最近，一系列关于信访的新闻引人注目。5月1日，新修订的国务院《信访条例》开始实施；5月9日，公安部召开全国公安机关电视电话会议，公安部长周永康动员部署，从5月初到9月底，全国公安系统开展持续近五个月的“大接访”活动。　

按照公安部发言人的说法，这次“大接访”活动分为三个阶段：第一阶段是从5月18日至7月17日，由县一级公安局长在公开场所面对面地接待属于本级公安机关管辖的信访事项，并由领导班子成员分别负责逐案进行调查处理。第二阶段是从7月18日到8月17日，由地市级公安局长接待处理属于本级公安机关管辖的信访事项，同时就信访人对县级公安机关作出的处理意见不服并提出复查请求的信访事项进行复查。第三阶段是从8月18日到9月6日，由省、自治区、直辖市公安厅、局主要负责人接待处理属于本级公安机关管辖的信访事项，同时就信访人对地市级公安机关作出的处理意见不服并提出复查、复核请求的信访事项进行复查、复核。这次“大接访”特别强调一把手亲自接访，并将“人人受到局长接待，件件得到依法处理”作为目标。[1]　

在去年修改《信访条例》的过程中，曾经发生过还要不要信访制度的争论。主张废除信访制度的人认为，信访靠领导批示解决问题，容易导致“人治”，继续强化信访会导致国家司法权威的流失；反对者则质问，很多老百姓正是告状无门才选择了信访，“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？”[2]　

这些争论都假设了一个值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信访制度，存废都是从老百姓的需要立论。但我们从公安部这次大张旗鼓地分三个阶段、从下到上“开门信访”看，其实每一级政府的上级政府，每一个部门的上级部门，也都需要信访。废除信访不但老百姓不答应，恐怕每一个上级政府、上级部门也不会答应。　

要理解信访的制度逻辑，必须了解我国政府层次的特点。作为一个十几亿人口的大国，我国的政府层级是当今世界最多的。在占中国人口大多数的农民头上，一共有乡、县、市、省、中央一共五级政府，如果算上村这一级不是政府的“政府”，一个农民头上的“政府”就多达六层；城市居民头上的政府可能少一到两层，但有时又多一个直接管理你的“单位”，很多时候还扮演着政府的角色。　

我国五级政府上下级之间等级森严，各级政府都是下管一级，又向上一级负责，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这种政府层次的设计，既不同于联邦制，和中国历史上的郡县制或封建制也不尽相同。在美国式的联邦制下，联邦政府和各州政府并无上下级关系；而在中国古代，比如清朝，州县官都是中央政府直接派遣，并在全国范围内调动，那时实际上全国只有一个政府，就是中央政府。而我们现在的中央政府，除了少数例外，大部分时候只能管到省部级，中央要对地市县乡发号施令，还得分别通过它们的直接上级政府。　

这种特殊的政府层次设计，来源于中国共产党在战争年代军队组织的经验。1954年《宪法》在起草过程中，朱德在谈到上下级政府之间的关系的时候曾经说过：“比如师长去指挥一个营长，虽也可以，但那是特殊情况，不是经常的。团长指挥营长则是直接的、经常的。所谓‘层层节制’，就是这个意思”。[3]　

五级政府、层层节制、向上负责的机制，造成信息传递和权力来源两方面的难题。在信息传递方面，越是上级政府，越不直接面对民众，而只负责管理督促下级政府为人民服务。不过，这些管理政府的“政府”并没有独立的信息渠道，它们关于民众的信息大都来自下级政府的汇报。如果下级政府或部门不为人民服务，同时又不想让上级政府或部门监督自己，那么只要报喜不报忧、不告诉上级真实情况就可以了。人民群众对这一点的总结一针见血：“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院。”　

在权力授予方面，由于迄今为止我国只实现了县乡两级人大的直接选举，其他上级政府都是层层间接选举产生，这使得拥有最大权力的中央政府，其权力来源最为间接，形式上的表现是各省市自治区人大选举产生全国人大，再由全国人大产生中央政府，中央政府与全国人民的授权和被授权关系过于间接不明。越是上级政府，距离人民的直接授权越远，这使得它在管理监督下级政府时面临权威和动力两方面的不足。　

可想而知，对于在信息来源和权力来源都依赖下级政府的上级政府，要完成管理、监督下级政府的使命，就不能完全依赖正式制度设计中这种间接信息渠道和间接授权模式。信访所起的作用，就是补充正式政府过程设计中信息传递和权力授予的不足。　

由于直接和民众打交道的多是基层政府，容易侵犯民众权益的也多是基层政府，民众上访告状的对象也一般是基层政府。当一个针对基层政府的上访开始后，对于上级政府来说，这同时起到了信息传递和权力授予两方面的作用。民众的上访，带来了关于下级政府运作的第一手信息；而民众对下级政府的控诉，又使得上级政府获得一个管理、监督下级政府的直接授权。　

明白了这一点，我们就会明白，为什么每一级政府都不喜欢针对自己的上访，但却欢迎针对自己下级政府的上访，同时又反对越过自己到上级政府的“越级上访”。越级上访虽然也大多反映基层政府、下级政府的问题，但由于本级政府对下级政府的过失负有责任，越级上访其实使得本级政府成为上级政府管理、监督的对象。　

然而，上访者在明白了这一点之后，反而更有动力越级上访。如果上访者反映的是向政府的问题，那么，在他看来，在嵌套机制里对乡的过失负有领导责任的县政府往往会官官相护乡政府，所以乡的直接上级政府反而是不可信任的；只有对乡没有直接领导责任的市、省、中央才可能公正处理乡政府的问题，越是上级政府，越没有官官相护的嫌疑。最没有嫌疑的是中央政府。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[4]这也造成了以北京为圆心的一个上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。　

然而，向上负责、下管一级的政府体制也决定了，实际上中央政府并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限，据于建嵘的调查,上访实际解决的问题只有千分之二。[5]　

公安部的“大接访”之所以分三阶段、有低到高实施，看来是考虑了我国政府层次的现实状况。倘若不分阶段，各级公安部门同时开门接访，那么可以想见，许多上访人将越过县、市、省，直接到北京来上访。因为北京、中央的权力最大、说话最管用。但实际上这样的效果未必好。因为距离基层最远，中央政府实际上很难判断上访者的“冤情”是否件件属实，即使能够判断，中央政府也缺乏解决问题的组织能力和资源。要了解情况、解决问题，最终还得靠基层政府。　

三个阶段的划分实际上建立了一个过滤机制：县级解决不了的问题地市解决，地市解决不了了问题省里解决，省里解决不了的中央解决。设计者希望，最后留给中央解决的问难题不至于过多，而超出了中央政府的处理能力。这层层关口也是对上访者的考验：如果你的“冤情”是最大的，那么你就要用百折不挠的上访行动来证明。我们发现，许多老上访户已经接受了这样的暗示，不是用证据，而是用执着的上访意志来证明自己所言非虚　

无论如何，三阶段的明确划分，使得在5月18日这一天，全国区县一级的公安局长，都齐刷刷地坐在接访场所甚至街头、体育中心，公开接待群众的来访。[6]因为他们知道，如果不这样做，在7月18日之后，自己将成为群众上访、上级复查的对象。　

有人呼吁，公安部门的“大接访”应该常规化、制度化、长期化。但是，正如上面的分析表明的，上访制度本身就是内生于我国层层嵌套、向上负责的政府流程的。在这个意义上讲，只要这种政府流程不改变，上访就将是常规的、制度化的和长期的。不但老百姓需要上访，一个仍然保留管制良心的上级政府也需要上访。　

然而，通过上访来完成政府流程中必不可少的权力授予和信息传递的功能，毕竟是一种“双轨政治”的模式。按照费孝通先生的说法，传统中国的政治也是双轨政治，除了自上而下的皇权，还有绅权来做自下而上的沟通。“如果这双轨中有一道淤塞了，就会发生桀纣之类的暴君。”[7]现代民主政治建立以后，传统的双轨政治其实已没有必要保留，因为双轨可以合为一轨，不过这一轨却是双向的。人民授权政府，政府向人民负责。　

所以，如果要考虑信访制度的转型，着眼点其实在如何改革现有这套向上负责的政府过程，再造政府流程，使得层层政府都不是向上负责，而向下负责，向选民负责。如果人民能够直接选择官员、监督政府，由上级保证下级为人民服务的必要性就降低了，民众的上访将真的被官员的下访所代替。　

改变“向上负责”的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。目前可以考虑的是，直接选举产生的县乡人大代表应负责接待本选区选民针对当地政府，包括公安机关的信访，并在人大框架内进行调查、听证，对政府提出监督要求。如果谁不愿为民请命，那么只好请他不要再当人大代表，这也正好有利于把一些只想享受代表权利，不想履行代表义务的人挤出代表的行列。　

不过，这样做需要解决一个立法问题。我国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。　

司法方面，“涉法”信访的增加要求进行有针对性的司法改革。在于建嵘调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9％；认为法院不依法办事判决败诉的占54.9％。[8]这从一个侧面表明目前“涉法信访”的严重性。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感、群体性诉讼不予立案或“暂不受理”，直接与诉讼法的规定相违背，严重地说是一种渎职行为，对此应坚决纠正。另外，我国实行二审终审制，使得不服二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。　

第三，政府应该对新闻媒体的监督更加容忍。各级政府目前起码应该容忍本辖区媒体对外辖区的批评性报道，中央政府应默许各地方媒体对外地的批评性报道。发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻人员对社会问题的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过信访了解民情的需求；大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在解决问题方面发挥更大的作用。　

【注释】

[1] “公安部发言人就集中处理群众信访问题答记者问”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-17/22475913998s.shtml　

[2] 于建嵘：“中国信访制度批判”，http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4842　

[3] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，页211，福州：福建人民出版社，2003。　

[4] “国内首份信访报告获高层重视”，《南方周末》，2004年11月4日，http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp　

[5] 同上。　

[6] “全国3000多名公安局长开门接待信访者”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-18/20245924078s.shtml　

[7] 费孝通：《费孝通文集》，第四卷（1946-1947），页336，群言出版社，1999。　

[8] 同注4。　

删节发表于《财经》2005年6月13日，第12期　

http://caijing.hexun.com/mag/preview.aspx?ArtID=7152