引言

成熟的领域才能建立设计标准，智慧城市顶层设计领域显然不符合这一条件，其成功案例太少，不足以支持建立标准。智慧城市顶层设计尚处于摸石头过河的阶段，需要的是百花齐放的探索，过早的标准化会阻碍顶层设计的创新。

目前智慧城市顶层设计的许多概念并没有理清，仓促的标准化方案会误导智慧城市的顶层设计。当前最需要的是理清智慧城市顶层设计的基本概念、针对出现的困难提出解决办法，让智慧城市顶层设计实用化。

一、首先要澄清顶层设计边界

1.有边界的任务才能成功

智慧城市顶层设计通过专家的评审并不等于成功，执行有效用才算成功。遗憾的是在执行中发挥作用的顶层设计寥寥无几，如果一项任务大多数人都做不好，首先应怀疑的不是执行人的问题而是任务本身设计得不合理。

智慧城市顶层设计始终没有清晰的定义，其边界十分模糊，受到"顶层"二字的诱惑以为顶层设计应当无所不包，导致设计人员无限扩大设计范围，使"顶层设计"严重脱离实际，确定顶层设计的边界已是当务之急。

2.顶层设计要以政府的重点工作为边界

城市历史以千年计，智慧城市是百年事业，每届政府只能做有限的推进，不可能毕其功于一役，一届政府只能针对城市主要问题设计有效的智能化服务，城市的智慧化不在于使用多少新技术，而在于全社会组织应用的效果，开发不容易用好更不容易，政府只有做少一点才可能做得好一点。

顶层设计要适应政府规划的盘子，每届政府可调用的资源有限，不宜规划太多的项目，顶层设计要以完成政府的任务为目标，完善政府规划的任务，以信息技术提高其质量与可行性，不要去做超出政府规划之外的全面设计。

3.与规划配套的顶层设计

顶层设计对政府规划任务的支持首先是增值视角，主要考虑如何形成更大的效益，利用信息技术促成相关工作形成良好的配套，将分散的服务连接为整体的服务，形成智能服务的生态环境，使有限的投资产生更多的效益。服务内容配套与时间同步能够加快建立智能服务生态环境的建设，对提高重点工程的效益很重要。

4.与执行配套的顶层设计

顶层设计对政府重点任务的另一项支持是优化运行操作，这一阶段设计主要考虑的是可行性问题，包括技术可行性与业务可行性，此时顶层设计考虑的重点不是效益增值而是风险防范，控制操作的成本，顶层设计不需要规划若干年之后全面系统，只需要把重点工作的执行设计好，提升重点工作的协调性，确保重点工作顺利完成。

将顶层设计的业务范围限定在政府重点工程的范围内有助设计人员集中精力制定可操作的方案，改善政府重点工程建设的经济性，提高系统服务的社会价值。

二、应对不确定性需要顶层设计升级

1.系统工程方法无法解决效益问题

很多顶层设计师总是强调"智慧城市顶层设计是一项系统工程"，更时髦的说法是"智慧城市顶层设计是一项体系工程"，不论是"系统工程"还是"体系工程"都没有跟上智慧城市量变到质变的发展步伐，智慧城市的顶层设计是超系统工程的，也是超体系工程的。

不论是系统工程还是体系工程，都在假定系统在建设时环境是确定的，设计者可以全面考虑各方面的因素，形成最合理的方案，指导智慧城市建设。但是智慧城市并不是短期就能建成的，环境在变化、技术在变化、需求在变化、社会经济在变化，而且变化的速度太快，根本不存在稳定的环境，系统工程设计的基础动摇了，如果对环境的预见力只有一两年，怎么能规划十年以上的智慧城市建设工程？

在信息环境飞速变化的时代，合理的建议是：要么设计短平快的应用，要么改变设计方法，不是设计静态的项目而是设计项目运行管理的机制，使其能够自动追逐智慧城市设定的某种目标。

2.为应对不确定性顶层设计必须升级

传统的IT工程的顶层设计是设计者一次性给出解决问题的答案，而智慧城市顶层设计存在不确定性问题，这些问题是在摸石头过河中逐步呈现的，传统顶层设计不可能解决尚未出现的问题，一次性给出答案的模式必须升级为能够适应不断摸石头过河的连续改进的模式，顶层设计必须有动态改进的能力，升级版顶层设计将授权给系统运行者自动寻求解决办法，升级版顶层设计不是设计IT解决问题的方案而是设计能够自动追求系统目标的运行机制。

3.用"自动追求系统目标的机制"应对不确定性

确定性与不确定性问题是相对的，从长期来看很多确定性问题也会变化为不确定性问题，而不确定性问题如果解决问题的速度很快，在问题出现的瞬间也可作为确定性问题处理，传统的顶层设计是独家一次性方案，解决不了不确定性问题，升级版顶层设计所设计的新机制授权系统运行者处理新问题，使系统向预订的服务目标逼近。自动逼近目标的系统变一次性独家决定的系统为多家可以连续调节的系统，新机制以连续的调整能力替代传统顶层设计的一次性独家决定，进而提升运行系统应对不确定性问题的能力。

4.开放选择性应对多部门合作的不确定性

智慧城市建设不确定性来源之一是需要合作的单位太多，各单位的利益需求不一致而产生的不协调，传统顶层设计人员无法深入了解合作方的想法而不能有效设计，解决因合作产生的不确定性是对参与者开放选择性，让参与者有机会将自己的利益与需求融入到共建的系统之中，适度开放的选择性有助参与者与系统主管部门协调相互关系，化解矛盾，顶层设计人员应当审核政府建设系统的多方合作机制，检查其选择性对参与者开放的程度，开放选择性是提高系统适应能力的重要措施。

5.在智慧城市建设中增加自组织成分

智慧城市建设方案要更多利用市场机制，增加自组织因素，提升项目的可靠性与实用性。智慧城市规划的项目能否得到社会的欢迎是不确定性问题，设计者无法预先判断用户的需求意向，只有投入服务后才知道，此时建设者的知识是严重不足的，用户的开放要多采用自组织的模式，通过互动式协商让用户自愿形成组成服务链，自组织是聚集公众智慧的有效办法，也是减少智慧城市服务不确定性的有力措施。

三、以经济学视角应对小概率效益问题

1.智慧城市的效益评估难题

智慧城市顶层设计困难之一是对系统的效益估计，在简单的信息化项目中，效益的判断是甲方考虑的，顶层设计只需考虑系统的可行性，但是在智慧城市顶层设计中，项目的效益评估要落在顶层设计者的肩上，通常影响智慧城市项目的效益估算的因素有两方面，一是对系统磨合及用户发展的难度估计不足，系统运行不流畅，难以形成有效服务；二是过高估计对用户带来的效益，将小概率的效益评估为大概率，结果用户远远不足使系统长期闲置。

2.信息共享效益的小概率问题

"信息共享有效益"已成为信息化"常识"，但这条三十年前光彩夺目的常识已经暗淡，随着互联网的普及与网上信息爆炸，信息共享的价值因充分供应而大幅下降，在市场化的信息共享供应充分的情况下，政府再建信息共享系统一定要谨慎，首先要清楚解决的问题是什么，出现的频率有多高以及需要连接孤岛、拆除烟囱的成本，实际上值得大动干戈的信息共享业务没有多少，大部分信息共享业务可通过部门协商建立专用系统解决，没有必要建信息共享交换平台，也没有必要拆除一切信息烟囱联通一切孤岛。互联网信息共享环境使很多刻意建立的信息共享系统变得很不经济。虽然能够从政府信息共享系统中获益的应用很少，继续用信息共享来忽悠政府掏钱的却不少。

3.大数据应用效益是小概率的

并非所有的大数据应用都有价值，对政府工作有帮助的大数据很难找，有效益的政府大数据应用是小概率的，盲目聚集的一堆大数据有用的其实很少，数据多并不代表价值高，有价值的数据是精心挑选的结果。

不要以为把若干大数据都集中起来建立一个大数据共享平台，效益就会滚滚而来，多数大数据共享平台都运行不下去，因为可用的大数据资源太稀疏，用户需求已经很稀疏，两个稀疏很难配得上。大数据中心要么规模无限大，用户找到相应数据的成功率达到可应用标准，要么数据集非常专业化，在该领域内找到需要数据的成功率达到可应用标准，否则用户无法建立对大数据中心的信任，大数据中心的数据查找成功率不能达标，亏损将无法避免。

4.小概率效益项目看准后才能实施

信息化效益的夸大宣传已经形成许多误解：以为信息共享都是有益的，以为大数据都是有用的，于是信息共享和大数据应用成为信息化的目标，造成为信息共享而信息共享、为应用大数据而应用大数据，信息共享和大数据应用成为向政府要钱的主要借口，也是资源浪费的主要渠道，实际上这两类应用的效益率远没有宣传的那么高，没有明确的应用目标最好不要做这类游戏，把小概率效益夸大成必然的效益是向政府骗钱的常用方法。

信息共享、大数据应用的项目看准效益点才可以做，事先看清楚会有效益的事情，把它做出来才是效益。不要期望做一个平台就会有大量应用效益冒出来，小概率效益不是靠碰运气就能经营的。

四、从组织化视角认识智慧城市

1.智慧城市的效率来自有效的组织

城市的效率来自有效的组织，城市组织化程度反映城市的智慧。组织是成功合作关系的沉淀，有效的组织能够长期发挥作用。信息化是组织优化的过程，软件是计算机指令的有效组织，应用系统的组织比软件复杂在于软件只涉及计算机指令与数据，而应用系统是人与计算机结合的系统，软件组织是严谨的，而人机系统的组织需要能容错，人作为被连接的"器件"必然有一定的错误率，这也是系统不确定性的来源，系统应在会出错的人参与下仍能正常工作。

智慧城市是社会的有效组织，它包含人的组织、设施的组织、人与设施的组织，组织是部件的有效连接，顶层设计人员很熟悉信息设施的连接，智慧城市顶层设计更需要关注的是涉及到人的连接。

2.人的连接与设备连接的差异

组织由各部件连接而成，连接的本质是通信，是双方对信号的有效反应。如果是电子器件的连接，反应是精确而及时的，这种连接容易设计与管理，有人参与的连接就会复杂得多，因为人是有想法的，人的意愿会影响连接的可靠性，我们可以用行政命令的方法加强连接，行政命令强度虽大但作用时间短并不适合长期业务。长期服务的系统会利用连接者的利益需求来强化连接，在市场经济合作的连接中，互利起着关键的作用，在智能服务系统中，不仅要设计器件的连接，还要设计好系统与人的连接，对于后者，互利是连接人的粘合剂。

3.市场化的系统经常比政府系统更有效

政府策划的电子商务不如阿里巴巴有效，人民日报的官方检索系统比不过百度检索，其原因在于政府系统可以用行政手段强力推动连接而轻视互利手段慢而久的连接能力，在政府组建的系统中用户普遍缺乏选择性。

市场机制建立的系统没有行政手段支持只能靠互利来连接用户，用户参与是自愿的，完全从自己的利益出发进行选择，只会参与对自己有利的系统，参与者被互利的粘合剂粘进系统之中，每个系统成员都是评估利弊后才参与，利益的粘合作用使市场系统坚韧。政府组建的系统缺少参与者自主选择的机会，缺乏互利机制的长久粘合，所以不如市场系统可持续。

4.智慧城市建设要多采纳自组织模式

市场组织的模式是自组织模式，政府统一的规划很难考虑到各参与者细节的利益，这样的系统会缺乏凝聚力。自组织系统给予参与者以充分的选择机会，对提升系统的凝聚力非常重要。自上而下的系统无法准确认识底层的需求与利益，因而无法有效连接各参与者。自下而上的自组织模式的连接是开放的，让利益相关者决定是否参与合作，系统对参与者的利益照顾的越多，系统的凝聚力就越高，运行的质量就越好。智能服务系统要有长久的生命力必须借助于自组织模式。

五、智能系统的认知过程与系统磨合

1.系统磨合是认知过程的组成部分

智慧城市项目建设必须高度重视系统磨合。智慧城市建设核心是社会的重组，电子信息系统是组织优化的工具，城市运转的效率不仅靠信息系统设计得好，还需要系统与社会环境融合得好，融合是相互认知相互适应的过程，这项工作涉及到系统的运行者与用户，凡涉及到人的组织工作都不是容易的事情，其耗费的时间与精力会超过电子系统的开发与安装。

2.智能化系统要反复磨合才能成功

智能化系统能够运转并不意味着大功告成，系统成功是要有足够的用户规模来使用这一系统。正如一件新产品开发出来并不等于开发成功，只有该产品热销才是成功。智慧城市智能系统成功的标志是得到大量用户的欢迎，这就需要与用户一起，不断磨合改进使运行流畅化，发现问题及时调整，使智能化新产品真正受到社会欢迎。

大部分实用的系统并不是一开始就能设计出来，它们是在运行中改进出来的，一个优秀的系统是长期修改的结果，没有认真的磨合就没有优秀的智能化服务系统的产生。系统磨合的工作量很大，其困难往往高于软件设计人员的想象，其所耗费的时间也会超出计划，

3.顶层设计应关注磨合与推广的流程

顶层设计人员很难估计到系统磨合过程中会产生的各种问题，这些问题只有在运行后才会产生，也只有在运行后才能进行改进，顶层设计并不是只要设计智能化系统就行了，还要设计系统磨合与推广的流程，如何对运行中出现的问题进行有效的维护与改进，使智慧城市的智能化系统成为一个有效服务的系统。

六、智慧城市顶层设计的未来趋势

1.大一统方案退出历史舞台

早期的智慧城市顶层设计比的是方案的全面性、前瞻性和先进性，于是顶层设计的公司竞相设计出全面完整先进的智慧城市设计方案，然而这种方案在实践中全盘失败，政府不可能有那么多资金来支持这种大一统的方案，这种顶层设计距实际的需求越来越远，无法证明其合理性，设计师承诺的效益均无法验证。随着政府经费的拮据，大一统的智慧城市方案不再受欢迎，每届政府能做的事情有限，政府只需要对其所能做的任务进行顶层设计，大一统系统的顶层设计必然被淡出。

2.煽动性强的系统混不下去了

很多顶层设计的公司打出"实现政府科学决策"旗号，推销如"城市大脑"、"大数据决策支持系统""大数据共享平台"等系统向政府索要投资，如今这种鼓动政府投资的办法越来越不灵验，这些煽动性很强的所谓科学决策系统，始终拿不出成功案例，政府决策面对的主要是不确定性问题，这些问题是不可预测的，政府的数据永远是不足的，自动化决策系统并没有实用意义。政府真正关注的是能够改善公共服务的系统，让人民有获得感而不是"能够大幅度提高政府决策水平的系统"。

3.闪亮登场远不如长期磨合有效益

智慧城市建设是百年的事业，智慧的积累是一个持续不断的过程，快一点、慢一点在历史长河中都只是一瞬间，重要的是积累智慧的质量，智慧的创造与积累不需要大喊大叫，喊叫反而会影响智慧积累的质量。智慧城市建设将会降温，也不再会成为投资的热点，这种情况更有利于智慧城市健康成长。

人们对智慧城市建设的效益有了更多的耐心，真正能够受到公众欢迎项目是经过反复磨合、改进、完善的智能化服务系统，而不是闪亮登场的系统，能将一项服务长久持续改进才是了不起的，智慧是通过持续改进而积累起来。

4.智慧城市建设热将退烧

社会对智慧城市的认识从迷信转向清醒之后，智慧城市建设热将会退烧，城市的智慧化将进入平静的发展期，智慧城市建设会越来越多依靠企业投资，依靠自组织模式进行建设，政府将与企业合作，以效益目标明确的项目建设为主，地方政府会从本地区需要出发，建设目标明确的智能服务系统，解决居民关心的热点问题。

感悟

智慧城市不能搞运动式建设，若成为一场运动就会失去科学性和艺术性，变成毫无特色的复制品，不同的城市有不同方案才有智慧，管理部门用不着忙于评比和检查，看看全球智慧城市的优秀案例哪有相同呢？智慧城市不仅仅是工程建设更是科技探索与艺术创新，认真反思智慧城市建设理念之后，人们会认为顶层设计的标准化不是为时过早而是没有必要，智慧城市的标准化应当在具体连接的层次上，如感知网连接标准、数据互操作标准、智能交通信号标准而不应是顶层设计整体标准。

2018/8/28胡小明

参考资料：《智慧城市顶层设计的浴火重生》2018/1/31胡小明