摘要: 德国联邦制的发展巩固离不开各州宪法，联邦州宪法调和“双重国家性”，表征了联邦国家性的主权侧重，规范了州的“国家性”的受宪制性。联邦州宪法保持在根本规范上与德国《基本法》的同一性，实现了联邦整体宪制的地方贯彻。州宪发挥着捍卫联邦制及统一、帮助阐释《基本法》、补充和丰富《基本法》及特别情势下替代等功能；德国州宪的法治经验可为我国纵向政权法治的多样化以及以法治方式维护和促进国家统一提供借鉴。
关键词: 德国州宪法；德国《基本法》；联邦国原则；国家统一借鉴
德国《基本法》第20条第1款规定德意志联邦共和国为一民主的、社会的联邦国家，第79条第3款规定上述条款不得修改，由此德国联邦国原则（Bundesstaatsprinzip）得以稳固确立。《基本法》乃德国宪法政制之基石，除了调整联邦层面国家权力的横向组织运行，还承担起具体构建联邦体制、协调纵向政权关系的功能，其对德国联邦制的确认与发展功不可没。国内学界对德国纵向政权关系的认识多由联邦层面出发，多着眼于《基本法》，较少从各联邦州的层面关注，也未能重视作为各联邦州法治基石的州宪法（本文简称“州宪”）。州宪是联邦制下各州人民行使制宪权的成果，是一州的根本大法，起到调整州级宪制的作用，其之于各州一如《基本法》之于联邦。因此德国的纵向政权关系除了依靠作为联邦宪法的《基本法》来调整，还在许多方面倚仗州宪协调。基于此，本文重点论述州宪在联邦制下德国纵向政权关系的法治协调中所扮演的角色与发挥的功能，并讨论德国经验对中国当前央地关系的借鉴意义。
一、州宪与联邦制的发展巩固
州宪之所以深切地参与到纵向政权关系的法治协调中，是因为德国的联邦国原则在很大程度上起源于州宪。历史上，往往先出现地方邦国宪法，之后才形成德国整体宪法，这种历史必然促进联邦国思想的萌发。从1814年的德意志联盟到1867年的北德意志联盟，从1871年的德意志帝国到1919年的魏玛共和国，德国诸多历史时期中都出现了具有联邦主义取向与特征的整体宪法和地方宪法。[1]232 1849年的法兰克福帝国宪法第一次在宪法文本中使用了“联邦国”（Bundesstaat）的概念。[2]384这些宪法文件表明了德国地方立宪的行宪传统与偏好，伴随德意志领土范围的分合扩减反映出德国联邦国家形式的源远流长，推动了联邦国原则的形成与发展。
“二战”后州宪与《基本法》一道，构成了支撑联邦国原则的宪法渊源。首先，承接地方立宪传统，各州在《基本法》制定前掀起了立宪热潮。1946年到1947年，在军占区盟国的协助下，黑森州、巴伐利亚州、莱茵兰-普法尔茨州、不来梅州以及萨尔兰州陆续制定了本州宪法，并生效至今。这一时期一些德国旧州宪法（如1946年的《符腾堡-巴登州宪法》与1947年的《符腾堡-霍亨佐伦州宪法》、《巴登州宪法》）、前苏联军占区中的州宪法（如1947年的《萨克森-安哈尔特省宪法》与《萨克森州宪法》）以及州临时宪法（如1946年的《汉堡临时宪法》与《大柏林临时宪法》）亦纷纷出台，[3]55但随着东德建立起单一制国家结构，军占时期的符腾堡-巴登州、符腾堡-霍恩佐伦州以及巴登州合并为巴登-符腾堡州，柏林地区东西对峙的加剧，[4]66原有州宪在德国政情与世界局势的变化中陆续失去效力或被破弃替换。尽管如此，州有权且应当制宪的理念已深入人心，州制宪法也十分普遍，因此《基本法》在制定时就必须正视已有的地方立宪成果，并对之做出法治化的制度安排。其次，先于《基本法》制定并生效至今的州宪被认为是“完全宪法”（Vollverfassung），[5]充分表达了立宪权主体，即各州人民对宪法基本决断的意志。这意味着联邦宪法的部分制定主体凭藉先行制定的州宪彰表明了他们对未来整体国家结构的态度，这些观念必定影响之后《基本法》的制定。联邦制在州宪中的鸣响正是《基本法》联邦国原则的先声。再次，州宪的三个主要方面包括对国家政权组织的规定、对公民基本权利的规定以及对未来建立联邦国家的宣示，不仅是价值表达，更作为宪法规范着各州，推动各方共同朝着《基本法》联邦制努力，这为《基本法》联邦国原则提供了法律保障。最后来说，各州的立宪实践为制定《基本法》带来了有益经验，州宪的篇章结构与价值取向从某种程度上为将来一个统一德国的宪法提供了范本；[6]通过参与制宪，各州人民被凝聚起来，各种共识得以整合；制宪活动本身也成为了生动形象的国家公民教育。这些都极大推动了战后德国联邦制的国家性重建。[7] 69
二、州宪与《基本法》根本规范上的同一性
历史上州宪对联邦国原则的形成、发展与奠定有重要的促进作用，其在今日仍然协调着德国的纵向政权关系，其中的重要方面就是保持自身与《基本法》在根本规范上而非全部规范上的同一性，即州宪与《基本法》的宪法“核”不存在矛盾。
（一）保持根本规范同一性的缘由。
联邦与州有可能产生宪法冲突的根源是德国联邦制中以“双重国家性”（Doppelte Staatlichkeit）为基础的“平等秩序”。判断国家性是否存在的标准是组成国家的基本单元是否拥有一个共同的“使命核心”（Kern eigener Aufgaben），其一如“家族财产”（Hausgut）那样不可丢弃并永续传延。[8]20鉴于此，德国的联邦政体是一种“双重政体”（duplex regimen），不论是联邦还是各州都拥有原始的国家性。[4]28
虽然二者的德文表述皆为“Staatlichkeit” 或“Staatsqualität”，但联邦的国家性还具备国际法意义，州的国家性必须受到联邦宪政体制的限制，是一种宪制性国家性。虽然对国家性而言宪法是偶然因素而非必要因素，[9]但宪法是国家性的证明，是“国家性设施”。[10]202因此《基本法》与州宪是联邦与各州国家性的佐证，联邦与州的原始国家性产生各自的宪法主权，构成《基本法》与州宪的创制基础。故州的宪法主权与宪法自治权并非由联邦衍生，而是根植于本州固有的国家性，[11]207;307州宪的效力基础也并非《基本法》的授权，而是制宪人民的赋权。故而州宪和《基本法》原则上是两个相互独立的法律圈域，[4]29 他们所代表的两个法律秩序原则上平等。
正是联邦与州的“平等秩序”和平等宪法主权，使《基本法》与州宪都是“完全宪法”，即两者逻辑上互不为起点，差异性是常态，同一性是非常态。为了避免冲突，也为了平衡各自宪法主权，二者需保持根本规范上的同一性，这是联邦国原则的必然要求。第一，《基本法》对州的国家性和州宪施以一定宪制，确保两个平等宪法秩序必要程度的同一，维护了《基本法》作为国家整体宪法（Gesamtverfassung）的地位与联邦完整的宪法主权。这也是为了避免迥然不同的“使命核心”（Kern eigener Aufgaben）的并立，使联邦区别于邦联，以防国家分裂。第二，保持根本规范上的同一性是民主原则在联邦国原则下的发挥。《基本法》是全联邦的宪制性法律，由全德国人民制定，因此联邦国原则是全民所选，必须得到各州一致贯彻与维护。《基本法》对全德国人民产生宪制效果，宪制着与全体人民所关联的国家权力以及联邦最基层的国家生活中的民众，[1]265州宪作为整体宪法秩序的一部分只对州内人民有效，因此若人民生活在两部宪法核全然不同的宪法之下，则社会将动荡断裂。
（二）保持根本规范同一性的进路。
《基本法》作为整体宪法，针对联邦与州的不同活动特点及对应事务，将国家权力与宪法权力等国家主权的法律内容，平等而非相等地分配给联邦与各州，[1]255划分事权是《基本法》调整德国纵向政权关系的主要内容。以此为基础，州宪还需遵守《基本法》中诸多关涉同一性的规定，[12]151以在根本规范上保持与《基本法》的同一。《基本法》与州宪的根本规范主要包括两方面，一是国家政权的组织原则，二是公民基本权利保障。因此，《基本法》以其第28条第1款为核心形成保持国家政权组织原则同一性的进路，以第142条为核心形成保持公民基本权利保障同一性的进路，以第31条为核心形成法律规范冲突解决进路以服务于前二者。[1]266
1.《基本法》第28条第1款：保持国家政权组织原则同一性。此款为间接条款，不调整州级宪法生活的具体事项，[12]151只以设立框架的方式为州级国家政权的组织秩序确定原则方针。该款所强调的州级国家政权组织原则同为《基本法》第20条第1款等条款所确定的联邦宪政秩序的基本原则，即共和国、联邦国、民主国、法治国、社会国原则以及选举原则等，各州宪关涉国家政权组织的内容不得与这些原则相抵触，否则产生第31条所规定的无效后果。[1]267州宪可展开自治权具化这些原则，具体的制度设计不必和《基本法》完全一致。《基本法》对联邦层面国家机关之规定也并不当然地对应约束州级机关，[13]231以防州宪成为对《基本法》的机械复制。
2.《基本法》第142条：保持公民基本权利保障同一性。该条采取划定底线的方式，确立《基本法》中的基本权利条款为公民享有基本权利的最低限度，并不排除在州宪中存在内容更为广泛深入的基本权利。[14]192也就是说州宪可给予公民更多的自由，但不能比《基本法》所给予的少。一旦州宪对公民基本权利的限制甚于《基本法》，则州宪的相关内容就因《基本法》第31条而归于无效。[1]266 此外，借助第31条《基本法》基本权利条款可对州宪基本权利条款进行间接调整。例如，一部联邦法律完全符合《基本法》的各项规定，但可能与州宪中的基本权利条款相违背。在这种情况下，相关的州宪基本权利条款同样因《基本法》第31条而归于无效。[12]156
3.《基本法》第31条：法律规范冲突解决进路。该条规定“联邦法优于州法”，适用前提是出现了联邦与州法律规范间的冲突。冲突是指两个形式有效的法律规范对同一事实都可适用，并因适用产生不同法律后果。[15]363因此，部分《基本法》与州宪的冲突并非首要由该条解决，如事权划分。这是因为州宪中的事权范围乃为《基本法》主导确定，[16]667-669 若州宪规定州级国家机关可承担联邦专属事权，则此内容已因越权而违宪无效，也就不存在两个有效的法律规范对同一事务做出不同规定的冲突情形了。该条主要是解决《基本法》直接条款（Durchgriffsnorm）与州宪的冲突，[5]863 并服务于上述进路。此进路在调整州宪上较为谨慎，旨在使州的宪法主权得以完整。[13]231
三、州宪对《基本法》的协调
州宪的主要任务是在保持根本规范同一性的前提下，最大程度地实现各州自治。一方面，州宪不能成为分裂的策源地，必须捍卫全民确立的现行整体宪法秩序、维护国家统一；另一方面州宪要坚持特殊性与多元性、保障州的国家性和宪法主权得到充分施展。因此不论是保持同一性还是保护差异性，州宪都发挥着诸多协调德国纵向政权关系的功能。
（一）州宪彰示联邦制与捍卫统一。
德国法学家耶林内克对联邦国有一经典定义：“联邦国系由各邦国之多数民众所缔造的主权国家，其国家权力源自为国家一统而紧密联合的各邦国。联邦国家为一国家法（Staatsrecht）而非国际法上的联合，其建立高于各邦国的统治，各邦国却也各自保持国家性，以至于各邦国一方面参与集体统治，一方面作为个体限于各自区域并服从联邦”。因此各州需平衡好自身“邦国”的要素和整体“联邦”的要素，州宪既要突出州的自主，又要捍卫联邦的统一，这是州宪在协调德国纵向政权关系中的一体两面。一来，所有州宪都宣示，各州在联邦国原则下活动和行使权力，例如《图灵根州宪法》第44条第1款，《下萨克森州宪法》第1条第2款等。一些州宪例如《巴登-符腾堡州宪法》、《北莱茵-威斯特法伦州宪法》、《莱茵兰-普法尔茨州宪法》甚至克服了历史上的分离传统，促进相应州加入到联邦之中。[17]州宪作为州的宪制性法律，其对联邦的向心性宣示，较大地排除了法理分裂的可能，巩固了主权统一。二来，州宪在表示效忠联邦时，或从另一侧面确认了州的自主性，或特别强调了州的“邦国性”。前者如《勃兰登堡州宪法》第2条第1款，后者如《巴伐利亚州宪法》第1条第1款。通过在法理上将自身定位为联邦德国的州或邦，州宪既言明了德国的统一，又表达了各州相对自主的意涵，以避免联邦制异变为单一制。
（二）州宪帮助阐释《基本法》。
州宪对《基本法》中的“样板”有较大的变体空间，[18] “样板”即是《基本法》中一系列相应的原则方针。州宪中的变体虽有十分浓烈的本州特色，[6]32却并非另起炉灶，实乃“样板”的展开深化。州宪与《基本法》根本规范上的同一性是州宪得以帮助阐释《基本法》的法理基础，[5] 蕴含根本规范同一性的州宪在州的层面对《基本法》的相关内容予以证成，通过自身立宪实践具体化相应条款。换言之，州宪对《基本法》做了一定程度的“演绎”，这种“演绎”包含着州宪创制者对《基本法》的理解，在无形中为阐释《基本法》提供了比较路径。[19]407举一比喻：释宪好比通过门或窗子观察端坐于屋中的《基本法》，这些门或窗子就是各种释宪方法，而州宪像是天花板上的一面镜子，反射出《基本法》的其他方面给释宪多一视角。此外，先于《基本法》创制的州宪对《基本法》的制定曾发挥过不同影响，他们对以历史解释的方法阐释《基本法》具有重要作用。[19]407最后，州宪的变体具体化了诸多《基本法》条款，因此当阐释《基本法》时发现了条文漏洞，州宪还可起到一定的参考填补作用。
（三）州宪特别情势下替代《基本法》。
在一州区域内，州宪作为“完全宪法”一如《基本法》之于联邦那样发挥着对州的宪制形塑功能、保障功能以及整合功能。宪制形塑功能主要针对国家政权组织。作为更贴近基层的宪法，州宪对州一级国家权力组织的形塑建构通常更加适当并符合实际。保障功能主要指，州宪中的基本权利条款及其他限制公权力的内容发挥着保障公民不受国家权力恣意侵害之作用。整合功能指州宪整合价值观念、凝聚社会共识，从而使公民真正认同州宪所代表的地方宪法秩序并积极融入。[18]一些新州虽是人为创设缺少历史传统，但州宪能在短时间内凝集起一州人民的宪法认同感，增进民众对本州的归属感。[17] 正是州宪完备的宪制法治功能，使得当《基本法》因特别情势而无法正常发挥其效用时，州宪可临时替代《基本法》承担起相应责任。然而在今日，州宪替代《基本法》的作用空间是微乎其微的，甚至是不可能的。替代《基本法》并非州宪的常规功能，而是其紧急功能。毋宁，是联邦制架构出现危机的信号。回顾德国历史，这种情况在《基本法》制定后只出现在“冷战”时期的西柏林。[18]
（四）州宪补充和丰富《基本法》。
《基本法》与州宪因所处法治环节的不同而具备不同的功能追求、价值取向与规范侧重。《基本法》偏重维护联邦统一，州宪偏重展开各州自治；《基本法》力图稳定与连续，州宪则允许试验和选择；《基本法》侧重对立法权的划分配置，州宪则侧重对行政权的规范调整。因此，若联邦国家只有一部整体宪法，既无法充分回应“双重国家性”，更不能灵活全面地调整法律秩序，其于法理不合顺于实践不经济。自《基本法》生效后，州宪逐渐远离整体宪法生活中的剧烈争议焦点，[17] 加之其仅在有限区域生效，故其变迁敏感性较低，成为了许多制度改革的试验田和传统坚守的自留地，在一定范围内帮助《基本法》消解了政治上的过高压力。[18]基于此，州宪中出现了许多联邦法律层面未曾出现的内容，不啻对《基本法》的补充丰富。
1. 州宪对少数族裔保护问题作了规范调整。“二战”后，德国积极反思“纳粹”政权的“种族主义”思想并纠正历史上对少数族裔的迫害罪行。基于此，有少数族裔聚居地和文化区的州在其州宪中专设了少数族裔保护条款。例如《勃兰登堡州宪法》第25条就索布/文德人权利做出规定，《萨克森州宪法》第6条对索布人保护做出规定，《石勒苏益格-荷尔斯泰因州宪法》第5条就该州境内少数族裔（主要为丹麦人、辛提人、罗姆人及弗里西人）的地位及保护问题做出规定。这些州宪条款基本都针对少数族裔的身份族别认证、文化语言保护、本民族受教育权、参政议政权以及国家财政支持等问题做了具体规定，表达了对少数族裔的反歧视态度，并建立起保护性制度与设施，而这些内容在《基本法》中是不曾出现的。
2. 州宪对基层政权组织和地方自治问题做了更具体的规定。基层政权的形态因各州自治习惯的不同而有所差异，《基本法》仅在第28条对县与乡镇的组织原则和自治权做了概括性规定，州宪则细化了这一内容。例如，《巴登-符腾堡州宪法》第71至75条，对该州县、乡镇、联合乡镇的设立基础、地位任务、组织方式、运行原则、财政手段、裁撤分合以及其与州的关系等问题作出了全面规定，并授权法律做进一步规定。《不来梅州宪法》第143至149条、《莱茵兰-普法尔茨州宪法》第49至50条以及《萨克森-安哈尔特州宪法》第87至90条等州宪条款同样对作为基层自治单元的乡镇与联合乡镇的组织建构作出了更具体的规定。州宪对基层政权组织更详实的规定，是《基本法》有意留出的空白，其目的是让各州展开充足的宪法自治。
3. 州宪更多地践行了直接民主。《基本法》第20条第2款第2句规定人民行使国家权力的形式是选举与表决，表决是直接民主的典型形式。但在《基本法》中，仅在第29条关涉州领土的增减分合或重新划分时才出现了全民公决的形式，州宪则不然。《黑森州宪法》第71条规定，人民按照宪法实现直接或间接民主，直接民主的主要形式为人民直选、公决动议与全民公决，第125条对之做了具体阐释并授权法律做进一步规定。公决的提案对象可以是除预算案、税法、薪资法外的各类法律草案，其涵盖事项非常广泛，第123条第2款还规定，宪法修正案的通过除应获超半数州议会法定席位同意外，还应交全民公投并获过半票数。此外，《梅克伦堡-前波莫瑞州宪法》第59至60条、《下萨克森州宪法》第47至50条等都给予直接民主更多的施展空间。
4. 州宪对社会国原则的建构。州宪受到社会国原则的影响，对许多《基本法》不曾注意或仅简要规定的问题作出了规范，力图平衡资本主义市场经济发展带来的负面效应，推动福利国家建设，更加充分地保障人民的平等自由。一是经济领域问题，例如《北莱茵-威斯特法伦州宪法》第26至29条分别就经济市场主体的平等地位、反垄断、保护中小经济实体以及住房政策等问题作出调整；二是社会福利问题，例如《柏林州宪法》第20条的受教育权、第22条的社会保险权、第33条的个人信息受保护权以及第35条的法定节假日休息权等；三是特别群体保护问题，例如《萨克森-安哈尔特州宪法》第38条强调了对老年人和残疾人的特别保护；四是环境保护问题，例如《萨尔兰州宪法》第59a条、《图灵根州宪法》第31至33条等对自然环境和动物保护问题做了更为具体的规定。五是权利救济问题，例如州宪普遍设立州宪法法院，增加救济渠道。[5]《巴伐利亚州宪法》第98条第4句及《巴伐利亚州宪法法院法》第55条第1款确立了公益诉讼制度等。[20]231
四、启示：德国经验对中国的借鉴意义
从州宪视角出发，德国纵向政权关系得以法治方式妥帖协调的经验主要有三。（1）州宪调和起“双重国家性”，表征了联邦国家性的主权侧重，规范了州的“国家性”的受宪制性内涵，为“双重国家性”与主权统一的冲突困境解套。（2）州宪具体通过保持在根本规范上与《基本法》的同一性，实现了联邦整体宪制的地方贯彻，以遵守宪制的法治方式维护了主权统一。（3）州宪作为地方宪制性法律，强调了州的相对自治权，充分发挥法律规范的治理功能，为各州的地方良治提供了充足的法治供给。
我国正着力推进国家治理体系与治理能力现代化，央地关系的进一步法治化协调尤为重要。我国虽乃单一制国家，但仍可借鉴联邦制的法治要素。因此，针对解决我国实践中的具体问题，德国经验被我国纵向政权法治以及国家统一借鉴或有所裨益。
（一）促进我国纵向政权法治的多样化嬗变。
当前，鉴于我国地方政权组织法律的粗疏与供应不足以及地方政权形态的变化发展，有学者建议应针对不同地方政权形态分别制定宪法性法律作为组织法，形成以《直辖市法》、《省政组织法》、《县政自治章程》、《民族区域自治法》、港澳基本法为主的纵向政权法治体系，并制定《中央地方关系法》作为调整央地关系的一般法统摄上述法律。[]这种思路无疑是对单一制下纵向政权法治“统得过死”的一种回应，其致力于充分激发地方政权组织的活力，并有效规范相应政权形态的组织建构。沿着上述致力方向，或可借鉴德国“一州一宪”和州宪自治的经验，尤其将州宪“因地制宜”式的政权形塑功能与治理功能析出参考，更近一步，通过授权各地方拟制、全国人大正式制定的方式，在省、自治区、直辖市以及特别行政区的层级，出台各地方单独的政权组织法，如《北京直辖市组织法》、《湖北省组织法》等，并在此基础上制定《中央地方关系法》或修改《宪法》以明确划分事权并调整央地关系的其他一般问题。这主要是因为：
1. 我国幅员辽阔，经济社会发展情况不尽相同，即使在同一类型的地方政权单元间亦会存在不小的客观差异。例如，作为首都的北京市和地处西南的重庆市，虽同为直辖市，但其发展导向需求、区域战略定位等都不尽相同；内蒙古与西藏虽同为民族自治区，但其各自的自治制度的面貌又极大地受到历史性治理传统与民族文化偏好的影响。与其为之统一政制模式，不如因地制宜，一如特别行政区组织法那样，创制有一定本区域特色的政权组织模式，同时在一定程度上充分发挥宪制性法规范的治理整合功能，补充或完善规定不宜由宪法在全国范围内直接调整的经济社会问题，以充分激发地方政权的治理能力与活力，配足地方发展的法治保障需求。
2. 基层自治的自治性质与严格统一的法定自治模式是有些许矛盾的。部分经济发展良好、法治水平较高的地区，其基层自治程度或可更高，不同地方的基层自治组织形式因民俗风情的巨大差异也无必要完全统一。同时在民族区域自治制度的视阈下，自治区成为主要的法秩序关注对象，而其他的民族自治地方，尤其是非自治区内的民族自治地方则亟待灵活地规范调整。要实现这种具体化、多样化的关照，单靠宪法是难以为继的，而地方政权组织法则可因其贴近优势来更有效地约规调整，整合起基层自治问题与民族地方自治问题，在纵向政权的建构中进行更加充分的通盘考量，促进基层自治形态的进步与完善，使地方的内部政权组织结构更为合理，更加有效地维护“人民当家做主”这一宪法核。
（二）以法治方式维护国家统一。
近年来地方分裂势力渐有寻求法理分裂之势，对此除在政治上外还需在法治策略上予以回击。法理上，联邦国架构下的州宪法接受整体宪法的宪制，是保障州自治权前提下的维护国家整体主权统一的重要方式。因此，借鉴德国不同宪法圈域间的同一性经验，各地方政权组织法虽可在上述方案中实现一定的地方自治并突出各地方独特的法治面相，但至少须在根本规范上同《宪法》保持一致，以从法理上确保主权因素的统一。例如，人民民主、社会主义制度、共和体制、依法治国、民族平等、人权保障以及国家统一等原则，应当作为宪法的根本规范被同一坚持，地方政权组织法的创制与实施都不能违背这些根本规范，这是地方政权接受整体宪制的题中之义。
在这种整体宪制的框架中，“一国两制”方针应被做出更符合时代发展与法治秉性的内涵解释。特别行政区虽可高度自治，但不存在“完全自治”，“港澳基本法是宪制性法律”，[22]是整体宪制在特别行政区的集中体现。特别行政区的高度自治应表现为其基本法所具备的较大的政权自我形塑与地区自行治理功能，港澳特别行政区基本法可以在具体的政权组织形态与法律社会制度的建构上极大地区别于内陆地区，此即为“两制”的法理意涵。但同时，港澳基本法必须以《宪法》根本规范的宪制约规为前提，不能因“自治”而创设出违反宪法核的法律制度与政权组织，此种密度上的宪制性约束即构成了“一国”的法理基础与根本内涵。长期以来，我国偏重强调政治上的主权“一国”，忽视了宪法层面的“一国”宪制，加之特区普选政制改革使高度自治地方的“人民赋权”而非中央授权色彩更加浓厚，使分裂分子有可趁之机，利用“两制”对自治权的保障强调偷梁换柱、制造对立。
有鉴于此，可适时修改港澳基本法，使其内容范式逐渐靠近一个在根本规范上同中央宪法同一的地方“宪法”或曰地方政权组织法，将现有港澳基本法中具有调整央地一般关系性质的内容剥离纳入《中央地方关系法》或宪法。将基本法定位为地方政权组织法，不仅符合现有基本法的内容与功能，更从整体宪法秩序的视角给予了港澳特别行政区的自治权限。在这样的模式下，港澳特别行政区可以拥有组织政权的较大自由，这亦与港澳的政制改革进程相契合。但是，整体宪制贯彻的监督机制亦应当同时建立，即不论是基本法的创制、修改还是二级立法落实，都应当符合《宪法》的根本规范，否则因此而产生的法律争议，包括杂糅类似宪法性争诉的普通司法案件，都应当交由宪法解释机关予以判断或以相关判断作为裁判依据，港澳地区的司法不应享有绝对的终审权。这种对终审权的突破并非破坏了特别行政区的司法独立，而是理顺了整体宪制下的司法权力关系。这种释放更大的立法行政自由、加强司法与宪制监督的做法，可以以退为进、以“放”为“管”，从而加强港澳民众对特区基本法这一宪制图腾的认同，牢牢扭住坚持宪法根本规范这一整体宪制的核心，进而以法治方式维护国家统一。
（三）以法治思维促进两岸和平一统。
不论是台湾地区前领导人马英九提出的“一中各表”还是现领导人蔡英文坚持的“中华民国宪政体制”，“一中”都为两岸的和平统一提供了一项重要的法治资源，而两岸若要实现统一就必须对两岸目前的主权与治权关系作出合适的安排。因此，在依循法治思维巩固“一个中国”原则的进程中“宪制—治理”框架不失为一种务实的路径。[23] 在此框架下，一个需要直面回答的问题是，基于台湾地区多年来的政权组织状态与治理现实其是否具备“主体性”，如果具备“主体性”是否与“一个中国”原则相矛盾。
综合台湾民众的心理认知与台湾地区多年来的治理状况，若在两岸统一进程中完全否定其“主体性”，可能会遭遇“台独”势力与中间民意的阻挠与反对，使和平统一受阻。况且，从德国州宪的法理基础看，各州虽然具备“国家性”但并非国际法意义上的国家，究其原因是各联邦州“国家性”的受宪制性。故而承认台湾地区具有某种单独闭合意味的“主体性”并不意味着承认其为一个具备完全人格的国际法人，其中的关键在于是否有宪制性文件来协调起作为地区的“主体性”与作为整体国家的“国家性”。这种“宪制—治理”的框架与“一国两制”有所区别，前者是对“双重实体性”的整合模式，而后者则是调整“国家性”内部自治地方与国家的宪法关系。因此，“宪制—治理”框架对于海峡两岸现状的因应似更为妥帖务实。
在此框架下，为以法治方式促推两岸和平统一进程，可借鉴德国州宪调和“双重国家性”的经验与解释方法，将“中华民国宪法”视为地方宪法，以作为台湾地区“主体性”的外在彰表，肯定台湾地区因具备一种近乎于“邦性”的主体实在特质而享有的“宪法主权”，认可该“宪法”所发挥的针对台湾地区的宪制性作用，并承认两岸的“平等秩序”。而所有这些的前提，必须是订立两岸和平协议这一整体宪制性文件，台湾地区的“主体性”须接受两岸和平协议的宪制。应当强调，台湾“宪法”是地方宪法，同大陆《宪法》一样对本地区发挥宪制与治理作用，并同时共同接受两岸和平协议的整体宪制，在根本规范上与之保持同一。在这样的“宪制—治理”框架下，两部宪法与一部整体宪制性文件共同撑起两岸的法理定位架构，降低了传统观念上创制宪法等于主权分裂的敏感性，增强了宪法的整合协调与向心统一功能，并最大可能地将现有大陆宪法与“民国宪法”做出了合理安排。通过德国州宪式的法治协调或可消解两岸间的主体性冲突和政治上的分裂因素，以减少两岸和平统一之阻力。
德国州宪以宪制法治的方式消除各州的分裂因素，维护各州的自主自治，为一个既统一又多元的联邦德国贡献良多。更为重要的是，德国州宪依赖法治路径、凭借制宪手段，有效地理顺了两个都具备国家性的政治实体间的法律关系，为其他国家法治协调纵向政权关系、构建不同的一统国家结构提供了有益启示。他山之石，可以攻玉，充分了解德国经验，对完善我国纵向政权结构、实现治理能力现代化、维护促进国家统一有良好的借鉴意义。
注释:
[1]Richard Bartlsperger. Das Verfassungsrecht der Länder in der gesamtstaatlichen Verfassungsordnung [A]. Josef Isensee, Paul Kirchhof. Handbuch des Staatsrechts Band VI [C]. Heidelberg: C.F. Müller Verlag, 2008.
[2] Ernst Rudolf Huber. Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Band I [M]. Stuttgart: Verlag W.Kohlhammer, 1978.
[3] Bengt Beutler. Das Staatsbild in den Länderverfassungen nach 1945 [M]. Berlin: Duncker & Humblot, 1973.
[4] Andrea Stiens. Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart [M]. Berlin: Duncker & Humblot,1997.
[5] Michael Sachs. Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart [J]. Deutsches Verwaltungsblatt, 1987, (2).
[6] Josef Isensee. Chancen und Grenzen der Landesverfassung im Bundesstaat [J]. Sächsische Verwaltungsblätter, 1994,(2).
[7] Harmut Mauer. Staatsrecht I [M]. München: Verlag C.H. Beck, 2010.
[8] Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Band 34 [Z]. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1973.
[9] Wolfgang Graf Vitzthum. Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrecht in der Gegenwart [J]. Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 1988, (46).
[10]Armin Dittmann. Verfassungshoheit der Länder und bundesstaatliche Verfassungshomogenität [A]. Josef Isensee. Paul Kirchhof. Handbuch des Staatsrechts Band VI [C]. Heidelberg: C.F. Müller Verlag, 2008.
[11] Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Band 60 [Z]. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1982. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Band 64 [Z]. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1984.
[12] Christoph Gröpl. Staatsrecht I [M]. München: Verlag C.H. Beck, 2014.
[13] Christian Pestalozza. Verfassungen der deutschen Bundesländer mit dem Grundgesetz [M]. München: Verlag C.H. Beck, 2014.
[14] Jörg Menzel. Landesverfassungsrecht – Verfassungshoheit und Homogenität im grundgesetzlichen Bundesstaat [M]. Stuttgart: Richard Boorberg Verlag, 2002.
[15] Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Band 36 [Z]. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1974.
[16] Klaus Stern. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Band I [M]. München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1984.
[17] Friedhelm Hufen. Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart [J]. Bayerische Verwaltungsblätter, 1987, (17).
[18] Christian Pestalozza. Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart [J]. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 1987,(9).
[19] Peter Häberle. Die Wesensgehaltsgarantie des Artikel 19 Abs.2 Grundgesetz [M]. Heidelberg: C.F.Müller Juristischer Verlag, 1983.
[20] Christian Starck. Landesverfassungsgerichtsbarkeit Teilband II [M]. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1983.
[21] 江国华. 中国纵向政权组织法治体系的解构与建构 [J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版）, 2016，(3).
[22] 周叶中. 论特别行政区制度的地位与作用[J]. 政治与法律, 2014, (1).
[23] 祝捷. “一个中国”原则的法治思维析论[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版）, 2016, (2).
作者简介：段沁，中国人民大学法学院宪法与行政法学2017级博士研究生。
文章来源：《广东行政学院学报》2017年第6期。
