摘要：近年来，作为准社会组织的一种重要形式——网络社团，在中国获得迅速发展，对中国社会的影响也非常重大。大量网络社团的产生给社会带来正面的、积极的影响，但是在网络社团中也出现诸多危及公民生活、社会稳定和国家安全的违法犯罪问题。要确保网络社团健康发展，就必须加强对网络社团中存在的这类问题的治理。作为一种准社会组织，网络社团具有很强的特殊性和复杂性，这导致网络社团治理成为一大难题。加强对网络社团的治理，最重要的是要破除既定的思维模式，善于动用社会力量来进行治理。
关键词：网络社团；网络空间治理；准社会组织
在互联网得到广泛运用的过程中，人类的结社方式发生着重大变化，通过网络结社形成的一种准社会组织——网络社团大量产生，并产生了非常大的影响。在网络社团大规模发展的同时，网络社团中存在的问题也越来越严重，需要加强对网络社团的治理，以维护网络空间的良好生态环境。如何加强对网络社团的治理，如何界定网络社团的性质和类型，一直以来都是困扰学术界和实际工作领域的一个非常棘手的问题。本文将网络社团视为一种准社会组织，在此基础上，提出了网络社团治理的基本思路。
一、网络社团：一种准社会组织的形态
当我们运用国家与社会两分法的视角对人类的组织形态进行分析时，我们很多时候会把社会理解为由正式的社会组织或民间组织构成的网络，而实际上，各种非正式的社会组织大量存在，并自觉或不自觉地形成了人类社会的重要组织形态。甚至可以认为，一个人可以不参加正式的社会组织，但是，总是会在一些非正式的社会组织中活动。我们可以把在特定的制度背景和社会条件下没有采取明确的组织形式或组织规范的社会组织称为准社会组织。也就是说，准社会组织是指人们在社会生活中围绕一定的目标，或者以共同的地域、共同的爱好、共同的经历为基础形成的松散的、没有明确规范的社会团体[1]52。
与社会组织相比，准社会组织具有一些自己的特征。第一，形成的自发性。人们出于社会交往、情感沟通或者互助互济的目的，会自发形成各种各样的准社会组织。但是，作为准社会组织，它是一种非常松散的联合，往往没有明确的或者确定的目标和任务。第二，组织的灵活性。准社会组织发起、成立和运转往往是基于一定社会群体的共识，没有严密的组织程序和组织过程。同时，由于准社会组织不像社会组织一样以正式的组织形式存在，政府也难以对其进行有效管理和规制。第三，规范的不确定性。准社会组织的组织结构、活动方式和内部关系往往没有明确的规定。但是，准社会组织的成员在交往过程中，会形成一定的非正式制度，用以维持组织的生存和协调成员之间的关系[1]52。
准社会组织在社会生活领域广泛并大量存在，它们虽然没有社会组织所具有的正式组织形式，但是其对社会的影响仍然是非常大的。随着互联网的迅速发展，利用互联网进行联络、沟通、动员或组织，更为便捷和方便，网络社团由此大量产生。一个网站就能形成一批组织，一个帖子就能成就一次活动，在QQ和微信上建一个群就成了一个小的网络社团。网民结社的成本很低，网络社团发展迅猛，这使得人类的社会组织形态发生了重大变化。
当然，在与网络社团相关的组织形式中，有少量正式的社会组织存在。例如：2018年5月9日成立的中国网络社会组织联合会，实际上一种非常正式的社会组织，它是中国首个由网络社会组织自愿结成的全国性、联合性、枢纽性社会组织。其宗旨是：在党和政府的领导下，积极发挥桥梁纽带作用，统筹协调社会各方资源，促进网络社会组织发展，凝聚网络社会组织力量，强化网络社会组织的作用发挥。
但是，大多数网络社团不是正式的社会组织，而仅仅是一种非正式的社会组织，具有准社会组织的特征。目前，作为准社会组织的网络社团主要有以下三种组织形态：
一是在网络论坛或专题性网站基础上形成的虚拟社区。在中国，网络论坛是社会意见的汇聚空间，已经成为网络舆论的策源地和集散地，是民意表达和公共舆论形成的非常重要的平台。一些专业网站组建了相当数量的俱乐部、专门社团和专题论坛，拥有上百万、甚至上千万的注册用户。许多网民会经常浏览某些专栏，并发表自己的看法和意见，参与这些论坛的专题讨论和活动，这样，就实际上成为某一专栏或者板块比较稳定的成员。这种虚拟社区一般拥有相对固定的活动成员、活动宗旨和活动内容，并会对特定问题形成比较一致的看法和意见，从而对公共舆论的形成会起到比较大的影响，甚至会对公共政策产生重大影响[2]67。
二是利用网络发起的志愿服务组织和公益性活动组织。这种网络社团往往针对一些突发事件或者公众比较关心的问题发起，它们利用网络平台，发布有关信息，能突破地域的限制，迅速把大量网民聚集在一起。这类网络社团往往能够在很短时间内招募到大量志愿者或者筹集到大量经费，并在现实生活中发挥很大的影响。一些从事志愿服务和公益性活动的准社会组织也经常利用网络开展宣传工作。对于网民来说，不用介绍，不用交会费，在网上看到自己感兴趣的社团，只要网上注册，就可以参与，使得网络结社成为十分便捷的事情。近年来，网络公益组织在社会公益领域发挥了积极作用，它们不仅承担和填补了因政府能力不足而存在的“治理真空”，而且还承担和填补了社会组织无法发挥作用的“公益真空”[2]67。
三是网友通过QQ群、微信群，或者通过博客、微博、微信等，或者通过其他网络平台，结成网络社团。这类网络社团非常普遍，非常多。以微信群为例，实际上，一个微信群就相当于一个网络社团。建立微信群，非常自由方便。微信群可以把有共同兴趣爱好或者有工作关系的网友，或者亲朋好友聚集在一起，可以在群里聊天，也可以分享图片、视频、新闻，以及其他各类信息。通过这些网络社团，网友定期或不定期地进行网上交流，也会进行网下聚会，它们大大加强了公民之间、各种社会组织和社会群体之间的联系，对网民的影响很大，也会对公共舆论产生很大的影响[2]67。
当前，网络社团已经在社会层面和国家层面产生重要影响。从社会层面而言，可以通过网络社团表达利益诉求，逐渐参与社会生活，甚至影响公共决策和国家行为。从国家层面看，能够快速对社会需求做出反应，合理界定国家行动的范围，明确公私生活界限，提高制度创新能力，确保国家能力的提高，并为社会的发育和成长提供空间。网络社团的发展有利于中国政府的治道变革，有利于公共事务领域的开放和政府职能的转变，也有助于公共事务自主治理安排的发展和社会自主治理。这样，网络社团的兴起对于社会与国家之间的沟通与交流、对于社会与国家明确各自的活动空间与权利义务、发挥各自应有的作用必然发挥重要作用，从而有利于促进社会与国家的良性互动[2]70。
二、网络社团的特殊性质及其监管的困境
结社权通常是指公民为了一定的宗旨，依照法律规定的手续组织某种社会团体或者参加某种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等具有持续性的社会团体和民办非企业单位也即民办事业单位的权利[3]。不同利益群体特别是弱势群体合法博弈主体地位之取得与制度化表达渠道的建立，既表现为自身民主能力的培育，更取决于结社自由制度化权利的保障。 中国公民的结社权有明确的宪法保障。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于个人或社会来说，归属于团体或通过团体为他人做贡献，都是具有重大意义和价值的。
中华人民共和国成立后，逐步建立起了社会主义的政治经济制度。在当时的历史条件下，这种权力高度集中的政治经济体制，与一元化的意识形态宣传相结合，把社会成员严格地束缚在简单的身份等级划分之下而缺乏流动机会的社会体制之中，形成了一种独特的社会政治现象。邹谠称之为“全能主义（totalism）政治”[4]。这种全能主义社会体制是以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础的。在这种状态下，国家的力量获得极大的扩展，社会作为一个独立领域几乎不存在了，国家凭借各种形式的运动将中央政府的经济、社会、文化改造目标嵌入基层社会，把基层社会改造成民族国家的一个组成部分。
改革开放以来，各种社会因素的流动性越来越大，人们越来越注重社会组织的作用，自然就会通过参加社会组织，以此来保护和完善自己，这样，中国社会组织获得迅速发展。社会组织的发展导致国家与社会的关系也发生非常大的变化。美国学者李侃如就认为：“中国社会已经发生了巨大变化，社会与国家之间的关系也发生了巨大变化。”[5]社会组织既不是凌驾于社会之上、统治公民的活动主体，也不是追求利润的经济行为主体，它源于社会、源于公民、源于公民结社权的行使，是公民以自组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并因此成为公民自主的公共空间[6]。
但是，中国社会组织管理体制仍然表现出强烈的限制和控制特征，社会组织的发展还面临着许多制度层面的约束。目前，在负责社会组织管理的民政部门中，社会组织主要包括三类：社会团体，基金会和民办非企业单位。[7]而在实际的社会组织形态演进过程中，一种初具社会组织形态的准社会组织也在发展，并且在数量上远远超过正式的社会组织。可以说，准社会组织的发展在很大程度上同样是公民结社权实现的表现，并且一定程度上可以发挥社会组织的功能和作用。但是，应当明确，准社会组织不能等同于正式的社会组织。
非常明显的一点是，准社会组织不是正式的社会组织，它具有社会组织的初步形态，大致类似社会组织的雏形。不过，并不是非正式存在或者没有获得合法身份的社会组织就都是准社会组织。在中国社会中，由于政府对社会组织采取了适度限制发展的政策，一些社会组织难以在民政部门登记注册，不能获得合法地位，但是，它们实际上完全具备社会组织的形态，包括组织程序和机构等，并以社会组织的身份进行活动；而另外一些社会组织以其他身份进行活动，例如，有许多公益性社会组织，选择在工商部门进行注册登记，本身是非营利性组织，而在现实中则以营利性组织的身份存在并进行活动。这些类型的社会组织仍然可以归类于社会组织，而不是准社会组织。
由于中国政府一定程度上限制社会组织的发展，加上社会发展的复杂性和社会活动的多样性，公众需要通过一定的组织形式开展一些社会活动，而社会组织显然不能完全满足这种需求，这就为准社会组织的产生提供了空间。在中国社会中，准社会组织的存在十分普遍。例如：公开活动、尚不具备完全组织形态的各种形式的“同乡会”、“老乡会”、“校友会”，
尽可能以非正式集体活动形式活动、没有正式登记的各种行业组织，以及公开开展活动、但是尽量淡化组织色彩的各种兴趣爱好者协会（或者俱乐部）等。从成员构成看，有共同利益型、共同兴趣（爱好）型、共同信仰型、共同情感型、共同地缘型、共同业缘型、共同亲缘型等[1]54。准社会组织活动在社会的各个领域，组织方式灵活，活动方式丰富。
在准社会组织中，最为典型的形态就是网络社团。与正式的社会组织相比，网络社团组织起来十分方便和灵活，它们虽然没有正式注册，不被认定为正式的社会组织，但是它们具备社会组织的一些特征，也能发挥类似社会组织的作用。一般而言，网络社团是为着某种目的而设立的、有一定的组织形式、有相对固定的成员和活动方式等。这样，网络结社作为一种非常方便的结社方式，就成为中国公民实现结社意愿的重要方式。也正因为如此，网络社团可视之为一种准社会组织，虽然它们不是正式的社会组织，但是具有社会组织的一定特征，并且是公民结社行为的一种表现形式。
大量网络社团的产生既给社会带来正面的、积极的影响，也带来许多意想不到的问题。有些网络社团成为黄赌毒或反党反社会主义等不良信息传播的平台。许多网络违法犯罪行为（包括计算机病毒、黑客攻击、网络恐怖活动、网络谣言、网络色情、网络诈骗和其他网络违法犯罪行为）也会借助网络社团展开活动。一些国际恐怖主义、极端宗教势力和民族分裂主义开始把网络社团作为活动的工具。可以说，在网络社团中出现了诸多危及公民生活、社会稳定和国家安全的违法犯罪问题。要维护网络空间环境，确保网络社团健康发展，就必须加强对网络社团中存在的这类问题的治理。
但是，如何加强网络社团治理却是一个大难题。由于网络社团是一种准社会组织而非正式的社会组织，因而，不能用管理社会组织的手段和措施来管理网络社团。同时，由于网络社团的数量过于庞大，而且，其成立和解散非常随意和自由，也难以运用管理正式社会组织的手段和措施来对网络社团进行管理。例如：关于推行网络社团注册，就不可行。因为网络社团实在太多了，就是成立网络社团者愿意去注册，相关政府部门也没有这么多的资源来进行注册。微信群或QQ群那么多，这些都可以说是网络社团，可能都要求它们进行注册吗？并且，还有一些网络社团具有很强的不稳定性或不确定性，或者，很难对它们进行界定，也难以对它们进行统一要求。可以说，网络社团的这种复杂性，是在传统媒体时代无法想象的；对网络社团进行治理，其难度也是非常大的。
三、加强网络社团治理的路径：社会层面的治理思路
网络社团的治理要破除既定的思维模式。很多人认为，一有问题，就是政府监管不力；一谈要加强治理，就是政府的责任。网络社团中的绝大多数问题，说到底是社会层面的问题，即使在社会层面，也不是社会层面中高层次的问题，而是社会层面中低层次的问题。因为，作为一种准社会组织，其组织形态在社会层面也是处于低层次状态；正式的社会组织，其组织形态在社会层面才处于高层次状态。当然，也不能否认，在低层次的社会问题中，存在影响高层次社会稳定和国家安全的社会问题。但是，仍然可以认为，要加强对网络社团的治理，最重要的是，如何运用社会力量来进行治理。
对于公共事物的治理，传统理论非常重视市场的调节作用和政府的干预作用，但是，市场失灵或政府失灵都有可能出现。由于不完全竞争的市场结构、公共物品的存在以及外部经济效果，市场机制不能实现帕累托最优，这样，就会出现市场失灵。除此之外，市场结构不合理、信息不完全等也可能导致市场失灵。为了克服市场失灵，就需要政府进行干预，以便恢复市场的功能，实现社会福利最大化。但是，在补救市场失灵的过程中，政府干预也会出现一些问题，例如：在提供公共物品时浪费和滥用资源，导致公共支出规模过大或者效率低下；或者因为政府干预不足或干预过度导致经济效率和社会福利损失。这就出现了政府失灵。那么，如何弥补市场失灵和政府失灵的问题呢？
20世纪90年代，治理理论开始兴起，并迅速得到广泛的关注和认同。治理理论强调多元治理主体共同参与治理过程，非常重视发挥社会力量在治理过程中的重要作用，以及在治理过程中多元治理主体之间的合作与协商，从而为解决现代社会中复杂的公共事务与社会问题提供了非常好的思路。出于寻求解决中国社会问题方案的迫切需要，中国学者在西方治理理论出现后，就迅速将这一理论引入中国，并用于对中国问题的研究。治理理论与治理实践在中国互动性很强，推动了治理在理论与实践两方面的创新；而且，治理理论上升到国家政策层面，成为中国共产党治国理政的重要理论与方略。
治理理论在中国获到了相当广泛的认同，并在实践领域取得了非常大的成功，这可以说是有其特定背景。一方面，在中国社会转型的过程中，社会风险不断聚积，社会矛盾非常尖锐，突发性事件接连发生，这对社会治理提出了严峻挑战；另一方面，中国的社会力量不断壮大，公民社会一定程度上获得了发展，社会主义民主制度不断健全，政治文化也在发生变化，这些因素的成长为治理在中国社会落地创造了社会、制度和文化等方面的条件。也就是说，治理理论不仅为解决这些问题提供了很好的思路，而且中国社会环境的变化也为治理落地创造了条件，这是治理理论能够适用于中国的重要原因。
治理理论的一个非常重要的启示就在于，可以运用社会力量加强对公共问题的治理，社会力量能够在治理过程中发挥十分重要并且有效的作用。也就是说，从治理理论的视角看，社会层面的问题应基于社会力量本身，以社会自治为基本原则。当前，作为社会力量重要体现形式的社会组织在现代社会中获得迅速发展，并承担着越来越重要的社会责任。社会组织的作用一般是通过沟通协调实现的，而国家或者政府的作用是以强制力为基础，最终通过暴力来实现的。社会组织越来越成为公民表达意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾的最为普遍和直接的形式。社会组织的发展改变了传统的、纵向的强制命令的权力运作模式，更加重视不同主体的横向平等协商，从而能够实现国家与社会的良性互动，为社会成员提供更优质的公共服务[8]。
网络社团作为一种准社会组织，在其兴起和发展的过程中，对社会治理提出新的课题。网络社团在实现网民沟通、联系、动员与组织方面呈现方便快捷和成本低的同时，存在许多问题需要解决。当前，网络社团不可能轻易被国家控制，尤其是以事前许可作为手段的权力控制。即便能够实现这种控制，国家也会付出巨大的成本或代价，从而削弱国家的力量或者损害政权的合法性。改革开放以来，中国公民个人自由扩大，个人权利彰显，由于个人是社会的最小构成要素，所以，这种转变意味着个人正从国家这种组织形态中相对脱离出来，变得更有自主性。当代社会的明显特征是个人的自由化、社会的多样化以及由此导致的政治多元化。在多元化的世界里，共同的政治生活何以可能，成为人类福祉的重大问题[9]。当前，随着国家对经济资源、文化资源和社会资源的垄断不断弱化，社会掌握的各类资源变得丰富，社会力量相对强大起来。也就是说，当前，中国的社会力量正在不断发展和壮大，可以承担社会治理的责任。
加强网络社团治理，应充分发挥社会力量治理的积极作用。这可从以下三个方面着手。一是完善公众监督。公众监督包括网民或其他公民以及其他社会组织的社会宣传、公众举报和舆论监督。要将网上监督与网下监督结合起来，自觉抵制传播网络谣言、侵犯他人隐私、恶意诽谤他人以及其他违法犯罪行为，形成是非分明、惩恶扬善的网络环境。二是推进网络社团信息公开。比较正式或规模较大的网络社团要主动接受公众监督，主动回应网民质疑，公开网络社团的财务、人员、活动等信息，提高网络社团自身的公信力。三是鼓励建立网络社团第三方评估制度。要建立独立的网络团体第三方评估机构，完善评估指标体系、工作制度和操作程序等，建立起组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的网络社团第三方评估制度[10]。
网络社团的形成具有非常显著的自愿性，加强网络社团的治理，十分重要的一点还在于，要推动网络领域的行业自律和网民自律。互联网行业要切实加强自我管理、自我约束，自觉抵制互联网信息传播中的低俗信息与非法信息，促进网络信息安全有序流动。网民素质和自律意识的高低是影响网络社团健康发展的重要因素。加强网民有关互联网的法律和道德教育，提升网络社团成员特别是青少年的鉴别能力、法治观念和自律意识，是促进网络社团健康发展的重要手段。
当然，在网络社团治理过程中，也应重视发挥其他治理主体的作用，实现国家、市场、社会和公民等治理主体之间的协同治理。在协同治理过程中，政府的主要职能是采取行政、法律、经济等手段为网络社团治理创造良好的社会环境和法治环境；市场力量主要是加强互联网企业的行业自律，通过提高互联网企业的社会责任感，为网络社团治理提供技术支持和环境保障；社会组织的主要职能一是加强内部管理规范，提高网络社团的自治能力，二是为公民参与网络社团监管提供组织平台；公民的主要职能是基于权力意识对网络社团进行监管，为网络社团的发展出谋划策。
需要强调的是，关于网络社团治理，针对不同的问题要采取不同的手段，能在社会层面解决的问题就要动用社会力量来解决；动用社会力量解决不了，就应该采用其他手段；危及社会稳定和国家安全，涉及犯罪的问题，当然必须动用国家强制力量进行解决。
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(本文发表于《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版2018年第5期)
