研究指出，特朗普内阁上台预示着中美贸易摩擦上升到了更高阶段，美国对华“贸易制裁”只是表象之一。而美联邦长期面临财政与贸易“双赤字”困局，财政赤字是贸易赤字的主要根源之一。全文论述当前特朗普当局“双赤字”困局带来的国际贸易效应。研究分五部分：联邦财政困局冲击了正常国际经贸关系；美国解决贸易赤字难题仅靠改革国际税制还不够，必须削减赤字规模; 我国在国际经贸关系中必须维护和坚持平等互利原则；针对美国联邦国际税制改革的歧视性规定、通过滥发债务填补经常预算赤字等做法，表明坚决反对立场，同时加快推进中美双边投资协定谈判。
一 问题的提出
2017年以来中美贸易摩擦演变到了更高阶段。在共和党总统特朗普上台后，习近平主席2017年4月6~7日访美，双方共同宣布，实施中美“百日贸易计划”并开始“美中全面经济对话”（CED）议程。2017年5月11日，中美双方宣布，中国将向美国开放牛肉、生物技术产品、信用评级服务、电子支付服务、证券保险与结算业务，以此作为“百日贸易计划”的一部分。同时美方同意向中方开放禽类产品进口，并欢迎中方采购美国液化天然气。2017年7月19日，中美举行首次“美中全面经济对话”，美国将此次会谈聚焦于“为美国工人与企业争取实质性成果，对攸关美国利益的议题，也将通过‘美中全面经济对话’求得显著进步”。但会谈后双方未宣布具体成果，紧接着有分析声称，特朗普为了实现“美国优先”的贸易摩擦戏码即将开演。2017年8月18日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布对中国的技术转让、知识产权以及技术创新政策对美经济利益的影响进行第301条调查。2017年11月8～10日，特朗普总统访华。他宣布美中双方签订了2500亿美元的商业合同。白宫宣布，特朗普总统与习近平主席将共同致力于建设公平与互惠的美中商业纽带。特朗普总统提到了美国对华贸易赤字问题，提出双方应立即着手推动解决造成贸易赤字的不公平贸易政策及阻碍市场成功的壁垒。他声称他只是批评造成这种既不公平、又不平衡的双边贸易关系的历届美国行政当局。2017年11 月28日，美国商务部公告，自行对产自中国的普通铝合金箔进行双反调查，这是1985 年以来美国商务部首次展开此类调查。2017年12月12日，美国、欧盟与日本贸易部长发表联合声明，明显地针对中国所谓造成产能过剩的财政支持与扩张产能政策表达关切，并指责中国所谓不公平竞争、强制性技术转让、国产化政策与偏好以及严重扭曲市场的补贴政策。美欧日还指责说，上述政策不利于良好的国际贸易开展、创新性技术的产生以及全球经济的可持续增长，并发誓密切合作进行阻击。2018年1月18日，美国贸易代表办公室发布了中国的WTO遵从报告，声称美国错误地支持了中国加入WTO，而中国却未遵守承诺，也未有效地建立开放而基于市场导向的贸易体制。2018年3月8日，特朗普总统命令，分别对美国进口的钢材与铝合金征收 25% 和 10% 的关税。2018年3月22日，特朗普总统声称，对自中国进口的部分产品征收 25% 的关税，对中国在美技术投资实施新的限制措施，对于中国歧视性知识产权许可政策向WTO提起争端解决诉讼，并于次日开始实施。2018年3月30日，美国贸易代表办公室发布《有关外国贸易壁垒的全国贸易估计报告》，攻击中国的技术转让做法、《中国制造 2025》等产业政策、产能过剩以及网络安全措施。2018年4月1日，中国宣布对美国进行关税报复30亿美元，正式回应美国主动挑起的“贸易战”。可见这场由美国挑起的贸易战始于第一次“美中全面经济对话”的不欢而散。表面症结是特朗普当局未能“为美国工人与企业争取实质性成果”，但是我们认为，这次对华贸易战宣示并传达了美国在国际社会治理框架下对中美政经实力交织的焦虑，也昭示着联邦财政正在逼近不可持续极限。那么美中经贸关系的症结究竟是什么性质？特朗普发动对华贸易战能解决美国的贸易逆差问题吗？这场贸易战将何去何从？我们从中得到了什么启示？如何调整有关政策？这是各界所关心的问题，必须回答。
二 美国巨额贸易赤字的本质是长期预算赤字的外在表现
当前美国国家治理政策面临三重长期财政困局。亚当·斯密说，“财政乃庶政之母”。他典型地指出了财政在国家治理中的核心与支柱地位，而联邦政府的三重财政困局即：财政收入不足与支出无度的矛盾、本国储蓄不足与国际资本流入的矛盾、通过税制改革减税与财政负担加重的矛盾，然而矛盾的核心是经常预算赤字长期过大。由于美国政府支出无度，长期赤字形成了巨额负债，赤字与负债以及支出压力累积恶性循环，导致联邦负债在大衰退后急剧翻番，并加剧了长期预算赤字发展，最终反映为贸易赤字持续增加。很多时候人们探讨贸易赤字问题时，习惯从贸易赤字本身寻找答案，有关方面与大众舆论也过于重视对策性思考， 所以这种贸易－预算“双赤字”效应多被忽视，从而这种专门的探讨也就很难得到重视。现在特朗普总统在试图解开这个死结的时候，却采取了对华进行“贸易制裁”的错误思维，是本末倒置，对此本研究将尝试予以厘清。
“双赤字”是战后美国国家治理困局的常态。在经历了1970年代的滞涨性危机后，从 1980年代开始，美国经常性贸易赤字现象长期化，同时联邦预算赤字也在不断增加，“双赤字”相互交织，并对经济、财政、社会产生扩散性影响，成为联邦政府难解的困局，并冲击国际经贸关系。对此，美国政学两界进行了长达几十年的争论，虽然理论上的认识问题已经解决，但是如何从国家治理政策方面应对困局，显然迄今并未达成共识，这也就是为什么美国政府动辄对外国进行“贸易制裁”的主要动因之一，当前这个表现尤为严重。
美国贸易赤字的根源来自联邦预算赤字。在局部均衡条件下，我们不考虑货币强弱与汇率变化因素，一国的财富（GDP）可用物品产量与服务提供之和衡量，两者的价值之和等于收入之和，而价值之和进一步分解为个人消费（C）、投资（I）、政府支出（G）以及出口（X），收入之和则又可分解为消费支出（C）、税收（T）、个人储蓄（S）以及进口（M），即C+I+G+X= C+T+S+M。那么，I= S+（T-G）+（M-X）。亦即，一国的投资决定于私人储蓄（S）、政府储蓄（T-G）及资本流入或净出口（M-X），也就是总投资等于总储蓄。上述三个变量 S、T-G、M-X 之间是互补关系。维持正常国内投资的总储蓄又等于政府储蓄（财政盈余或赤字）、企业储蓄（利润与红利）和家庭储蓄之和。经济学理论还指出，一国资本的流入，其后果是等量的物品进口，这就是美国必须长期大量进口国际商品的扼要解释。反过来，也就是说， 美国的预算赤字与贸易赤字是相生相克的，维持资本流入必然带来贸易赤字，维持自由贸易体制也会产生贸易赤字、进而可能造成预算赤字，反之亦然。或者说，特朗普总统只有停止联邦政府的长期预算赤字，才有可能终止长期贸易赤字。
美国要消除贸易赤字取决于未来能否消除长期预算赤字。目前，联邦政府储蓄（即预算盈余）与跨国资本流动（即外国对美投资）两项长期处于赤字状态，而私人储蓄率也居世界最低国家之列，家庭平均储蓄资金极其有限，这就导致美国无力运用国内资本进行长短期投资。自1930～2017年的88年里，联邦预算盈余年份只有13个，年均财政盈余只有 GDP 的1.28%，而财政赤字年份多达75个，前后88年的年均赤字率 3.13%；另据 2017年白宫管理与预算办公室（OMB）估算，未来在2018～2023年联邦预算年赤字率将升至4.0%，上升趋势十分明显，而且将大大超过稳健财3%的赤字率，危害很大。目前联邦年度预算赤字累积已达到 13.26万亿美元，还形成了长期债息负担。据国会预算办公室（CBO）的联邦财政规划方案，1947～2017年的联邦净利息支出平均高达 GDP 的1.9%，以2017年不变价计算约为 3400亿美元。从美国财政史观察，在20世纪80～90年代的20多年里，联邦政府年债息负担达到最高值，而自大衰退至今10年来，由于国际市场利率极低，财政部债息支出大大下降，但是2017财年仍高达2630亿美元，占当年 GDP 的1.4%。一旦未来联邦利率恢复到历史均值，债息负担将急剧加重。据CBO的财政规划，到2027财年联邦利息支出将达到 GDP 的 2.9%，而到2019财年，联邦年度预算赤字也将永久性升至万亿美元以上。可见随着联邦财政赤字扩大，未来贸易赤字也将达到历史新高，这一点料无疑问。
联邦财政赤字及债务负担加剧财政风险。一国债务来自财政赤字的累积与债务利息支出，其外在表现形式为国家债券。美国财政部发行的债券既被政府机构持有，也有公众持有，前者主要包括社保基金、医保基金、住房基金等，后者则在国内国际市场流通，全球持有。1965年，美联邦债务总额仅为 3223.18 亿美元，其 GDP 占比为45.4%，公众持有的债务占比 36.7%，到了1981年末，债务总额上升至近1万亿美元，但是GDP占比下降到31.7%，公众持有债务占比 25.2%。再到 2007 年大衰退爆发时，债务总额已高达89507.44亿美元，债务GDP占比升至62.5%，公众持有债务率升至 35.2%，此后到2017年，其中5个年度赤字高达万亿美元以上，2012年赤字总额与当年的GDP相当，公众持有债务占比升至 76.5%，2017年末联邦债务总额已高达20.21万亿美元，约等于当年GDP的 105.4%，同时公众持有债务上升到76.5% 。据OMB预测，2018～2023 年联邦赤字每年都在万亿美元以上，公众持有债务占比均大于 81%。从美国国债的发行看出，利息负担与公众持有债务比重的上升最为明显，这是财政风险越来越大极为显著的信号，将来联邦财政风险必定殃及国际经济。对此国际信用评级机构已经做出了回答，2011年8月 5日标准普尔信用评级机构把美国国债的信用评级从AAA下调到AA+后，沃顿商学院教授 Richard J. Herring 认为，其中的原因“傻瓜都知道”。他同意评级机构所言，是因为“美国国家治理与决策越来越不稳定，效率更低、比此前我们所相信的更难预测”。 2018年1月16日大公国际在事隔五年后将美国本、外币主权信用等级由A－下调至BBB+，评级展望负面，大公国际直指美国联邦政府国家治理困局的核心问题，即赤字支出无度，偿债能力低下。自2010年7月11日迄今，大公国际已4次下调美国本外币信用国际评级。我们认为这是非常及时和清醒的一份报告，对于各国政府的财政基础建设与国家治理不啻是一剂清醒剂。
美国家庭储蓄能力与意愿急剧萎缩。家庭储蓄率的长期下降始于1960年代中期，当时约翰逊总统开始实施“伟大社会”计划，通过了《1935年社会保障法修正案》（Social Security Amendments of 1965，H.R. 6675 Approved，July 30，1965 Public Law 89-97）建设医保计划（Medicare）与医疗补助计划（Medicaid）两大社会工程。在这一过程中，美国家庭储蓄率开始缓慢下降，大致经过了几个阶段：自1959～1976年底，个人储蓄率维持在10%以上，个别月份甚至达到了17.0% （1975年5月）；此后到1984年12 月以前，个人储蓄率徘徊在10%左右（最高12.7%，最低8.5%）；此后即稳定下跌，到了1999年4月一举跌到 5%以下。但是在2008年5月到 2012年12月的56个月，储蓄率又有所上升，但仍徘徊在10%以下，平均为6.2% 。再后来截止2018 年 2 月之前的 62个月内，平均储蓄率仅为4.94%。而从 2016 年下半年到2018年2月份的20个月内，个人平均储蓄率下跌到了3.64%，这个数据只有70年前美国个人平均储蓄率的 1/3。即使比较西方七国也可以看出美国的家庭储蓄水平非常低（见表1）。可见，在国内储蓄不足情况下，美国要振兴国内经济，必然更多地依靠国际资本流入，从而表现为美国的经常性贸易赤字。
资料来源：Craig K.Elwell,“Saving Rates in the United States: Calculation and Comparison,”Washington， D.C.,Congressional Research Service,2010,p.7.
注: *家庭储蓄率等于占个人可支配收入比（%）。表中法国与英国指标为毛储蓄率，其余国家指标为净储蓄率。两个指标的差别在于资本折旧项目不同。
美国一直在为国内财政困局找国际原因。凯恩斯经济学在1970年代破产后，1980 年代美国开始出现长期贸易赤字，对此政学两界发生过激烈争论。国会审计办公室（GAO）言之凿凿地说，“宏观经济政策的变化所发生的作用导致贸易赤字的增加。据专家估计，自1980年以来造成美国贸易赤字的原因，强势美元占50%～60%，美国经济强劲占15%～25%，拉美债务危机占10%～20%，还有其他原因占5% ”。而自1994年起，国会就企图将贸易赤字归结为操纵汇率以及诸如限制投资的贸易壁垒等中国因素，但最终还是承认，正是由于美国长期保持着较低的储蓄率，导致国际收支账户失衡，进而造成并加剧了本国贸易赤字。甚至在2005年，曾当选美国联邦储备委员会主席的伯南克还声称，美国的贸易赤字是由全球储蓄泛滥造成的，他要求别国限制储蓄，强化消费政策，把美国贸易赤字的祸水引向别国，可见他的观点很片面。
无论哪种说法，美国自身的财政原因才是根源。长期以来，美国财政增收乏力，债台高筑，即使从最质朴的道理来看，人们也有理由担心美国财政的可持续性，担心美国家庭部门储蓄率如此低下可能导致丧失抗风险能力。实际上美国国会早在2011年就通过了自动限制支出的《预算控制法》（Budget Control Act of 2011（BCA），Public Law 112–25），然而截止目前该法形同虚设，因为如果严格执行财政法律，会导致联邦政府削减支出，面临“财政悬崖”，从而使联邦政府关门，所以国会提高债务上限的频率越来越高，而且还不得不想尽办法，设立“自动减赤”机制，通过临时预算或追加预算以渡过财政难关。随着国际社会对联邦财政状况的担忧加剧，哪一天不愿借更多的钱给美国政府，则美国政府要么关门，要么将不得不强制性地自我削减财政支出，而且新的财政危机也随时可能爆发，迫使其自我强制实现财政平衡。未来联邦政府是否真的能够承受财政危机的巨大代价，有待观察。同样随着联邦财政赤字越来越高，贸易赤字也就会水涨船高。但现在特朗普总统为了“兑现”对选民的“承诺”，增加国内就业，把贸易赤字的“罪过”归咎于中国，有违经济学基本原理。
三 歧视性外资政策增加美国贸易赤字
中国在美投资遭到联邦政府歧视性审查。审查对象主要是中国国有企业在美并购投资，因为美国政府认为， 中国国有企业的购并对美国的产业和技术安全带来挑战，而美国产业与技术对中国经济发展是急需要素。联邦政府部门如美国外国投资委员会（CFIUS）提出，对海外 FDI 必须严格审查，还要修改并购规则， 阻止来自海外的有关并购投资。美中经济与安全评估委员会（USCC）发布的 2017 年年度报告认为，应加强对中国国有企业投资审查的力度，其中包括审查中国在美战略投资、审查以私营企业为先导引导国有企业在美实施的战略并购活动，审查中国企业试图规避美国政府管理程序、使用网络窃取手段，在实施并购之前大肆破坏目标企业的行为，进而禁止中国国有控股企业、主权财富基金并购美国资产。两年来，中国企业投资并购美国 Lattice 半导体公司、Qualcomm 公司的失败，就是由于联邦政府实施上述政策的结果。最近 John Cornyn 参议员、Robert Pittenger 众议员、SherrodBrown 参议员分别提出议案，要求扩大 CFIUS 和美国商务部的权限，对于合资、参股、购买军事基地或国防敏感地区附近不动产进行严格审查，目标明显针对中国。特朗普当局对此给予认可与支持，如美国联邦总检察长杰夫·塞申斯对上述立法活动很快作出支持性表态。
阻止中国对美直接投资加剧贸易赤字。据统计，从1937～2017年的80年间，联邦企业所得税的GDP占比趋于间歇性下降之势：在太平洋战争爆发前，企业所得税收占比不足GDP的2%，之后直到1970年这个占比稳定在3.1%～7.1%之间，平均为 4.31%。之后的10年间，其占比下降到 2%～3%，从1981～1993 年继续下降到1.0%～1.9%，但是1994～2008年的15年间又有所回调，上升到 1.97%，从 2009 年大衰退的最后一年到2017年的9年间，企业所得税占比仅为当年 GDP 的 1.51%。据 OMB 历史资料预计，从2018～2023 年，联邦企业所得税收入占比将只有 1.1%～1.5% （见表2）。由此可见，美国企业储蓄这部分也根本不足以支撑其国内的投资需求，必须通过国际资本的流入解决。一个时期以来，随着中国改革开放的深入和企业竞争力的提高，越来越多不断壮大的中国跨国企业看中了美国资本稀缺的现实，也看中了美国良好的投资环境与销售市场巨大，纷纷通过实施走出去战略，来美寻找投资机会。遗憾的是却遭遇了所谓“国家安全”等种种理由受到阻止，这既违背了 WTO 的国民待遇原则，更不利于海外资本的流入，不利于美国增加联邦财政收入，将进一步推动本国贸易赤字不断扩大。尽管中美之间通过战略对话建立了双边投资保护协定（BIT）谈判平台，但谈判迄今尚未有任何具体成果。
数据来源：“Treasury Department International Capital System (TIC),”athttp://www． treasury.gov/resource-center/data-chart-center /tic/Documents/mfhhis01.txt,2018-04-08.
注: 美国财政部数据，截至 2018 年 3 月 28 日。
只允许外国投资联邦债券不利于平衡贸易逆差。据美国财政部统计并计算，截至 2017年12月底，中国大陆投资美国债券存量11849亿美元，占全部外国购买美国债券比重的18.85%，而自2000年以来的18年间，中国共有9年位居持有美国联邦债券国家榜首。中国购买联邦债券为解决美国财政急需做出了巨大贡献，同时也牺牲了大量现实经济利益。一方面美国企业投资在经历大衰退后不断加快，企业债务融资收益率不断提高，甚至已超过美联邦债券收益率的一倍之多。另一方面在2013年，对美债券投资出现了负回报现象，这是40多年来非常少见的现象。而在全球化背景下，随着国际政治经济格局的演变，美元汇率不但波动幅度加大，并且波动越来越频繁，以往相对收益虽低，回报却较可靠的联邦债券也面临着销售困难前景。目前在美国债市场上进行长达10年期限的汇率对冲交易的大型投资者十分罕见。而我们认为，这将不是短期现象，有可能继续长期持续，其原因仍旧是对联邦财政的可持续性问题的担忧在发酵，与此相关联的则是，未来美国减少外贸赤字政策措施的前景将愈发黯淡，进而反过来拖累解决财政赤字难题。因此解开美国长期贸易赤字问题的结，很大程度上取决于解开中国在美直接投资的扣，双方尽早谈判并签订中美相互投资保护协定，对于平衡两国贸易将是有利的。
四 联邦税制改革的后果是贸易赤字长期扩大
税收是联邦政府财政的主要支柱和治理国家的基础。美国实行所得税制，同时社会保障与退休养老收入也以工薪税形式计缴，另有消费税与其他税收比重很小。2017年联邦政府税收总额为33161.82亿美元，为当年GDP的17.3%，其中个人所得税占8.3%，企业所得税占1.5%，工薪税占6.1%，消费税与其他各税分别占0.4%与1.0%，企业所得税不足个人所得税的五分之一（见表3）。由于美国企业所得税制度为企业留下了较多避税空间，企业所得税在联邦全部财政收入中占比不断下降，20多年来，美国国内就改革企业税收制度进行了大量的争论，然而跨国企业游说势力十分强大，历次税改努力并不彻底。其实这也正应了曼瑟·奥尔森在《国家的兴衰———经济增长、滞胀和社会僵化》这部著作中的观点，利益集团与各国的国运兴衰之间存在正相关关系。
数据来源：“Table 2.3—Receipts by Source as Percentages of GDP: 1934~2023,”https:/ /www．whitehouse.gov/omb/historical-tables /.
美国联邦税制改革的长期财政代价巨大。自2018年1月1日开始，联邦政府开始实施《2017年减税与就业法》（The Tax Cuts and Jobs Act （TCJA）， P.L. 115-97），是自1986年以来第一次全面改革税制，主要内容涉及个人所得税、企业所得税、遗产税等。这部立法的最大特点是全面的减税措施与国际税收体制改革，特朗普总统的减税逻辑是，着眼远期的经济增长换得财政收入增加，在当前全面对个人和企业进行减税，加快经济增长、振兴美国制造业、增加就业，实现他竞选时的承诺，即“重新使美国伟大”。然而，联邦税制改革的代价也非常大，要在10年内减税1.5万亿美元，那么财政赤字在2019 年就将增加到1万亿美元以上。据游说组织“尽责联邦预算委员会”预计，到2028年赤字将进一步增加到1.7万亿美元，从占2017年GDP的3.5% 、2019年GDP 的 5.3% 最终增加到202年GDP的 5.7%，这一结果远远高于2017年6月份CBO 的规划数值，风险极大。该委员会提出的备选方案指出， 在《2017年减税与就业法》、《2018年两党预算法》（The Bipartisan Budget Act of 2018（aka Honoring Hometown Heroes Act），P.L.115-123）通过后，联邦财政赤字增加将更为迅速，到2028年高达2.4万亿美元，约为当年GDP的8.2%，这相当GD增速的3倍以上。那么在此期间，特朗普能阻挡贸易赤字的增加吗？答案显然是否定的。可见，未来因税制改革导致的联邦赤字增加幅度与国际贸易平衡形势也会日趋严峻。
期待税改全面解决未来财政困境是一厢情愿。联邦税制改革在个人所得税与企业所得税方面减税让利很大，然而在国际税制改革方面却规划了增加财政收入的政策方向。联邦国际税制改革贯穿三大主要政策，一是向“参与豁免体制”转型，二是增加国际反避税、反滥用与反税基侵蚀措施，三是制定了资金回流临时政策。美国改革企业税制的目的在于，适应全球化背景下各国“辖地税制”趋势，短期内吸引海外游资回归，解决财政急需，长期内根绝“企业税务倒置”痼疾，提高海外投资竞争力，一箭双雕。然而无论是从海外资金回归的财政代价、回流规模、流向等各方面，都存在较多不确定性。
首先，改革国际税制的受益者是美国大公司。OECD 国家已普遍采用“辖地税制”，而修订联邦国际税法客观上有利于杜绝跨国企业税务倒置问题。国际税制改革后，联邦政府将不再追溯海外公司应税所得，保证资金汇回更具税收优势，同时减轻长期积存未清算、又投资于海外的资本赋税。对于 1986 年税制改革以来未分配红利，实行低税率遣返政策，并准许分期纳税，此举有利于跨国企业股东选择债务与汇回资金的使用方式。其实美国苹果、思科、甲骨文、微软以及谷歌等近20家大型跨国公司早就组织了“优胜美国运动”游说国会通过立法，希冀带动减税资金回流而牟利，国际税改与他们的游说活动分不开。据报告，遣返海外资金的最大受益者正是这些海外投资最多的跨国药企与技术类公司。美国商会与民主党游说集团认为，遣返海外资金政策有助于振兴经济、增加财政收入。但是共和党传统基金会及“税收公平公民组织”表示坚决反对，说这类政策根本无助于增加就业。
第二，联邦税改后资本回流规模不大。跨国企业集聚的海外所得与利润（E&P）大约为2.6～4万亿美元，按照 198年税制税率计算，税收总负债约7670亿美元。但如按照2018年新的两档国际税率计算，一为15.5%，二为8% （15%、20%、25%）。假设其中现金等价物与固定资产各占一半，经计算回流税金的静态规模在 3120～4800亿美元之间。但实际上，除了国际税制，由于企业税制也在改革， 降低税率、加速资产成本化政策都会造成国内投资利好，可能会有些美国的海外投资回撤，这部分资金合计约 1.7 万亿美元。但减税促资金回流政策的财政代价非常大，因为税率绝对减少了20个百分点，即三分之二，也就是说每回流1块钱资金，联邦财政付出的代价近2块钱。
第三，税改资金回流模式不利于增加国内就业。从大型高科技公司回流资金的模式看主要是三种。一是回购公司股票。据统计，苹果、辉瑞、微软、通用电气在海外分别储存了2000亿、1940亿、1080亿、1040亿美元现金，而它们使用遣返资金的方式依次是回购股票、分红、偿还债务或放在账面。标准普尔500认为，资金回流的最大受益者是股东。但是，多数大企业都不大愿意增加雇佣人数，相反他们更愿意通过购并方式扩大企业规模，提高竞争力。回首2004～2007年小布什时期短暂实施的有关海外利润遣返政策，在19家大企业中，有12家裁员，其中辉瑞遣返资金350亿美元，裁员11748 人；IBM遣返资金95亿美元，裁员12830人; 默克遣返资金159亿美元，裁员7000 人，惠普遣返资金145亿美元，削减岗位14500个。当时在美国本土增雇人员的只有微软与甲骨文2家企业。二是股东分红。据有关预计，分红资金会流入金融部门，其中技术类与医疗健康类股票每股盈余将上涨 7.7% ～ 32.5% 不等。三是归还部分债务，或增加国内负债，而把资金继续留在海外。四是回流资金继续储备，等待未来的投资机会。另外还有一种回流模式，是用于基础设施建设。美国前总统克林顿曾要求将10% 的海外遣返资金用于基础设施建设，一些国会议员应声附和。民主党《2014年税改法案》（H.R. 1 - Tax Reform Act of 2014，113th Congress （2013～2014））提出，把遣返资金的1265亿美元转入交通建设基金（相当于测算的10% ）。但相对于海外的高收益，大公司是否大举投资基础设施建设尚需观察。总之，期待通过税制改革为联邦财政筹措资金的想法更多理想色彩，对减少财政赤字的帮助不大。
美国税改后的产业回流动向也并不会按照特朗普的意愿流向制造业地区。美国的去工业化开始于1973年的石油危机时期，至今已经过去了40多年。在这个过程中，大量跨国企业投资海外，形成了国际产业循环，而在国内却形成了有关产业的“空心地带”，甚至造成重要制造业地区和城市衰败，如汽车城底特律; 美国国内现在越来越成为以研发和金融为主要竞争力的中心，如高增长的加州、德州和纽约州，中低档制造业早已转移到了海外各地，美国通过与外国签订区域经济协定，以极低成本大量进口海外产品，如北美自由贸易协定就是这样的。借着有关协定的保护，加拿大、墨西哥、日本、韩国的产业获得了飞速发展，大批商品返销美国，国内有关产业也成长起来。我国改革开放后，一直重视吸引外资，尤其是来自欧美发达国家的高质量投资，在一般制造品、机电产品、信息产品领域都取得了很大发展，尤为重要的是，西方跨国企业在中国构筑了强大的产业链条，并渗透至金融、证券投资、服务业，带动中等教育和高等教育的学科建设，而我国大量的工程技术毕业生一方面充实了外资企业生产制造队伍，另一方面带动了有关学校学科发展，而欧美资本也通过不断扩大对华投资，获得了优厚的利润和减让税收等回报，中国成为欧美跨国企业最为青睐的投资地。2018年开始的美国税改，是否对美国在华投资产生较大影响，也需要经过一段时间的观察，尤其需要注意的是，各地应当做好美国高科技在华投资企业的投资保护工作，为这些企业继续扎根中国做好投资、企业经营保护和政府服务。
由此可见，特朗普总统推行的税制改革是否能解决美国经济财政增长问题均存在极大不确定性，那么产业振兴的道路将会很长。
五 简要结论与讨论
第一，美国联邦财政困难冲击正常国际经贸关系。财政与贸易双赤字是美国国家治理中的常态现象，造成联邦财政赤字的重要原因是抛弃了“量入为出”原则造成长期财政状况的恶化、企业税制恶化、家庭储蓄率低迷以及外国对美投资渠道不畅；而贸易赤字则是财政赤字的派生结果之一，而非所谓不公平竞争、外国储蓄泛滥所致，美国的失业现象也和中国扯不上关系。因此，试图把中国置于贸易制裁的地位，是找错了问题的原因。
第二，解决联邦财政难题仅通过国际税制改革还不够。美国当前的财政困境源自自身财政制度的落后，需要改革。一方面联邦政府长期实行赤字财政政策，债台高筑难以遏止，一方面又利用美元的特殊历史地位，从国际债务市场借到了数以万亿美元的廉价资金，用于支持经常性财政支出，这本身就是违背财政学原则的行为。此外还通过临时性战争支出手段，为解决财政难题寻找借口，造成临时支出长期化。目前所谓“海外临时行动”支出（OCO） 总支出已达万亿美元以上，占到年度国防开支的十分之一强，并且趋于固化。可见解决中美贸易赤字问题的钥匙在联邦政府手中，美国应根据相关立法，尽快降低联邦财政支出比重，实行收支挂钩，削减福利开支，消除临时支出，强制实现收支平衡，进而为消除长期贸易赤字创造条件。
第三，美国在国际经贸事务中应平等对待贸易伙伴。中美贸易关系为两国的政治关系发展奠定了广泛基础，但是，美国却为了并非中国造成的本国贸易赤字大动干戈。纵观国会长期以来对中国贴上的标签，诸如中国实行国家资本主义制度、中国限制外国对信息与通信技术投资、中国的技术转移政策与网络安全议题、中国存在知识产权问题、中国违背加入WTO 承诺、中国操纵人民币汇率以及中国储蓄率太高、冲击美国贸易平衡等，都是不正确的判断，所采取的应对措施也是错误的，不利于两国经贸关系的正常发展。
最后，我国应坚定地维护和坚持国家利益至上这条国际交往的根本目标与原则。诚如人们常听到的那句话，经贸关系是中美关系的压舱石，然而随着特朗普上台执政，未来中美经贸关系可能将不得不承受更大压力，这并不以人们的良好愿望为转移，对此应当保持清醒头脑。在WTO等多边体制以及双边经贸体制之下，维护国家利益有规则可依。美国进行国际税制改革含有WTO反对的歧视内容，例如，针对跨国公司从海外子公司采购行为征收 20%“关联交易税”，这是明显的贸易歧视，违反了WTO准则，而对出口商从自有品牌和其他无形资产中获利给予税收优惠，实质又是“非法出口补贴”，对在美国、欧洲等世界各地的国际银行及保险公司任意转嫁税收，将影响并破坏跨国资本与贸易流动，这已经普遍遭到强烈反对，其他国家政府早已在酝酿应对政策，目前欧盟已做出反应，其中5个主要工业国家的财政部长致函警告美国财长，并准备就美国国际税制改革向WTO提起申诉。对此我国也应进一步表明反对立场，中国也有权利在WTO框架内提出符合本国利益的磋商诉求，也为我国在相互投资协议谈判、减少贸易顺差等领域争取相应的话语权，同样我国也必须参照美国的有关做法，制定我国的财税改革政策。同时，我国作为美国联邦债券的第一大持有者和投资人，理应有更大的主动权和发言权，对于联邦政府滥发债券填补经常预算亏空的行为，必须表达关切，同时积极研究对策，停止增持债券，或逐步转让现有债券，总之，不宜再增加持有数额。尤其需警醒的是，一个时期以来，国际评级机构纷纷下调美国联邦债券信用评级绝非空穴来风，在投资联邦债券方面必须表现出更加审慎态度。最后也是最有效的办法之一，应尽快推动中美两国相互投资保护协定谈判，而且只有双方签订了相互投资保护协定，把相互投资纳入法制化轨道，才有可能缓解主要是美国有关利益集团对于中国国有企业的高度不信任感，而中国一方面为持有的巨额联邦债券寻找直接投资渠道，同时推动中国企业直接投资美国，另一方面也借此向美方表明，我们坚决反对联邦政府滥发债券以填补经常预算亏空的行为，这是有利于美国减少贸易赤字的良好做法。
