【摘要】 在中国国家级新区建设如火如荼和区域法治发展日新月异的背景下，国家级新区所蕴含的法治动能，应成为增强其核心竞争力的坚实保障，并构成区域法治发展的关键枢纽。作为授权行动的法治先行先试和作为建设目标的区域法治发展，是国家级新区法治动能生成的理论—实践机理。但实践中，国家级新区的行政管理和区域治理体制机制尚存在权责配置不够明晰、考核标准不尽合理、协调机制尚未健全等问题，从而制约了国家级新区法治动能的充分发挥。有鉴于此，应当以打造高效统一的服务型政府为目标，以统筹协调、决策高效和强化监督等原则为指导，建立健全以于法有据为底线的职能体系、以责任清单为核心的工作机制和以开放多元为特色的考核机制，同时探索以内外联动为抓手的协调机制，多措并举， 充分挖掘和有效提升国家级新区的法治动能。
【中文关键词】 国家级新区；法治动能；区域法治发展
一、国家级新区建设亟待培育法治新动能
国家级新区是由国务院批准设立承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。自20世纪90年代初期中国开始设立国家级新区以来，新区的设立、开发和建设均上升至国家战略层面。截至2018年6月，中国共批准设立19个国家级新区。正如学者所指出的，国家级新区日益成为新一轮开放和改革的重镇、国家重大区域发展战略支撑点与启动点，以及全面深化改革与推动制度创新的先导区{1}28。在此过程中，国家级新区对区域经济社会发展的引领带动作用得到进一步凸显和强调。然而，经过近30年的建设发展，国家级新区区域发展引领功能的发挥似乎遭遇了瓶颈。早期拉动经济发展的资源、政策、环境等要素已得到充分利用，曾经起着关键作用的传统发展推进模式逐渐失灵{2}。
在全面推进供给侧结构性改革的大背景下，积极培育和发展新动能应当刻不容缓地成为推动国家级新区科学发展的重大举措。中共十九大把法治国家、法治政府、法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。作为承担重大战略任务的国家级新区，新区法治建设应当大胆探索的重点方向、率先突破的薄弱环节、精准施政的紧迫需求和力求卓越的可能空间，均指向应充分发挥其法治动能这一关键立足点{3}。尽管不同的国家级新区在功能定位上不尽相同{4}，且各个新区管理体制和功能区的设置对于自身的发展亦存在重要的影响{5}35，但在国家级新区承担的重大改革发展战略任务中，法治动能的充分挖掘和发挥，构成引领新区各项建设、推动区域法治发展的核心引擎和坚实保障，成为国家级新区创新发展的共同着力方向。
从中国法治建设发展的历程来看，国家级新区法治动能的充分发掘也应成为新时代全面依法治国新征程的题中应有之义。中共十八大以来，“四个全面”战略布局逐渐形成并日益深化。中共十九大报告将“全面依法治国”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，并提出“深化依法治国实践”的重大命题。中共十九大报告在承前启后、继往开来的关键节点上，对中国发展所处历史方位作出新的重大政治论断，为制定党和国家大政方针提供理论依据，进一步指明党和国家事业的前进方向，具有重大的现实意义和深远的历史意义{6}，确立了新时代法治中国建设的行动指南。中共十九大报告明确要求“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。这是新时代继续深入依法治国实践的具体要求，亦是当前推进依法行政、建设法治政府的工作重点所在。深入挖掘国家级新区蕴含的法治动能，助力国家级新区法治建设，正是贯彻中共十九大精神、落实新时代法治政府建设要求的重要举措。
因此，国家级新区所蕴含的重大且深厚的法治动能如何充分挖掘并发挥的问题，着实值得深入研究。下文首先分析国家级新区法治动能的生成机理，进而指出当前制约国家级新区法治动能发挥的体制机制因素，最后针对存在的问题提出相应的对策建议，以期促进相关领域的实践并深化有关问题的研究。
二、国家级新区法治动能的生成机理分析
讨论国家级新区的法治动能问题，一个极其重要的前提问题便是如何理解国家级新区法治发展的内在动因。对这一问题的有效回答，不仅能够体现国家级新区法治动能的发展路径，更能够深刻揭示国家级新区法治动能的生成机理。国家级新区作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，往往被国家赋予先行先试的特殊权限和一系列优惠政策，其发展不仅关系到某一区域的经济社会发展，更关系到我国经济社会发展的总体战略部署和安排{5}21-22。在中国特色社会主义进入新时代、全面依法治国踏上新征程的历史背景下，区域法治发展和法治先行先试，不仅是全面依法治国基本方略在具体法治场域的生动呈现，而且构成国家级新区法治新动能生成演进的重要理论—实践源泉。换言之，国家级新区在中央明确授权之下，不断以法治先行先试的创新行动，落实引领区域法治发展的建设目标，最终服务于法治中国建设大局。
(一)作为授权行动的法治先行先试
国家级新区作为全面深化改革、推动制度创新的先导区，无一例外被赋予改革的“先行先试”使命。具体而言，国家级新区“先行先试”这一使命来源有两个类别：第一类是依托已有的国家综合配套改革试验区获得“先行先试权”，如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等；第二类则是在设立时由中央直接赋予其某一领域改革的“先行先试权”{1}28-29。国家级新区的法治先行先试，不是没有原则没有方向的各行其是，而是在中央授权和法治原则基础上的各显神通。各个新区着力于充分利用“先行先试”带来的改革红利，积极进行各项制度创新，在“重大改革于法有据”的前提下，充分发挥法治先行先试这一重大优势，发掘其内在的法治动能，这不仅为新区各项事业的建设和发展及战略目标的实现提供了制度保障，而且也为新区创新驱动、创新理念和创新制度保驾护航。
(二)作为建设目标的区域法治发展
当代中国正处于国家治理体系深刻变革的阶段中，这一变革有力推动着法治发展及其现代化，进而改变着区域法治生活领域的基本面貌，引导着区域法治发展的成长趋向{7}29。根据国家发改委出台的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，国家级新区的发展目标是“将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，进一步提升新区在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位”。自1981年国务院开始批准在沿海地区建立经济开发区以来，各类开发区成功发挥了带动地方经济社会发展的引擎作用。国家级新区作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，逐渐成为区域经济发展的重要增长极，是区域发展战略的支点所在{8}。中共十八大以来，党中央国务院部署一系列区域发展战略，特别是一些国家重大区域发展战略如“一带一路”“京津冀协同发展”及“长江经济带”，更是打破了省级行政边界的束缚，呈现出明显的整合特征，使之可以在更大的空间范围内发挥其创新先导等带动作用{1}28。
在区域发展竞争中，区域法治发展越来越占据显著位置，成为区域发展核心竞争力的重要标志。区域法治乃是实施依法治国基本方略、推进法治中国建设的有机组成部分，是在国家法治发展进程的基本要求基础上，根据区域发展的法律需求，运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动，是区域发展的推动力量{9}8，是在遵循国家法治发展总体方向的前提下，适应特定空间范围内区域发展的现实需求，建构有机协调的区域法治秩序，推动区域发展的法治进程，因而是治国理政的区域性依法治理模式{10}。新时代的中国区域法治建设与发展是一项开创性的法治事业，是全面推进法治中国建设、实现当代中国法治现代化进程的必然要求{7}30。国家级新区因其较高的集聚水平，对区域发展的带动效应也更加显著。国家级新区作为制度创新的增长极，也会通过制度的外溢影响到周边区域，从而引领周边区域的制度变迁{1}30，以此带动区域法治的整体协同发展，破解发展和改革过程中的难题。质言之，区域法治发展与区域发展处于同一个历史过程之中，区域发展的实践有力地推动着区域法治的发展和变革，在这一过程中，区域法治发展以其特有的方式，生成或改变着区域发展的法治生态{9}8。
三、国家级新区法治动能发挥的障碍因素
新区行政管理体制机制是整个新区区域治理体制机制的重要组成部分，是推进新区各项事业建设发展的源泉和基石。在经济发展新常态下，中国的国家级新区管委会成为执行创新战略的先行者，需要更好地发挥其在推动供给侧结构性改革中的主引擎作用，同时更好地发挥新区本身蕴含的深厚法治动能。然而，目前中国国家级新区法治动能的发挥受到一系列体制机制问题的掣肘，有必要对症下药，及时解决。通过考察调研中国部分新设立的国家级新区管委会体制机制，归纳总结了掣肘新区管委会法治动能发挥的障碍因素，其主要有如下三个方面：
(一)权责配置不够明晰
权责配置不够明晰是制约新区法治动能发挥和新区法治政府建设的首要因素。实践中，新区管理体制所面对的往往是覆盖行政区和功能区的多元利益主体及复杂的管理对象，其治理难度较之一般行政区域较为艰巨。部分国家级新区由于管委会权责配置不够明晰，导致新区行政权力运行不够高效。
尽管各新区都本着“小政府，大服务”的精神，在形式上建成“一幢楼服务，一条龙办公”的模式，但在更深层次的制度层面，依然存在着多头管理的现象。很多时候，新区管委会夹在中间，被出自多部门的政策弄的“晕头转向”。管理权限本身的不明晰使得新区管委会将相当多的时间都花在协调工作上，造成管理工作效率低下、缺乏活力。习近平总书记在中共十九大报告中指出，为适应新时代中国特色社会主义现代化的需要，要进一步深化机构和行政体制改革。习近平总书记特别指出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”与此同时，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，“赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。习近平总书记的上述要求明确了政府机构和行政体制改革的三大方向，并为进一步建设服务型政府提供了行动路线图。因此，新区管理机构改革应当积极践行中共十九大报告的要求，依法推进新区机构和行政体制改革创新，按照精简高效原则设立必要的职能部门，探索深化改革的领域和部门，积极推动政府职能转变，打造服务型政府。
(二)考核标准不尽合理
法治建设本质上是一种治理工具建设，是服务于政治、经济、社会领域的治理工具，法治建设考核的内容则是和法治建设相关的各种程序建设，如党组织是否按照党章和党内有关规定开展工作、各级政府是否依照宪法和法律来依法行政、司法能否做到公平正义等{11}。法治建设考核的存在与否直接关系到新区的法治建设水平，进而影响到新区各项改革创新战略的推进状况。
在国家级新区法治建设实践中，不尽合理的各种考核标准往往会阻碍新区推改革、调结构、促法治的积极性。伴随着服务型政府建设的推进，各国家级新区逐渐扭转观念，努力从管理者向服务提供者的角色转变。但在以招商引资数量、金额作为核心指标的考核机制下，部分地方政府仍然以招商引资数额作为考核新区管委会业绩的主要指标。此种重量轻质、重招商轻监管、重引资轻服务的现象，严重影响了新区管委会在推改革、调结构、促法治方面的积极性。此外，重量轻质也必然导致新区在招商过程中重开头、轻过程和结果的行为取向。一方面，为达到量的要求而放低招商引资门槛，使得一些“先天不足”的企业进入新区，为新区的科学发展埋下隐患；另一方面，此种以量取胜的考核机制使得新区管委会疏于对入驻企业进行后续监管，无法保证落地效果以及日后的实际产出效益，无疑会阻碍国家级新区创新驱动升级转型的步伐。
(三)外部协调机制尚未健全
国家级新区蕴含着推动区域法治发展、促进区域一体化的法治动能。在实现区域一体化的过程中，新区需要从功能和制度层面处理好与外部区域之间的关系。在功能层面，通过产业技术互补，与周边区域间形成资源的优化配置；在制度层面，通过各种协议和手段，逐步协调经济政策和发展举措，甚至建立超地区的统一组织机构，并由该机构制定和实施统一的运行规则，这是区域一体化过程中经济社会发展的内生要求和必然趋势{12}。在中共十八届五中全会上，习近平总书记首次提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。中共十九大报告中，习近平总书记进一步强调：“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”
以江苏省为例，截至目前，除了国家级新区南京江北新区外，江苏省还有26个国家级经济技术开发区，以及为数众多层级更低的开发区、园区等，分属不同地市和区域。由于地理位置、政策条件以及历史基础不同，不同区域资源的获取参差不齐，各国家级新区和省内各经济开发区，以及国家级新区之间在综合实力、改革创新进度上存在差异，由此决定了不同的国家级新区、开发区在制度建设、创新层次和改革步骤上应当有所不同。这些情况的存在，客观上要求国家级新区在改革推进中建立良好的外部协作机制，以协调不同的新区、开发区之间经验交流和资源互通工作，打破目前各新区单兵作战、各自为阵的状态。
四、提升国家级新区法治动能的对策建议
充分挖掘和发挥国家级新区的法治能动，是从更加长远的角度提升新区核心竞争力的重要路径。作为国家级新区“软实力”的重要组成部分，国家级新区法治动能的发挥需要进一步在坚持统筹协调、决策高效、强化监督原则的基础上，从职能整合、权责配置、考核标准、人才服务及外部协同等方面入手，整合优化行政职能，建立以责任清单为核心的工作机制、以开放多元为特色的考核机制、专门人才服务示范机制，同时积极探索新区内外联动协调机制。
(一)有效提升新区法治动能的指导原则
首先，统筹协调。统筹协调机制的完善与否直接影响着新区的行政效率。推进新区各项事务统筹协调的工作，理顺新区管委会与区内原行政区政府之间的关系，建立内部协同机制，使新区内部管理机构之间能够实现充分的融合和统一。以统筹协调原则为指导加强公共事务运转平台建设，推动新区各项决策流程一体化建设。全面落实行政裁量基准制度、行政决定争议协调机制，探索建立协同管理、精简高效、权责统一的新区管理模式。
其次，决策高效。行政效率直接影响着新区各项事业的推进状况，行政决策流程法治化水平则直接决定着行政效率的高下。因此，新区各项事务决策过程要循序渐进，分步骤、分阶段有序实施，做到依法依规依程序决策。深入挖掘新区所蕴含的法治动能，必须不断优化决策流程，深入探索“互联网+决策流程”和“智慧政务决策”等创新形式，将重大行政决策程序规则与互联网技术深度融合，形成流程化决策平台。各类举措都应当以决策高效这一原则为指导。
最后，强化监督。坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度笼子。建立健全常态化、制度化、体系化和开放化的监督制约机制，可以从健全行政权制约与监督体系，自觉接受党内监督、人大监督、民主监督和司法监督，加强层级监督和审计监督，建立健全社会监督、舆论监督机制，全面推进政务公开和完善纠错问责机制等六个方面展开。
(二)有效提升新区法治动能的具体对策
作为国家推动改革和制度创新的重要空间载体，国家级新区所采取的系列举措既要务实创新，又不能偏离法治轨道。
首先，健全以于法有据为底线的职能体系。以“块”为主的管理体制曾被作为开发区管理的重要经验广泛推广。但经过数十年的发展，新区管理体制面临许多新问题和新情况，迫切需要改革和创新之路来应对。在大部制改革方面，浦东新区、滨海新区等为实现经济功能区和行政区的职能整合和协同配合，一方面强化了经济管理服务机构的设置，另一方面以产业发展的需要和特点为导向，整合工商、质检等管理机构，为功能区提供一站式服务{13}。此种改革路径使得新区各职能部门权责更加明确，改变了机构臃肿、权责不清、效率低下的问题，对新区行政职能进行了有效整合和优化。在推进此种改革的同时，应当注意的是，中共十八届四中全会明确提出“重大改革于法有据”。只有把改革纳入法治轨道，在法律的引领、规范下推进，改革才不会偏离正确方向。中国除了《宪法》有关规定以及《全国人大组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，尚缺乏有关国家机构具体设置的专门法律。因此，应当加快推进国家机构组织的法治化，处理好机构改革与组织法定之间的关系，使之与深化机构改革的总体要求相适应。与此同时，对于涉及机构和行政体制改革的法理基础也应当加以认真梳理，进而为深化改革提供厚重的学理支撑，避免改革脱离法治的轨道。
其次，建立以责任清单为核心的工作机制。权力清单制度是在全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化这一背景下，为建立行政权力制约体系、规范权力运行而作出的制度安排，其目标是通过制度化、清单式的权力公开形式，将行政权力及其运作流程置于多元治理主体的监督之下，从而达到明晰行政权力边界、提高政府依法行政能力的目的{14}。权力清单通常以责任清单的形式出现，明确了各政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情，即划清了各个部门的“职责边界”。中央“两办”印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求：“分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权，应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见；公布权力清单；积极推进责任清单。”建立新区责任清单工作机制的本质是转变管理方式，推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，是加快转变政府职能、优化营商环境、提高竞争力的必经路径。明确新区职能部门的权力边界，一方面能够有效杜绝多头管理造成的混乱、扯皮和低效率，另一方面对于新区提高行政效率、释放经济活力具有推动作用，从而在管理制度层面为新区法治动能的发挥扫清障碍。
再次，实施以开放多元为特色的考核机制。2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，正式明确提出法制建设指标体系和考核标准。这对于建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。应当改革目前较为单一的考核机制，尤其要凸显法治化营商环境建构的比重，将法治建设纳入考核指标体系当中，以充分践行法治新区的精神，进而倒逼新区由重量轻质转向追求质量和效益，转向实实在在为新区搞好服务，为新区的规划和发展更趋科学、合理提供法治保障，带动新区产业结构向更高端、更高效、更科学的方向调整。
最后，探索以内外联动为抓手的协调机制。探索建立专门协调机制，实现规模化联动发展。开放带来进步，封闭必然落后。区域协调机制的创立首先需要在法律层面提供制度供给。新区法律制度主要包括三个层面：一是全国范围内适用的法律和行政法规，二是地方性法规，三是地方政府规章。对于第一层次的法律而言，由于其法律位阶较高，无论是新区还是周边地区，都应当严格遵守；对于后两个层次，即地方性法规和规章，各地方人大和政府应当形成合力，以地方治理和发展的需求为导向，在现有法律框架下不断创新立法协作方式，加强新区和周边区域地方立法间的紧密协作，并不断根据区域经济社会发展的实际状况，对地方立法及时进行立改废，实现区域法治一体化，从法律层面为周边区域的协调发展、为新区探索内外协调联动机制提供保障。此外，各国家级新区还需要学习借鉴其他国家级新区、开发区在工作机制方面的改革经验，以及跨区域共建的实践经验，建立专门协调机制，加强区域互动，积极为新区之间产业联动转移搭建平台，在更大范围内实现资源的整合和共享，更好地发挥先进地区带动相对落后地区的联动效应。这其中自然也包含着区域法治发展联动机制的建立。
概言之，国家级新区要从既有的单纯的经济建设任务中适当超脱，转而自觉肩负和充分发掘自身所具有的深厚法治动能，让法治成为新区发展的核心竞争力，为新区法治政府建设、区域法治发展和法治中国建设作出应有贡献。
【注释】 基金项目：中国博士后科学基金第61批面上资助项目(2017M611847)；江苏省教育厅学习贯彻党的十九大精神重点专题研究项目“以十九大精神引领南京江北新区法治政府建设顶层设计研究”(2017ZDTXM010)；南京师范大学哲学社会科学青年科研人才培育基金项目(16QNPY04)
作者简介：尹培培(1990—)，女，河南漯河人，中国法治现代化研究院研究员，南京师范大学法学院讲师，江苏高校区域法治发展协同创新中心副研究员，从事行政法学研究。
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【期刊名称】《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》【期刊年份】 2019年 【期号】 1
