【摘要】 家事审判改革主要是推进审判专业化建设；法院内设机构改革则是去除司法行政化，撤并现有内设机构，实行“扁平化”管理。家事审判改革与司法改革反映出的是一“分”一“合”两种不同导向。如何统筹家事审判专业化建设和深化司法体制综合配套改革，值得认真思考。由于家事案件主要集中在中级和基层法院，其在家事审判专门机构设置、家事审判人员配备、家事案件分配、家事案件考核评价等方面存在的问题尤为突出。在司法改革背景下，适宜通过“扁平化”之下的专业化，不断优化家事审判专业化建设的路径。

【中文关键词】 家事审判改革；内设机构改革；家事审判队伍；专业化建设

为了维护家事案件当事人合法权益，推动家事审判工作科学发展，促进社会建设健康和谐发展，2016年4月，最高人民法院下发了《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》、《关于在部分法院开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的通知》，明确家事审判方式和工作机制改革(简称家事审判改革)试点于同年6月1日在全国118个中级和基层法院正式推开。2017年7月，最高人民法院等15个部门联合下发了《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》，上海、北京、广东、广西、河南、江苏、福建等也陆续出台了专门性的家事审判规则和配套措施意见。2018年7月，最高人民法院下发了《最高人民法院关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》，在总结两年多各地家事审判改革经验的基础上提出规范性意见。家事审判专业化改革主要涉及审判机构专业化、审判人员专业化和审判程序专业化三个方面。其中，审判机构专业化建设具有基础性地位，既是审判人员专业化建设赖以推进的组织依托，也是审判程序专业化建设的主体保障。本文拟在司法改革背景下，以审判机构专业化建设为基础，对家事审判改革的基本路径予以探讨。

一、法院内设机构改革与家事审判改革在趋势上的“冲突”

2013年以来，新一轮司法体制改革深入推进并取得明显成效，各地法院普遍完成了法官员额制、司法人员分类管理等改革，新型审判权力健康平稳运行。目前，包括法院内设机构改革在内的司法改革相关配套措施正在紧锣密鼓推进。2018年5月25日，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院联合下发了《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》，不管从上级政策导向来看，还是从基层试点情况来看，其趋势都是去除行政化和科层式结构，实行“扁平化”管理，基层法院机关的内设机构由现有的30个左右压缩为10个或10个以下，审判业务部门将实行“大部制”改革，原有的业务性质相同的庭室可能整合为一个大的业务部门，取消庭长，由分管院长直接管理员额法官，如刑事审判部门由现有的刑一庭、刑二庭、刑三庭等整合为一个刑事审判部门，民事审判同样如此，将原有的民一庭、民二庭、民三庭、民四庭等整合为一个民事审判部门。总之，法院内设机构改革呈现的是一种“合”的趋势。

在司法改革背景下推进的家事审判改革，展现的是最高人民法院部署推进、各地人民法院自主探索、多部门联动合作、多领域协同突破的态势。其中，是否成立专业化的家事审判机构和队伍在质疑声中不断调适。不仅有学者提出，我国未来不仅有必要对家事程序制定详细规范，还有必要对管辖法院和审理法官进行改革，以实现家事审判专业化、集中化与判例统一。{1}而且从为期两年多的家事审判改革试点情况看，推进家事审判专业化成为一种趋势。特别是2018年7月，最高人民法院召开家事审判方式和工作机制改革试点工作大会暨联席会议第二次全体会议，在下发的《最高人民法院关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见(试行)》中明确提出：“积极推进机构队伍专业化建设，组建专业化家事审判机构或者团队，探索建立特别的家事法官准入机制、培训机制和考核机制，探索配备专门从事家事调解、家事调查、心理辅导等工作的司法辅助人员，加强家事法官的职业安全保障，完善极端化事件防控措施。”可见，无论理论研究还是司法实践中，在家事审判机构和人员问题上整体体现的是一种“分”的趋势。

家事审判改革与法院内设机构改革这一“分”一“合”两种趋势，虽然可能在实质上并不冲突，但至少外观上给人以相互冲突的感觉：推进内设机构改革将撤销各民事业务庭设置，而建立家事审判专门机构则是将家事审判从大民事审判中剥离出来，单独成立一个机构。这种冲突或者说外观上的冲突必然会影响家事审判改革的推进。如何在兼顾家事审判专业化和司法改革要求的前提下，更好地加强家事审判机构和队伍专业化建设，需要进一步探讨。

二、家事审判专业化是家事审判改革的必然趋势

虽然内设机构改革的要求与设立专门的家事审判机构一定程度上存在冲突，但家事审判改革的必然趋势是家事审判专业化，这是由家事审判自身的特点所决定的。只有充分认识家事审判专业化的必要性与可行性，才能正确处理好两者的关系，促进家事审判在司法改革的大背景下不断发展完善。

(一)家事审判具有自身的特点

家事案件是民事案件的一种，但又不同于一般的民事案件。家事案件主要是指亲属之间的身份关系的解构与重构和以亲属身份为基础所发生的财产纠纷，具有高度的人身性和较强的伦理性、隐私性、公益性。近年来，通过专家学者的理论探索、法院的先行试点、国外先进审判经验的学习借鉴等，家事案件不同于一般的民事案件的认识逐渐达成，家事审判的特点也逐渐清晰。{2}

1.家事审判理念的重情化。家庭是基于两性关系组成，衍生出子女的结合体，主要讲夫妻感情、父母子女以及祖父母孙子女间的亲情，财产关系从属于人身关系。因此，家事审判应树立家庭本位的裁判理念，注重身份利益、人格利益、安全利益和情感利益。

2.家事审判程序的特殊性。一是调解前置。家庭不是讲理的地方，是讲情的地方。出现家庭纠纷，往往是夫妻感情出现了问题，或者父母与子女的亲情出现了裂痕。家庭纠纷中往往没有对错，只有亲情，需要的是包容、忍让、体贴、谅解。因此，家事审判中，必须先经过调解程序，调解不成才能判决。二是当事人亲自到庭。家事案件涉及到情感纠纷，当事人不亲自到庭，仅委托代理人出庭，无法了解纠纷的真实原因，难以真正解决纠纷。三是设置冷静期。很多离婚案件，并没有多少原则性纠纷，只是生活习惯不同、脾气性格不投、不尊重对方、不孝敬对方父母。诉讼离婚的冷静期，有助于家庭纠纷的化解和家事审判程序的完善。

3.家事审判规则的特殊性。一是以不公开审理为原则，公开审理为例外。对离婚、亲子、收养关系等涉及当事人以及家庭生活隐私的家事案件不公开审理，更容易让当事人对相关隐私事实进行充分的举证、质证，减少思想顾虑，有利于保护未成年人的身心健康。二是遵循未成年人利益最大化原则。未成年人利益最大化原则，近年来已经成为国际人权公约和相关国家立法确立的一项重要原则。其内涵主要包括以未成年人为本位，从根本利益、长远利益出发分析问题和解决问题；将未成年人作为一个独立的法律个体理解，而不是作为家庭的附属物；未成年人与其他个体利益发生冲突时，优先考虑未成年人的利益；保障未成年人表达利益诉求的权利。我国《民法总则》35条首次明确规定了对被监护人的保护实行最有利于被监护人利益的原则。家事审判中也应落实好这项原则。对涉及未成年人抚养的案件，开展全面的情况调查，必要时引入心理疏导和测评机制，对抚养权归属问题作出合理的裁判。

4.家事审判法官的“全科型”。家事案件涉及到婚姻、继承、情感、血缘等多方面的因素，办理家事案件的法官既要有传统的案件审理、裁判职业素养，还要有较高的情商、丰富的社会阅历和心理学知识，并熟谙风土人情。

5.家事审判工作机制的多元协作化。家事审判需要家事调解员制度、家事调查员制度、心理疏导制度、未成年人诉讼权利保障机制、人身安全保护裁定协作机制、离婚案件当事人如实申报夫妻共同财产制度、离婚证明书制度、家事案件裁判文书说理制度等共同协作，才能取得良好的效果。

6.家事审判结果的社会影响力大。家事纠纷的处理既对当事人双方权利义务分配产生影响，又会对其他家庭成员带来冲击；更重要的是具体家事纠纷的妥善解决具有标杆、示范、扩展功能，通过个案的公正处理实现类案处理标准的统一，可以维护社会稳定，达到社会治安综合治理的目的。

正是因为家事审判有着自身的独特性，采取一般民事案件的审判方式毫无疑问难以达到有效解决家事纠纷的目的，因此应该推进家事审判的专业化。

(二)家事审判专业化具有可借鉴的域外经验

他山之石，可以攻玉。重视婚姻家庭关系的稳定和弱势家庭成员的保护，在国际社会已经成为共识。纵观当今各国的司法实践，多数国家和地区都逐步成立以家事法院、家事法庭为主要形式的专业化审判机构，并针对家事纠纷的特点及其特殊的价值功能采取更为灵活的诉讼程序和替代性纠纷解决方式。在英美法系国家，19世纪，英国已经开始尝试通过设立专门的离婚和婚姻诉讼法庭，以缓解教会法院受理家事纠纷案件的压力。20世纪初，美国普遍设立专门处理家庭纠纷的家庭关系法院。除了设立专门机构，英国、美国对家事纠纷独特性的认识也在不断深化，家事纠纷审理的理念、方式等也都不断向专业化发展。在大陆法系国家，德国制定有《婚姻及家庭法》、《家事程序与非讼事件法》，设有家事法院，在部分地方法院内部设立家事法庭，受理包括婚姻案件、亲子关系案件、血缘关系案件、收养关系案件、抚养关系案件、养育调整案件、夫妻财产分割案件、家庭暴力保护案件、同居关系案件等类型的案件。日本设有专门的家庭法院，制定有专门的《人事诉讼法》，对婚姻案件、收养案件及亲子关系案件的程序作出了专门规定，采用人事诉讼程序与民事诉讼程序分立的体系。可见，不管是英美法系国家还是大陆法系国家，家事审判都呈现专业化发展趋势。

(三)家事审判专业化具有现实基础

民事纠纷按不同标准可以划分为不同类型，但并不是所有的民事纠纷都可以向专业化方向发展，实行某类纠纷审理的专业化必须具备一定的现实条件。家事审判专业化之所以成为一种趋势，就在于家事审判已经具备了专业化的现实基础。从立法方面看，家事审判方面的法律法规和司法解释等已经形成了较大的规模，如《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国民事诉讼法》以及相关司法解释等，规定了诸多涉及家事案件的独特的法律原则、权利义务、审理程序等内容，最高人民法院发布的《民事案件案由规定》将家事纠纷案件分为婚姻、亲子、收养和继承等类别，具体分为很多详细案由。{3}从司法方面看，家事纠纷案件在民事案件中一直占有较大比例。以山东泰安为例，2013-2017年两级法院年均审理各类一审民商事案件31000余件，其中家事案件8700余件，约占28%。这一比例基本能反映全国法院家事案件在民商事案件中的占比情况。与家事案件数量相适应，主要从事家事审判的法官和其他司法辅助人员也逐渐形成了独特的审理家事案件的能力和素养。这些都为家事审判专业化提供了现实条件。

三、家事审判专业化建设面临的主要问题

由于家事案件主要集中在中级和基层法院，本文主要以中级和基层法院为场域，分析我国法院在家事审判专业化建设中存在的主要问题。我国当前的家事审判改革总体上循着“最高人民法院动员、各地法院自行探索”的路径开展，既非依据立法文件，也未取得立法机关授权，在改革主体权限、改革措施合法性方面存在一些疑问。{4}

(一)专门机构设置方面面临的问题

最高人民法院于2016年6月确定的118个试点法院中，近90%的试点法院成立了专门的家事审判机构，独立建制的家事审判庭和少年家事庭占70%。{5}配合全国法院试点，各省法院也确定了一些省级试点法院，大部分法院都设置了专门的家事审判机构。家事审判改革之前，我国的家事法庭数量寥寥无几，仅在部分法院有探索。{6}从目前各地法院的情况来看，大部分基层法院家事审判案件与其他民事案件未作明显区分，民事审判庭、人民法庭均审理家事审判案件。中级法院家事审判案件少，普遍没有设置专门的家事审判机构。有的中级法院在某一民事审判庭内固定专门的合议庭审理家事审判案件，同时设有未成年人综合审判庭，少年案件固定由一个刑事审判庭审理。也有的法院将少年民事审判与家事审判合一，在某一民事审判庭固定合议庭审理家事和少年民事案件，原有的未成年人综合审判庭不再审理少年民事案件。

(二)家事审判人员配备方面面临的问题

家事审判的主旨并非仅限于是非判断和定分止争，还应着力于家庭关系的修复和家庭成员之间感情的弥合。这就要求家事审判法官不仅要掌握专业的婚姻家庭法律知识，还要具备丰富的生活经验和良好的沟通协调能力；家事审判法官的配备应考虑性别比例，以更好地化解家事纠纷。但由于目前大部分法院仍将家事案件混同于民事案件当中，未将其分离出来专门对待，未设立专门的家事审判机构，亦未按照专业化要求配备法官和司法辅助人员。从事家事审判的法官和辅助人员与从事其他民事审判的法官和司法辅助人员并无明显区别。另外，家事审判主要还是依靠“内力”，在借助社会力量甚至购买社会服务助力家事纠纷化解方面做得还很不够。这些都与家事案件审理的实际需求不相符合，影响着家事案件审判效果。

(三)家事案件分配方面面临的问题

试点法院在家事案件分配方面进行了一些有益探索。有的中级、基层法院实行家事审判与少年民事审判合一，将原有的少年民事案件与家事案件整合在一起；有的基层法院积极探索家事案件集中管辖，将原有附近几个法庭受理的家事案件集中到一个法庭受理。但目前很多法院的少年审判与家事审判仍然分属刑事审判庭和民事审判庭；家事案件与其他民事案件一样，还是由各法庭分别受理。从家事改革推进情况可以预见，将来除了家事制度机制需要改革完善之外，硬件设施也需要升级完善，每个法庭都建设相关设施没有必要，目前的案件受理模式肯定需要改变。另外，有的法院家事案件在家事法官之间随机分案落实得不够到位。在家事法官人均办案量不足或饱和的情况下如何合理调整案件分配以实现人案均衡，也需要进一步探索。

(四)家事案件考核评价方面面临的问题

从各地法院情况看，家事案件与其他民事案件放在一起考核，在具体指标设置上完全一致，不能体现出家事案件自身的特点，具体表现为四个方面：一是调解撤诉情况未纳入业绩考核范围。家事案件结案方式中占比最高的就是调解和撤诉。以山东泰安法院为例，2013-2017年共审结一审离婚案件39825件，其中调解结案16884件，撤诉结案6262件，案件调撤率为58.12%。现有的业绩考核不包含调解撤诉，显然不能反映家事案件的实际情况和家事法官及其他司法辅助人员的真实付出。二是家事案件与其他民事案件一样以审判效率作为最重要的追求目标。近年来各地法院案件增幅普遍较大，为调动法官办案积极性，提高结案率，普遍在业绩考核中凸显审判效率指标，甚至有的法院的绩效考核主要针对审判效率。强调审判效率无可厚非，但家事审判不宜单纯求快，否则会欲速而不达。家事案件考核过分追求效率，会给家事法官及其他司法辅助人员造成误导，进而影响案件审理实际效果。三是现有法官审判业绩考核只对家事法官的审判工作进行考核，而对于法官从事的心理疏导、调解帮扶等大量社会事务性工作无法通过现有的考核制度反映出来。

四、司法改革背景下优化家事审判专业化建设的路径

针对上述冲突和问题，在司法改革背景下，优化家事审判专业化建设路径应侧重以下几点：

(一)设置专门家事审判机构不宜搞“一刀切”

关于中级法院，建议固定一个审判团队负责家事和少年民事案件。首先，中级法院家事案件较少。家事案件主要集中在基层法院，中级法院主要是部分二审、再审家事案件。以山东泰安法院为例，2013-2017年，该市法院年均受理离婚案件8091件，其中一审7965件，二审123.8件，再审2.2件。离婚案件在家事案件中占90.08%，基本能反映家事审判审级分布情况。[1]二审家事案件的数量有限，一个3-5人的审判团队完全能承担，没有必要再专门设置家事审判机构。其次，少年民事案件与家事案件在很多方面具有共同之处，与其僵化地追求少年审判案件“三审合一”，还不如将少年民事案件与家事案件整合，实际效果可能更好。

关于基层法院，如条件允许可以设立家事审判中心。这有三层意思：第一，没必要整齐划一地要求所有基层法院都设立家事审判中心。因为家事案件虽然有其独特性，但毕竟是民事案件的一部分，民事审判的其他类型案件，如知识产权案件、环境保护案件等专业化的呼声也很高，如果家事审判一律设置专门机构，不仅不符合各地法院的实际情况，也会影响其他民事案件的审判。当然，如果已经建立了家事审判专门机构或者各方面条件允许建立家事审判专门机构，应鼓励建立专门机构，以更好地发挥家事审判的作用。第二，条件不允许设立家事审判专门机构的，可以固定若干审判团队审理家事案件。第三，不管是专门设立家事审判机构，还是固定若干审判团队审理家事案件，都应当设置在内设机构改革后各法院的大民事审判部门之下，如果家事审判机构与大民事审判机构并列设置，既不符合民事案件划分，也与法院内设机构改革的趋势不符，容易导致法院内部管理混乱。

(二)强化家事审判人员配备

一方面，提升家事法官综合能力素质。首先，应选择优秀法官从事家事审判工作。家事法官除了需要精通家事相关法律法规，还应具备丰富的审判经验和生活经验，以及灵活娴熟的沟通技巧，因此，可以优先选择35岁以上女性法官担任家事法官，因为这些法官能更好地通过劝解、谈心等方式与处于弱势地位的妇女及儿童进行沟通，更深层次地判定当事人的婚姻现状，有利于减少和平复弱势者因亲情纠纷导致的心灵创伤。其次，应加强家事法官的教育培训力度。家事法官要提高自身家事审判能力，必须全面掌握心理疏导、调解等各方面的技能，找准案件争议焦点，梳理矛盾脉络，寻求普遍适用的解决办法，积极引导当事人达成调解协议；还要善于做好当事人的思想工作，关注其心理变化，适时进行疏导，避免出现极端行为。为此，需要通过组织集中学习交流、与高校开展合作等方式，对家事法官进行系统专业的辅导和培训。

另一方面，应强化法官助理和社会辅助力量的配备。家事案件与其他普通民事案件不同，既要追求法律效果，更要注重社会效果。针对家事案件中当事人普遍负面情绪较突出的情况，需要引入心理疏导机制，深入了解当事人及其未成年子女的心理状况，有针对性地对当事人进行心理疏导、缓解负面情绪，促使当事人打开心结，促进婚姻家庭问题纠纷的实质性化解。这一方面需要花费更多的人力，另一方面需要具备相关的专门知识。这就需要配齐配强家事审判司法辅助人员，除了法官助理之外，还应强化心理辅导专家等社会辅助力量的支持。

(三)完善家事案件分配机制

一方面，家事案件应实行集中管辖。基层法院每个法庭都配备家事法官和司法辅助人员并不现实。不管是设立家事审判专门机构还是固定审判团队审理家事案件，家事审判人员都应当相对集中办公，这样更便于工作开展。具体来说，如果设置家事审判专门机构，机构应当设置在法院所在县、市、区的中心位置，便于当事人参加诉讼。如果固定审判团队审理家事案件，审判团队应集中在法院机关或辖区中心位置的法庭办公，案件由相关法庭集中管辖。根据实际情况，可以由一个法庭集中管辖，也可以由数个法庭集中管辖。中级法院由于家事案件数量较少，可以固定由一个审判团队审理。

另一方面，在家事法官之间实行随机分案。根据司法改革推进情况，基层法院审判团队一般由一名员额法官和若干法官助理、书记员组成，实行随机分案，即在该院若干员额法官之间进行随机分案。中级法院的审判团队一般由3到5名员额法官和若干法官助理、书记员组成，实行随机分案，即在该审判团队内3-5名员额法官范围内进行随机分案。由于案件数量不断变化，并不固定，为了使家事审判法官与其他民事法官办案数量相对均衡，如果随机分案后家事审判法官的办案数不足，可以分配部分其他案件，以免影响全院整体审判质效和个人业绩考核。

(四)改进家事案件考核体系

关于基层法院考核。首先，调解撤诉情况应当纳入考核。调解撤诉率很长时间都是法院审判质效考核中反映审判效果的一项重要指标，但近年来，受各类案件调撤情况差距很大、过分强调调撤率不能反映审判实际情况等诸多原因影响，调撤率不再纳入考核。新型审判团队建立运行之后，很多法院也没有将调撤率纳入法官业绩考核。家事审判与其他民事审判不同，在解决家事纠纷时需要将调解作为首要的方式予以考虑。{7}法官及其他司法辅助人员在做双方当事人工作促成案件妥善化解方面付出得更多，因此应当将调撤情况纳入业绩考核。其次，家事案件考核权重应与其他民事案件一样。也就是说，法官业绩考核时1件家事案件的分值与1件其他民事案件一样。通常情况下，从阅卷、开庭、合议、撰写裁判文书等方面比较，家事案件确实较其他大部分民事案件简单，1件家事案件考核权重应低于1件其他民事案件。但根据家事审判改革发展趋势，家事法官除了上述工作之外，还要做社会调查、心理辅导等很多其他工作，额外付出更多，这些工作量基本上可以抵销单纯案件审理方面的差距。再次，不必过分追求审判效率。由于案多人少矛盾日益凸显，审判效率在各地法院业绩考核中都占有重要地位。但家事案件审理中，不应过度强调司法效率，而应更加注重办案实际效果。一些试点法院，对于争议财产较多、矛盾较深、当事人情绪激烈的家事案件，适当放宽审限；在离婚案件审理中，实行“离婚冷静期”做法，不计入审限。这些做法都取得了很好的效果。综上，基层法院家事审判考核，可以减少审判效率所占分值，而将相应分值加到调撤率上。这样既能体现家事案件特点，又能与其他民事案件总体分值一致。

关于中级法院的考核。中级法院家事案件主要是二审案件，审理之外需要对当事人做的工作较少，相对其他民事案件更容易一些。但中级法院家事审判团队负有上传下达的职责，既要传达学习上级法院部署要求，又要加强对全市基层法院家事审判的指导，而这些工作量，在法官业绩考核中是体现不出来的，可以折抵案件审理与其他民事案件的差距。因此，考核时1件家事案件顶1件其他民事案件是合适的。

【注释】 作者简介：王秀玲(1963-)，女，山东海阳人，山东法官培训学院教研处副教授，主要从事法理学研究。刘庆伟(1979-)，男，山东临朐人，山东省泰安市中级人民法院研究室副主任，法学硕士，主要从事诉讼制度研究。

基金项目：本文系山东省社会科学规划审判研究专题一般项目“家事审判改革问题研究”(项目编号：17CSPJ25)的阶段性研究成果。

[1]据民政部社会服务发展统计公报，2002年以来，中国离婚率连续15年逐年上升，从2002年0.9‰升至2017年的3.2‰。2017年，平均每天有超过1万份婚姻走向终结——在这一年里，中国依法办理离婚手续的共有437.4万对，其中民政部门登记离婚占到了多数，数量达到了370.4万对，而法院判决、调解离婚66.9万对。民政部官网的数据还显示，2018年上半年离婚率依然呈现出上升势头，全国有193.1万对夫妻办理离婚手续，去年同期的数据为185.6万对。

【参考文献】 {1}赵秀举.家事审判方式改革的方向与路径[J].当代法学，2017，(4):122-136.

{2}任生林.当前家事审判改革有哪些亮点[N].山西市场导报，2018-01-19(B3).

{3}齐玎.论家事审判体制的专业化及其改革路径——以美国纽约州家事法院为参照[J].河南财经政法大学学报，2016，(4):90-98.

{4}王德新.家事审判改革的理念革新与路径调适[J].当代法学，2018，(1):93-105.

{5}程新文.家事审判方式和工作机制改革试点工作回顾与前瞻[N].人民法院报，2017-10-11(07).

{6}齐凯悦.英国家事审判机构专业化改革及对我国的启示[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2017，(6):105-112.

{7}任容庆.法院解决家事纠纷的机制分层与功能定位[J].人民司法，2018，(13):45-50.

【期刊名称】《山东警察学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 6