、陈宇新等根据当地的实际情况，带领农民探索合理的生产方式，或向中央反映当地农村的真实情况（陈大斌，2011）。但是，当农民生产积极性有了些许提高，农民口粮有所增加，农村紧张局势开始缓解时，人民公社作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续（周其仁，1995a；薄一波，2008；原玉廷、张改枝，2010；陈大斌，2011）。

总之，人民公社运动中，强制性与诱致性制度变迁的互动较弱，而且统一的集体化生产方式使制度缺乏灵活性。在改革的动态变化中，中央决策也发生了转变，从渐进改革转变为快速实现集体化生产；地方政府也从盲目执行中央政策，忽视实事求是的原则，转变为更加注重农民生计需求；农民需求则从互助组时期的土地私有、合作经营转变为分散经营。人民公社制度只是强化了农民对国家的依附关系，缺少国家对农民产权的保护；即使高度的农业汲取也并没有真正提高社会效率，却使农民不断挑战决策层权威和政府合法性，这为后来村落自发形成的HRS改革埋下了伏笔。

三、成功的使用权改革：HRS、“不得调地”与确权登记颁证

在中央主导的农地集体化运动如火如荼的开展过程中，另一种与之相反的“去集体化”生产方式在农村社会悄然而生，拉开了中国农地使用权改革的大幕。从HRS改革到全面开展的农村土地确权登记颁证改革，农村土地产权不断从单一向多元、调整到稳固、集权向放权发展，呈现出一个连续变迁的过程。这一变迁过程并不是国家单方面主动提供了一套产权系统，也不是农村社会和农户自己依照村庄习俗的安排，而是“中央—地方—农户”之间长达近40年（1978~2018年）的互动过程（周其仁，1995b；高王凌，2006；宋洪远，2008）。

（一）HRS改革（1978~1984年）

HRS改革是一项有效的改革，既为全社会经济发展做出巨大贡献，同时又归还了集体和农民的土地所有权和使用权，提高了农业产量和收入；从改革目标来看，HRS改革也实现了“效率优先，兼顾公平”，是一项成功的改革。HRS改革实现了集体所有权与农户承包经营权的“两权分离”，从政府控制产权转变为农民通过契约选择制度安排（綦好东，1998）。粮食产量从1978年的2.73亿吨增加到1993年的4.08亿吨，增长了1.49倍；人均GDP也从379元增长到2939元，增长了7.75倍，HRS的贡献达到46.89%（林毅夫，1994）。

新中国成立后至改革开放前，中央赋予领导人偏好和历史经验以更高的权重，忽视了地方和个体的制度需求，约束了政策可行集。1978年以后，中央的制度可行集发生了重要变化，一是更加注重需求引致的重要性。二是放松了意识形态管制，政策可行集得到了极大拓展。首先，政策可行集更加注重需求引致的重要性，中央不断扩展市场和社会组织，国家政策转向为促进生产力的自发合约提供合法承认和保护（张慧君，2009）。其次，中央决策者放松了意识形态管制，从“以阶级斗争为纲”以及“敢想敢干”的理想主义转变为“以经济建设为中心”以及“实事求是”的实用主义（郭道晖，2000；王怀超，2009），从激进的“超过发达国家”转变为渐进式的脱贫、小康、中等发达国家水平的“三步走”战略（张卓元，1998；郑杭生，2009）；从“以公平促进效率”转变为“效率优先，兼顾公平”。

农地使用权改革是强制性与诱致性变迁有效互动的典型。第一阶段（1956~1977年）中央强行抑制农民需求的过程已嵌入于人民公社制度变迁中，因此未显示在本轮动态变迁（图5）中。第二阶段（1978~1984年）是HRS制度的建立，中央对农地集体化的强制政策又一次松动，回应、确认了农民长期以来的制度需求，形成了“统分结合”的家庭联产承包责任制。第三阶段（1984年至今）根据农民生产和交易市场中存在问题，中央陆续完善农地使用权改革，推行“不得调地”、确权登记颁证等政策。

农地使用权改革的第一阶段（1956~1977年）：在人民公社制度形成期间，农民“单干”的诱致性需求多次掀起了退社风潮，但又相继被打压，“包产到户”的“三起三落”反映了农民不断发起、中央强行抑制的态势。第一轮是1956年5月~1957年8月浙江、四川、广西等地农民退社或要求退社；第二轮是1959年春~1959年8月，河南、江苏、湖南、陕西、甘肃等地或掀起“包产到户”风潮，或扩大自留地；第三轮1960年初~1961年底，安徽省宿县、全椒县等地农民向领导人递交包产到户材料，要求施行“责任田”。地方政府在饥荒强压和政策松动之下，也不断游说上层领导，为地方试验争取空间（周其仁，1995a；丰雷等，2019）。严重的饥荒迫使中央对包产到户做出暂时让步，但是待粮食危机有所缓解时，包产到户最终仍被打压（杜润生，2005；宋洪远，2008；丰雷等，2019）。然而，农民对土地的渴望难以被政策完全压制，广东江门实行联产到组，新会、增城联产到劳，揭阳县、澄海县包产到户。“四清”及其以后一段时期，上述做法都受到了批判，但是不久后，广东各地又出现了“变相包产到户”等多种运动（高王凌，2006）。

农地使用权改革的第二阶段（1978~1984年）：中央对农地集体化的强制政策又一次松动，各地方政府则对具体的包产、包干到户持不同意见，但在中央指令的引导下，有力回应了农民长期以来的制度需求，最终形成了“统分结合”的家庭联产承包责任制。中央破冰的过程又可分为3个步骤：1978~1979年，中央仍然不允许包产或包干到户的生产经营方式。此时，不同地区的地方政府，或同一地区不同层级的地方政府持不同意见。如1980年各省、市、自治区党委第一书记座谈会上，辽宁、内蒙、贵州等地方政府支持包产到户，而黑龙江则坚决反对；安徽省委在肥西县山南开展“包产到户”试验，而县主要领导则认为不应分田单干和包产到户（宋洪远，2008；科斯、王宁，2013）。1980~1982年，中央逐步接受包产或包干到户的生产经营方式，肯定了各类生产责任制的社会主义性质。1980年5月，邓小平发表《关于农村政策问题》重要讲话，明确表态支持包产到户和包干到户，1980年9月《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》则肯定了各类形式的生产责任制，1982年《全国农村工作会议纪要》提出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983~1984年间，中央取消人民公社制度，家庭联产承包责任制正式确立。1983年《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》取消人民公社制度，乡重新被确立为农村基层行政单位；同年的《当前农村经济政策的若干问题》，全面论证了联产承包责任制的合理性，把“包产到户”和“包干到户”两种责任制正式称为“联产承包责任制”。

但是，家庭联产承包责任制也存在一些问题，一是农地普遍分割细碎，难以获得规模效益；1984年平均每农户耕种9.7块田地，每块仅0.86亩。二是许多地区由于自然条件、经济基础以及生活习惯并不适于家庭经营模式。三是土地随着农村人口变化而调整，承包期一般为2~3年，降低了农户对土地的中长期土地投资，阻碍了潜在的土地流转和农地市场发育（姚洋，1998；丰雷等，2013；张旭、隋筱童，2018）。四是集体土地所有权的制度表述模糊、农民所享有的土地产权残缺（黄鹏进，2014）等问题，引发了频繁的农村地权冲突。这些问题推动中央不断完善家庭联产承包责任制，HRS改革与后续的“不得调地”、确权登记颁证改革等形成一系列动态的制度变迁过程。

（二）“不得调地”、确权登记颁证改革（1984~2018年）

农地使用权改革的第三阶段（1984~2018年）：针对HRS在实践中存在的问题，中央陆续建立了不得调地政策、确权登记颁证改革，有针对性地稳定农地产权，也为地方政府根据当地情况灵活调整政策留足了空间。20世纪80年代中期以后，农村出现了创新与稳定两类制度需求。一是一些地方出现了农民自发的土地利用新方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的“股田制”等（袁超，2000；刘卫军、赵敏娟，2010）。二是农民需要稳定、安全的产权保障。土地的行政性调整使农民只需要凭借人口或劳动力就能无偿或低偿地获得土地资源（叶剑平等，2006；丰雷等，2013）；产权正规化工作并不完善，土地登记制度不健全，潜伏着许多土地权属纠纷与风险（王小映，2004）。因此，HRS改革后并未形成成熟的农地流转市场（王小映，2004；刘守英，2018b）。

中央在农民的创新与稳定两种需求之间，选择了先回应产权稳定的需求，再逐步放宽约束，确认并鼓励创新。第一步：先松后紧，逐步形成“不得调地”政策，保证农民使用权的稳定性。1997年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（以下简称《通知》）要求不允许“大调整”，但仍然允许“在个别农户之间小范围适当调整”，即“小调整”。至2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；2017年党的十九大报告又明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。第二步：建立农地大规模确权制度，保证农民土地使用权和合法性。在1997年《通知》中首次针对农村承包地的大规模确权，“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2013年中央一号文件进一步提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”（原玉廷、张改枝，2010；刘守英，2018b）。第三步：实现所有权、承包权、经营权三权分置，鼓励农民创新土地经营权流转形式。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”；以及同年的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2016年“两办意见”第一条明确提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行??”。

中央—地方的互动对顺利推进“不得调地”与大规模确权两项改革贡献巨大。中国农村自然、经济以及社会条件差异较大。一方面，中央指令逐步缩小改革目标，从既允许小调也允许大调，到仅允许小调，再到“不得调地”，为地方适应政策留足空间；另一方面，中央给出地方农地确权的指令边界，地方根据自身条件积极探索出确权确股、确权不确地等多种模式，增强了中央政策的适应性。陕西、贵州、广西、云南等地区多为山地，地形复杂且耕地较为分散，这些地区土地调整较少以避免高额的测算和协调成本（郑志浩、高杨，2017；丰雷等，2013；龚启圣、周飞舟，1999）；农业生产技术较为先进的地区土地同质性显著，土地测量成本较低，土地调整更为频繁（龚启圣、周飞舟，1999；姚洋，2000）。这些地区根据自身条件，在模糊的指令下进行不同程度和不同方式的土地调整，渐进地适应中央政策。各地禀赋条件和社会认知等造就了不同的确权实践路径，在确权确地的基础上，衍生出确权确利、确权确股等做法。例如，土地效率低、人地关系舒缓以及农业需要集约化规模经营的西北地区，多采取确权确利的方式以提升土地利用潜力和农民耕种意愿；而土地升值潜力大、人地关系紧张、多实行土地集体经营承包制的东南地区，则多采用确股确利的方式（张沁岚等，2014）。

废除统筹统销制度、实行粮食补贴政策、取消农业税以及逐步提高征地补偿，这些制度变革与上述使用权改革形成了制度互补，增加了改革绩效。1985年中央废除统购统销制度，农民可以按市场价格交易自己的农产品；2003年施行粮食直接补贴政策，将原来按保护价收购形式给农民的间接补贴直接补给农民；2004年开始取消牧业税和除烟叶外的农业特产税，2006年正式取消农业税；中央分别在2004年和2007年提出由单纯的“年产值倍数”转向综合考虑“区片综合地价”进行补偿，明确征地补偿要满足农民的生活需要，一定程度上提高了农民生活水平，降低税负的同时提高贴补等渐进且广泛的改革进一步提高了个体生产的积极性。

总之，农地使用权改革中，HRS改革是一个既有效（相对于公平与效率）又成功（相对于改革目标）的改革。一是中央决策者为现实需求设定了正确的权重，其治理国家的知识体系正确，决策者做出了准确的改革选择；二是诱致性与强制性渐进且有效互动；三是实现了全社会的帕累托改进，在未损害其他群体利益的基础上兼顾效率和公平；四是进行了渐进且广泛的税收和补贴制度改革，发挥了制度互补的作用。后续的“不得调地”、农地大规模确权改革等是成功的HRS改革的后续，关键在于中央与地方的有效互动，提高了政策的适应能力。

在改革中，中央—地方—农民各自的特征变化可以归纳为：中央改变了治理思路，解放思想且放松管制，“效率优先，兼顾公平”；地方则由原来的盲目执行中央指令，到了解农民需求为农民发声，再到根据中央的政策边界积极“试验和试错”；农民期望获得使用权以及使用权的合法保障，进一步需要使用权灵活流转。本轮使用权改革与下一轮集体建设用地的转让权改革本是两条并行的改革路径，但是结合人民公社运动，可以探寻这些改革之间的内在联系：首先，从人民公社时期直到承包地使用权改革期间，集体建设用地流转一直严格禁止，农民的转让权残缺，无法参与土地转让产生的增值收益分配，农村社会的矛盾冲突日趋严重；其次，承包地使用权改革放权到一定程度时，中央开始考虑另一条路径的改革问题，尽管后者会涉及到其他利益群体的诱致性制度需求，可能不像前者那样是帕累托改进过程。

四、突破中的转让权改革：“三块地”试点改革

完整的土地转让权对推动劳动力迁移和缩小城乡收入差距具有正面效应，但是长久以来，中国农民并未拥有完整的土地转让权。国家通过关闭农村要素市场、为城乡土地设定不同的市场领域并垄断二者之间的中介环节来实现转让权的限制，使农地不能买卖和抵押，土地使用权市场流转也主要局限于村集体和村小组范围内（陈明，2018）。快速地经济社会变化带来了要求改变现存法律、进行转让权改革的压力（周其仁，2004），农村普遍存在集体建设用地的私下流转以及自发形成多种征地补偿安置。最终在2014年，中央正式开启了征地、入市和宅基地三项联动改革，通过渐进方式逐步确认农民自下而上的制度需求，从禁止集体建设用地非农流转以及按原农用地用途进行征地补偿，转变为建立城乡统一的建设用地市场并支持农民参与征地收益分享。

对于2014年开启的“三块地”试点改革（也称土地制度“三项改革”），从赋予农民转让权、提高农民收入的目标来看，改革至今较为成功，但仍需进一步完善农村建设用地流转市场；从全社会的公平与效率角度来看，改革能够在一定程度上缩小城乡居民收入差距，对效率的影响还有待探讨，因此目前来看这项改革可以认为是部分有效的。对于完善农地产权来说，改革是较为成功的；但目前就改革的成果来看，集体与农民并不能够通过自发的市场行为完成入市交易，而必须依靠政府的介入和安排，赋予集体建设用地的产权仍旧是残缺的（周其仁，2004；陈明，2018）。农地转让权制度改革的核心在于土地增值收益分配。从各地试点的实践来看，改革起到了提高农民收益和赋予农民财产权利的作用。例如，贵州湄潭入市交易中地方政府与农民的收益比例为0.14：1（周应恒、刘余，2018；陈明，2018）；浙江德清2017年前后，3个入市区块约给东衡村集体带来2000万元的收益，在原征地制度中都是不可能实现的，征地环节中地方政府的收益是农民5.55倍，也低于2004年的17倍和2005~2012年的7倍。城镇、农村居民可支配收入比也由2007年的3.33∶1降至2018年的2.69∶1。

中央为什么不像家庭联产承包责任制改革那样积极回应农民对集体建设用地转让权改革的需求呢？中央的政策可行集包含两种改革选项：以影响农民利益为代价来继续加速城市化，或是抑制城市化来提高农民收益。2014年之前，中央实际上赋予农民需求的权重较低，仍然更看中“赶超战略”和国内外的“以农补城”经验，即更重视“城市偏向”的发展战略；2014年开启的三块地改革是中央决策者在可行集中做出了新的调整和选择。林毅夫等（1994，2003）、陈斌开等（2013）等认为，中国之所以实现了持续的经济增长，根本原因在于政府逐步放弃了传统的赶超战略。但问题是，中央政府一方面设置了行政分权和以经济发展水平度量地方官员晋升的锦标赛体制等强激励，一方面也为地方政府垄断农地非农转让权实现“土地财政”提供了政策支持（周黎安，2007；周雪光，2015）。事实上，改革开放以来中国并未完全摆脱“赶超战略”，仍然强调“快速工业化和城镇化”的“城市偏向”战略。按照Lin和Liu（2004）提出的技术选择指标（Technology Choice Index，TCI）计算，2011~2013年间中国的平均“赶超”程度（0.015）依然高于除泰国（0.018）以外的其他国家（见图6）。

此轮农地转让权改革开始的时间是2014年，但在这之前（1978~2013年）征地制度改革以及入市改革的地方试点探索一直在进行。农地转让权改革可以分为3个阶段：第一阶段（1978~1991年），中央严禁集体建设用地流转，但也为乡镇企业用地留了一道口子；第二阶段（1992~2013年），中央出台更加严苛的征地政策，关闭了集体建设用地合法入市的通道，地方政府存在违法强征农地以获取土地财政等问题，农民需求得不到回应；第三阶段（2014年至今），中央开始重视破除城乡土地二元制，中央与地方正面且积极地回应了农民获得农地转让权的需求（见图7）。

阶段Ⅰ（1978~1991年）：一直以来，中央对集体建设用地流转严格禁止，但为乡镇企业用地留了一道口子；农民对集体建设用地流转的需求被压制，但其迫切希望发展非农产业的愿望仍可部分实现；财政包干制激励地方政府支持乡镇企业发展，期间强制性与诱致性互动暂时达成一致。20世纪50年代以来，农村集体建设用地权利的变化发展的一个基本特征是禁止流转。1982年《宪法》和1986年《土地管理法》都规定：“任何组织（单位）或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。尽管1988年宪法修正案和1988年修正后的《土地管理法》提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”，但一直未出台任何有关允许农村集体建设用地使用权转让的规定。但在该法中，中央为农地集体建设用地的流转留了口子。事实上，20世纪末的中国农村，集体建设用地以转让、出租等形式隐形流转市场一直客观存在（王小映，2004；刘守英，2018b），这一道口子就在乡镇企业用地流转方面暂时实现了强制性与诱致性一致的互动。

阶段Ⅱ（1992~2013年）：中央更加严苛的征地政策，关闭了集体建设用地合法入市的通道；地方政府在晋升机制、财政以及行政分权体制下逐渐演变为参与经济活动的分利集团，存在违法强征农地以获取土地财政等问题；农民收益分配严重不平衡，强压之下农民的抗争事件频发；中央通过开展集体建设用地流转试点与征地制度改革试点，鼓励各地方政府与农民用实践来“微调”制度，以此来平衡社会效率与城乡公平发展间的矛盾。1992年《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定：“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让”。自此，改革开放初期形成的农村集体建设用地入市途径被锁死。1998修订后的《土地管理法》尽管进一步提高了征地补偿标准（“6至10倍”以及“30倍”），但是由于明确扩大了征地的合法范围，将协议征地转为公告征地，以及规定征地争议不影响征地方案的实施，从而对农民利益的忽视和损害更加严重。地方政府在以效率为先、监管机制尚未健全的体制下，成为一个实力强大的分利集团，拥有对市场要素官僚垄断权利（周雪光，2015）。从征地收益分配数据来看，农民收益分配严重不平衡。部分农民通过集体上访、联名起诉、示威游行、堵公路、冲击党政机关等方式对抗地方政府。

中央为了缓解社会冲突，采取了两方面的试点改革，一是开展集体建设用地流转试点。1995~2011年，分别启动了苏州、浙江、安徽以及广东试点，对流转的涵义、对象、范围、权限、收益分配等作了初步探索。2004年和2008年，集体建设用地的非农流转在“增减挂钩”政策上取得了突破。二是征地制度改革试点。1999年开始，国土资源部成立了“征地制度改革研究”课题组，提出征地制度改革的初步思路，并分别于2001年、2002年和2010年启动了多个征地试点，在征地补偿的方式、补偿范围、补偿标准、缩小征地范围等方面都作了探索和尝试（徐博等，2015；刘守英，2018b；张清勇，2018）。

阶段Ⅲ（2014年至今）：中央开始重视破除城乡土地二元制度，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项联动改革；中央与地方政府正面且积极地回应了农民获取农地转让权的需求。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》启动了征地、入市和宅基地三项联动改革；2015年《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》进一步明确征地改革的土地增值收益分配办法；2016年《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，给出了集体经营性建设用地增值收益的概念、征收部门、土地增值收益调节金比例范围等。同时，将征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革试点扩展至33个；要求在初步尝试平衡征地与入市增值收益分配的基础上，做好三项试点任务的统筹协调推进。

在“三块地”试点改革中，中央政府划定较宽泛的政策边界，地方政府结合资源禀赋和经济条件寻找适合当地的做法，实现了中央—地方的有效互动，这些实验和试错为正式制度的建立提供了参考与借鉴。入市改革中，贵州湄潭、四川泸县等中西部地区宅基地数量多，多采取县域内部的调整入市以满足经济需求；浙江德清等东部地区的农地价值受区位影响较大，多采取异地调整入市以实现规模经营和社会公平（周应恒、刘余，2018；唐健、谭荣，2019）。征地改革中，苏南地区以集体企业为主体的农村工业化特征显著，强有力的集体经济和地权意识给地方政府和谐征地提供了基础，因此苏南地区普遍进行统一征收；珠三角地区的经济发展主要依靠外来企业为主体的农村工业，在地权意识上强调集体与农民的利益关系，因此政府仅对必要的基础设施和公益建设用地进行征收（贺雪峰，2018；桂华，2019）。

总之，目前来看，始于2014年的农地转让权改革是一个较成功（相对于改革目标）的改革，能否同时提高全社会公平与效率仍有待探讨。成功在于决策者做出了准确的改革选择，强制性与诱致性一致，且中央与地方有效互动，提高了政策的适应能力。决策者做出正确选择的原因有3个：一是中国经济发展在高速增长后开始放缓，社会两极分化严重；二是领导者决策的转变；三是承包地使用权改革逐渐完善，两条并行的改革路径已完成其一，集体建设用地转让权改革势必有新拓展。

在改革的动态变化中，中央—地方—农民各自的特征变化可以归纳为：中央由“微调”平衡群体利益，到大踏步真正开启转让权改革，表明中央由“效率优先，兼顾公平”的思想逐步转向“以公平促效率”。地方政府更多倾向于自身的利益，但在改革中地方政府依然根据中央的政策边界来积极“试验和试错”，是否真正转向农民立场还需要更多实践来检验；农民获得转让权的需求有望实现，但要发挥转让权权能仍需一个完善的市场交易平台。本轮改革为后续的制度变迁留下了许多线索，城乡统一的建设用地市场的完善、集体建设用地流转中的税费制度建设以及征地与入市收益分配的平衡等，这些线索将引导中国农地制度在未来的经济发展中继续变革。

五、结束语

本文初步构建一个“中央—地方—个体”三者互动与共演的动态制度变迁分析框架，分析中国农地制度变迁70年实践的动态过程，主要包括艰难探索中的农地所有权改革（人民公社运动）、成功的使用权改革（HRS、“不得调地”与确权登记颁证）以及突破中的转让权改革（“三块地”试点改革）。动态制度变迁过程可划分为3个阶段：“发展战略：中央政策制定”、“中间扩散：地方实施创新”以及“基层变迁：个体需求反馈”。其中，中央政策制定的可行集主要取决于变迁要素（主观意识、社会需求和国内外经验）、要素权重以及政策制定者知识，三者共同决定了可选政策的多样性和统一性。

中国农地制度变迁的动态过程是由中央—地方—农户3类主体及其特征变化所形成，包括：中央政府发展战略和决策者认知的转变、地方政府特征的改变以及农民制度需求的变化。其中，中央政府的政策可行集与发展战略存在动态调整：制度变迁要素包含需求、经验、个人意志，发展战略是政权稳定和为工业化开辟道路（土地改革）→中央赋予个人意志和国外经验更高权重，发展战略为优先发展重工业（人民公社）→中央转向将社会需求和个人意志赋予更高权重，发展战略为以经济建设为中心，效率优先、兼顾公平（HRS、不得调地、确权登记颁证改革）→社会需求和个人意志赋予更高权重，发展战略转变为城乡协调发展（“三块地”试点改革）。中央—地方—农户三者间的利益关系也存在动态变化：地方政府积极执行中央决策，并创新探索（土地改革）→由积极执行转变为与农民“串通”（人民公社）→为农民提供支持和发声渠道，积极向中央反馈本地做法（HRS改革）→地方政府根据自身情况创新探索（“不得调地”、确权登记颁证改革）→地方政府形成参与经济活动的分利集团，但也对改革进行了创新探索（新中国成立以来直至“三块地”试点改革）。

中国农地制度改革的实践表明，中央集权制下政府主导的改革成功有两个关键：一是强制性与诱致性变迁相结合且方向一致，中央政府能够积极回应个体和地方的制度需求，提供制度供给，降低改革阻力；中央甄别引导→个体与地方探索创新→中央择优并固化为正式规则，这一互动过程使得改革能够及时调整，适应不断变化的系统和外部环境；二是制度矩阵中的相关制度互补而非挤出的改革更易成功，相关制度之间相互补充，从不同方面达成同一政策目标，增强了政策效果。中国农地制度变迁70年实践的证明，前30年的探索过程，中央政策可行集设定存在偏差，缺少强制性与诱致性（中央与地方）的互动，制度缺乏适应性；后40年的成功（特别是使用权改革）主要原因在于，中央政策可行集得到调整，进行了有效的强制性与诱致性（中央与地方）的互动，充分利用了制度的互补性，进行了渐进且广泛的改革，制度具备较强的适应性。

（注释略）