部门间关系：一个值得关注的经济学视角

地方政府是中国市场-政府双轮经济发展模式中的重要组成部分，从张五常的“县域经济”到许成钢的“区域分权的威权主义”，在许多学者看来，地方政府的激励是中国经济发展的重要动能。政治经济学研究把各级政府看成具有自身利益、拟人化的单一个体，这样每个辖区的地方政府就是单一行为个体，央地关系就是一对一的委托-代理关系。那么，地方政府的激励是什么呢？从财政联邦主义的角度看就是财政激励，从政治锦标赛的角度看就是官员个人的晋升激励，所以央地关系就简化成了一种激励设计问题。地方主官就是决策者，主官的个人特征、个人激励决定了地方政府行为。这一研究范式把个人等同于政府，从而简化了政府内部的利益分歧，更忽略了同一级政府内部不同部门之间的利益分歧和互动。简言之，它忽略了不同利益主体的集体选择的问题。

这一研究范式是高度简化和抽象的，既承认了市场经济的重要性，又强调了地方政府作为经济动能的重要性。它的解释力很强，但是预测力较弱，一个重要的弱点就是缺乏对部门间关系的理解。在利益日益多元化的今天，决定地方政府政策和行为的不仅是自上而下的考核，政府内部具有独立利益的不同部门之间的互动也发挥着重要作用。政策的细化和执行是靠一个个对应部门去做的，他们反过来也向上级提供信息，影响着政策制定，这就是地方政府日常行为背后的机制。因此，经济学家能够对政经改革提出来的药方非常有限。现有的政治经济学的理论和实证研究，关于政府机构改革的所有政策建议，也基本上都是围绕着上下级之间的分权和集权泛泛而谈，缺乏针对性。譬如，在讨论“垂直管理”和“属地化管理”的权衡时，忽略了无论从信息层面还是能力层面，“垂直管理”部门在日常运作中都不可能完全独立于地方政府这一基本事实。所以，我们需要重视部门间关系的复杂动态，细化激励设计，重新激发地方政府发展经济的动力，塑造经济新动能。

很多其他学科研究都把部门看做具有独立利益的主体。政治学的视角是“碎片化的威权主义”，决策层面多方参与。组织社会学的视角中部门具有独立利益，部门之间的互动很多靠非正式制度约束，而没有成文的规定。这种非正式制度可以理解为包括但不限于不同部门领导之间的私人关系。而公共管理视角则强调部门间的协调、跨区域的协调、多元化的治理。在经济学领域，我近年的一些研究对政府内部基于部门利益的实际权力结构也有所刻画，蔡正喆、杨其静、Li等研究了部门领导人个人权威，如纪委书记等对于反腐败效果的影响。

理解部门间关系：信息逻辑  

如何理解部门间关系？我们应该回到激励理论的“初心”，也就是信息不对称和利益冲突。这是信息经济学的逻辑。问题的原点是什么？是为什么需要设立不同的政府部门！为什么政府不能像秦汉时一样，几万人由一个县官治理？原因就在于现代化社会的需要，分工的深化，利益的多元，社会生活变得更加复杂，同时人的交往范围也在急剧扩大。总之，社会生活的变化要求政府职能的变化，需要设置不同的新部门处理更多的事物；或者，当旧的事物变得更加重要时，也会设立新部门，例如退伍军人事务部。

从信息经济学的逻辑看，部门的存在基础是搜集处理上级指定的某一领域的信息，所产生的信息要供上级决策参考需要。如果这一基础不存在了，意味着这一领域不再产生有价值的信息了，或者说决策者不再需要这些信息了，那么部门存在的信息基础也就没有了。而从信息的逻辑来讲，需要进一步回答谁来搜集信息的问题。

首先，从社会福利的角度看，应该由信息成本最低，或者说具有搜集信息的比较优势的行为主体来收集，这样有利于分工，也降低了整个社会获得信息的成本。

其次，从激励的角度看，在信息不对称的情况下，如果要求成本更低的行为主体搜集信息，那么就要提供激励。在不存在以信息为基础的货币转移机制时，按照实际权威和名义权威的观点，上级要向搜集信息的行为主体分权，用决策权作为一种激励手段。拥有信息者就具有权力，知识就成为力量，以此鼓励其收集信息。如果决策涉及多方面的信息，那么就是团队决策制定，牵涉到部门间关系，在信息经济学里相关的研究就是委员会决策制定。很多研究会告诉我们，一些看上去很没有效率的事情，包括决策拖延、过度保守等，在团队成员拥有私人信息且利益不一致时，可能是有用的解决激励问题的手段。这在国外是信息集聚（information aggregation）领域下的一个分支，但是实际上无论国内还是国外都很少有人用来研究部门间关系。

再次，从风险的角度看，政府决策者可以让信息成本低的人搜集信息，但是又不能让其完全垄断信息，从而丧失控制、造成统治风险。所以，必须要相互制衡，在政府内部不会让某个信息完全归一个部门所垄断，必须要多方面、多渠道去了解信息。这是一种控制风险、争取利益的手段。这并不符合专业化分工的原则，也不符合激励的原则，但是从风险控制的角度看是绝对必要的。例如，有些地方政府还是会给国税局下税收任务，但是他们并没有税收的详细信息，不能直接估计税收潜力，那靠什么下任务呢？这些地方政府会拿着发电量等侧面的数据进行间接的推断，估计今年应该收多少税。当然，国税局也会拿自己的账单说，我可能收不了那么多税，和地方政府讨价还价。可见，虽然国税局这一垂直管理的部门掌握了最准确的信息，但是其他部门也会通过其他的渠道来获取关于这个信息的信号，并在与之交往的过程中使用这一信号以最大化自己的收益。从这一角度看，日常运作完全脱离属地政府的垂直部门是不大可能存在的。

这些思考对于机构设置和机构改革颇有启示。一方面，从社会效率的角度看，部门设置是一个任务和能力之间的匹配问题，需要最有能力的、成本最低的部门来承担任务。另一方面，从激励的角度看，搜集信息的部门不仅要取得实际上的决策权，还需要有执行能力来实现其决策权。例如美国国内收入署（IRS），不但掌握着大量的收入信息，也拥有几万税收稽查人员。所以，执行权力的配置要匹配决策权，决策权的配置要匹配信息的分布。如果出现了不匹配，那么在缺乏货币转移支付的情况下会出现大量的低效率。机构改革应该怎么应对这些矛盾呢？我个人觉得，从信息效率原则上看，需要把具有高度信息相关性的事务整合在一个部门。但是，后续问题就是权、责、利不匹配。把这些事务归到一个部门里面，但是这个部门不一定有那么大的决策权和执行能力。这就违背了激励原则，虽然事情给了这些部门，但是由于他们没有相应的能力去获得收益，实际上就没有了激励。而且，从控制的原则来看，这可能还会导致一个部门的权力过大。

接下来，按照信息的逻辑看部门间的信息分享问题。我们知道，“信息孤岛”普遍存在：在同一个部门、同一个系统里，其实只有极个别人可以接触和使用信息。我们研究者找数据的时候都有这样强烈的认知。其实，一个部门里面要么是最底层直接负责系统的人，要么是最上面的主管人员可以接触数据，其他中间的任何人都不会透露信息在哪里。一个重要原因就是信息和权力是不匹配的。很多部门有信息，但是没有权力。只有当部门有相应的权力，需要使用信息时，才会想到如何研究和使用这些信息；但是当没有权力的时候就不会考虑这个问题了，即使有信息也不会使用。这时信息只是一个物化的资产，事实上甚至变成了个人的资产、实际接触者所拥有的资产。在这种情况下，怎能实现部门间的信息分享？

这就导致了一组矛盾，部门信息是分散的，但分散的信息只有整合起来才能形成大数据，有助于实现更好的决策。从现有实践看，非正式制度会影响到信息的分享，上级领导的注意力和个人权威比如分管领导、联席会议等也会影响信息分享，但是缺乏正式的有效制度来解决激励问题和效率问题，促使部门之间进行信息分享。一个可能有用而且看起来也应做的方向是，在政府-市场之中引入社会，使用第三方（企业）的信息作为一个信息的来源，通过外部购买信息来部分解决政府内部效率、激励和控制这组矛盾。

部门间协调与新经济动能

最后，举两个较为具体的例子，以揭示信息逻辑与释放新经济动能之间的关联。

第一个例子是环境监管体制改革。现在强调“金山银山，绿水青山”，优美的环境也可以创造经济价值，也是一种经济动能。在环保治理手段中，一个重要的改革是环保费改税，由税务部门收取环保税。这里面就是信息和权力的矛盾。传统上收取环保费的治理效果欠佳，是因为环保部门搜集信息，但是其激励较弱，决策权和执行能力都相对受限。税务部门的执行能力当然更强，但是在信息搜集方面则相对受限。税务部门没有专门的人员和设备去测定企业到底排污多少，只有依靠环保部门。而且，中国现在很多小微企业都很难精确测量排污量，测量成本非常高，甚至环保部门也不掌握信息。现在如果把征税任务和权力交给更有执行能力的税务部门，这到底是激励哪个部门去投资获取相关信息？这实际是环保税征收改革最重要的问题：增强了征收力度，但是削弱了信息获取的激励。

第二个例子是营商环境优化，我们知道近年来搞了很多“放管服”改革，大大降低了市场进入门槛，释放了市场活力，产生了重要的新经济动能。但是后续的事中和事后监管问题则研究不够。现在中国有将近1亿的市场经营主体，这个数量本身相当于世界前20名国家的人口规模，而且分散在960万平方公里的土地上，治理市场主体的难度相当于治理一个大国。理想很美好，现实很骨感，信息和权力通常是错配的。例如，“双随机”抽查的监管方式在现实中很难完全实现，因为检查企业所需要的信息，包括精确位置、抵达方式、日常经营等的信息可能储存在工商所层面，随机抽取检查人员也只能在地化。问题在于，一个工商所内并没有那么多人，真正有执法权的人更少，不管怎么随机抽取，样本库就是有限的。还有电子商务平台的监管，同样涉及信息和权力的错配，不仅是部门之间的错配，还有区域之间的错配，都需要市场监管体制的创新和整合来逐步跟上。

概言之，新时代的经济发展形势和科技的迅速发展，对于政府的构成和政府的监管方式提出了新的要求，构成了新的挑战。我们需要从激励和成本的权衡出发，基于信息搜集、信息利用和风险控制的视角引导部门和机构改革。我们还需要深入理解部门间关系，解决好部门间协调问题。这不仅将为营造市场“大监管”奠定基础，而且可以重塑地方政府发展经济的激励，使政府机构作为一个整体能够适应大数据时代，及时有效地处理信息。新的经济动能蕴含在科技进步之中，蕴含在市场经济之中，一个能够持续优化营商环境、有效监管市场活动的政府架构，将为释放新经济动能提供重要保证，促成经济的持续增长和社会的稳定和谐。