【摘要】 多元环境治理体系强调政府、企业和社会其他主体充分发挥各自的优势，采取协商合作等方式，将社会生态环境问题予以解决。政府与企业作为环境治理的重要主体，面对环境治理中政府控制主导方式的不足与企业治理自主性的缺乏，应该重新对自身进行定位，发挥双方各自角色的优长，探索实现共治的路径，使经济利益与社会利益趋于均衡，形成社会共同的凝聚力，产生更高的社会整体利益，达成中国特色多元环境治理体系的政企共治，实现经济与环境协调共融的可持续发展。
【中文关键词】 政府；企业；多元环境治理体系；利益均衡
引言
作为环境法基本理念的可持续发展观承认经济发展的重要性，反对一些学者提出的“停止增长论”，也认识到经济发展必然带来一定程度的环境影响。也就是说，在经济发展过程中环境问题的产生是难以避免的。著名学者爱尔维修认为：“利益支配着我们对各种行为所下的判断，使我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓，把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的；这个利益也同样支配着我们对于各种观念所下的判断”。[1]而环境治理的关键是要处理好经济利益与环境利益之间的关系，实现社会各相关主体间利益的协调、均衡与共容。因此可持续发展理念要求人们利用有限的智识，追求经济利益与环境利益的协调与融合，既满足环境保护的需要，又满足社会经济发展的需要。
在传统的行政管制模式下，政府是环境治理的“主角”，企业从事生产经营活动，是自然资源消耗和污染排放的重要主体。因此政府在环境治理中制定的法规与政策主要是针对企业的，其把企业视作环境破坏的主要源头，企业也必须接受政府的管理监督。这种管理与被管理的关系是导致双方利益关系紧张，甚至发生冲突和扭曲的结构性原因。[2]利益具有对立统一性与差异性，其在社会的发展过程中不断地分化组合。如果利益的差别超出一定限度，并且缺乏调和机制则会导致社会矛盾加剧，影响到社会的稳定安全。这就需要通过科学立法达到利益均衡。从某种意义上讲，利益均衡是社会和谐发展的合理诉求，也是社会环境治理的价值所在。多元环境治理的优势就在于使作为环境治理重要主体的政府和企业的利益达到均衡。这种利益的均衡既不是所谓的利益平均分配，也不是利益之间的此消彼长，而是使双方都能获得利益增长机会，使政府与企业对利益的诉求都能够有获得表达的渠道并且多方位地寻求一致。也就是说，政府和企业的利益均衡是在法治的指引下各自进行正确的主体定位，发挥各自角色的功能，实现协作性治理，规范利益性的行为，减少利益分化的程度，增进社会利益的总量，保障双方利益之间博弈的有理有序，达成中国特色多元环境治理体系的政企共治。
一、政府：从命令者走向多角色的主体定位
在计划经济的发展模式中，政府长期以“全能型”管理者的角色出现，承担社会资源配置的职责，运用严格的制度对社会从上而下进行管理，企业仅仅是被动地接受管理。这种“全能型”政府模式与现代政府所追求的高效性与服务性不相符合，导致环境治理的低效率甚至是失效，其主要原因在于政府对自身的认识与定位存在偏差，忽视其他主体参与治理的主动性。现代政府非常重视对自身合法性和合目的性的塑造，以增进社会的公共利益和实现以服务社会为理念的基本价值追求。在环境法领域，政府的干预更多的是国家公共服务职能的体现，政府在履行这一职能时，其角色定位不可能再是一个管理者，其只能用引导、激励的手段去激活缺乏利益驱动的公共产品市场和基础薄弱领域，以一个服务者的身份去促进环保事业的发展。[3]
在多元环境治理体系中为政府重新定位，就是既要实现治理的目的，同时也要认识和尊重被管理者的利益诉求。不再使管理者和被管理者成为利益对立的双方，而是改变政府单纯的控制或管理角色，通过角色转换，政府运用多种治理方式，在保障整个社会环境利益的同时，让企业成为同行者，而非对立方。对此，笔者认为，政府的角色应从“命令控制者”向服务者、激励者和监督者这三个角色转变。
(一)服务者
法国著名政治学家托克维尔曾经指出：“一个中央政府，不管它是如何精明能干，也不能够明察秋毫，不能凭借自己去了解一个大国生活的一切细节，它一定办不到这一点，因为这样的工作已经超过人力之所及。”[4]服务型的治理模式是指政府不再全面地掌控和决断社会事务，而是构建以共同协商、互相信任为特征的合作机制，充分调动各方的积极性，为社会做好服务，实现公共利益并增进各方福祉。
政府作为多元环境治理体系中的“服务者”，其功能在于：一是能够合理定位政府职能，适当简政放权。现代意义上的服务型政府应该是“有所为，有所不为”的政府，政府应在充分履行经济调节和市场监管等职能的同时，尽量缩小政府职能范围并且适度地放权给企业，同时保留和强化关键性的政治和经济职能，提高政府的掌控力。无论是政府要积极实现环境职能还是企业想要自觉地维护环境利益，政府都必须赋予企业较大的环境治理自主性，调动其环境治理的积极性，将企业自身能有效解决的事务向企业转移，充分发挥企业本身的作用，将环境治理的权力运行网络深深植根于社会之中。二是规范社会利益博弈，成为社会利益的“平衡器”。在社会利益结构多元的情况下，必须在多元的利益之间建立起合法有效的利益博弈、制衡与兼容机制，才能实现社会的良好治理。社会公众和企业都希望能将自身利益最大化，也都天然倾向认为自身的利益诉求是合理且正当的。因此政府要坚持基本原则，在利益博弈的过程中策略地使社会各主体能在治理体系中达成有效协作，使政府成为最基本的协作平衡点，而做好一个优质的服务者是成为这一平衡点的前提。三是能实现信息透明，使政府和企业在信息公开和对称的形势下形成共同的治理目标。要想实现全社会环境保护的高效治理，政府应力促社会环境信息的透明，使社会各主体在信息反馈中修正自己的行为，避免产生摩擦和抵触。政府作为服务者，应搭建良好的信息披露平台，提供通畅的信息获取渠道，既是信息的发布者，也是企业信息发布的保障者和促进者，在全社会构建科学合理的环境治理体系。只有信息透明，政府与企业共同的环境治理目标才能达成。[5]
作为服务型政府，公共服务的理念应该是效率和公平并重，不应追求纯粹的效率价值，应以社会正义和公共利益为根本目标，构建全新的服务流程框架，实现公共服务的公正性与效率性，使社会公共服务水平不断提升。只有公共服务的水平上升到一定程度，政府才能成为名副其实的服务型政府。
(二)激励者
现代社会，传统意义上的强权命令型管制手段的效力正在明显弱化。为弥补传统管制手段的不足，发现、探索并尝试新环境规制手段已经成为政府环境制度变革的重要着力点，在这种背景下产生了政府的激励型环境规制方式。这一规制方式是指政府不仅仅以明确的污染控制水平和指标保证环境保护的下限，而是通过政府实施一系列激励企业的政策，使其尽力达到环境保护的上限。激励型政府环境规制与传统的强制型环境规制相比，能更加激发企业自身的主观能动性，更具有灵活性，促使企业能自行发现最低污染控制成本的实现策略，保障企业在实现自身经济利益发展最大化的同时，也能积极履行环保义务和其他社会责任。
政府的激励性手段包括通过“绿色”政策调控，激励企业进行“绿色”生产，提高企业竞争力。如对承担环境责任的企业进行绿色补贴与绿色采购等等。绿色补贴是指为保护环境和有限的自然资源，政府采取合理干预的政策将环境成本内部化，对企业在改善产品的工艺和适度的消费规模投入上进行补贴，使企业产品竞争力得以提高的一种产业政策。绿色补贴的目的可能是鼓励削减污染，也可能是为削减污染所必须采取的措施提供资助，一般所采用的形式为贷款、拨款和税收优惠。绿色补贴激励企业采取环境友好型措施，既激励企业控制污染，又能减轻政府监管对企业生产经营形成的冲击，使企业的私人利益和社会利益相一致，诱发出社会所需而市场机制又无能为力的环境建设活动。绿色采购指的是政府通过自身庞大的采购力量，对环境负面影响产生较小的环境标志性产品优先购买，促进企业改善影响环境的行为，对社会大众的绿色消费起到示范和推动的作用。政府进行绿色采购可以激励供应商采取有利措施，建立有效的企业管理制度，节约资源和减少污染物的排放，降低其对环境和人体健康的负面影响。政府进行绿色采购还可以培养和扶植绿色产业，有效促进清洁技术的发展。
政府从命令者向激励者的角色转换，使得政府在环境保护中的作用不仅仅局限于管理环节，而是构建了完整的绿色采购——绿色生产——绿色市场——绿色消费这样一个国民经济可持续发展体系。在这一链条中，社会公众的利益与企业的利益具有了一致性和共融性，而不是走向割裂甚至无法调和的境地。
(三)监督者
在环境治理的实践中，政府与企业的视角毕竟存在整体与局部、普遍与特殊等方面的差异。为了实现维护公共利益职能，政府必须对自身执法行为与企业自治行为进行真正合法有效的监督与管理，这也正是监督型政府的要义所在。政府的监督任务主要有两个方面：一是对自身执法的行为进行约束，防止侵害企业合法权益的环境行政不法行为的出现；二是对企业的行为实施监督，防止企业损害公共利益的行为发生。政府进行自我监督和对企业监督的目的都是为实现环境治理的目的，是多元环境治理体系的组成部分。
政府之所以在多元环境治理体系中成为“监督者”的原因在于：其一，政府进行自身的监督是依法治国、依法执政、依法行政的必然要求。环境行政公开制度的不健全，执行力的不足，环境行政机构存在内部监督机制缺乏的问题，导致环境治理的速度赶不上环境污染的速度。环境治理问题中政府对环境监督责任的不履行以及环境监督责任的不到位，已经成为制约我国环保事业发展非常严重的障碍。所以政府内部的自我监督有利于环境治理的实现。[6]其二，政府对企业是否遵守环境法律法规进行监督，有利于规范企业行为，敦促企业开展环境治理。政府依法对企业进行检查、监督与评价，在必要时采取紧急措施，确保企业按照政府的要求从事合法的生产经营活动。政府可以通过依法行政处罚加强企业对环境法规政策的遵循。监督检查是一项较为普遍的政府社会性规制的政策工具，世界各国政府经常通过定期或不定期的检查、违例监管和处罚措施督促企业遵循政府规制政策。[7]
值得注意的是，政府对企业行为的监督不应演变为对企业环境自治行为的破坏或不当干预。只有当企业的行为影响到环境治理的公共事务，并侵害更为普遍的公共利益，而靠企业自治力量无法解决时，政府才能够利用适当手段实施约束与监督。
二、企业：环境治理的积极参与者与自治者
面对环境问题的复杂性和主体利益的差异性，依靠政府单方面主导的生态文明保护与治理模式在实践中已经难以承担起生态文明建设的重任。企业作为社会重要的经济主体，也应承担不可推卸的环境责任。所谓企业环境责任是指企业在谋求自身经济利益最大化的同时，应运用科学技术进行科学生产与经营，履行保护生态环境、节约自然资源与维护环境公共利益的社会责任。[8]著名政治经济学家奥斯特罗姆教授在《公共事物的治理之道》一书中指出：“自主组织和治理公共事务制度创新，为面临‘公地选择悲剧’的人们，开辟了新的途径，为避免公共事务退化、保护公共事务、可持续利用公共事务，从而增进人类的集体福利提供了自主治理的制度基础。”[9]自主治理理论主张实施者采用自我组织、自我管理模式，为解决公共资源治理问题提供了新的思路。自主治理原则为生态环境治理中的企业角色定位提供了宝贵思路。环境保护领域中的企业自主治理关注的是微观层面所体现出的复杂的、动态的利益调处，以其超强的弹性与适应能力缓解了自身经济利益和政府管制压力之间的矛盾。也就是说，企业在环境治理中绝非仅仅疲于应对政府与社会的压力，被迫从事纯粹“利他”的行为，而是将自身的利益与社会公共利益相融合，在自身行为的规范和塑造中实现社会整体利益和自身价值的提升。
在多元环境治理体系中企业的自身定位，是从传统的受管制者、受规制者和被动守法者向积极参与者、自我规制者和主动守法者这些角色转变，实现环境治理中的自主治理。
(一)积极参与者
随着“人与自然和谐共存”理念的深化，人们意识到日益严峻的环境问题的受害者是全体社会成员，无一幸免。企业作为引发环境负外部效应的主要主体，绝不能仅仅把自身当作政府监管的受体，认为环境治理是政府的事情与自己无关，缺乏环境治理的动力。而是应当转变为生态环境治理中的积极参与者，为了人类社会的健康生存与发展，把对生态环境造成的负面影响降到最低，主动承担起治理环境的责任。
企业作为多元环境治理体系中的积极参与者，一是能够将环境保护和治理的理念纳入生产经营计划决策与实践之中。企业需要综合各方因素进行考虑，选择出最符合自身发展的、更加有效的减少污染措施，从而降低污染控制成本，也尽量减少其产生的负面影响，达到环保的目标。也就是将环境保护体现于生产经营的每一个具体环节。这样能从很大程度上增强企业环境治理的自主性和积极性，降低因环境管理部门和企业排污信息不对称所导致的“道德风险”，也可以减少环境监测机构的执法成本。二是有利于增强企业的社会竞争力。企业积极参与环境治理，就需要合理开发利用资源，解决经济发展中生态环境资源过度消耗的问题，减少对生态环境的破坏活动，不断减少环境污染，这样企业就会成为对社会负责的企业，消费者与社会公众就会对企业的产品有认同感，企业因而会获得非常良好的社会声誉，以保证其在激烈的市场竞争中占据一席之地，也有利于在整个社会形成环境保护的正向效应。
(二)自我规制者
在传统环境管理模式中，行政机关主要通过控制命令的方式实现环境管理，这种管理模式有两方面的缺陷难以克服。一是具有明显的滞后性，与环境法的预防优先原则相悖。原因在于行政机关必须基于一定的证据作出统一规制，并且应该遵循合法的行政程序，要针对已经存在的环境危险，而不是可能性的环境风险，对于风险预防来说具有滞后性。[10]而且被制定出来的环境排放标准和环境技术要求与不断发展变化的生产发展相比，具有僵化死板的特征，难以及时得到修正。二是这样的环境规制成本较高，要耗费政府和企业大量的人力与物力等资源，成本非常高昂。
由于传统环境管理模式缺陷的存在，有学者基于反身理论提出把企业作为自我规制主体，来解决环境治理问题的路径。把反身理论运用到环境法当中来解决环境问题是为构建一种良好的“生态自组织”社会状态，即在环保价值的统摄下，通过法律激励和促进各社会子系统在社会内部形成有利于提升环保效应的自我反思结构。企业如果作为环境治理中的自我规制者，在生产决策与经营过程中能采用有效的自我管理方式，就会对企业自身产生良好的治理效果，这样做既是对传统环境行政规制的补充和完善，也是丰富环境法治原理的体现。[11]
企业环境自我规制并不是政府环境管理行为的附属和延伸，而是企业作为污染者自身的内部自律行为，与政府的环境管理处于环境治理的杠杆两极。企业自我规制兼具公益性和私益性，既体现公法层面上行政干预退后的思路，也彰显私法层面上“自我负责”的精神意旨。
企业进行环境自我规制的功能在于：一是填补环境立法的空白，弥补法律规定的滞后性。由于法律法规和公共政策的调整不及时、制定周期长等原因，往往会出现“法律盲点”。企业进行自我规制行为，尤其是在采取严于现有环境标准时，将会填补因立法滞后所导致的负面影响；二是优化环境治理的效果。与政府环境规制不同，企业进行自我规制的优势在于企业自身具有更大的自由或者自治度，天然携带以一定的主观能动性进入到环境规制共同体的自主力量。这种内在的能动性和独立性，形塑与固化着企业环境治理主体的责任，促使企业采取一切技术、经济和社会的可行措施，最大限度地减少污染物排放，有利于实施清洁生产。[12]三是相对于政府直接管理，企业自我规制的成本较低。自我规制是由被规制者自己制定、执行和修改规制准则，利用其具有的经验和判断力去解决生产经营中遇到的环境难题。企业自身具备的深厚的专业技术功底，能够降低信息的监督和执行成本，提高企业自我规制的效率，有效提高社会效益和企业效益。
(三)主动守法者
企业成为“主动守法者”，当然是与政府的角色转变相呼应的。我国虽然进行了数十年环境管控和治理，但是依然有很多企业从事环境违法行为。究其原因在于政府传统意义上的直接而生硬的管理方式直接导致企业被动接受管理，不可能成为积极主动的守法者。而且企业作为重要经济主体，本身具有很强的逐利性，不愿意花费成本在环境的治理和改善方面。当政府的管理方式从单一的直接管理向服务、引导、激励等多种手段并行后，企业对政府管理方式转变的呼应，必然是从被动守法者向主动守法者实现转变，自身建立内部环境管理制度，增强企业守法的主动性，进一步能够得到政府正面的回应，形成良性循环。
企业作为多元环境治理体系中主动守法者的功能在于：一是降低企业守法成本，增加守法收益。企业的营利本质决定了企业对“成本——收益”更加敏感，企业主动守法，积极接受政府为其提供的守法援助或技术指导，采用表彰、优惠、补贴、税收减免等灵活的市场机制增加守法收益。[13]二是企业在主动守法的过程中也能够树立绿色环保企业的良好形象，争取使用最少的资源产生最大的经济、社会和环境效益，体现现代化企业理念，增强其产品的市场竞争力，获得较大程度的社会认可度和满意度。三是缓解企业经济利益与公众环境利益的冲突，促进环境友好型社会的实现。企业主动守法就会考虑利益相关者的环境利益，对环境信息公开披露，听取多方意见，建立企业、政府与公众之间的互动与合作关系，更易于创造出靠近实际、贴近市场的自我规制工具。当今社会的环境问题频繁发生，多方利益关系日趋复杂，企业主动守法与其被动守法相比，将有利于实现自身经济利益与环境利益的平衡发展，与其他主体之间形成一种相对稳定的常态法律关系和相对清晰的利益与责任分配机制，有利于推动环境治理任务的完成和目标的实现，实现人类与自然的和谐发展。
三、政府与企业共治的环境治理路径
著名学者库依曼最早在《作为治理的统治》一书中提出了社会共治的范式，他认为“共治”是指不同社会群体在平等的基础上进行合作，包含网络化模式、公私伙伴关系以及各种形式的联合，如共同管理、互动式治理、网络化治理、多元主体等。[14]随后，学者福利贝克和博德又从目标行动路径方面对“共治”进行了界定，他们认为“共治”是不同行动者基于共同的目标，在平等和互惠互利的基础上，共同参与集体行动的过程。在现代社会中，人类个体经由“从身份到契约”的运动，在自由、理性和权利意识等方面获得了解放，并使社会整合从身份型、权力型整合演变为契约型整合，使权力的本来面目得到恢复，而市民社会所出现的多元利益冲突、互动与整合衍生的规则秩序也能够弥补国家权力在社会控制方面的缺陷和不足。所以环境管理要实现从以行政权力为中心向以公共利益为中心的转变，政府和企业要形成互助、平等关系，实现主体间的良性互动，成为让“人与生态”这一共同体系统演变为宏观有序稳定结构的贡献者和服务者。
多元环境治理体系中的“政企共治”，指政府和企业基于平等和自愿的价值基础和公平正义的价值诉求，通过多种方式形成持续互动的机制，发挥主体的力量，平衡多方利益，共同解决环境治理问题，从而获得良好的治理效果。笔者尝试从政府与排污企业的双向互动和引入第三方企业参与治理两方面探索政企共治的环境治理路径，以求教于各位同仁。
(一)政府与排污企业的共治
现代社会整合危机产生的一个重要原因是子系统之间缺乏协调，以至于不同的系统理性发生“破坏性冲突”，如能在主体间承认的规范性原则和规则的背景下通过协商方式达成共识致使问题得以解决则是一个良好的解决办法。协商是指双方或多方，通过信息的传递、交换与协调，促使各方进行妥协和让步，达到彼此间均能接受之结果的互动过程，其核心要素是主体之间的平等性、过程的交互性与结果的合意性。由于传统环境管制模式下的系统冲突主要源于政府对自身定位存在偏差，与企业之间沟通失灵，而在环境规制中，法律能起到在不同子系统间搭建一个关于环境问题的协商平台的沟通作用。多元环境治理体系中的政府与排污企业应在法律地位平等的基础上就环境治理问题自愿地协商，在不违背法律规定和公序良俗的前提下互相让步妥协，直至达成合意，以实现环境公共利益与企业经济利益的利益均衡。具体到实践中可重点依托环境行政协议与环保约谈两种制度。
1.环境行政协议
环境行政协议又称为“环境保护协议”或“自愿环境协议”，是指企业和政府为达到环境治理具体目标而订立的协议，需要政府与企业之间进行正式协商，在一致同意基础上确立双方在环保领域中的权利义务关系。从某种程度上来说，环境行政协议应属于软法范畴，软法的制定与实施过程具有更高程度的民主协商性，强调主体间的认同与共识，注重彼此之间的沟通，能全面地回应公共治理模式所具有的主体多元化与行为多样化的特征。所以从某种意义上讲，环境行政协议事实上是一种“新型的社会契约”，是一种典型的“软法”。[15]相对于政府单方意志的传统性规制，环境行政协议的优势在于构建性强和遵从度高，是政府平等合意行为与排污企业内部自律行为的有机统一，意在达成公私主体间的协商合作，实现政府的“组织瘦身”、“成本削减”与“规制缓和”，将排污企业的“竞争性”、“实验性”和“多样性”等因素导入实现环境公益的过程，以便更好地促进环境治理事业的发展。[16]
环境行政协议作为一种契约型环境治理工具，比环境法的行政管制措施有更灵活的余地和更大的空间。一是协议强调政府与排污企业的“身份平等”。环境行政协议的顺利实施需要政府与排污企业谈判协商，这就决定了彼此必须能够以相对平等的身份就污染防治问题进行合作。在谈判协商过程中，企业不再仅仅以被规制者的身份出现，而是作为相对平等的治理主体，享有充分的发言权与决策权，能基于自身利益提出较为科学合理的策略方案，进行合理合法的自我规制，这样就可以弱化传统环境规制模式中由于政府单方规制而形成的政府与排污企业之间的紧张关系。二是协议强调政府与排污企业的“动态博弈”。由于政府和排污企业之间分工不同，导致两者在污染的产生和排放、治理技术等方面存在严重的信息不对称，而双方可以在协议的谈判中，经过多回合的博弈，由政府逐步地释放出影响到决策制定的治污成本、污染排放量、企业家的风险偏好和技术等相关信息，实现充分的信息披露，而企业也通过信息传递逐渐了解到政府的相关信息，双方在保证自身利益基础上作出妥协与让步。其三，协议强调政府与排污企业的“共同行动”。环境行政协议的达成可由政府提出具体的环境实现目标与问题解决方案，企业采取自愿方式进行参与，或由企业和政府进行单独或集体的协商与谈判，以寻求适合企业自身发展情况的策略。与政府单方规定的方式相比，协议的达成需要企业设计出适合自身情况的解决方案，政府要充分考虑企业间及其所要求对策的差异性。政府与排污企业也可以邀请企业员工、环保组织、环境司法组织和居民等多方利益主体参与其中，强化他们对谈判双方的监督作用，以提出符合双方乃至多方利益的解决方案，达到利益均衡，进而保证环境行政协议的有效实施。[17]
日本的公害防止协议、环境基本协议、废弃物及循环利用协议和环境美化及垃圾处理协议，美国的环境自愿协议，德国的目标达成型和法规替代型环境保护协议，都是国外比较典型的环境行政协议。我国《清洁生产促进法》第27条和《节约能源法》第66条也对企业削减污染物排放量、节约资源能源的自愿协议作出了具有原则性的规定。这些类型的环境行政协议都是政府和排污企业协商共治的体现，产生了良好的实施效果。
2.环保约谈
环保约谈是指政府为防止企业违法行为的发生或蔓延，运用协商方式向政府内部与企业传递警示信息，并且明确指出有可能存在的问题隐患或违法情形，引导和督促其作出或者不作出某种行为。环保约谈分为环保内部约谈和环保外部约谈。本文因探讨政企共治的环境治理路径，所以仅针对政府对排污企业的环保外部约谈予以展开。环保约谈是一种行政指导方式，在我国最早应用于税收征管领域，后来逐渐地推广至价格管理、安全生产、环境保护和食品安全等领域，主要针对的是企业环境守法行为。环保约谈从某种意义来讲是多元目标和功能的混合体，有利于政府提高行政效率与降低行政成本。
环保约谈作为一种新型的柔性行政方式，打破了以往传统行政管理模式中单向的行政运作方式，采用双向互动的行政执法模式，己经成为一种重要的环境治理手段。其一，环保约谈体现了政府与排污企业之间的协商与沟通。在约谈中，政府放下了“官本位”的优越地位，主动约请企业参与到环境治理中来，在平等互信的基础上展开交流与对话。通过环保约谈，企业能了解其在市场活动与经营管理中的不足之处，掌握环保法规的要义，提高自身的法律意识；政府也能在约谈中充分了解企业的困惑和需求，采取更加灵活而且审慎的行政措施，最大程度地保证企业的经济利益。其二，环保约谈能在政府对排污企业的执法规则和惩罚性措施之间起到必要的过渡与缓冲作用。企业通过与政府的约谈，在因行为违法将会受到的行政处罚措施来临之前拥有合理的反应时间，积极地通过应急预案等方式尝试改进，以便于按照双方约谈所设定的目标实现平稳有序的过渡。[18]其三，环保约谈强调政府对排污企业的警示与干预。环保约谈要求行政主体主要采用平等协商的柔性手段对环境治理事项进行分析处理，但需要注意的是，这种柔性约谈机制并不代表被约谈对象可以无视约谈机关的合法建议。政府如有充分证据证明排污企业实施违法的约谈事项，也应对排污企业发出警告，必要时采用强制手段直接干预。政府应根据环保约谈达成的协议帮助企业制定切实可行的解决方案，并对整改的落实情况进行监督，督促企业将自身的行为活动纳入到规范化与制度化的轨道中来，实现政府环境公共利益和企业经济利益的均衡。
2016年12月15日，环保部针对中国铝业公司环境管理存在薄弱环节，下属多家企业存在环境违法违规问题，对其负责人进行约谈，督促企业强化环保责任。2017年11月贵州省环保厅对中石油贵州销售分公司、中石化贵州石油分公司、老干妈等企业和单位存在的11个突出环境问题实施省级集中约谈，要求各企业立即按照环保要求，限期完成整改。这些环保约谈都起到了良好的环境治理效果。
(二)引入第三方企业的政企共治
传统的环境污染治理模式中，排污企业是在政府的监管下自行处理污染物，政府可对其治理不当的行为实施处罚。然而实践表明，这种治理模式手段强硬，遮蔽了排污企业的利益诉求，使排污企业漠视环保责任，环保设施运营效率偏低，导致环境治理效果甚微，污染问题日趋严重，引起社会公众的质疑。如何改变这种治污不力的现象，探索新的治理模式已经成为环保的重要议题。在这种背景下，环境污染第三方治理模式应运而生。
环境污染第三方治理，是排污企业通过与第三方企业(专业污染治理企业)签订合同，以购买环境服务的形式，将污染治理任务转移给能用相对更低成本、更专业技术和更有效率的运作方式来进行污染治理的第三方企业，属于市场化的污染治理模式。在这种环境污染第三方治理模式中，排污企业、第三方治理企业与政府形成新型的合作治理污染的关系。对于排污企业来说，只需要付费给第三方企业治理污染，遵守合同约定即可，其可以把更多精力投入到企业的发展当中。第三方治理企业是以对排污企业提供环境污染治理服务而营利的一类企业，它们所提供的服务虽不会直接地增加社会财富的积累，但是会对环境产生正外部性的作用，从而间接性地增加社会的公共福利。政府作为公共事务代理人，针对排污企业和第三方企业交易可能出现的各种各样的问题，需要其进行有效地协调与监管。
环境污染第三方治理作为市场机制背景下的污染治理模式，从本质上来看是政府打破市场壁垒，创造交易条件的市场化改革，是环境污染治理在理论和实践上的进步，标志着由“谁污染，谁治理”的传统治污模式向“谁污染，谁付费，专业化治理”的新型治污模式的转变，体现了政府对引入社会资本，运用市场机制治理污染的重视与对治污效率的追求，是一种由政府、排污企业与第三方专业治污企业共同参与的新型污染治理模式。其运作机理是通过引入合法的市场机制，将排污企业的直接环境责任转化成间接的经济责任，由承担具体污染治理任务的第三方企业投入资金进行污染治理，实行社会化的有偿服务和管理，有利于实现污染治理的专业化、规模化和高效化。这种治理方式强调发挥排污企业的积极主动性和政府的推动与协调的作用，区别于传统意义上的层级性的国家治理形式，注重社会主体进行污染防治的多元性，充分了解不同主体的立场和利益诉求，更好地实现政府维护环境公益和企业实现经济利益的均衡，达到政府和企业共同治理环境污染的目的。[19]
在实施环境污染第三方治理的过程中，排污企业和第三方企业是直接参与方，政府是间接参与方，其虽然不是第三方治理合同的主体，但要对第三方治理企业进行引导和支持，制定相关的规则与制度，并且对排污企业和第三方企业共同履行合同的情况进行监督。这三方主体需要各司其职、紧密配合，才能产生良好的环境治理效果。2015年1月，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》明确指出要培育企业治理污染的新模式。政府在重要工业园区等工业集聚区，鼓励排污企业引进第三方企业进行深度治理，引导和支持有污染治理能力的环境服务公司积极参与第三方环境治理项目，对于符合条件的项目给予税收优惠或补贴奖励，对园区内企业的污染进行集中式的专业化治理，并且开展针对排污企业所进行的生态设计、环境诊断、技术改造和清洁生产审核。[20]安徽省安庆市华茂国际纺织工业城的污水处理项目就是政府、排污企业、第三方治理企业三方共治的成功案例。华茂国际纺织工业城位于安庆市临港开发园区，在当地政府出资给予治污企业补贴并在税收方面给予优惠的支持下，工业城内企业的污水集中处理工作引入了安徽宜源环保科技股份有限公司进行投资建设。该污水集中处理工程一期建设内容为日处理1.25万立方米污水处理工程和4775米管网工程，2014年7月通过环保验收后投入运营。华茂纺织工业城内各企业所排放的废水经收集、调节后，通过各自的专管排入宜源环保公司进行治理，污水治理达标后排入市政管网。[21]安徽省安庆市华茂工业城的污水治理正是以“政府牵头、企业投资、托管运营”三方共治的模式进行，对园区内的污水进行集中处理，为园区内的排污企业搭建了科学可靠的公共服务平台，不但提高了企业自身的竞争力，同时也对行业的可持续发展和生态产业化建设奠定了基础，有利于实现绿色治理污染和资源循环利用的目的。
目前，许多省级或市级政府设置了专项基金，优先为参与第三方治理的排污企业与治污企业提供贷款，并采取无息或低息贷款方式，解决企业采用第三方治理污染的资金来源问题；鼓励银行等金融机构创新自身的产品与服务，在贷款利率、贷款额度、还贷条件等方面对第三方治理项目给予支持。很多地方政府都建立了基于网络与数据库的信息共享系统。政府在执法的过程中，要严格监督各主体依法公开第三方治理项目的信息，对不予公开环境信息或者公开信息不达要求者要加大处罚力度。政府不仅要将环境政策和收集掌握的环境状况信息等主动进行公开，还要促使排污企业和第三方企业公开自身治污信息。另外，当排污企业和第三方企业之间发生矛盾与纠纷时，政府部门也要积极介入，建立纠纷解决机制，给双方谈判提供平台，并及时进行调解以化解矛盾。2017年8月，《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》也对排污企业与第三方企业承担责任进行了明确界定。尤其是政府作为第三方治理的委托方时，如果排污企业违反法律法规或合同规定而导致发生环境污染时，政府可以向排污单位追责。[22]这些措施都是政府、排污企业、第三方治理企业三方共同治理污染的体现，能够实现多元环境治理体系中政府和企业等各方主体利益的均衡。
结语
自从我国实行改革开放以来，社会经济体制的转型带来国家经济飞速发展的奇迹，但由于自然资源有限性约束的加剧，生态环境付出的代价过大，企业经济利益与环境公共利益无法均衡，促使我国必须构建具有中国特色和本土特质的环境保护和治理的社会体制。其价值在于通过建立这种与环境相协调并且可持续发展的生产和消费方式，引导我国的社会经济走上和谐的持续发展道路，特别强调人与环境间的相互促进与相互依存。法律的变革是与当前中国的社会结构结合在一起的，这也就意味着法律所扮演的角色就是要推进当下中国对现有的利益格局和主体角色的全面改造和重新构建。环境治理从本质上强调环境公益是多方参与、协调合作并涵盖公众身份复杂性和观点多元性的新颖的公共服务体系，实现经济、环境与社会的可持续发展和人与大自然的和谐共处是环保事业最终要达到的目的。我们认为，多元环境治理体系的建立将是我们今后环境治理有所改观的关键，在环境治理体制中对政府和企业作出准确定位，探索多元环境治理体系中的政企共治路径，把多元共治的理念转化并应用于地方实践，探索具体环境问题的制度解决机制，这样不仅有助于实现环境治理的现代化，也有助于社会主体共享生态文明发展的成果与价值，推进以可持续发展为理念的生态文明建设，实现中华民族绿水青山的美丽中国梦。
【注释】 *吉林大学法学院博士研究生，东北石油大学讲师。
[1]北京大学哲学系外国哲学教研室编译：《十八世纪法国哲学》，商务印书馆1963年版，第456-457页。
[2]栗明：《社区环境治理多元主体的利益共容与权力架构》，《理论与改革》2017年第3期，第116页。
[3]陈泉生、宋婧：《论环境法的国家干预原则》，《当代法学》2006年第5期，第58页。
[4][法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1996年版，第100页。
[5]参见丁冬汉：《从“元治理”理论视角构建服务型政府》，《海南大学学报(人文社会科学版)》2010年第5期，第21-23页。
[6]参见李妍辉：《从“管理”到“治理”：政府环境责任的新趋势》，《社会科学家》2011年第10期，第54页。
[7]黄新华：《论政府社会性规制职能的完善》，《政治学研究》2007年第6期，第65页。
[8]吴真：《企业环境责任确立的正当性分析——以可持续发展理念为视角》，《当代法学》2007年第5期，第50页。
[9][美]埃莉诺•奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社2000年版，第10页。
[10][日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第25页。
[11]参见谭冰霖：《环境规制的反身法路向》，《中外法学》2016年第6期，第114-115页。
[12]王清军：《自我规制与环境法的实施》，《西南政法大学学报》2017年第1期，第49页。
[13]参见巩固：《激励理论与环境法研究的实践转向》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期，第23页。
[14]Kooiman Jan, Governing as Governance, Sage, 2003.p.26.
[15]马波：《环境法“软法”渊源形态之辨析》，《理论月刊》2010年第5期，第110页。
[16]参见刘宗德：《公私协力与自主规制之公法学理论》，《月旦法学杂志》2013年第6期，第18页。
[17]参见生延超：《环境规制的制度创新：自愿性环境协议》，《华东经济管理》2008年第10期，第29页。
[18]参见和静钧：《约谈机制化，有利于依法管网》，《深圳特区报》2015年4月29日，第A02版。
[19]参见王琪、韩坤：《环境污染第三方治理中政企关系的协调》，《中州学刊》第2015年第6期，第72页。
[20]参见国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(国办发[2014]69号)。
[21]参见国家发展改革委办公厅发布的《国家发展改革委办公厅关于印发环境污染第三方治理典型案例(第一批)的通知》(发改办环资[2017]2079号)。
[22]参见中华人民共和国环境保护部发布的《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(环规财函[2017]172号)。
【期刊名称】《当代法学》【期刊年份】 2018年 【期号】 5
