内容提要：城市化发展中出现的诸多问题要求引入空间正义视角来完善城市治理。空间正义在价值层面上强调城市空间的多元性和差异性，在城市空间的生产和分配过程中要求城市治理决策和分配机制的合理性和公正性，在城市空间利益和资源的分配结果上要求公平性。良好的城市治理法律制度是实现空间正义的重要途径。我国当前的城市治理法律制度在空间正义的供给上存在缺失，应当从治理目标、治理结构、治理程序和空间矛盾协调制度上进行转变。
关 键 词：空间正义 城市治理 空间生产 空间分配
21世纪以来，我国城市化的进程不断加速。城市面貌日新月异，城市空间结构和形态也发生着剧烈的变化。随着城市化的迅速发展，由于贫富分化导致的空间剥夺、居住隔离、环境风险的空间分布差异、公共空间挤压等问题也逐渐涌现。同时，当下由公共资源和设施在城市居民中不合理、不公平分配而引发的不少社会冲突与抗争，究其本质也是源于城市居民对空间利益分配不满，要求维护自身的空间权益。人们开始重新审视城市发展和治理的目标和价值追求，认识到空间不正义已经成为“创新和维护不平等、不公正的一部分，成为经济剥削、文化统治以及个人压迫的一部分”[1](P145)。由此，未来城市的发展与治理不能再囿于以往权力、经济、历史等分析视角，需要引入空间正义的视角探寻城市治理中的种种问题，以消除其中存在的空间不正义现象，实现城市与社会的和谐发展。
一、空间正义：观察城市治理的新视角
早期的正义观念可以追溯到希腊城邦政治时期，与以城市为基础的公民权利和行为密切相关。“合格的公民参与决定如何最好地维护获得城市资源的公平性。”在此，地域在社会正义中显得尤为重要。这也是空间正义观念的体现。而后，这些古老的以城市为基础的空间概念化的正义理念逐渐趋向一般化和国家化，被以民族国家为基础的正义理论所取代。此时，公民权的内涵不再由所属城市来确定，而是扩大到国家。正义开始与自然权利紧密联系，对空间性关注不足。[2](P71-73)直到社会科学研究出现了理论上的“空间转向”。
社会科学研究上的“空间转向”有着深刻的社会根源，和城市危机催发的社会运动有着密切关联。二战后凯恩斯主义和福利国家主义促生了“国家生产方式”。这种生产方式的一个重要特点就是国家通过技术控制对社会进行干预和治理，追求效率，强调科技理性。[3](P4-5)政府和规划人员、专家作为社会权威和控制的主要力量，以利润为追逐价值，在城市发展的过程中过于依赖技术理性，忽视了城市空间利益的平衡。这种官僚主导的空间生产过程，使得城市居民失去对自身生活空间的掌控、邻里关系遭到破坏、对弱势群体的空间隔离出现等种种问题，导致了城市危机的出现。[4]随着城市功能的不断增强，空间的交换价值日益受到重视，对使用价值的损害日益受到关注。[5](P93)由此，为空间而斗争的城市社会运动应运而生。其目标主要有三点：(1)反对以利润为导向的城市规划；(2)反对城市的单一化，维护和创造社区的多样化文化；(3)寻求对城市治理的参与权。[6]城市危机及其触发的社会运动引起了社会科学研究者的关注和反思。
列斐伏尔和福柯在20世纪60年代末70年代初提出要在空间思维方法和空间理论方面进行变革。在其之前与空间相关的社会科学研究，基本局限于两种视角：或是从感知角度用于描述地理上的存在条件和解释经验模式在地理上的关联；或是从想象角度用于阐释人对世界的主观认识。简言之，空间只是被视为物理事物存在或者经验模式演变的“容器”。然而列斐伏尔从第三个角度打开了空间社会科学研究的想象力。他将空间和人联系了起来，认为无论是集体还是个体，人是空间生物，也是时间和社会生物。人所存在的空间大小，等于时间和社会的大小。[2](P98)“空间里弥漫着社会关系；它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”[7](P48)与其思路相似，福柯也通过观察空间、知识、权力交叉所产生的“差异地点”提出了第三种观察人类空间性的方法。他指出，“空间是任何公共生活形式的基础。空间是任何权力运作的基础”[8](P13-14)。在列斐伏尔和福柯的影响下，不少社会科学研究者开始打破“空间仅仅作为外部环境或容器”的观念，认识到人类空间性的所有形式和表现是由社会产生的。如曼努尔·卡斯特认为：“空间不是社会的反映，而是社会的表现。换言之，空间不是社会的拷贝，空间就是社会。”[9](P504)在此意义上，空间在社会理论和构建日常生活中的意义重大。由社会产生的空间，由于是通过人的行为创造的，故而具有可变性。这种可变性表现在正义、公平等社会和政治目标可以通过空间因素对公民生活和活动影响的增减而达成。
随着经济全球化、信息化浪潮和新自由主义的发展，西方国家的主要城市经历了都市重构的过程。[4]空间剥夺、空间隔离、空间不平衡发展、公共空间私人化、资源的空间分配不公等城市问题更加严重。这驱使新的空间抗争出现，诉求包括城市权利、住房和公共交通的改善、减少资源的空间分配不公、环境正义等等。[4]自20世纪80年代始，空间正义的观念逐渐深入人心，也成为了城市治理研究的热点。
尽管空间正义的理论发展已有时日，但是对其含义的认定仍然不明晰，与社会正义、领地正义、环境正义等各种概念互有交叉。戴安科在皮里对空间正义认识的基础上，提出对空间正义的辩证理解，分为两个视角：其一是从静态来观察利益、资源在空间中的分配，表现为各种形式的正义/不正义。即正义/不正义的空间性(Spatiality of Justice/Spatiality of Injustice)，强调正义具有空间的维度。其二是从动态来观察空间的生产过程。空间自身不仅是正义/不正义发生的场域，同时也生产和再生产着正义/不正义。即空间性的正义/不正义(Justice of Spatiality/Injustice of Spatiality)这个视角强调的不是空间自身，而是空间的社会生产过程。[10](P1785-1805)在这两个视角中，后者更为值得注意。爱丽丝·玛丽·扬在其著作《正义与政治差异》中呼吁将正义研究的重心从结果转移到过程，把更多的注意力放在社会结构所产生的不平等和不公正上，而不是分配正义的固定模式。因此，空间正义不仅要求关注分配问题，更要求深入地分析分配的机制和过程。由此，列斐伏尔和勒费布尔提出了在分配机制上极为重要的两个权利：城市权利和差异权利。城市权利(the right to the city)强调在城市空间生产中的民主治理权，即城市居民公开公正参与城市空间生产过程，不受强加的各种形式空间隔离和限制的权利。列斐伏尔认为，掌握了城市权利，就掌握了城市发展的进程。[11]城市权利所包含的内容要远多于财产权或是获得良好公共服务的权利，其是一种对城市生活具有“可塑性”“可能性”的权利。当城市发展的主导者带有歧视性地将市民排斥于城市事务之外时，市民可以拒绝，并且这种拒绝行为是合法化的。“城市权利不仅意味着城市居民参与城市社会生活，更重要的是他们积极参与政治生活、管理和城市行政。……换句话说，城市权利不包括从上而下分布的权利，而是一种积极地共同参与城市政治生活的方式。……因此，城市权利不仅是参与权，更重要的是授予权。”[5](P96)差异权利(the right to difference/the right to resist)则包含“具有差异性的权利”和“不同意的权利”两层意思。其保证市民生活的多样性，不被强制地归入某一种形式或是被同质化。
虽然空间正义理论的生成和发展源于西方现代城市危机和重构，但是其对我国城市发展和治理中的诸多问题都具有一定的解释力和现实指导性。这一视角意在加强城市治理的空间洞察力和敏感性，矫正以往人们对于正义空间性的忽视，对传统的权力、时间等视角进行了补充与拓展。通过这一视角，我们可以发现，城市空间的产生、调整和重构影响着城市的社会生活。其通过无形的方式决定着各种社会关系和各类群体的生活方式，即空间化的社会关系。在此，公共物品、公共资源分配的空间公平、空间效率以及城市发展利益分配的差异性是空间正义关注的重点。[12]同时，空间也是城市的社会活动和社会关系发生的场域，在其中开展各个利益集团的竞争、博弈与协商。城市空间的形成、更新、调整是各类群体在社会活动中相互作用的结果，即社会关系的空间化。在此过程中，空间正义关注城市空间生产、变迁的决策和分配机制。针对目前我国城市治理中的空间隔离、公共资源分配、环境治理、城市文化等问题，空间正义视角有助于将城市治理的目标从“追逐经济利益”回归“满足居民基本需求”，城市的空间生产和分配从资本性和效率性回归公益性和公共性。[13]
二、表象与根源：当前我国城市治理中空间正义的缺失
戴安科针对空间正义理论的运用提出，“对城市空间正义理念的研究既要关注不公正的社会空间实践现象本身，这种实践所引发的后果，还要寻根溯源，探求作为实践行为的机制动力和制度源头”[10](P1785-1805)。这要求我们除了关注公共设施、资源、机会在空间中的分配如何影响所在区位居民的利益外，更应关注这种分配方式是如何在实践中不断被城市治理和决策机制重复、固化的。当前在我国的城市治理中，存在着空间排斥、空间隔离、空间边缘化等众多空间不正义的现象。本文以受到社会关注较多的邻避运动为例，分析环境利益如何在空间的分配中存在不正义的问题，并溯其根源讨论形成这种不正义分配方式的制度原因。
(一)表象：当前城市治理中空间不正义的体现——以邻避运动为例
近年来，邻避运动在国内不断涌现，在2010年后更是频繁发生，成为城市治理中的难点问题。从其发展的趋势来看，邻避运动将随着城市化进程的加速进入井喷期，同时不仅会在经济发达地区的大城市发生，还会逐渐在小城市出现，且不同地区的邻避事件相互影响，出现传播效应。从空间正义的视角来看，邻避运动实际上是一种空间冲突。城市空间的生产影响着社会关系和利益结构的变化，促使各方利益主体围绕着空间展开博弈。当各方的利益诉求无法达成一致，也难以获得平衡的结果时，冲突便难以避免。邻避运动中的空间冲突正来源于空间利益分配的不正义。
这主要表现在两个方面：一是环境的风险和收益在空间上没有平等负担和分享，且空间利益损失的补偿和回复出现不平衡。由于邻避设施具有负外部性，其兴建虽然可能给城市的大部分居民带来良好的收益，但是其可能引发的环境污染、健康受损、房产贬值等问题却具有区域性，仅对周边地区的居民产生威胁。换言之，邻避设施周边地区的居民和城市其他区位的居民，在空间利益的分配上存在着不平等。这种情况虽然可以通过一定的补偿措施进行平衡和回复。但是目前由于立法和技术上的种种原因，补偿的范围和方式有限，难以完全回复邻避设施周边居民的空间利益损失。同时，在空间利益的保障上，邻避设施的监管制度又有所欠缺，强化和放大了周边居民对于自身空间利益损失的认知。二是空间上的不利益更倾向于分配给弱势群体。有学者对美国审计署在1983年发布的一系列政府数据进行了研究，发现空间不利益的分配与社会、经济地位存在着密切的联系。其中最为典型的例子就是，1987年美国联合基督教会种族正义委员会的报告声称有毒废弃物设施多建在少数族裔居住地。[14]城市发展的主导力量和强势群体由于占有更多的社会资源和机会，其文化和观念更容易成为主流的观点，因此容易通过各种方式和手段强制弱势群体承担空间上的不利益。在我国的邻避运动中，也存在着同样的问题。学者龚文娟选择了北京、重庆和厦门三个城市展开研究，发现大型垃圾处理设施更容易设置在社会经济地位较低的人群附近，这些居民遭受环境风险在空间分配上不公的可能性也远高于经济社会地位高的人群。[15]再如在一些邻避运动中，小城镇的居民就对环境风险在空间上的分配不公感到不满，对政府频频发出“为什么邻避设施不能设在大城市，而要建在小城镇”的质问。
(二)根源：城市治理法律制度对空间正义供给不足
在分析了城市空间不正义在邻避运动中的体现之后，我们还需要追问：“为什么这种利益或资源空间分配上的不正义会反复地出现?其根源在哪?”实际上，城市治理中空间不正义分配模式的重复、固化，来源于不够完善的城市治理法律制度。
首先是城市治理法律制度在价值追求上存在偏离。我国的城市发展目标和公共政策价值导向过于强调发展效率和经济利益，重视GDP贡献和税收，将社会成本和公益目标排除在外，对“空间正义”存在忽视。[16]这种城市发展观念也深刻地影响着城市治理法律制度的内容，使其更多地偏向易于实现和推进的技术性规范，而忽略平衡空间多元利益、促进公共利益达成的制度设计。这造成的后果就是在城市治理过程中，作为社会权威和控制的主要力量，政府官员和城市开发者、专家将自身对空间生产和分配的认识和价值追求视为是唯一正确、正当的观念，并试图将这种观念强加给与其价值认识、利益诉求存在明显差异的城市居民，导致城市空间治理价值上的同质化。例如在不少空间冲突中，政府对城市空间生产和分配的利益格局和价值追求存在偏差，简单地认为民众的观点和诉求是不合理、不正当的。[17]
其次是在城市治理法律制度中，城市治理主体的组织结构是封闭的模式，城市居民在其中不具有话语权。在计划经济年代，政府官员、技术人员和专家是城市治理结构中的主要力量，城市的发展和建设由政府直接通过计划和行政命令决定。城市空间如何生产和分配，“政府只需要通过自身的行政和技术系统来决断”[18]。由于制度惯性，这种封闭的空间生产、分配的决策和治理结构在利益多元化、差异化的当下依然延续。城市居民在大部分的城市空间决策中不具有话语权，参与权在很大程度上形同虚设。
三是城市治理法律制度在空间生产和分配的程序上不够完善。一方面，对于需要进行政府信息公开的城市空间生产、分配的各种信息规定得不够清晰、详尽，使得政府和城市居民间的公开和沟通在及时性和全面性上存在不足。以邻避问题为例，极少的地方政府会公开关于邻避设施选址的稳评报告全本或者简本供公众查询，有时甚至还以涉密为由阻断公众获知信息的渠道。[17]另一方面，城市居民在空间生产和空间利益分配上的参与和表达渠道不畅。尽管有征求意见、论证会、听证会等制度，但并没有达到应有的表达效果。收集城市居民意见的方式较为单一，往往采取自上而下的方式，而自下而上的方式极少。此外，在对城市居民关于空间生产和空间利益分配反馈意见和建议的处理上也较为简单，使之难以获得实质回应。[19]
最后是城市治理法律制度在空间生产和分配不公引发的空间冲突和矛盾上缺乏协调机制。由于城市化的迅猛发展，空间利益的多元化和差异化日益明显。在这种情况下，空间冲突难以避免，伴随着城市的发展和变迁不断出现。当前的城市治理法律制度在面对空间冲突时，缺少空间矛盾的协调和纠纷解决机制，导致城市的治理主体往往只能以强制或是妥协的方式来解决问题。这意味着城市空间不正义没有消解的正式管道，只能通过空间冲突引发的社会抗争来谋求改变。
三、实现城市治理中空间正义的路径
(一)空间正义对城市治理提出的要求
具体而言，空间正义对城市治理提出的要求包括以下几个方面：
第一，在城市空间生产和分配的价值层面上，空间正义强调多元性和差异性，平等地对待不同空间群体的文化和价值。当前以效率和经济利益为导向的城市治理固然推动着城市空间的发展，获得了经济和政治上良好的收益，但也促使社会群体阶层之间的距离愈发拉大，强化强势群体的文化和价值，使得弱势群体的文化和价值被认为是不合理、存在问题的。这容易形成强加给特定群体及其所在空间的文化、经济、政治偏见，即空间歧视。因此，空间正义倡导使每个人获得全面发展的城市空间价值和文化，要求尊重城市空间中不同群体在文化和价值上的差异性，避免城市发展的主导力量和强势群体以霸权性的价值观和文化漠视、歧视和压制弱势群体。城市中的弱势群体在空间价值观和空间文化上有拒绝同质化的权利。[13]
第二，在城市空间生产和分配的过程中，空间正义强调城市治理决策和分配机制的合理性和公平性，要求避免以下几种情形：(1)空间剥夺，即通过某种空间生产方式，使一部分人积累资源和利益，但限制另一部分人工作和生活的空间使之丧失这种积累的机会和能力，如歧视性的分区规划、居住隔离等等。空间正义要求城市在发展过程中，对弱势群体的剥夺应当减少到最低限度。[4](2)空间边缘化，即在城市空间生产和分配的过程中，漠视或歧视社会中的某个特定阶层，削弱其充分参与社会生活、社会资源的可及性，系统地降低他们的生活质量。[2](P75)空间正义要求城市治理在空间生产过程中要关注弱势群体和贫困阶层的利益，在空间分配时应当避免区位歧视。(3)空间话语权丧失，即特定群体在政治权力、参与性、代表以及表达渠道上的丧失。空间正义要求增强弱势群体的话语权，保障公民平等参与城市治理，对城市的空间生产和分配具有“可塑性”和“可能性”，能够拒绝城市治理主导力量和强势群体对空间的单方面控制。(4)空间排斥，即在空间上对特定群体的排斥或驱逐。空间正义要求城市空间的生产和分配应当基于平等、公平与公共的原则。
第三，在城市空间利益、资源的分配结果上，空间正义要求合理、公正地分配城市空间内公共设施、交通、医疗、教育、生态等具有社会价值的资源以及各种权利和机会。同时这种分配并非一刀切的平均主义，而是针对弱势群体进行有利的倾斜。在城市空间发展和社会经济进步的过程中，不能以牺牲弱势群体的空间利益为代价。如美国于20世纪80年代兴起的环境正义运动，就要求人人得以平等享有良好的生态环境，少数群体和弱势团体有避免遭受强迫接受空间上环境损害的权利。[20]
(二)实现空间正义：城市治理法律制度的改进
良好的城市治理法律制度是保障空间正义实现的重要途径。要避免城市治理中的空间不正义现象，我们需要对城市治理法律制度进行以下四个方面的改善：
第一，转变城市治理法律制度的指导观念。应当对城市的本质进行反思，从“物”的城市发展观转向“人”的城市发展观，改变过分注重发展效率和经济增长的城市发展价值取向，重视城市中“人”的价值，即城市居民自由而全面的发展，共享空间发展的利益。这首先要求城市治理法律制度不再仅仅限于注重“冷冰冰的”城市空间的拓展，而是更加关注城市空间生产过程和空间利益分配的正义性。也就是说，城市治理法律制度在空间生产和分配的技术性标准规范之外，还应建立实质性的空间多元利益衡量机制。在相关立法中需要增加正视和协调空间多元利益，促进城市协商共治的法律规范。在其中，需要明确城市空间生产和分配时涉及的利害关系人的法益，规定作为城市治理主导者的政府在满足科学技术标准的前提下，有对多元利益进行权衡并说明作出决定理由的义务。
第二，改造城市治理法律制度中关于治理主体的组织结构，赋予城市居民在空间生产过程和空间利益分配决策中的话语权。这要求对现有的城市治理主体进行一定的改造，使决策模式由封闭、单向转变为开放协商，让政府、城市居民和社会组织在共赢的心态下，通过理性地协商、平衡，共同制定城市空间资源和发展利益分配的规则。具体而言，在城市治理相关立法上，可以借鉴南京城市治理委员会的经验，促进公民在城市空间塑造上的积极参与。“城市治理委员会”是南京首创的城市治理模式。依据《南京市城市治理条例》第9条规定，城市治理委员会“依据授权，依法对城市治理重要事项作出决议，政府有关部门、有关单位应当予以遵守和执行”。第10条规定，“城市治理委员会由市人民政府及其城市管理相关部门负责人，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，其中公众委员的比例不低于百分之五十”。这一制度增强了城市居民在城市治理中的知情权和话语权，在政府、社会和公众的双向互动和协同治理上迈出了良好的一步。同样，城市空间生产和分配的具体事项上，地方立法也可以规定设立相应的决策委员会，规定城市居民参与的比例和其立项提议、议程设定、信息占有等方面的权利，以保证公民平等地参与城市治理，对城市的空间生产和分配具有“可塑性”和“可能性”。尤其是在立法法修改之后，在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项上，设区市可以制定地方性法规，在保障空间正义的立法方面，更是大有可为。
第三，完善城市治理运行的具体程序。一方面，要拓宽城市居民在空间生产和空间利益分配上的参与和表达渠道，提高城市空间生产、分配的信息公开和沟通的质量和效率，增强城市居民参与城市空间治理的实效性。尤其要保障少数群体、弱势群体的参与和表达，使其获得实质性的回应。此外，还可以通过立法规定用各种新技术、新手段将城市居民和社会自下而上的参与治理动力纳入进来，如运用大数据技术将公众参与进行空间转换，从实体空间转换到线上，使其更简便且可持续。[21]另一方面要积极制定和完善城市空间资源和发展利益的分配程序。城市的资源和发展利益是有限的，如何分配才能达成科学、正义的效果，需要有法律程序的保障。分配程序是行政程序中较新的一种类型。其目的在于提供有限资源的分配和保护公民的基本权利。[22](P343)为达成分配过程的理性化和客观公平性，分配程序的基本要素包括：(1)分配信息的全程、及时告知；(2)对当事人和其他利害关系人利益的全面衡量。(3)科学、合理的分配基准。(4)中立的分配者。由于城市空间资源和发展利益分配的复杂性，城市治理法律制度需要针对具体事项规定分配程序、矫正标准以及对分配程序的规制等一系列内容。
建立城市治理中空间矛盾协调和纠纷解决制度，包括：(1)良好的空间利益再平衡与协商制度。(2)城市居民空间利益和资源分配的保障制度。(3)填复蒙受空间不正义群体失衡利益的补偿和救济制度。值得注意的是，空间矛盾协调和纠纷解决制度是在事件的“下游”解决问题。要促进和保障城市空间正义，应当着重在治理的“上、中游”预防问题的出现，即赋予城市居民更多的决策参与权，同时对空间多元利益进行实质性的利益衡量，科学合理地进行城市空间生产和空间利益分配，以预防空间矛盾、冲突的产生。
