【摘   要】改革开放四十年来，我国政府预算改革走过了从恢复、调整到不断完善的历程。回顾总结四十年来我国政府预算改革的历程，分析和反思改革取得的成效与经验，对于今后健全我国政府预算制度具有重要意义。

【关键词】政府预算  财政管理体制  现代预算制度

改革开放四十年来，我国在财税领域进行了一系列的改革，其中，政府预算改革是财税改革的重要方面。及时回顾四十年来我国政府预算改革走过的历程，分析总结取得的成效及改革经验，对于今后我国政府预算的改革与完善具有重要意义。

一、四十年来我国政府预算制度改革的历程

从1954年我国有严格意义上的政府预算算起至改革开放，此时期的预算是与计划经济体制相适应、由行政权力主导的政府预算。1978年党的十一届三中全会召开，经济体制改革掀开新篇章，政府预算也开始了转型。四十年来，在不同的发展阶段，我国政府预算改革呈现出不同的特点，据此，本文将其改革历程划分为三个阶段。

（一）第一阶段：恢复预算编制（1978—1998年）

改革开放伊始，我国就开始从内容和程序上恢复预算编制，按照法定程序，国家预算报告向全国人大提交并经审议批准后予以执行。为了适应改革开放的新形势，开始对传统的预算制度进行改革，内容如下：

1、探索复式预算体系。1991年颁布《国家预算管理条例》，1992年财政部试编复式预算，将预算划分为经常性预算和建设性预算两部分，由此形成双轨式预算。1995年的《预算法》规定，复式预算的改革目标是：建立公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、债务预算和其他预算功能互补的多轨式预算。复式预算拓展了政府预算的范围，对不同的预算资金采取不同的管理办法。

2、实施《预算法》。《中华人民共和国预算法》于1995年颁布实施，该《预算法》规定了我国预算的基本问题，对“预算的原则、收支范围、管理职权和级次、预算编制和预算年度、组成体系、预算审查与批准、预算调整、决算、监督及违法处置等”内容都进行了详细说明，标志着我国预算制度初步走上了法治化轨道。

3、探索零基预算。1994年开展分税制改革，地方政府在一定程度上拥有了自主权。结合自身财政预算情况，地方政府开始了探索零基预算的改革。1995年颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，从法律上确定了零基预算的地位。之后，湖北、河南、陕西、甘肃、云南等省开始试点，初步取得了探索性成效。零基预算改革突破了传统“基数法”编制预算存在的信息不对称、缺乏科学性以及透明度不高的弊端，是一次重大的制度创新。

4、探索预算外资金的管理。预算外资金俗称“小金库”，属于财政性资金。长期以来，预算外资金存在着管理不严、化预算内为预算外、化公为私等弊端。针对此种现象，1996年7月国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》；之后，又颁布《预算外资金管理实施办法》以及《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等，要求按“收支两条线”模式管理预算外资金，各部门和单位必须向财政部门如实报送预算外资金收支计划。这一改革使预算外资金管理具有了可操作性。

5、改革预算会计制度。为了更好地适应市场经济的需要，加强政府预算管理，1997年财政部颁布了《财政总预算会计制度》，之后相继出台《行政单位会计制度》《事业单位会计准则(试行)》和《事业单位会计制度》，1998年1月起在全国范围内正式实施新的预算会计制度。

相较于计划经济时期，这一时期预算改革的特点是逐渐恢复预算，但并没有从根本上触动计划经济时期预算制度的本质，预算约束软化、透明度不高、资金使用效率低等问题依然存在，总体上滞后于经济体制改革。

（二）逐步调整时期（1999—2012年）

1998年12月15日，全国财政工作会议在北京召开，此次会议确立了我国财税改革的目标是构建公共财政基本框架。在此背景下，新一轮政府预算改革随之启动。这一时期主要从以下几个方面进行了改革：

1、部门预算改革。部门预算是与市场经济体制相适应的预算管理模式，也是市场经济国家的通行做法。我国从2000年开始实行部门预算改革，这一改革先进行试点后再全国铺开。1999年9月，财政部在全国选择部分中央部门进行部门预算编制的探索，首先在河北省进行试点，之后，试点省份扩大到安徽、浙江、海南等省，最后在中央本级和全国各地方政府普遍铺开。部门预算改革规范了预算管理程序，提高了行政控制和预算的透明度，为硬化预算约束奠定了制度基础。

2、政府收支分类改革。建立科学的政府收支分类体系是全面、准确地反映政府活动的基本前提，对编制预算和组织预算执行，进行会计核算，加强宏观经济管理和分析都具有重要意义。随着市场经济的发展，我国传统的政府预算收支分类已经不适应经济发展的现实。2007年1月1日起在全国范围内实施新的政府收支分类改革，将政府收支划分为收入分类、支出功能和经济功能三个分类体系。这一改革能够清楚地说明政府的钱来自哪里，用在哪里，如何使用。这种收支分类方法为加强预算管理、进行经济统计分析、宏观决策和财政监督提供了全面、真实、准确的经济信息，是四十年来我国财政收支分类统计体系最大的一次调整，也是我国政府预算管理的一次重大制度创新。

3、“收支两条线”改革。针对当时存在的财政非税收入管理混乱现象，1999年颁布“收支两条线”的重要文件《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》；之后要求各地区、各部门深化“收支两条线”改革。这次改革的核心内容是明确了“收支两条线”的管理范围，将财政性收支包括预算外收支全部纳入到预算管理范围，对各类收费项目以及非税收入进行了清理整顿。

4、政府采购制度改革。我国传统的采购方式是各支出单位分散采购，存在着财政资金使用效率低、透明度低等问题。为了克服这些弊端，确保财政资金使用的公平、公开和效益，2002年《政府采购法》颁布实施，并以《政府采购法》为核心构建了相关的政府采购法规制度体系，如颁布《招投标法》和《政府采购管理暂行办法》等。政府采购制度改革，对控制政府预算、强化政府支出管理、落实政府预算执行、提高财政资金的使用效率以及调控经济都具有重要意义。

5、国库集中收付制度改革。国库集中收付的对象是财政性资金，包括预算内收入、非税收入和其他财政性资金。2001年正式启动国库集中收付制度改革，财政部门将各个部门的财政资金统一存入国库单一账户，财政支出按实际发生数由国库部门统一集中办理支付。国库集中收付制度改革确保了预算执行规范，保障财政资金运行的安全和高效。

6、“金财工程”建设。为了适应我国财政工作信息化和财政管理现代化的要求，1999年，财政部着手构建财政综合管理信息系统，简称“金财工程”，2001年进行试点并取得了较好的效果。

总体上看，这一时期的预算改革呈现出两个特点：一是这一时期的改革主要在预算的理论和实践方面显现出良好效果，例如，对财政资金的范围界定、预算编制和执行的规定；二是与市场经济相适应，力求按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。

（三）深化和完善时期（2013年至今）

在我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，党的十八大于2012年11月召开，自此，我国预算制度改革开启新的篇章。这一时期我国预算改革的重要标志性文献，一是2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）；二是2015年1月1日开始实施的新《预算法》；三是2017年党的十九大报告。党的十八大报告、党的十八届三中全会的《决定》、新《预算法》以及党的十九大报告都成为这一时期深化和完善我国政府预算改革的政策导向，为进一步深化我国财税改革引领了方向。

1、完善预算立法。预算立法是政府依法理财、提高国家财政治理能力的根本保障。2014年，《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》获得通过，2015年1月1日开始实施新《预算法》；2015 年 6 月，颁布《中华人民共和国预算法实施条例 （修订草案征求意见稿）》，公开征求意见，逐步完善预算立法。新《预算法》强调了预算公开透明，强化违法责任追究机制，反映了现代预算管理的基本要素，适应了现代财税体制改革总体要求，在预算制度和预算管理方面实现了重大突破。

2、构建全口径预算体系。预算的完整性要求政府预算包括全部预算收支项目，预算规定范围之外不允许存在财政资金收支活动。我国对完整的预算报告体系的提出最早可以追溯到2003年。2015年实施的新《预算法》规定，我国政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成，以全面完整地反映我国政府预算的全貌。构建全口径预算体系，杜绝了预算外资金和其他非规范性收入。

3、推进预算的公开透明。预算公开透明是强化社会对预算活动的监督，建设阳光政府、责任政府的重要环节。新《预算法》规定，除了涉及国家秘密的事项不能公开之外，预算批准、预算执行、调整预算、决算以及批准后各部门对机关运行经费的安排、使用情况等都应当向社会公开，方便社会公众对政府的各项收支活动进行监督。

4、建立跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制是为了确保财政可持续、充分发挥预算稳定调节基金的功能而建立的。《预算法》第十二条规定了建立跨年度预算平衡的原则：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡原则”；党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了审核预算的重点：由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；2014年出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定了预算超收及短收的平衡机制、预算赤字的弥补机制以及实施中期财政规划管理，编制跨年度财政收支方案。

5、硬化预算支出约束。对于政府要花多少钱、如何花钱，预算对政府支出都要实行硬化约束。在预算执行中，要按照统筹兼顾、收支平衡、勤俭节约、量力而行和讲求绩效的原则，控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出，各级政府一般不制定增加或减少财政收支的政策和措施。

这一时期预算改革的特点是，按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进了国家治理体系现代化和现代政府预算制度的步伐。

二、四十年来我国政府预算制度改革的基本结论

（一）初步构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系

改革开放四十年来，我国的政府预算改革基本上适应了社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的目标要求，在预算的理论和实践方面都取得了显著成效，初步构建了较为完整的多轨式预算体系，进行了以“收支两条线”、部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度为主的预算管理体制改革；改革的总体目标是构建公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一的现代预算制度；预算改革不仅注重收入，更注重预算支出以及财政支出的绩效评价，与此同时，强调了财政监督的重要性，并逐步完善了预算监督机制。

（二）预算改革是渐进式、逐步完善的过程

四十年来，我国政府预算改革的安排和实施都没有脱离现行的行政管理框架，主要是以行政部门为主导，改革主体是财政部门，财政部门在协调政府各部门利益关系时，受到的牵制和影响仍然是多方面的。因此，我国政府预算改革，既要考虑经济发展阶段，又要考虑制度基础；既要考虑管理能力，又要考虑管理效率。在政府预算改革过程中可能会遇到复杂的衔接和预算技术问题，还可能会受到政治体制改革滞后的影响，甚至会牵涉到各方预算参与者之间利益关系的调整。以全口径预算管理为例，政府预算的全口径管理首先应当建立在政府范围边界的口径以及政府职能边界的口径都比较清晰明确的基础上，而做到这一点，必将伴随着我国政府转型、体制改革深化，机构改革、事权的厘清、人大监督能力的提升、立法的保障等逐步实现。因此，政府预算改革是一个逐步完善的过程，要根据国情，沿着由易而难、逐步深入的路径推进，不能期望一蹴而就。

（三）预算改革总是植根于一定的社会经济环境，并随之进行相应调整

改革开放四十年来，我国每一阶段的政府预算改革基本上都适应了当时的社会经济制度转型等宏观背景，例如，1978—1998年的预算改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的；1999—2012年的政府预算改革是在我国公共财政建设的背景下启动的，而2013年至今的预算改革是在改革开放进入深水期以及加快转变经济发展方式的宏观经济背景下进行的。这说明，我国政府预算改革是建立在我国当时的社会经济情况的基础上，并基于构建公共财政的目标和社会主义市场经济的需要向纵深方向逐次推进。

三、未来我国政府预算改革的展望

四十年来，尽管我国政府预算制度改革在预算理论、法律法规以及规章制度等方面都进行了全方位的改革，取得了显著的成效，但与公共财政体制的规范要求还存在很大差距。通过上述对四十年来我国政府预算制度改革历程的梳理，反思总结改革的基本经验，可以为未来政府预算改革提供必要的借鉴。

（一）结合我国不断变化的经济实践进行制度创新

深化公共预算改革，必须依据我国不断发展的经济实践，汲取先进国家的经验，突破传统预算体制的路径依赖，进行制度创新。

1、完善市场经济体制。市场经济具有统一、开放、竞争、有序的特点，政府预算制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，因此，要进一步完善市场经济体制，为政府预算改革奠定体制基础。

2、深化政治体制改革。政府预算改革是以一定的政治制度为基础，涉及各方利益关系的调整，因此，还需要深化政治体制改革，为政府预算改革提供健康的政治环境。

3、改革配套制度。健全财税体制、金融体制、投融资体制和国有资产管理体制等改革，为政府预算改革优化配套的制度环境。

（二）按照现代预算制度的基本特征健全政府预算制度

有别于其他财政范畴，现代政府预算制度具有法定性、完整性、公开性和科学性的基本特征，未来应当按照现代预算制度的基本特征构建我国政府预算体系。

1、法治化建设。预算法治化建设的基本取向是通过法治来实现民主理财、规范和约束政府的预算行为，深化预算制度改革，离不开法律法规的支持。未来的改革应当更加重视预算立法的修订与完善，确保预算法的规范性和可操作性。第一，预算法律法规精细化。财政预算涉及各个行业、部门、领域，其政策落实是一个复杂的系统工程，这些都需要多部门的通力合作，都需要制定一系列与预算法配套的法规和规章。第二，加强预算各环节的权力制约。在预算的编制、执行、监督及评价等环节，防止强权的不当介入。第三，加强执法力度，使各项预算活动严格按照既定的预算程序实施。第四，立法主动适应改革和经济社会发展需要。随着预算实践的不断发展，要求建立相应的法律、法规。

2、预算公开透明。政府透明度高低的重要衡量指标就是政府预算是否公开，公开的内容包括中央预算、专项预算、地方财政总预算和部门预算，尤其是“三公”经费、民生开支、行政运行开支等重点预算信息，完整、清晰、细化和明确是预算公开信息的基本要求。

3、预算编制科学合理。一是完善预算编制体系。按照公共财政的要求，在总结经验和借鉴国际通行做法的基础上，制定既符合我国国情，又符合国际通行做法的科学合理的预算编制体系，为强化财政管理和监督创造有利条件。二是完善复式预算的编制方式。构建多轨式的复式预算，增强预算的透明度。三是完善跨年度预算平衡机制。以现行财政政策为导向，滚动编制 3—5 年预算，年度预算由中期预算指导并反馈、约束中期预算，同时，建立完善的政府综合财务报告制度。

（三）加强政府预算绩效管理

推进预算绩效管理，对于提升政府执政的公信力，促进高效率、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。目前我国政府预算绩效管理的过程及结果与预期目标尚存在很大差距，加强政府预算绩效管理在当前及今后的预算改革中都十分迫切。

1、审核预算支出的方向和规模。财政支出绩效评价是预算绩效管理的重要组成部分。对政府支出的数量、使用方向以及使用资金是否合规、合法的审核要具体细化，并把政府支出的政策和支出情况向社会公众进行详尽说明，方便公众真正参与到预算监督中来。通过预算项目绩效评价，能客观公正地评价财政资金的使用效益和政府职能的实现程度，提高财政资金的使用绩效。

2、引导社会公众参与政府预算绩效评估。在项目执行过程中，社会公众的及时监督和检查，有利于社会公众清楚政府预算项目资金的使用去向、产生的经济和社会效益，提升政府的公信力，保证预算项目绩效评估的科学性和权威性。

3、完善绩效考核的责任追究与奖励机制。责任追究与奖励机制是发挥预算项目绩效考核和提高公共财政使用效能的有效措施。在绩效考核中，要将预算单位来年资金、个人职位升迁、工资调整、发展规划与绩效考评挂钩，充分发挥绩效评价的激励功能。

（四）加强预算的监督和审查

预算的监督和审查是公众监督政府活动和财政资金使用情况的主要环节。目前我国政府预算的监督机制弱化，人大对预算的审查和监督流于形式现象严重，游离于人大监督之外的超收预算收入时有发生。今后需要进一步完善人民代表大会制度，充分发挥人大作为最高权力机构的作用，进一步完善政府预算管理。

（基金项目：本文系2016年湖北省高等学校省级教学研究项目“湖北省创新型研究生科研能力的培养模式及质量保障机制研究——基于湖北省7所‘211’高校的调研”<项目编号：2016166>的阶段性成果）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）