观察中国机构改革的部署，变化在十九届三中全会就已经拉开。在此之前，去年10月份中国共产党召开了第十九次全国代表大会。理解机构改革应在十九大这一重要的背景下展开，中共十九大提出了中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要理论判断，这是新时代的重要特征。

经济基础决定上层建筑，当前经济重点的转变内在要求上层建筑同步变革，机构改革必然需要服务于高质量发展这一重要的目标。从这个角度看，理解本轮机构改革主要需要理清三个方面的内容，即要满足高质量发展要求，党政军群机构需要具备哪些职能、设置哪些机构、这些机构如何发力，这既是理解机构改革的出发点，也是探索机构改革如何服务高质量发展要求的重要视角。

发展重点转变决定党政军群机构需要什么样的职能

既然党政军群机构改革要服务于高质量发展，那么什么是高质量发展？这与之前的发展有什么不同，这些问题的分析有助于厘清党政军群机构需要什么职能的问题。虽然高质量发展的具体涵义仍在深化，但从中国共产党十九大报告可以看出其独特的特征。从十九大报告的关键词来看，“发展”排在第一位，在报告中出现的频率达到了232次，表明十九大也将发展列入重中之重的内容来看待。发展是硬道理，发展是解决问题的关键，这是建国以来尤其是改革开放以来中国一直坚持的重要理念，但是十九大报告不再提GDP等数量型指标，表明新时代高质量发展与之前发展的重要区别就是，未来不再单纯追求规模扩张，而是更加重视提质增效。

关于如何提质增效的问题，十九大报告提出，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板仅仅是供给侧改革的阶段性任务，未来重点就是在劳动力、土地、资本、技术、管理等影响经济发展质量的主要因素入手，综合施策以助推全要素生产率的提升，这就要求在服务高质量发展的过程中，党政军群机构职能应涉及劳动力、土地、资本、技术、管理等方面，即着力深化人力资本、自然资源、货币金融政策、创新体制及管理制度等方面的改革，强化相关领域的提质增效，而不是继续倚仗规模要素的大规模投入。

高质量发展不仅重视提质增效，还隐含着另一重要的内容，那就是能否让发展成果惠及广大人民。中国共产党的十九大报告中频率排名第二位的关键词是“人民”，达到了203次，强调了高质量发展为了人民。怎么让发展更好服务于人民呢？对此，本次机构改革提出以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。围绕保持和增强政治性、先进性、群众性这条主线，促进党政机构同群团组织功能有机衔接，支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能。党政军群机构职能强化服务经济社会的高质量发展，确保社会环境的和平稳定，保障国家主权和领土完整，保障公民的平等权利，确保产权得到有效保护。

政府与市场的关系决定党政军群机构如何设置

新时代发展重点的转变决定了党政军群机构的职能范围，然而，要切实服务高质量发展的需要，还应科学谋划机构如何设置的问题，应进一步厘清哪些问题由政府亲自介入解决，哪些可以通过优化制度设计借助市场来自动实现。

本次机构改革明确要求减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。加快实施政社分开，克服社会组织行政化倾向。实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。面向社会提供公益服务的事业单位，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。归根到底，就是如何让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。市场能够解决的，党政军群机构就应着力通过建立规则制度体系，让市场进行高效配置，政府应更多关注市场难以发挥作用的领域。

改革开放40年来，中国虽然形成了具有中国特色的党政军群机构，但这些机构设置还没有完全厘清政府与市场的关系，存在越位与缺位等问题。特别是市场该起决定性作用的有些领域还有政府的一些干预，宏观管理与微观干预同时存在的问题并不少见，公共服务均等化的问题仍然有待突进解决，政府不作为、乱作为等现象还存在，经济基础与上层建筑之间仍然存在不平衡的问题。这不仅容易诱发行政执法过程中寻租设租等问题，而且对经济社会发展的效率产生负面影响。对此，本次机构改革进行了重点考虑。比如，新组建的国家市场监督管理总局，整合原分属商务部、发展改革委、工商总局的反垄断执法职能，有助于保障市场高效运转，为市场发挥资源配置作用提供重要的保障。

本轮机构改革在机构设置上体现了明确的问题导向。一方面，着眼于经济社会发展的全局，本着厘清政府与市场关系的理念，推动了全方位的机构改革，本次改革不是简单的修修补补，而是进行跨部门、跨地区、跨党政军等领域，通过全方位的顶层设计厘清政府与市场的边界。另一方面，着眼于政府管理效率的提升，大规模进行部门的撤并，将不同部门相互交叉的职能进行整合，在理顺业务的基础上进行机构精简，同时，针对高质量经济发展的新需求，设置新的部门以提供相关服务。比如，新组建的自然资源部整合了原本分属国土、水利、农业、林业等部门的自然资源管理职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现对山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理。组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管。

关于如何更好发挥政府作用的问题，本次机构改革在机构设置上最鲜明的主线就是加强党的领导。通过深化党和国家机构改革，完善保证党的全面领导的制度安排，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，把党的领导贯彻落实到党和国家机关履行职责的各方面各环节。比如，组建国家监察委员会，加强党对反腐败工作的集中统一领导。组建中央全面依法治国委员会，加强党中央对法治中国建设的集中统一领导。组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的领导。组建中央教育工作领导小组，加强党中央对教育工作的集中统一领导。

中央与地方的事权财权划分决定党政群机构如何发力

中央各项决策部署不仅需要中央部门发布相关政策，也需要省级及省以下地方机构的有效设置，才能保障各项政策高效落地。如何推动地方机构改革，将成为中国机构改革下半场的重要内容。《深化党和国家机构改革方案》主要侧重国家层面的机构改革，对地方机构改革做了总体的精神部署。即深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。

伴随着中央机构改革的推进，地方机构改革也进入了倒排进度的关键阶段。中央与地方机构改革最重要的是决定了中央地方的事权划分，但政府机构相关事项能否有效落实还取决于财力保障。当前的财税体制是沿袭1994年分税制以来形成的基本框架，这对于当时解决中央财政收入占全国财政收入比重偏低及全国财政收入占GDP比重偏低等问题具有重要的积极作用，也为各级机构的运行提供了基本保障。然而，经过20多年的发展，当前中央与地方机构设置所对应的事权分配体系，与财权的分配体系面临着不平衡的挑战。如何实现事权与财权的统一是机构改革需要考虑的重要内容，也是能否实现机构高效运行的关键。

本次机构改革虽然没有同步进行财权的改革，但笔者认为并不等于本次改革没有考虑事权与财权的平衡问题。要解决事权与财权的平衡问题，有三种基本方式，一是在事权不变的情况下改革财权，二是事权与财权同步改革，三是在财权不变的情况下改革事权。从这个角度来看，本次机构改革主要是考虑如何通过改革事权来实现财权与事权的匹配问题。当然，单纯依靠机构改革可能难以完全解决财权与事权的平衡问题，当前财税体制中地方税基过少引发的地方财力不稳定等问题较为突出，未来在机构改革完成之后，仍然需要同步推进财权改革，尤其是进一步推动1994年分税制以来的财税体制改革完善，一方面实现税收管理效率的提升，另一方面构建与机构改革后中央与地方的事权相适应的财税体制。

作者简介：陈建奇，中共中央党校国际战略研究院教授。

文章来源：FT中文网2018年4月10日。