【摘要】 科学完善的监督机制是央企健康发展的重要保证，也是央企改革发展的重要目标。我国央企监督机制存在公司治理结构监督形式化、监督投入大效果不彰等五大困局，造成一些央企监督乏力、违纪违法问题较为严重。顺应新一轮央企改革需要，改革监督机制要贯彻法治原则、分类监督原则、统一原则，科学构建监督体系。赋予企业真正市场主体地位，完善公司法人治理结构，形成有效内部监督制约机制，同时整合外部监督力量，形成高效精干的监督体系，保证央企经营者谨慎履行受托责任，维护企业利益。
【中文关键词】 治理结构；法治原则；监督机制
央企是我国国民经济的重要支柱，是推进国家现代化，实现“两个一百年”奋斗目标的重要力量。长期以来，央企不断发展完善，为国家经济发展做出了重大贡献。同时，央企也面临一系列问题，突出的表现是对央企高管监督乏力，贪污腐败现象较为严重等，这严重制约了央企的发展壮大。
十八大以来，党中央充分认识到国有企业发展中存在的问题，提出了新一轮国企改革目标。党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，国企改革的整体框架基本形成。党的十九大专门对国企改革作出重大部署，提出深化国有企业改革培育具有全球竞争力的世界一流企业的改革目标。同时，加大央企反腐败力度，查处了一大批中央企业的高管，营造廉洁从业生态环境。要实现十九大提出的改革目标，关键是落实好这些改革政策，同时结合实际因地制宜，做好央企的监督与管理，一方面增强企业活力，另一方面强化监管。简而言之就是围绕“放”与“管”来开展工作。该放权的完全交给企业，该管好的坚决管好。找准问题，整体规划，构筑科学、完善的监管措施体系，保障央企健康发展。
一、我国央企监督机制的五大困局
经过四十年的改革，央企监督机制不断完善，为央企的规范化发展提供了外部保障。同时也要看到，央企监督的深层次问题仍然没得到较好解决，内部监督不力外部监督太远的顽疾仍然存在。综合来看，央企监督机制存在五大困局。
(一)公司法人治理结构监督的形式化与“一把手”缺乏监督的困局
公司法人治理结构监督是指公司制企业按照《公司法》等相关法律建立公司内部治理结构并使其依法行使职权，实现内部有效监督制约的监督方式。治理结构的监督主要由股东大会(股东会)对董事、监事的监督，监事会对董事、经理的监督，董事会对经理的监督构成。从世界范围来看，这种监督是保障公司高管忠实受托责任的主要监督力量。而且，这种监督机制有两大好处。一是监督者均为利益相关方，具有监督动力。如，股东大会由公司股东组成，公司经营好坏，直接关系切身利益，因而股东能够积极行使监督职能。二是属于全程监督，特别是能够实现决策过程中的监督。自20世纪90年代启动建立现代企业管理制度改革以来，我国有的央企已经按照《公司法》等相关法律规定设立企业法人治理机构。从实践来看，央企法人治理结构运行并不理想，普遍存在企业一把手权力过大、一个人说了算的情形，股东会、董事会、监事会等机构依法履责流于形式，监督制约机制没有发挥应有的作用。这导致央企的经营业绩直接取决于一把手的个人能力和自我约束性的强弱。一把手廉洁从政，具有较好的经营能力，企业就发展壮大；一把手好大喜功、贪污腐败、经营能力不足，企业就会遭受损失。十八大以来查处的央企高管腐败案件也表明，高管以权谋私，独断专行，损害企业利益的情形大量存在。如，中国电信集团董事长常小兵、东风汽车公司总经理朱福寿、南航董事长司献民、中国石化王天普、中国铝业总经理孙兆学、华润集团宋林、国资委主任蒋洁敏腐败案，等等。在这些案件中，这些央企“一把手”们，普遍都利用职权谋取私利，大搞利益输送，严重损害了企业的利益，企业董事会、监事会、股东大会对其没有形成有效监督制约力量。
新一轮国企改革注意到了这个问题，《指导意见》提出要解决一把手说了算的问题，如要求健全法人治理结构，规范董事长、总经理职权行为，切实解决一些企业董事会形同虚设，“一把手”说了算的问题，实现规范公司治理。此后，国办又颁布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，对法人治理结构提出具体要求。在这项政策指导下，一些央企进行了改革，如在董事会建设方面，引入外部董事。根据媒体资料披露，98家中央企业中，已经有83家建立了外部董事占多数的规范董事会。外部董事虽然可以避免内部董事不敢直接表达意见的弊端，对一把手制约有所增强，但是在外部董事行政委派背景下，仍难以保证其真正独立地位，真正解决一把手说了算的难题。
(二)监督资源投入不断加大与违纪违法仍然高发的困局
过去一段时间，为了遏制央企高管损害企业利益行为的发生，我国不断加大对央企监督资源的投入，形成了“九龙治水”的监督管理格局。目前对央企的监督主要有以下几种：一是中央巡视监督。十八大以来，巡视监督是代表党中央对央企进行监督。截止2015年，已实现了对55家央企巡视全覆盖，发现了大量问题。二是中央纪委、监察委的监督。中央纪委、监察委的监督主要是两方面。一方面是中央纪委、监察委机关本部的监督，如五室主要负责央企监督工作，监督检查联系单位领导班子及中管干部遵守和执行党章以及其他党内法规、国家法律法规等方面的情况，调查处理所辖央企中管干部的违纪违法行为。另一方面是派驻纪检组的监督。如在国家电网公司等骨干央企专门派驻了纪检组履行监督责任。三是国资委的监督。2003年，为了加强国企统一监管，国务院成立国资委，专门履行国有企业监督职责。2014年，国资委借鉴中央纪委派驻制度，决定向央企派驻纪检组，实行派驻监督。2015年，国资委开始实行巡视监督制度，对中央企业展开巡视监督。十九大后，国资委还制定了巡视五年工作规划，要求5年内对央企二、三级企业实现巡视全覆盖。2016年12月，为了进一步适应监管需要，国资委成立监督二局、三局，主要负责分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题，组织开展国有资产重大损失调查、提出有关责任追究的意见建议监督。如二局负责联系52家企业，涉及石油石化、机械等个行业。四是审计监督。国家审计部门的监督是一种行政监督，主要是监督国有资产使用的情况及经营者经济责任落实等。
尽管如此，央企违纪违法行为仍然高发。根据公开资料，从中央纪委2013—2015年对55家中管央企巡视全覆盖的结果来看，问题还比较严重。55家央企中，工程招投标、物资采购等领域腐败涉及31家，占比56%；利益输送问题涉及48家，占比87%；违规决策，“三重一大”流于形式涉及31家，占比56%；顶风违纪，“四风”问题禁而不绝涉及48家，占比87%；纪律松弛，“两个责任”履行不力涉及52家，占比95%。{1}在中央巡视监督严厉问责的大环境下，而且国企改革不断深入推进中，2017年中央对铁路总公司、中国船舶重工集团公司巡视后，仍然发现这两家公司存在选人用人不规范、个人说了算、招投标利益输送等问题。2018年十九届中央第一轮巡视选择了中国华电等8家中管企业，目前正在巡视之中，结果未出，但要完全杜绝此类问题似乎并不乐观。从现实来看，在十八大全面从严治党、反腐败力度不断加大、改革不断深入的情况下，部分央企仍然问题较为突出，可见改革任务之艰。
(三)过分依赖外部监督而外部监督力量不足的困局
值得注意的是，央企高管违法乱纪案件没有一起是央企自身纪检部门发现或者查处的。真正能够发挥监督作用的，主要是外部监督力量，如巡视监督、中央纪委纪检监督等。虽然外部监督具有独立性强，权威性高的特点，但仅依靠外部监督是无法解决央企监督中面临的问题的。一个突出的短板是力量有限，无法满足数量众多央企的监督需求。经过本轮重组，央企由117家调整到98家，其中55家中管央企。中纪委、监察委五室主要负责中管央企的监督管理，以一室的人力监督55家中管央企及其下属分公司、子公司等，可见难度之大。以国家电网为例，该公司全口径用工总量166.7万人，公司经营区域覆盖26个省(自治区、直辖市)。如此庞大的体量，仅仅依靠中纪委、监察委是难以完成的。
(四)监督力量分散而协调统一不够的困局
党的十九大后，中央进行了机构改革，其中有一些涉及央企监督的内容，如将检察机关的反贪反渎部门并入纪委，成立国家监察委；将国有资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有大型企业监事会等。应该来说，这些改革使得监督体系已经大为精简，但仍存在层次过多、监督力量分散的问题。如中央巡视与国资委巡视的关系，外派监事会和派驻纪检组的关系，中央纪委、监察委派驻监督与机关案件检查室的关系，企业内部纪检机构与外部监督机构的关系，等等。这些监督部门之间如何协调，是否存在叠床架屋之弊呢？本文认为监督层级过多，会造成职能交叉、重复检查的弊端，不利于监督效能的发挥。另外，监督者本身也需要被监管，也存在腐败的风险，监督者越多，风险越大。同时这也会加重企业的负担，企业在监督检查面前，也会疲于应付。还有部门过多，往往会出现本位主义问题，信息共享也会是一个难题。
《指导意见》指出要整合外部监督资源，建立监督工作的会商机制，加强统筹，减少重复检查，提高监督效能，具有很强的现实意义。但从落实来看，加强监督力量有余，统筹监督不足。如国资委专门新设了三个监督局，加大了巡视力度，2015年至今，出台强化监管的文件27件等，但在如何统筹监督力量方面，还没有看到切实的政策出台。因而，进一步精简监督力量，提高监督效能是仍是需要认真研究的问题。
(五)监督机制注重惩罚性而预防功能不足的困局
我国央企监督机制注重惩罚性，预防功能不足。易言之，注重事后惩罚而非事前预防。科学合理的监督机制应该重视前端预防，在企业决策阶段，就能够遏制违规决策行为，而不是等到出现危害后果再予以惩罚。惩罚性强、预防性弱的特征与我国央企目前的监督模式具有密切的关系。预防性监督主要依靠法人治理结构形成监督机制。由于种种原因，这一监督机制在央企还没有形成有效的监督制约力量。外部监督如巡视监督、派驻监督等形式监督，因为无法参与企业决策与日常经营，从而无法对央企决策、执行过程进行监督，将违法乱纪消除在萌芽状态。只能在违法乱纪行为发生后进行查处，无法做到及时有力的监督，贪污腐败造成的国有资产损失也无法挽回，因而，事后监督并非监督的最优选择。
二、构建央企监督机制的基本原则
我国央企监督之所以面临五大困局，究其原因，主要在对央企的监督管理仍是行政化管理模式，央企并未形成有效制衡的公司法人治理结构，未成为真正的市场经济主体。结合当前改革政策，本文认为，构建央企监督机制可以围绕三个基本原则来进行。
(一)法治原则
市场经济是法治经济。国家和企业之间的关系应该由法律来确定，企业的经营管理也依照法律规定及公司章程进行，这是世界通行的做法。贯彻法治原则，简而言之就是政企分开，改变行政化管理模式。政府不能直接干预企业的经营管理，对企业施加影响也应该通过法律来进行，更多运用法治化、市场化的监管模式，减少审批核准事项。过去，政企不分、政资不分、行政权力干预企业经营现象还比较严重，央企市场经济地位没有得到充分保障，权钱结合，为腐败提供了土壤，国有资产流失现象难以根治。{2}这是央企监督效果不佳的一个重要因素。十八大以来，中央针对性地出台了一系列改革政策，充分贯彻了法治原则。如2017年颁发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，明确提出有效制衡的国有企业法人治理结构，完善董事会、监事会，体现了运用法治思维做好央企监督管理的原则。如推进混合所有制来达到股权多元化目的，改变过去股东大会虚置的状况。这些改革要真正落实到位，还需要按照法治原则来构建政企关系，“从行政措施、政策调整发展到主要依靠法律调整”{3}。贯彻法治原则，主要从两个方面着手：一是按照法治原则构建央企完善的法人治理结构；二是按照法治原则构建统一有效的外部监督机制。前者使公司的发展依赖于健全和完善的公司法人治理结构，建立和健全公司内部监督机制。后者通过相关立法，来构建外部监督机构与央企的法律监督关系，使监督在法律轨道上运行。法治原则关乎央企改革的成败，如果不能严格贯彻法治原则，切实做到政企分开，各项改革措施也很难取得实效。如混合所有制改革，如果不能严格按照法律规定对各种股权一体保护，防止大股东侵害小股东利益，或者行政干预等行为，势必造成民营资本进入国有企业后也无法行使股东权利，混合所有制改革。
(二)统一监督原则
统一监督原则是指整合现有的央企外部监督力量，形成监督合力，使得监督层次简明，作用有力。前文已经述及，虽然经过机构改革，外部监督部门已经大为缩减，监督层次仍然显得过多，外部监督按照统一精简的原则，整合监督力量，形成监督合力。主要从两方面入手，一是构建信息共享机制，避免重复劳动。如审计监督与纪检监督等信息共享。二是整合监督力量。多头检查可以考虑继续整合现有各种监督力量，本文认为，国资委应该抓中纪委巡视发现问题后的整改，而不宜再次重复巡视。公司内部纪检机构与派驻纪检组是否可以整合，不是不可以考虑。如此一来，央企的外部监督机构必将大量缩减，一方面可以减少企业精力和应对监督的负担，另一方面也有利于监督作用的发挥，提高监督效能。
(三)分类监督原则
分类监督原则是指对国有企业进行分类，根据类别来合理分配监督力量。放眼世界，我国是国有企业规模最大的国家。国有企业数量多、布局广，加之监管力量有限，笼统、不分重点的管理模式不利于监督作用发挥。分类监督是当前构建央企监督机制的明智选择。《指导意见》提出根据“商业类”和“公益类”分别制定改革措施，要求“界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性”。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出了一些措施，这对做好央企分类监管具有重要意义。目前，央企分为商业一类、商业二类和公益类。本文认为，在区分“商业类”和“公益类”的基础上，进一步进行分类，将那些涉及国家安全、国防军工等核心领域国家级重点企业划分为一类，实行由中央纪委派驻监督，集中一定人力、物力进行重点监督。其他类型的可以由国资委组建相关机构进行监督。
三、央企监督机制重构的具体措施
基于我国央企监督面临的困局，笔者认为，构建我国央企监督体系，应从多方面入手，形成内外部监督相结合、预防和打击并重的监督格局。
(一)完善央企内部治理结构，形成有效制衡的公司法人治理结构
公司法人治理机构所形成的监督机制是内生于公司的，是公司制企业与生俱来的功能，也是保障两权分离下双方权利义务的重要制度。也就是说，公司制企业的组织结构的最大特征就是要防止出现自然人企业集权休制下一个人说了算的问题，公司制企业是一种制衡性的企业制度。{4}2017年，国办出台了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，对完善国企法人治理结构提出了原则性意见，要求完善充实董事会、监事会职权，实行外派监事会、董事制度。本文认为，要使改革措施发挥实效，一个重要的前提条件是政企分开。如果外派董事、监事秉承上级意志行事，不独立发表意见，那这项制度就会落空。从现实来看，并不是没有可能。行政权力的干预往往是巨大的，难以抗拒的。因而，要使这项制度发挥实效，必须配套保障外派董事、监事独立行使职权的规定。如行政干预记录制度，对于违法干预董事、监事行使职权的，应当追究相应责任。总而言之，必须建设央企内部有效治理结构，使股东大会、董事会、经理、监事会切实履行职责，形成有效的内生监督机制，从而使央企真正能够自我约束、自我发展。
(二)建立统一协调的外部监督机制
统一协调的外部监督力量，建立高效协同的外部监督机制，是做好央企监督管理的重要条件。一是要整合外部监督力量。前文已经述及，虽然经过机构改革，外部监督部门已经大为缩减，监督层次仍然显得过多，如还存在巡视监督、纪检监督、审计监督，等等。如在中纪委巡视后，国资委是否有必要再次进行巡视？外部监督按照统一精简的原则，整合监督力量，形成监督合力。一方面是整合巡视监督。中央巡视和国资委的巡视可以考虑合二为一，不宜中央巡视后国资委还去搞巡视。虽然二者巡视重点不同，但是仍然有叠床架屋之嫌。或者国资委应该集中力量于检查中央巡视发现问题的整改落实情况，这样达到与中央巡视的有机结合。此外，对于已经派驻纪检组的央企，可以考虑将企业内设纪检机构与其合并。二是构建监督信息共享机制，避免重复劳动。如审计监督在审计当中发现违纪违法问题，应该通过常设的共享机制及时反映给纪检、监察机构，形成信息共享。如此一来，央企的外部监督机构必将大量缩减，一方面可以减少企业应对监督的负担，另一方面也有利于监督作用的发挥，提高监督效能。
(三)建立健全职业经理人制度
央企腐败问题高发的一个重要原因是央企人事制度的行政化和官僚化。虽然经历多次改革，我国许多央企已经取消了行政级别，但实质上内部管理基本与行政机关一致。央企名为公司，实质则为行政机关。高管一般通过行政任免走向管理岗位，普通员工也是依靠领导个人意志决定而获得提拔晋升，实现个人价值。职工的上升空间只能是职位晋升一个途径。这种狭窄的制度设计导致一些人仕途受挫后极易通过贪腐弥补心理失衡。因而，要使监督制度发挥实效，必须畅通央企高管及其他入员成长通道，推行职业经理人制度，让高管及其他人员能够在职业经理人市场上自由流动，通过经营业绩来实现个人价值，从而破除央企从业人员的行政化管理模式，摆脱个人成长单纯依靠行政级别评价的固化模式，形成积极的前进引力。
推行职业经理人制度，目前要合理增加市场化选聘比例，实行企业经理层任期制和契约化管理。{5}目前央企职业经理人改革应开始施行。如国资委在4家中央企业选聘了1名总经理和13名副总经理。{6}要使这一制度措施真正发挥作用，还需要继续加大央企高管的职业化改革力度，同时做好配套改革措施。建议建立全国性职业经理人协会。职业经理人协会为职业经理人的群众性自治组织，类似全国律师协会等组织。同时，建立职业经理人信用信息平台，为全国企业选聘职业经理人才提供重要参考，也可以起到一定的监督约束作用。该平台可以建立在各级工商行政管理部门，所有注册登记的公司企业每年定期向平台报送经营信息，平台将职业经理人的个入信息、业绩、奖惩、信用情况录入平台系统，可以全国联网查询。各公司企业在聘用职业经理人员时，凭借一定证明手续可以到该平台查询拟聘用人员的从业情况，以供参考。通过该平台，央企经营管理人员可以实现自由流动。
(四)建立央企信息披露制度
公开透明是完善央企治理、强化监督效能的基石。“阳光是最好的防腐剂、电灯是最好的警察”，只有建立充分、真实的央企信息披露制度，将央企的经营状况对社会公开，保障公众的知情权，才能实现社会监督，促使央企高管谨慎经营。我国《公司法》《证券法》等规定的公司信息披露义务仅限于上市公司，央企除了少数上市公司外，大部分是非上市公司，信息披露间题缺乏规定。因而，这部分央企的经营财务状况、重大交易事项一直处于非公开状态，社会无从知晓。只有发生重大违纪违法案件后，才能通过法院判决知晓部分内容。这种封闭化的管理模式是造成部分央企违规经营的重要原因。
十八届三中全会《决定》和《指导意见》提出“探索推进国企财务预算等重大信息公开”，“及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息”，这为做好央企信息公开工作指明了方向。从其他国情况来看，国有企业公开透明已经成为惯例。如瑞典政府于2007年颁布了国企对外报告指引，要求国企披露的对外报告应当像上市公司一样公开透明。{7}为了建立完善的央企信息披露制度，建议制定《国有企业公开透明法》，将央企公开透明作为重要的一章节进行规定，规定央企的信息披露内容及不依法披露、虚假披露、不完整披露的责任追究制度。在披露内容方面，重点要求其披露国有资本整体运营和监管、企业治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光央企。在公开方式上，应当定期公布年报、中报、月报，如果遇到重大情况，应该及时向社会通报。公告应该能够经受检验，如果虚假报告应严格追究责任。通过信息公开实现全社会的监督，也有利于专门机构的监督。
(五)探索建立央企从业人员职业道德规范
人们早已认识到职业道德对社会和行业发展的重要性。马克斯•韦伯在其名著《新教伦理与资本主义精神》一书中指出：“一个人对天职负有责任乃是资产阶级文化的社会伦理中最具代表性的东西，而且在某种意义上说，它是资产阶级文化的根本基础，没有企业家阶层就没有资本主义的发展，没有道德宪章就没有企业家阶层，没有宗教信念就没有道德宪章”。{8}“马克斯•韦伯深刻揭示了内心信仰的道德对于社会经济发展的重要作用，内心信仰的道德约束提升了职业的道德价值，规范了职业行为。“再完善的法人治理结构，也要防范道德风险。”{9}
改革开放以来，我国也开始重视职业道德的重要作用，许多行业都制定了相应的职业道德规范。如《律师职业道德和执业纪律规范》《中国注册会计师职业道德规范指导意见》等，这些职业道德规范都对相关从业人员发挥了重要的约束作用。但也应该看到，央企高管的职业道德建设仍然严重不足。从立法和政策制定的实践来看，我国比较重视央企国有资产的经营管理，先后颁布了《公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律。这些法规虽部分涉及了央企高管人员选任及考评等制度，但没有一部系统规范央企高管职业道德的准则。因此，建议央企主管部门展开央企从业人员职业道德规范询研，在深入调研的基础上制定中央企业从业人员职业道德规范，从而为提升央企高管职业道德水平提供依据。
(六)加大违纪违法行为责任追究力度
惩前才能戒后，严管才是厚爱。惩戒是保障央企高管及相关人员遵法守纪的必要手段。当前央企腐败问题还比较严重，尤其需要加大对违纪违法行为的查处力度，严格责任追究，才能有效化解腐败存量，遏制增量。加大央企违纪违法行为责任追究力度，首先要完善责任追究制度规定，消除制度盲区。如加快制定央企一把手违反“三重一大”决策制度体系的责任追究制度等。其次要纪检监察机关加大案件查处力度，形成反腐败的高压态势。央企领域的案件查办要根据企业的经营特点来进行，重点查处商业贿赂、权力寻租、关联交易利益输送、人事腐败、工程招投标、物资采购等重点领域的腐败案件。对查处的个人，要坚决予以惩处，达到惩处一个、教育一片的目的。再次要加大巡视力度，充分发挥巡视利剑作用。对于巡视发现的间题要及时跟进查处，切实做到零容忍。此外，要通过案件的查处来进行预防工作。办案部门要把案件办理过程中发现的问题及簿弱环节，及时向企业反馈，以便开展预防工作。
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{5}国务院国有资产监督管理委员会党委.坚定不移地走中国特色国有企业改革发展道路[J].求是，2015，(18).
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{7}刘俊海.全民股东权利与国企治理现代化[J].社会科学，2015，(9).
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{9}王金涛，储国强.一位国企老总的经验之谈：法人治理也要防范道德风险[J].瞭望新闻周刊，2006，(35).
【期刊名称】《苏州大学学报（哲学社会科学版）》【期刊年份】 2018年 【期号】 3
