【内容提要】 在迈向税收国家的进程中，新中国成立初期的共产党人利用“民主评议”制度，不但完成了艰巨的城市岁入任务，又组织起有效的城市税务系统，进而强化了国家基础权力。这既不同于西方税收国家的建立路径，也有别于中国近现代史上国家税务机构的下渗路径。为了充分说明“民主评议”制度的理论意义，本文将首先讨论岁入汲取中的交易费用与国家基础权力演进之间的关系，并简要指出，从晚清到新中国建立前夕，国家税务系统为何无法发挥有效的汲取功能；其次，通过天津工商业税征收的案例，逐一展现“民主评议”制度取得成功的历史背景、运作机制及其社会影响；最后，从克服交易费用的方式上，试图比较西方现代国家的税务制度与“民主评议”制度这两套国家基础权力的强化逻辑。
【关键词】 民主评议,岁入汲取,国家税务系统,国家基础权力,交易费用
诚如约瑟夫·熊彼特所言：“为满足一国之需要而实行的经济汲取（如税收等——笔者注）及其后果，对国家命运产生了极大的影响”①。作为国家与社会关系的一个集中反映，经济汲取不仅有助于国家机构的形成，同时也有助于国家对社会领域的塑造。揆诸历史，税收国家（tax state）的建立，无不伴随着一个意义深远的进程——“国家通过税收渗透到私人经济之中，并日益扩大对它们的支配权”②。然而，这一呈现国家掌控资源的趋同化进程，并不必然以趋同的汲取方式来实现。面对岁入不足的困境，不同时空背景下的征收人往往会采取迥异的征收制度。而税收国家的形成也就可能源自截然不同的汲取方式。
如果说国家基础权力③（infrastructural power of the state）的演进史，可以看作国家机构的触角如何渗透到市民社会的历史，那么，作为其最重要的表征，国家岁入汲取（revenue extraction）的演进史，则在很大程度上，可以被视为征收人如何降低交易费用的历史。征缴过程中交易费用（例如代理、议价、度量岁入来源的费用等）的高低，将直接关系到岁入总量的多寡，进而又会影响到国家基础权力能否实现进一步的强化。为了尽可能降低征收成本，西方税收国家的形成通常伴随着不断健全的国家税务机构。国家税务机构在大大降低交易费用的同时，使“依率计征”式的经济汲取更为持续而高效，以此逐步增强国家的基础权力。然而，不健全的国家税务系统也未必导致低水平的岁入结果。新中国成立之初，高昂的军费开支以及近千万亟待养活的军公教脱产人员，迫使共产党人着手在城市中大力征税。虽然庞大的私营工商户群体成了主要的课征对象，但反观彼时的城市税务体系，不仅专业人员缺乏，而且对纳税户的经营情况也不甚了解，无法独立担负起繁重的征缴任务。吊诡的是，共产党人最终却通过“民主评议”这一“量出为入”而非“量入为出”的征收动员方式，一方面完成了连年成倍增长的岁入任务，另一方面却未因此导致明显的抗税行为。不仅如此，这种征缴方式同时又大大提高了执政者对城市经济的掌控能力。针对这一现象，本文旨在解释，在国家税务系统不健全的情况下，作为另一种国家基础权力的强化逻辑，“民主评议”制度如何克服岁入汲取中高昂的交易费用，实现对常规税务制度的功能替代，进而为新中国的税收国家再造奠定了基础。
为了充分说明“民主评议”的理论意义，本文将首先讨论岁入汲取中的交易费用与国家基础权力演进之间的关系，并进一步指出，从晚清到新中国成立前夕，作为有效征收形式的国家税务系统为何无法发挥应有的汲取功能；其次，通过新中国成立初期天津工商业税征收的案例，逐一展现共产党人运用“民主评议”征缴方式取得成功的制度背景、运作机制及其社会影响；最后，从克服交易费用的方式上，试图比较西方现代国家的税务制度与“民主评议”制度这两套国家基础权力的强化逻辑。
一、岁入汲取中的交易费用与国家基础权力的演进
熊彼特已明确指出：任何税收国家都有其“财政潜力的边界”，并且“在每个特殊情况下，这种边界都会随国家和社会结构中的具体细节……发生巨大的变化”。④虽然熊彼特后续只在财政支出领域内讨论了这一边界的来源，但岁入征收环节同样存在国家“财政潜力的边界”。在经济汲取的过程中，税基范围、议价能力、监控民众服从的能力等诸多“国家和社会结构中的具体细节”，都可能成为该“边界”的来源。作为消除这类“边界”的重要途径之一，税收国家往往会通过一定的征收制度，尽可能降低征税中的各类交易费用，从而实现税收收入的增长。遗憾的是，交易费用的重要性却常常被相关学者所忽视。
针对“岁入何以可能”这一议题，公共选择理论仅关注现代资本主义民主国家，并认为民主规则下的纳税人同意已“完美”呈现了征税中的政治过程。⑤尽管有经济学者敏锐地将征税人角色添加到税收模型之中，但关于征税人与纳税人之间实现交易的制度成本的研究付之阙如。⑥这种只基于西方资本主义民主社会的“平滑交易”假设，不仅阻碍了探究复杂税收制度的可能性，也无法进一步回应“为何不同社会可能发展出不同的制度安排”这一问题⑦。
不同于经济学家预设“征税中的交易费用为零”，财政社会学家虽然意识到纳税人会因为被剥削而起来抗争，但认为仅仅通过“财政幻觉”（fiscal illusion）的手段即能实现纳税人的同意。⑧普维亚尼（Amilcare Puviani）最先指出，通过隐蔽化的税收政策使纳税人由于获得错误信息而发生认知偏差，进而保证征税人成功掩盖税收负担。⑨因此，在这类研究者看来，统治者依靠税收技术，完全可以消除纳税人的各类抵制情绪，那么，交易费用的高低及其类型就无须做进一步的讨论了。
可见，无论是经济学还是社会学领域的相关学者，都未将交易费用视作分析的核心，并且，两者皆只着眼于征税人与纳税人之间的同意过程。不满足于既有的研究现状，玛格利特·利瓦伊（Margaret Levi）开创性地将交易费用纳入到国家岁入汲取之中。⑩她指出，在征税人与纳税人的同意过程中所产生的交易费用主要包括“度量、监控”的费用，以及涵盖“创造以及迫使民众服从”的费用。11前者主要涉及在获取纳税人活动和财产方面信息时的费用，后者主要是达成税收契约前的讨价还价费用。对征税人而言，纳税人的机会主义倾向往往会诱发偷税漏税的行为，而繁复的议价过程也极有可能产生不稳定的税收结果。除了征税同意过程中的交易费用，利瓦伊认为还应考虑到征税制度执行时所产生的代理费用，即国家征税者因雇用代理人而导致的交易费用。为此，如何制定合理的税收制度以降低征税过程中的交易费用，也成为摆在统治者面前的一道难题。利瓦伊回溯了征税制度的几种类型：作为两种早期的税收制度，实物税制与包税制，特别是后者，尽管在世袭制行政体系下能够帮助统治者获得可观的税收收益12，但都因为统治者无法进一步有效控制税收代理人而被绝大部分现代税收国家所弃用；取而代之的是实行科层式岁入课征的现代税务体系，不仅受到当代会计程序的约束，而且代理人获取经纪收入（受贿、监守自盗等收入）的可能性也相对较小。所以，在利瓦伊看来，虽然也不可避免地仍会生成部分代理费用，但科层制税务体系依然是国家统治者们“为了以最低成本获得最多收益……（而）力图设计出的岁入生产体系，使自己能够评估代理人的绩效，同时能够激励代理人的服从”13。进而，她指出除了暴力征税与意识形态灌输等降低交易费用的低效措施，基于科层制的国家税务系统更有利于执政者实现纳税人的“半自愿服从”（quasi-voluntary compliance）——一方面，执政者在承诺提供公共服务的同时，纳税人也会履行他们的义务，两者之间形成了某种交换关系；另一方面，征税人仍然掌握着对逃税人强制惩罚的可能性。
作为克服征税交易费用的重要汲取方式，国家税务系统的科层式扩展又可被视为国家基础权力的一种强化过程。区别于国家专断权力（despotic power of the state），迈克尔·曼（Michael Mann）将国家基础权力界定为：“国家实际渗透到市民社会并通过组织管理将政治决定施及所有领域的能力”14。这意味着国家基础权力更接近于国家的“渗透能力”15和“社会控制能力”16，而岁入汲取过程也就成为国家机构如何下渗到社会领域并支配经济资源的一个重要体现。蒂利（Charles Tilly）的研究已经证明：欧洲现代国家的基础权力发展，本身就伴随着以包税人为代表的征税中介者不断被纳入国家税务机构并逐步科层化的过程，与此同时，这些机构设置又能在征税过程中作为国家的权力延伸与各类社会阶层讨价还价。17从领地国家向税收国家转变的过程中，正如理查德·拉什曼所述，岁入汲取总量与国家机构规模之间形成了一种螺旋上升的累进模型18（A Progressive Model）——“科层机构颇为高效地从民众身上榨取到比维持机构运行的成本多得多的剩余”19；而可观的税收收入反过来又激励执政者进一步扩大基层税务机构。可以说，国家机构之所及有多深远往往代表了国家基础权力的强弱20。所以，科层机构对包税人的吸纳成了欧洲现代国家获得基础协调能力21（infrastructural co-ordination）的重要来源。
然而，在中国近现代税收史的语境中，国家基础权力的强化却呈现出另一番图景。自有清一代到民国时期，一方面，国家的“现代化”诉求势必需要依靠更为广泛的岁入基础，并开始不断向农村摊款；但是，另一方面，国家税务机构向乡村基层社会的渗透不仅未能实现岁入收益的边际增长，反而造成了国家政权的内卷化22。由于“摊款从根本上不同于田赋和过去的其他捐税，它不是按丁口或私人财产分配的，而是以村庄为单位分摊的”23，所以，统治者企图在基层文化网络之外建立新的国家税务系统，以期大大降低在征收同意过程中的交易费用，与此同时，最大限度地汲取岁入。然而，在逐步纳入国家机构的过程中，以包税人为代表的经纪人却没有实现向科层化公职人员的转变。类似于世袭制在初步转向科层制时所体现出的一些科层化特点，国家的基层政权建设虽然完成了组织机构的扩张与渗透，但包税人却仍然在承担国家职能之外谋取私利。24由于经纪收入（代理费用）的连年递增，本应有助于强化国家基础权力的近现代税务机构，反而进一步加大了征税人弥合争议与扩大税基的难度。逐渐臃肿的中介掮客群体使国家汲取能力日趋羸弱化25。只有等到新中国成立前后，共产党人通过开展大规模的土改运动，彻底铲除了乡村社会中的“盈利性经纪人”，才真正使国家汲取能力产生了根本性的发展。26既有研究大多聚焦于动员式的土改运动，在改变乡村身份观念与土地分配形式的同时，大幅提高了国家的公粮征收总量。然而，往往被相关研究者所忽视的是，不仅“从晚清开始，我国的税制结构从以农业税为主体向工商业税收为主体转型”27，而且，现代中国的岁入“顽疾”远不止乡村社会，国民政府时期的城市税务系统也陷入了类似的困境。与土改运动所取得的征收成果相仿，刚接管城市的共产党人在短短三年间也实现了城市税收的连年成倍增长。
从交易费用的角度来看，这一惊人的税收绩效显然不能归因于国家税务系统。新中国成立初期，虽然革除了城市旧政权中的诸多冗员和中介掮客群体，但既忠诚又专业的税务人员却也所剩无几，加之工商税收的复杂程度远非农业税收可比，老区干部与新招人员对城市经营账目一时也难以掌握。所以，大体承袭自国民政府的新政权税务体系仍然无法独立开展有效的依率计征工作。换言之，克服了高昂的议价、度量与代理费用的城市岁入汲取既非依靠健全的国家税务系统，也不能仅仅用“制度化”来简单概括28。再者，除了交易费用，利瓦伊同样指出，相对议价能力的强弱和贴现率的高低也会影响到征税人追求税收最大化的目标。29首先，相对议价能力取决于两个方面：民众对统治者所依赖资源的控制程度，以及统治者对民众所依赖资源的控制程度。显然，在国家的政治稳定与经济建设上，初入城市的共产党人仍然有赖于私营工商业者的支持，在经济领域的相对议价能力并不显著。其次，贴现率的高低则反映了统治者对当期的税收总额是出于短期还是长期考量。一般来说，军事冲突是导致高贴现率的重要原因。解放战争与抗美援朝需要巨大的军费开支，加上近千万脱产的留用人员亟待养活，这些“刚性”约束无不迫使共产党人在城市中以“量出为入”的方式大力征税，造成了新中国成立初期居高不下的税收贴现率。相对不强的议价能力与相对较高的贴现率无疑都加剧了征收的阻力，并且，在短时间内这一境况难以改变。所以，为了最终掌控城市经济，如何通过国家税务系统以外的方式，尽可能降低交易费用，就成为彼时新政权岁入汲取的唯一可行之道。作为国家基础权力的另一种强化逻辑，“民主评议”的征收动员方式应运而生，并被广泛应用到几乎所有城市的征收工作之中。那么，这种有别于西方现代国家的征收制度，如何使尚不熟稔城市经济的共产党人既完成了岁入任务又实现了资源掌控的呢？
作为传统的北方经济重镇，天津在新中国成立初期不仅担负了巨额的岁入任务，而且一度被视为“民主评议”制度的实践范例，向全国推广。所以，为了详细说明“民主评议”的运作机制及其影响，本文将以天津工商业税的征收为例，重点解释以下三个方面：第一，“民主评议”的历史背景与制度渊源：在何种社会情境下，征收人最终会选择“民主评议”这一岁入动员方式，并统一运用到城市征收工作之中；第二，“民主评议”的微观基础与功能替代：在国家税务系统缺位的情况下，征收人如何将原本国家与社会之间的议价关系转化为征收对象之间的议价关系，而互为攻守的各类经营户又在何种意义上扮演了征收人与征收对象的双重角色；第三，作为“民主评议”重要产物的税收国家建设：在完成艰巨岁入任务的同时，征收人又如何依靠“民主评议”制度进一步扩大岁入来源，并逐步掌握了经营户账目，为日后的依率计征奠定了基础。
二、“民主评议”的背景、机制及其社会影响：天津工商业税的征收
当历史的时针回拨到新中国建立的前一年，平津战役的打响，使共产党人成功叩开了天津的大门。彼时虽然战事吃紧，亟须岁入，但初入大城市的接管政府，却未能在课征1948年下半年的税收时如愿收取足额的工商业税。令人意想不到的是，在之后的三年间，天津市地方政府不但实现了岁入的连年成倍增长，而且逐渐掌控了城市经济。不得不说，新中国成立初期的城市税收工作得以顺利开展，在很大程度上还是有赖于“民主评议”制度。
（一） “民主评议”的历史背景与制度渊源
解放战争的全面胜利不仅应归功于军事战线上的指挥与搏杀，而且也离不开经济战线上的运筹与动员。1949年在上海召开的财政经济会议上，时任中央财经委员会主任的陈云明确指出：“作战费和六百多万脱产人员的费用，很大部分是依靠发行钞票来解决的。到七月底，人民币的发行总额为二千八百亿元”30。然而，人民币的大量发行势必引发贬值的压力。至1950年1月，人民币已累计发行4万1千亿元之多，可兑换的小米总量却从半年前的214亿斤骤降到49亿斤。不但如此，随着解放区的范围逐步扩大，全国脱产人员已突破九百万人，同时军费标准又提高至每人每年超过4千斤小米，仅仅这两项支出就占到全国财政预算的六成左右。面对这一严峻的经济形势，“多收税少发钞票，还是少收税多发钞票”一度成为当时中央财经工作的核心问题。如陈云所言：“收税和发钞这两者比较，在可能限度内，多收一点税，比多发钞票，为害较小”31。毛泽东对增加税收的议案也表示支持。所以，“税收任务的完成，不仅是个财政任务和经济任务，而且是个严重的政治任务”32。
为了吸取国民政府因仰赖银行借款而导致严重超发货币的教训，在制订1950年预算时，中央规定租税收入必须占到全年岁入的75%左右。征税虽然有助于人民银行快速回笼货币，并且逐月增高的作战费与留用人员的生活费也得到了一定的落实，但生计的重担终究还是压在了纳税人身上。显然，当时的公粮征收已达致小农经济所能负荷的上限——“全国农民平均负担占其农业收入的19%强，而老解放区则占其农业总收入的21%”33。在乡村已无“财政潜力”可挖的情况下，新占领的城市就成为彼时共产党人的重要税源地。1949年年底召开的第一届全国税务会议规定1950年城市需要负担财政总收入的42.21%。根据此项决议，1949年全国城市工商业税仅占农业税的34.02%，1950年该比例就陡增至109.3%，而1951年更是达到185.3%。34据估计，“（东北解放前——笔者注）工商税在国民党时代只有8000万大洋，我们（1950年——笔者注）合2亿8000万大洋”35。作为南北两大经济重镇，上海与天津分别负担关内总税收的37.63%和13.1%。就天津税务而言，仅1949年共征收税额折实465091762斤小米，超过1946年至1948年国民党统治时期三年税收总额的4.25%。361950年天津税额折实15亿6800斤小米，超过原预算106.38%，高出1949年约2.4倍。1952年天津税收收入又在1949年的基础上增加了8倍多。不仅如此，1949年到1952年天津四年财政总收入的74.7%上缴中央。37并且，天津工商业税又从1949年的175万元（新币）猛增到1950年的6027万元（新币）。38根据南开大学经济研究所对1949年9月与1950年9月（工商税收缴纳月份）小米零售价格的统计，依此折实后，1950年天津工商业税额大约是1949年的5倍。39鼎革之后，考虑到城市经济尚在恢复之中，如此的税收贴现率不可谓不高。
一方面，庞大的私营工商户群体成了重税的课征对象；然而，另一方面，当时还未熟悉城市经济但要依靠城市经济的共产党人又亟须团结广大的民族工商业者。1949年4月，为了进一步缓和新解放城市中的阶级矛盾，稳定与提高经济生产，时任中共中央书记处书记的刘少奇受中央委托，赶赴天津，重申了“公私兼顾、劳资两利”的政策意涵。他坦言道：“中国共产党有这力量，可以随时随地将资本家的剥削废除，但是却不能这样做……在劳资两利的条件下，还让资本家存在和发展几十年”，因为中国经济“只有10%是进步的工业，其中一部分是国营的，一部分是资本家的……把消费的城市变成生产的城市，资本家是有其作用的”。40仅就天津工业而言，从1949年至1951年，私营工厂户数占工厂总户数的比例一直维持在95%以上，而总产值也都占到6成左右。41另外，根据以往的历史经验，共产党人也清醒地意识到现阶段“要使资本家有利可图，不要怕资本家得利……（因为）工人办合作社是办不好的”42。在当时的共产党人看来，私营工商户不仅具有可观的经济体量，而且仍然掌握着部分先进的生产技术与管理体系。所以，短时间内，接管政府在发展城市生产的同时，还不能完全驾驭工商业经济。
在城市税收上相对较高的贴现率，以及在经济资源上并不显著的相对议价能力，无不加大了共产党人的征税难度。在这两项短期内无法改变的刚性约束下，征税人只得寻求能最大限度节约交易费用的税收方式。然而，新中国成立之初，城市税务系统还很不健全。在紧迫而繁重的税收任务面前，对税务人员的招募与培训也缓不济急。1949年年初，天津所有的税务机关共有工作人员901人，其中尚不熟悉城市会计账目的老区干部为221人，学生有93人，能熟练参与税收工作的仅有587人。43到1949年年底，天津的私营工商纳税户已达44024户，且大多账目不清。44从查账效率来看，分局干部“突击一个商号的假账，普遍要集合十人以上的力量”，即使“集中了对查账有经验的干部，仅仅查了法商电力、启新、永利、开滦等四大户的帐，查了两个多月”，难免力所不逮。451950年年初，尽管业务人员数量上升到1308人，但新增人员的“文化程度高低不齐，且参加工作较短，政治水平低，出身复杂”。在1950年上半年的征税中，天津税工干部所完成的查账户数也只占到总纳税户的2.2%46。所以，“对（查账）工作的需要而言，仍感到干部不足……专业化的条件处在突击状态中”47。即使在账册较为“健全”的上海，征税压力依然很大。1950年3月，上海税务人员虽已增至3690人之多，但“仅就工商业纳税户而言，数量比国民政府时代多了近一倍，征税与查账的工作负担越来越重”48。新中国成立初期，新政权未能全面建立起有效的城市税务体系。迟至1952年，“依率计征”式的税收制度才逐步向全国城市推广。
从1949年到1951年间，为了尽量克服既有税务体系的不足，同时又能完成颇为棘手的工商税收任务，共产党人着手在城市中推行一套“民主评议”的征收制度。这套制度并非即时首创，早在抗日时期陕甘宁边区的“救国公粮”征收中，就已展现了它的雏形。1941年皖南事变后，原本占到边区岁入七成至八成的外援收入，如“中央协款，八路军军饷和国外华侨、后方进步人士捐款”等，全部停发停汇。49为了补足这部分巨额财源，共产党人不得不在边区大力征收20万石“救国公粮”，是前一年公粮任务的2.2倍。虽然“救国公粮只是临时性质”50，但在动员与课征这一“临时性”重赋时，征收人却遇到了和之后征收工商业税相似的困境——“在抗战的最初几年，边区政府对陕甘宁边区人口、土地、粮食收获量等经济数据实际上都不甚了了”，并且“对于政治动员本身，农民也会觉得厌烦”。51换言之，繁重的征收任务同样是建立在高昂的“度量岁入来源的费用”与“议价费用”之上。值此之际，有人提出：“征收公粮不仅是政府的事，也是人民的事，政府可以根据调查提出数目，然而，还必须民众自己讨论民主的决定”。52由此，共产党人转换了征粮思路，将公粮数目分配到县、区、乡各个层级的参议会、村民大会，组织农民广泛参与讨论和评议。在“不怕重，只怕不公平”的思想引导下，将征粮评议的对象范围从过去常被“抓大头，揪目标”的地主和富农，进一步扩展到九成以上的农民。这种征粮评议的“民主化”，不但便于干部们预先设定“理想”的公粮总数，又能将具体份额交由农民自己公平讨论，免去了诸多的征收成本。最终，“救国公粮”的征缴工作的确得到了落实。不仅如此，这种评议方法还被共产党人普遍沿用到土改时期的乡村税收工作之中。53
那么，在征粮中得到有效实践的“民主化”评议方法，能否在工商业税的征缴中起作用呢？相比于农业经济，彼时的共产党人显然更不熟悉工商业经济，也更缺乏相应的城市税务人才。在1947年6月的华北财政经济会议上，与会的中共干部一致认为，“民主评议”的征税方式“由政府规定税款总额，而由商人自己民主讨论……既免调查麻烦，且较公平合理，这个经验可供各地参考”54。然而，征税人在实践中发现：虽不必再疲于调查，但“有影响力的工商业者有可能影响评议而少缴税，无影响力的则要多缴税”55。为了扭转这种不公平的偏向，等到1947年下半年石家庄、济南等中、小城市相继解放后，共产党人对“民主评议”方法又做了进一步的调整。当时，城市“工商业税”包括货物出厂税、营业税和所得税，“征收方法采取（一）规定某一时期全市应纳工商税总额；（二）由城市税收机关会同市工商业联合会把这一税额分摊到各行业；（三）再在各业范围内把税额分摊到各户”56。调整后的“民主评议”方法更强调税务机关在征收过程中的协调作用，在一定程度上解决了大行业或大工商户影响下的“畸重畸轻”现象。“民主评议”的成功试点，获得了后来担任财政部部长的薄一波的肯定，并决定将其运用到大城市的税收工作之中。1949年下半年，天津税务系统组织了97.9%的已登记工商业户参与“民主评议”。此后，自1950年1月起，“民主评议”作为最主要的征税方式，开始在全国城市中广泛推行。
（二） “民主评议”的微观基础与功能替代
由于即将在各大城市课以重税，加之税收总数基本由地方干部决定，不仅工商界难免会有微词，同时这种情绪也影响到了政界和学界。1949年5月，上海解放后，兼任上海市财政局与税务局局长的顾准并未首先采用“民主评议”方法来征税，取而代之的是以依率计征为基础的“自报实缴，轻税重罚”，也就是说，“按工商业者自申报的营业额和所得额，按税率征收税款，如果发现商家少报了数额，则税收部门对其进行重罚”。在顾准看来，如果上海实行“民主评议”，“只能有二种可能的结果，一是征税实额低于税法规定的税率，这会使资产阶级占尽便宜。二是征税实额高于税法规定的税率，这就会变成‘摊派’”。57同年8月，经济学家伍丹戈在《光明日报》上刊登了《论城市工商税捐》的文章，更是认为这种层层分配的“民主评议”方法纯粹是“摊派性质而不是捐税性质”，与税法理论相悖。58可见，两者质疑的焦点都集中在“民主评议”缺乏税收数额的合理依据。
针对各界的不同声音，中央财税部门分别就以天津为代表的“民主评议”方法和以上海为代表的“自报实缴，轻税重罚”方法，展开了调查和比较。随后，在1949年12月致刘少奇与中共中央的信中，薄一波仍然肯定了前者。他认为上海的征税方法，其“好处是依法计税”，但“必须有深入的群众性的调查，始能做到少漏税。否则任人虚报，我（党）陷被动，税收损失太大”；反观天津的“民主评议”，虽然只根据财政支出而制定收税总额的这一方式“无法可凭‘轻’‘重’，没个法定尺度”，但是，在军费与脱产人员供养费不断高企，并且城市税务人员匮乏的非常时期，如“按任务逐级分摊，故能保证收入，工商户造假的老办法无所施其技，我（党）较主动”。59次年的账目抽查也已表明，各地工商户的偷税漏税行为确实极为普遍，甚至在会计制度最为健全的上海，“也发现有百分之八十的账目是不可靠的”60。显然，账目不实的结果，加之专业人手的缺乏，使“依率计征”方法同样失去了合理性来源。两害相权之下，尚不熟稔城市税务的共产党人固然倾向于选择“民主评议”这一能掌握“主动”的征税方法。那么，在具体征税过程中，征收人如何在“量出为入”式的税收方法下占据主动，以得到征收对象的同意，进而节约各类交易费用的呢？
1. 议价关系的转化
作为“民主评议”方法的实践范例，天津征收工商业税的经验介绍曾刊登于1950年4月的《人民日报》。通过1949年上半年与下半年的工商业税征缴，天津地方政府已继承和摸索出一套适时可行的税收方案：“‘民主评议’的基本精神，就是把工商业负担交给工商业者自己来设法完成；在彼此了解情况及互相督促推动之下，根据政府分配的负担额，合理分配”61。由此看来，一方面，作为征收对象的工商业者似乎具有公平讨论份额的权利；然而，另一方面，作为征收人的地方政府又扮演着税收份额的分配者角色。那么，这一征税方式如何有效平衡征收人与征收对象之间矛盾而微妙的议价关系呢？
早在“民主评议”方法付诸实行之前，天津市政府就成立了推动委员会（以下简称“推委会”）。除了市政府和财税部门，工商局、对外贸易管理局、人民银行、公安局等单位也一并参与其中。兼有多项功能的推委会可以全面掌握征税工作。它有四个方面的主要职能：“（一）通过政府确定的征收任务（即负担总分数。这是根据调查商户营业情况而确定的）和税务局拟定的征收方案，使领导思想一致。（二）整理工商业户的业别，确实掌握户数。（三）对原日的行业公会，加以必要的整顿。（四）推动行业公会组织群众”62。就第一项职能而言，对中央下派天津的征税总份额按业别进一步细化，并转化成用以横向比较的负担分数；就后三项职能而言，整顿和确定同业公会后，马上成立联评委员会与行业评议委员会。联评委员会主要讨论各行业的负担分数，行业评议委员会则主要确定行业内各户的负担分数。行业户数多的，下设若干评议小组，并民主选举各级委员与小组长，通过行业内部的公平讨论，合理分派负担分数。由此，税收负担就能从市级下派到各个同业公会，再从同业公会分配到户。值得注意的是，征税人的直接税收对象是以同业公会而非以商户为单位，换言之，推委会只需将税额分配到某个同业公会而非每户工商业者，并交由同业评议委员会讨论。对天津地方政府而言，这样既确保了推委会作为负担分数的分配者，又省去了逐户征缴的各项成本。以此来看，组织同业公会自行评议之所以是节约议价费用的关键，正因为这一制度设计使原本税务系统与征收对象之间的议价关系被巧妙转化成了征收对象之间的议价关系。
不仅如此，即使在面对沉重的税收任务时，征税人同样能将高企的议价费用转嫁到同业公会内部。如前所述，推委会可以根据实际需要，通过行业联评，调整各行业的负担分数。以1949年上半年天津工商业税征收为例，共有141个同业公会参与评议。在行业联评前后，涉及税收分数变化的行业数占总行业数的24%；在小组评议前后，涉及税收分数变化的行业数更是占到五成以上。63而各行业在反馈1949年上半年所得税征收意见时，大多表达了行业分数调整后承受了更大的赋税压力。作为当时天津的重要产业之一，毛纺织同业公会在所得税评议的会议上，流露了为难之情：“惟此次本业第一次评分总共为一千七百余分，经陈述困难后，蒙核减为一千三百余分，乃最后小组审查后忽改为一千八百余分，所增甚钜，不容本业有申诉机会，就此决定将过去评议工作完全抹煞，究竟评议工作之决定力量属于何处”64。可见，随着负担分数的改变，推委会有权否决同业公会上一轮的民主评议结果，根据该行业的新定分数，交由其重新评议。除了适时调整行业分数，推委会也会在行业联评之初就策略性地“高估”其负担。以图书南纸业为例，推委会最先将其平均利润率定为25%。而在行业成员的意见反馈中，则不得不以实情相告：“出版家之本地各分公司，其由上海总公司来货，进本为六五折，发与同业为八折，此间尚需加上运汇等费，如是计核，所得毛利最多不过15%”，并恳请“似应在如何充实税收原则下，犹必须照顾到工商业户之负担能力”。65由此，在与各同业公会的讨价还价中，作为征收人的推委会往往能占得先机。
自1950年起，如其他城市一样，天津的税收任务又急剧增加。原来的征税方法已无法满足中央的要求，为此，在“民主评议”的基础上，市税务局特别提出了典型户的工作方法：首先，按经营规模大小划分业户等级，在每一等级中确定典型户；其次，对典型户详细审查账目，估算该户的各项指标，如营业额、纯益率、雇员人数等；最后，同一等级的其他商户向典型户看齐，按等级统一纳税。对天津地方政府而言，繁重的查账工作立刻转变为只需详查行业内若干等级中的典型户即可，就大大简化了议价过程。在1950年下半年的税收征缴中，据当时杨柳青镇的税务局干部回忆，典型户的方法顺利克服了增税的压力：
杨柳青镇税务局有20多位工作人员，下设三个专管区，专管全镇230多家商号，专管区下是由私营业主组成的纳税中心组，中心组再划分为小组，天津税务局把税收任务分派到各中心组；同时，税收小组成员自报应纳税数，先经各小组评议，再交由各中心组评议。如果经评议后的纳税总数不足以完成任务，专管区便交由各中心组重新评议，直到任务完成为止。为了提高小组认可的总报税数，专管区对典型户进行摸底调查，由于小组成员对彼此的营业情况都有一些了解，所以讨论增加税负时就相当容易。66
显然，典型户方法的成功实践通常是建立在经过屡次评议才能满足总税额的基础上，这对纳税户又造成了不小的负担。而且，随着下派岁入总量的接连递增，市税务局只能让部分典型户“灌水”——“他们的税负分数很高，连带其他工商业业主也不得不高报”，以完成艰巨的征税任务。67由此而观，面对推委会的一再施压，同业公会内部的评议过程就成为“消化”交易费用的唯一途径。那么，同业公会内部的评议过程是怎样具体实施的？又为何如杨柳青镇的税务局干部所说，因为小组成员对彼此了解，会使增税变得容易呢？
2. 同业公会中的“挤”税动员
如上文所述，在1949年到1951年间，天津地方政府虽然未能建立起健全的科层制税务体系，然而，却落实了中央下派的巨额税收任务。作为常规税务体系的一种功能替代，“民主评议”方法同样能用于克服高昂的代理、议价以及度量岁入来源的费用。而这一交易费用的节约之道，恰恰就隐没于同业公会的评议过程之中。诚如那篇刊登于《人民日报》的经验介绍所言：“在工作方法上，（民主评议——笔者注）就是经过评议把工商业者发动与组织起来，在政府领导之下，完成征收任务”68。换言之，在同业公会内部，尽管税额评议本应交由行业成员自行讨论，但征收人还是扮演着动员者的角色。有趣的是，在具体评议过程中，城市税务系统的神经末梢并非仅限于基层税务人员，其所及更是扩展到了行业成员自身。
与先前的农村征粮动员相仿，城市征税动员的基础仍然在于塑造身份差异，只是相比于简单的农村阶级划分，各类同业公会内部的成员差异性则显得更为复杂。虽然工商业户基本都属于资本所有者，但适用于衡量行业内部差异的划分标准却往往因同业公会类别的不同而不同，经营规模、纯益率、所得额、营业额、雇用人数等都会成为综合判断的依据。再就同业公会的实际情况找出该行业的侧重指标，以调整具体的等级差异。而这一身份划分的最终目的还是在于能将同业公会的总负担分数顺利分配到户。那么，天津地方政府为何能依靠纳税人的身份差异成功进行动员呢？仍以图书南纸业为例，表1已清晰地呈现了1949年上半年该行业的等级分布情况。
从表中可以发现，所有行业成员已被归类为从甲到戊五个等级，每个等级的每户平均负担分数也由高到低排列。以每户平均负担分数而言，甲等成员“能者多劳”，必然是该行业中的“大户”；相应地，作为最少者的丁等和戊等成员则为“小户”；而乙等与丙等成员介于两者之间，就是“中户”了。在每一轮评议前，由于各个同业公会都会事先分配到固定的总负担分数，倘若行业成员为了减少自己的纳税数目，就需要尽可能增加其他成员的负担。而这种“人多则己少”的利益矛盾，正是税收动员的核心驱动力。针对有投机倾向的假报户，税工干部的态度通常是“根据‘一家少报，大家吃亏’的口号，就应该叫他吃亏，应该把他的税额提高，这样做就一定会产生真实申报的商户”，所以，“‘一家少报，大家吃亏’的口号不仅能启发群众的战斗性，而且能达到公平”。69不但如此，从表1中也不难看出，大户与小户的边际纳税增量对其税收负担的实际影响可谓差之霄壤——如果该行业在现有总负担分数的基础上再提高100分，并且，全部由戊等或甲等成员承担，那么，前者的每户平均负担分数将提高七成以上，而后者的每户平均负担分数则只需提高6%左右。1950年年初，根据天津地方政府的统计，“即使每户（小户——笔者注）都增加或减少现在负担数的50%，私营工商业税总额也仅有1%左右的变化”70。所以，在增税时，行业大户往往成为课征的重点对象。再者，尽管小户的经营规模远不如大户，但在推委会看来，其“二万余户的政治影响却很大”71——小户不但在成员数量上远超大户，仅戊等成员就高出甲等成员达13倍之多，而且，在同业公会内部，小户与大户之间即便谈不上知根知底，至少也互有了解。在民主评议中，税工干部也确实尽可能“利用商人彼此间的矛盾，利用他们互相间了解情况……迅速完成了任务”72。为此，一方面，人数规模上的绝对优势反而使原本弱势的小户对大户具备了一定的税收议价能力；另一方面，推委会又可借助小户与大户之间的攻讦使岁入来源的度量更趋于精确化。在征收动员中，以上种种无不促使行业成员逐渐承担起了征收人与征收对象的双重角色。
一般而言，在各个同业公会中，大户控制了可观的市场份额，甚至在某些行业中，大户更是占据了垄断地位。“若过分摊派税额，（就会）出现大业欺负小业，大户欺负小户的问题”，然而“中共此时则透过民主评议，力图让小业挤压大业，小户挤压大户”。73考虑到大商大厂向来是税源的渊薮，并且在成员比例上并不占优，所以召集行业所有成员公开评议，就成为天津地方政府动员“挤”税的最佳舞台。在1949年上半年的工商业税征收中，推委会发现了诸多阻碍岁入汲取的现象，而如何设置行业内部的负担级距大小就是其中最突出的问题之一。当时，同业公会及其下设评议小组的委员和小组长，多为各行业的大户。所以，在最初评定各个负担等级之间的距离时，会尽可能将其缩小，致使小户被频频分配到远超其负担能力的分数，以减轻大户自身的税负总量。经小户多次反映这一不公平现象，推委会决定重新组织评议。在会上，小户人数众多，其不满情绪被逐渐煽动起来，接连向大户委员和小组长“发难”，针对行业的实际内情据理力争。最后，碍于颜面的大户才不得不重新划定级距，比如，更改幅度较大的洗染业，其级距从起初的10：30：140变为2：17：150，两端的最大级差从原先的14倍陡然提高至75倍。74调整之后，推委会不仅基本摸清了工商业各个领域的业态分布，而且有意或无意间扮演征收人角色的小户又积极地推高了大户的负担比例。
当然，“挤”税的动员“艺术”还不尽于此。增税后，让小户与大户互“挤”的动员方法同样也被成功运用到议价过程之中。在第二次总负担分数的分配中，旅店业增加到1002分，是上一轮分配时的4倍，因为推委会发现“第一次完全根据营业税为评议根据极不合理，过去大旅店都报的不实，交通旅馆营业税少报1 / 3，颐和园少报1 / 2，根据营业税评议，发现大户轻，小户重的偏向”。换句话说，若以营业税作为评议标准，不仅大户税轻，小户税重，更为重要的是，无法完成增税任务。为了满足税收总额，推委会的干部希望每个等级的纳税户都能提出具体的办法，并找出典型户计算其负担。当时，大户先“提出的办法是以每等房间乘1948年限价房金，这办法仅便宜了大商，因当时小户买不到限价，而大户则超过了限价”。如此一来，不但增税的压力全在小户身上，而且还是不能满足增税的要求。于是，税务干部就开始鼓动愤愤不平的“小户”予以回击。在评议会上，小户“提出的办法是按现在房价计算，却把小户（自己）房价钱定的很低，大商不愿接受”。这一方案虽然可以解决增税问题，但大户确实会负担过重。最终，在税务人员的调解下，两方代表商议后达成了共识：“采用1948年、1949年房金折中计算办法。求出比例，同时因小户房金原定为30元，经调查证明，定的过低，改为35元。这样决定了各级负担比例”。75以此，在各个等级的典型户调查后，税务人员分别借机加高了大户与小户的平均负担分数，尽管大户仍然占到大头。
经过几轮调整，部分行业的大户等级分数已基本趋于饱和，如果再对其一味增税，就会直接妨碍到实际的生产或经营，涸泽而渔，得不偿失。所以，为了进一步完成愈发沉重的税收任务，推委会的重点纳税对象开始从大户转向了中户和小户。1950年年初，在征收1949年下半年工商业税时，进出口业的负担分数已占到全部税额的18.9%，成为当时第一大纳税行业。76其中，该业的税收大头已由各家外商进出口公司合力承担。然而，在评议过程中小户多的组又盲目提高了大户分数，“如第五组，美孚一户占85%，其余15户仅占15%”77，发生了中户、小户变本加厉“挤压”大户的不公平现象：
（林等——笔者注）少数人操纵会场……无原则的提高大户及外商分数，如怡和评为8000分，德士古13000分，美孚12000分。评太东时，因太东过去与林有营业上之竞争矛盾。林乃提出太东去年出口地毯200万平方尺，应定为3万分。当时无人附议，后来评定为7500分通过了。在评议同孚行时，因大家对其印象不好。大家感情用事，由林提出15000分。同孚行提出争论，没有发生效力，通过了。78
可见，原本倾向于以小“挤”大的税务干部这次转而将其定义为“少数人操纵会场”的行为，并且认为在“大家感情用事”之下，才使外商大户被赋予了不合理的负担。为了扭转评议时的动员气氛，税务干部“根据了解的具体材料……揭发林操纵之阴谋，提高别人，减低自己负担……大家清楚了事实，对林反感起来，在会场上孤立起来，未及会议终了，林即退出会场”79。最终，美孚等外商“大户”都获准降低负担分数，太东更是减去了两成，而这一税额“亏空”则全部交由中户及其小户拥趸们承担。从1950年上半年典型户的负担增减情况来看，中户与小户已逐渐成为增税的主要来源。作为该效应的又一典型代表，地毯业在1950年上半年的征税中虽然共增税近三成，但各类典型户负担份额却发生了显著的变化。相比于1949年下半年的税收额，作为中户与小户典型户的华盛和合记商号，增税幅度分别为197%和584%，而作为大户典型户的东方商号，却反而减少了29%。80
为了保证这场“挤”税动员得以持久运作，地方税务部门还会想方设法激励各户之间的斗争性。在1950年下半年的征税中，由于木器家具拍卖业的“小组评议不起劲”，税工干部就帮助经营户“在小组里订立公约，互相保证不虚报，在市级评议之后，由公会调查小组抽查，如发现某户虚报时就把该户所属小组全组按其虚报程度普遍增加……启发了斗争性”。81这种利益“捆绑”式的激励方式可大大增强经营户之间的互相监督与互相查账意识。又如，由于电料商业刚开始斗争性太差，税工干部不得不“作参谋，使全业骨干和积极分子及真实户打成一片，以孤立打埋伏的户（假报户）。”为了最终达到动员的目的，税工干部甚至不惜暂时放下对实际份额的真假判别，“如评克美时原为93分，经三次评议为200分，克美只承认150分，并且气而走出，但我们支持群众说：‘群众意见就是意见’，结果情绪更高涨起来”。82
由此看来，共产党人领导下的“挤”税动员产生了可观而持续的“拉锯”式增税效应。换言之，税务干部通过利用行业成员之间的种种利益矛盾，先是引导经常受欺负但又人数众多的小户向大户“挤”税，使大户不得不承担起税源大头；当大户的纳税量达至其某个阶段的能力上限后，税务干部又反过来支援大户向中户和小户“挤”税，以此，来回往复。在这种“拉锯”式的动员之下，不仅征收的议价过程只限定在作为征收人与征收对象双重角色的行业成员之间展开，同时占据主动地位的税务干部又逐步掌握了财源的真实情况。对征收人而言，这一不同于传统税务系统的“挤”税动员方式，既节约了代理、议价与度量岁入来源的费用，又能克服连年递增的岁入压力。
（三） 作为“民主评议”重要产物的税收国家建设
除了用以完成艰巨的岁入任务，“民主评议”制度更促使初入城市的共产党人在短短三年内就建立起了城市税务系统。无论从岁入来源的范围，征收方法的精细程度，还是经营户账目的掌握程度上看，天津税务系统的汲取能力都得到了显著提升。这种评议方法“不但增加了税收，同时对工商业税中各类型的营业大小，利润高低，有了初步认识，打下了今后依率计征、依法办事的基础”83。 那么，“民主评议”制度是如何对新政权的税收国家建设产生深远影响的呢？
首先，天津地方政府借助“民主评议”的征收方式大幅扩大了岁入来源的范围。随着税收负担的逐轮加重，为了尽可能减少自身和本业同仁的纳税量，同业公会的委员们无不着手想方设法增加本业户数。所以，各业抢户行为时有发生，并经群众发掘，原本没有工商登记的“漏户”被逐一划归为纳税对象。比如，在1949年下半年的征税中，“牛羊肉业发掘了经营牛羊下水和牛羊栈的有93户，猪鬃整理业原有户数是44户，经群众发掘为78户，增加了34户，其余各业，多数有这种现象”。84行业户数不断增多的现象，使税务干部察觉到仍有数量可观的工商业中小户隐匿于地方税务系统之外。所以，自1951年年初起，工商业税由“按行业或分区按行业征收方式”，改为“各区按公安局派出所地段划分，组织私营工商业户为若干纳税小组”。85这种深入街道里弄组成纳税小组的做法，使各类潜在的工商纳税户无所遁逃。仅仅三年时间，市税务局所掌握的私营厂商数目就从1948年年底国民党时期的33000余户增加到1949年年底的44441户，再猛增到1951年年底的67767户，提高了一倍以上。86
其次，税工干部们的征税方法逐步从单纯的抽象评议转变为具有累进意义的假定分评议。在“民主评议”的过程中，虽然“‘抽象评议’（眼光评议）中没有充足根据，有大压小，小压大，等等偏向”87，但通过“抽象评议”引导各户互“挤”之后，每个行业公会内部都会形成越发趋近于更高负担的多次均衡状态，不仅如此，小户与大户之间也能渐渐实现了负担的累进性。尽管“抽象评议”确实达到了预期的效果，然而，几轮征税后，天津税务干部还是充分认识到：“单纯民主评议就会走向摊派的方面……民主评议必须结合计算才有根据”88，而且“以往历次工商业税的征收，都是先确定任务，由工商业者根据很少的材料公平分配（有许多眼光的成分），这样容易造成负担不公平”89，所以，在“抽象评议”的基础上，天津税务系统决定将“评议不要任务，税率就是任务”作为征收的指导思路。改进后的“民主评议”方法更强调评议假定分的重要性——“先由各行业小组把本小组内各户的假定分，根据各户营业额及所得额评定出来，再把各组各户的假定分，统一为行业的假定分；然后找出典型户，依照税率计算出税额来，作为尺度，去规定该行业假定分每分应负担的税额”，而“假定分的作用：一、是引导群众在评议中进行正确的比较、讨论，二、是用典型户的尺子比照征收，并且有了假定分，不会像过去发生给任务分的偏差，因为它是从各户营业额积累起来的，根据各户的营业额计算的”。90为此，在各个行业中，以营业额与所得额为依据的假定分数逐步与税率挂钩，并最终形成了更为精确化的固定税率。
第三，税工干部实现了查账方式的多样化，从纯粹的经营户互查延伸到鼓励店员协税。在“民主评议”的过程中，地方税务系统利用各行业内经营户的相互了解，动员大家互相查账，取得了可观的岁入绩效。然而，面对一些不配合征收工作的经营户，特别是该行业的大户，即便税务人员通过“挤”税确定了该户的实际负担，仍然会出现诸多的拖延或赖账行为。为了让这一类征收工作中的“钉子户”心服口服，税工干部巧妙地将“民主评议”的动员方法转化到经营户主与店员身上。他们发现：“管段干部了解被调查户的劳资关系，也就是阶级关系，从这里研究他们的矛盾，分析哪一个店员是可靠的同盟军，哪一个和资方‘穿一条裤子’”，以此，尽可能将“要求进步”的店员培养成积极分子，帮助尚不了解该户账目的税务人员协税。在各类店员中，管账的会计一般最了解账目情况，自然成为地方税务系统的首要争取对象。在店员的启发下，税工干部不仅能逐步监督起“钉子户”的账目，而且更深入地掌握了偷税漏税和账目造假的各种伎俩。天津税务系统大力开展的店员协税工作使税务人员“开始了依靠职工店员的课程……在实践的活教室里丰富阶级斗争的知识”。91
三、国家基础权力的强化逻辑比较：西方现代国家的税务制度与“民主评议”制度
不惟城市工商业税的汲取，“民主评议”制度也被广泛应用于其他涉及国家基础权力发展的诸多领域。比如，新中国成立初期，“人民胜利”折实公债的认购征收，纱布交易所的用纱数量分配，乃至工厂中的政治学习评比，无不通过分段或分小组的“民主评议”方法来确定每轮结果，并且都达到了预期目的。在特殊历史时期，这种普遍而有效的动员机制形成了对常规机制的功能替代。为了能更一般化地理解“民主评议”制度与西方现代国家的税务制度之间的差异，以下将基于交易费用的视角，试图比较这两套国家基础权力的强化逻辑。
从西方现代国家的演进过程来看，罗森塔尔（Laurent Rosenthal）在累进模型的基础上进一步区分了绝对主义政体（absolutist regime）与议会政体（Parliamentary regime）。92他发现，在战时汲取时，精英主导下的议会政体相比于王权主导下的绝对主义政体，反而更有利于增加税收。并且，以英国为代表的代议制度在推动国家的集权化与科层化上也发挥了一定的作用。93与此相契合的是，迈克尔·曼也已指出，西方现代国家通常具备“科层制”国家的特点与较强的国家基础权力，对此类国家的讨论不应只着眼于国家领导者与各级官员之间的关系，同时也需要关注国家与社会之间的关系94。前一种关系往往会显现出上层政策制定者与下层政策执行者之间的委托-代理矛盾，也就形成了国家机构运行中的“代理费用”；而后一种关系则包括了国家机构对社会个体的监督与信息收集过程，以及两者之间的议价或博弈过程，从交易费用的角度来说，即可简化为国家权力在渗透到社会领域时所要担负的“监督和度量费用”与“议价费用”。通过克服这三类交易费用，西方现代国家的基础权力势必能不断强化。如果将依率计征式的税收过程转换为数理表达，并从交易费用的角度来看，我们可以假设“监督和度量费用”为Cm，“议价费用”为Cb，“代理费用”为Ca。一方面，某一经济领域的国民收入（I）通常与税务机构的“监督和度量费用”Cm呈负相关关系，换句话说，“监督和度量费用”越低，执政者可获悉的国民收入总量越高；另一方面，该经济领域的税率（r）与国家的“议价费用”Cb也往往呈现负相关关系，亦即“议价费用”越低，国家税务系统越有可能提高税率。而“代理费用”Ca只产生于科层制税务系统内部。假设国家实际税收为（T1），征税中的交易费用总额为（C1），则整理可得：T1=I（Cm） × r（Cb）-（Cm + Cb + Ca）， C1 = Cm + Cb + Ca。随着科层制税务系统的规模越发庞大，部门与层级日益复杂化，在达成纳税人同意的过程中，税务人员能够逐渐负担起专门化的税收要求，加之会计制度的推广，还能细致地掌握不同类别的个体经营情况，所以，“议价费用”与“监督和度量费用”一般会呈现出显著的下降趋势；然而，科层制系统的规模扩张，也容易导致经纪性费用的产生，因而“代理费用”难免会有一定幅度的增长。由此，当科层制税务系统的边际税收收益（ΔT1）大于其负担的边际交易费用（ΔC1）时，执政者倾向于通过扩展科层制税务系统实现经济汲取。也就是说，只有当ΔT1 > 0，且ΔT1 > ΔC1时，在“依率计征”意义上的国家基础权力才可获得强化。
显然，“民主评议”制度所展示出的国家基础结构95（state infrastructure）既不属于世袭制，也不同于科层制。以岁入汲取为例，“民主评议”制度是一种“量出为入”而非“量入为出”的动员式征收方法。这一关键差异使征收人容易预先确定每轮递增的岁入量，然后逐级分配任务。严格地说，此种征收制度因不能实现依率计征，故而并不属于税收范畴，更接近于摊派。然而，与纯粹的摊派制度相比，“民主评议”制度不仅仅涵盖了征收执行环节，同时也包括了征收同意过程，甚至还包括了潜在征收对象和预期征收额的确定过程。从克服交易费用的角度来看，“民主评议”制度仍然具备与西方现代国家的税务制度进行多方面比较的功能基础。为此，以下将分别从三类交易费用的视角出发，逐一说明“民主评议”制度的主要特征：首先，在“民主评议”制度中，税务机构的议价对象并非社会个体，而是由同类经营户组成的公会组织。由于征收人并不直接与每个征收对象议价，所以，行业公会中的经营户就扮演起了征收人与征收对象的双重角色。相较于西方现代国家的税务制度，原本因科层化税务系统内部运行而导致的代理费用，基本都转嫁到了公会组织内部。其次，行业公会内部之所以能自行“消化”因实现征收同意而产生的交易费用（例如议价费用和监督费用），在很大程度上就因为在固定缴纳总量的情况下，行业成员在缴纳量的分配上形成了“人多则己少”的竞争关系。这一竞争关系直接引发了征收对象之间的议价动力，并且，由于各个成员之间也了解他人的经营实情，所以，在互相监督的经营账目逐步清晰化的同时，也大大强化了议价过程的针对性与“拉锯”效应的渐进性。值得一提的是，为了防止行业成员合谋隐匿实际收入，征收人还会通过利益“捆绑”的方式激励成员们的斗争性。第三，为了摊薄平均缴纳量，每个行业公会的成员也会因缴纳总量的固定化而激发起寻找潜在“漏户”的动力，并自觉承担进一步度量岁入来源的费用。虽然这与西方现代国家通过立法形式确定征收对象的范围形成了鲜明差异，但两者最终都达到了扩大税基的目标。所以，比之西方现代国家的税务制度，推行“民主评议”制度的国家征收人不仅几乎不必承担这三类交易费用，而且同样实现了委托代理、议价同意与扩大财源的目的。根据以上的特点陈述，我们也可以尝试将其转化为更一般化的数理表达。由于逐轮增加岁入是征收人实行“民主评议”制度的首要目的，所以，在初始岁入总额R0的基础上，征收人可逐轮获得因民主评议而产生的岁入增量ΔRn。在评议缴纳额时，征收人已不再承担议价、监督和度量费用以及绝大部分的代理费用，只需要负担税务人员维持每轮“挤”税动员而产生的少量代理费用，即ΔCn。假设国家实际岁入为（T2），征收中的总交易费用为（C2），故而可得：T2 = R0 + ∑ΔRn -∑ΔCn；C2 =∑ΔCn。当每轮的“挤”税收益大于每轮的交易费用时，征收人会倾向于开展下一轮的“挤”税动员。换言之，当ΔRn > 0，且ΔRn > ΔCn时，基于“民主评议”制度之上的国家基础权力方可实现强化。值得一提的是，对执政者而言，经过多轮拉锯式“挤”税后，不仅大户、中户、小户等各个等级的征收总量与其经营收入之比最终会趋向于一个“理想”的固定税率，同时也有效扩大了岁入来源的范围。
作为一种非常规的动员方式，“民主评议”制度的成功施行必然其来有自。按照迈克尔·曼的类型学划分，以西方现代国家为代表的“科层制”国家，尽管具有较强的基础权力，却不具备较强的专断权力。96对执政者而言，这种权力组合所产生的一个重要约束是，国家机构与市民社会（如征税人与纳税人等）之间所达成的同意势必要建立在长期议价的基础之上。与此不同的是，新中国成立后，“一方面，基于卡里斯玛合法性逻辑，国家拥有的专断权力可以说是无限的……（另一方面），国家基础权力却很弱”97。在高贴现率和低经济议价能力的不利条件下，虽然强大的专断权力使中央财税部门能够直接下派岁入任务，并将具体税额逐级交由地方政府分配，然而，为了克服因基础权力薄弱而导致的高昂交易费用，科层制系统不健全的地方税务部门又不得不将原本国家征收人与征收对象之间的同意过程转变为征收对象之间的同意过程。执政者才能借此进一步提升汲取能力。
有趣的是，以“民主评议”制度为代表的动员机制，在一定程度上也可转化为以国家税务系统为代表的常规机制。作为有效的岁入汲取方式，“民主评议”征收制度只推行了短短三年，而后地方税务部门逐步建立起了科层制税务体系。动员机制的非常规运作虽然决定了“民主评议”制度的不可持续性，但这一非常规性也成为动员机制向常规机制持续趋近的重要动力来源。以天津工商业税征收而言，从“抽象评议”到假定分评议，再到形成固定税率，就很好地呈现了税额依据由模糊化向清晰化转变的具体过程。而此种制度转向的动力基础正是被积极动员起来的一轮轮“民主评议”。当然，如果再推而广之来看，由于“动员机制与常规机制是两个互为替代的治理机制”，动员机制同样也会“因常规型机制的失败而启动运行，而且时常在正式组织基础上发生作用”。98
四、 结论
通过新中国成立初期天津工商业税征收的案例分析，本文已具体说明：在国家税务系统不健全的情况下，初入城市的共产党人，如何凭借以身份动员为基础的“民主评议”制度，不仅克服了经济汲取中高昂的交易费用，超额完成艰巨的岁入任务，并且最终走向了税收国家的建设。在此经验研究的基础上，从“民主评议”制度与西方现代国家的税务制度之比较中，更引发了本文对以下三个重要问题的探讨：
第一，“民主评议”制度有助于我们重新审视国家基础权力的强化逻辑，特别是在基础权力与专断权力的不同强弱组合下，国家机构的触角如何逐步渗透到社会领域之中。以天津工商业税征收为代表的地方性经验，展现了在弱基础权力-强专断权力的初始条件下，国家征收人如何实现征收对象之间的同意过程，进一步丰富了强化基础权力的可能形式。
第二，引入交易费用的视角，将繁复的岁入汲取过程简化成以交易费用为核心变量的函数关系，能帮助我们更深入地辨析两类强化逻辑的本质差异。显然，在如何克服交易费用的意义上，西方现代税务制度下的国家征税人通过不断健全的国家税务系统来降低各类交易费用，而新中国成立早期的共产党人则利用“民主评议”制度将几乎全部交易费用一并转嫁于公会成员，地方税务部门只需维持“挤税游戏”的持续运行即可。
第三，在中国近现代史的语境中，“民主评议”制度提供了新政权为何能从国家政权内卷化转向国家政权建设的一个微观基础。“民主评议”制度的推行不但避免了因经纪收入（代理费用）膨胀而造成的国家岁入困境，而且，也使动员性与常规性的强化逻辑之间形成了一定的转化关系——“民主评议”制度中的非常规因素有时也会成为动员机制转向常规机制的动力来源。
【注释】
①Joseph Alois Schumpeter， “The Crisis of the Tax State，” in Joseph Alois Schumpeter， The Economics and Sociology of Capitalism， edited by Richard Swedberg， Princeton University Press， 1991， p. 108.
②Ibid.
③Michael Mann， “The Autonomous Power of the State，” in Joseph Alois Schumpeter， States in History， Oxford： Basil Blackwell， 1986.
④Joseph Alois Schumpeter， “The Crisis of the Tax State，”in Joseph Alois Schumpeter， The Economics and Sociology of Capitalism， edited by Richard Swedberg， Princeton University Press， 1991， p. 111.
⑤James M. Buchanan and Gordon Tullock， The Calculus of Consent： Logical Foundations of Constitutional Democracy， Ann Arbor： University of Michigan Press， 1962； Geoffrey Brennan and James M. Buchanan， The Power to Tax： Analytical Foundations of a Fiscal Constitution， Cambridge University Press， 1980； James M. Buchanan， Public Finance in Democratic Process： Fiscal Institutions and Individual Choice， North Carolina： The University of North Carolina Press， 1987； William C. Mitchell， “Fiscal Behavior of the Modern Democratic State： Public Choice Perspectives and Contributions，” in Larry L. Wade （ed.）， Political Economy： Recent Views， Boston： Kluwer-Nijhoff， 1983， pp. 69-113.
⑥Norman Fronhlich and Joe A. Oppenheimer， “The Carrot and the Stick： Optimal Program Mix for Entrepreneurial Political Leaders，” Public Choice， Vol. 19， Iss. 1， pp. 43-61， 1974； Gary S. Becker， “Public Policies， Pressure Groups， and Dead Weight Costs，”Journal of Public Economics， Vol. 28， Iss. 3（1985）， pp. 329-347.
⑦Isaac William Martin， Ajay K. Mehrotra， and Monica Prasad （eds.）， The New Fiscal Sociology： Taxation in Comparative and Historical Perspective， New York： Cambridge University Press， 2009.
⑧Amilcare Puviani， Teoria della Illusione Finanziara， Milano： Istituo Editoriale Inernazionale， 1973（1903）； Wallace E. Oates， “On the Nature and Measurement of Fiscal Illusion： A Survey，” in G. Brennan， B. S. Grewal， and P. Groenewegen （eds.）， Taxation and Fiscal Federalism： Essays in Honor of Russell Mathews， Sydney： Australian National University Press， 1988， pp. 65-82； Dennis C. Mueller， Public Choice II： A Revised Edition of Public Choice， New York： Cambridge University Press， 1989； N. Gemmell， O. Morrissey， and A. Pinar， “Fiscal Illusion and Political Accountability： Theory and Evidence from Two Local Tax Regimes in Britain，” Public Choice， Vol. 110， Iss. 3-4 （2002）， pp. 199-224.
⑨Amilcare Puviani， Teoria della Illusione Finanziara.
⑩［美］玛格利特·利瓦伊：《统治与岁入》，周军华译，上海：格致出版社2010年版。
11同上，第13页。
12Gabriel Ardant， “Financial Policy and Economic Infrastructure of Modern States and Nations，” in Charles Tilly （ed.）， The Formation of National state in Western Europe， Princeton， N. J.： Princeton University Press， 1975；E. Kiser and J. Schneider， “Bureaucracy and Efficiency： An Analysis of Taxation in Early Modern Prussia，” American Sociological Review， Vol. 59， No. 2 （1994）， pp. 187-204.
13［美］玛格利特·利瓦伊：《统治与岁入》，第32页。
14Michael Mann， “The Autonomous Power of the state，” in John A. Hall （ed.）， States in History， Oxford： Basil Blackwell， 1986， p. 113.
15Charles Tilly （ed.）， The Formation of National States in Western Europe， Princeton， N. J.： Princeton University Press， 1975.
16［美］米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，南京：江苏人民出版社2012年版。
17Charles Tilly， Coercion， Capital， and European States， Oxford： Blackwell， 1990； Charles Tilly， “Entanglement of European Cities and States，” in Charles Tilly and Wim P. Blockmans （eds.）， Cities and the Rise of the states in Europe， AD 1000 to 1800， Boulden： Westview Press， 1994.
18理查德·拉什曼：《国家的迷思：精英侵吞与财政危机》，载陈明明（主编）：《共和国制度成长的政治基础》，上海人民出版社2009年版。
19Immanuel Wallerstein， The Modern World System， Volumes 1-3， New York： Academic， 1974-1989， pp. 137-138，转引自理查德·拉什曼：《国家的迷思：精英侵吞与财政危机》，载陈明明（主编）：《共和国制度成长的政治基础》（《复旦政治学评论》［第七辑］），上海人民出版社2009年版，第105页。
20Hillel Soifer， “State Infrastructural Power： Approaches to Conceptualization and Measurement，” Studies in Comparative International Development， 43（December， 2008）， pp. 231-251.
21Michael Mann， “The Autonomous Power of the State，” in John A. Hall （ed.）， States in History， Oxford： Basil Blackwell， 1986， p. 115.
22杜赞奇认为，国家政权的扩张应建立在提高效益的基础上，否则其扩张便会陷入“内卷化”困境。他对赋税征收系统中的效益做了如下定义：“不论利用何种手段，当正式的国家税收机关收税增加，而且，其征自纳税人的税款在总税收中比例增加时便可说明是效益提高。相反，如果正式税收机关所征税款在总税收中比例并未增加，则说明其效益低下。国家政权内卷化在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力”。详细参见杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社2010年版，第54页。
23杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，第3页。
24Max Weber， Economy and Society：An Outline of Interpretive Sociology， Berkeley： University of California Press， 1978（1922）.
25［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：三联书店2013年版。
26Prasenjit Duara， “State Involution： A Study of Local Finances in North China， 1911-1935，” Comparative Studies in Society and History， Vol. 29， No. 1（1987）， pp. 132-161；黄冬娅：《转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑》，北京：中央编译出版社2009年版。
27李炜光、任晓兰：《从“税收国家”到“预算国家”》，载《理论视野》2013年第9期，第41页。
28Shaoguang Wang， “The Construction of State Extractive Capacity： Wuhan， 1949-1953，” Modern China， Vol. 27， No. 2 （2001）， pp. 229-261.
29［美］玛格利特·利瓦伊：《统治与岁入》。
30《陈云文选（一九四九—一九五六年）》，北京：人民出版社1984年版，第1页。
31同上，第58页。
32《陈云与新中国经济建设》编辑组（编）：《陈云与新中国经济建设》，北京：中央文献出版社1991年版，第153页。
33薄一波：《关于1950年度全国财政收支概算草案的报告》，载《人民日报》1949年12月4日。
34中国社会科学院、中央档案馆（编）：《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编》，北京：经济管理出版社1995年版，第351页。
35同上，第352页。
36中共天津市委党史资料征集委员会、天津档案馆（编）：《天津接管史录》上册，北京：中共党史出版社1991年版，第780页。
37天津市档案馆（编）：《解放初期天津城市经济宏观管理（1949-1952）》，1995年，第261、420页。
38天津市地方志编修委员会（编著）：《天津通志·财税志》，天津社会科学院出版社1996年版，第168—169页。
39南开大学经济研究所（编）：《南开指数资料汇编：1913年—1952年》，北京：统计出版社1958年版，第304—305页。
40中共天津市委党史资料征集委员会、天津档案馆（编）：《天津接管史录》上册，第413页。
41中共天津市委党史资料征集委员会、中共天津市委统战部、天津档案馆（编）：《中国资本主义工商业的社会主义改造·天津卷》，北京：中共党史出版社1991年版，第1126页。
42中共天津市委党史资料征集委员会、天津档案馆（编）：《天津接管史录》上册，第414页。
43刘志诚（主编）：《中华人民共和国工商税收史长编》第1部（社会主义工商税收的建立和发展），北京：中国财政经济出版社1988年版，第45页。
44《1950年度税收计划完成情况及税收税源分析》（1950年—1951年），天津市档案馆藏，全宗90，目录1，卷219（收藏编号以下采用简略格式：如90-1-219），第63页。
45《各分局上半年工商业税征收工作总结和专题报告》（1949年），天津市档案馆藏，90-1-52，第21页。
46《1950年工商业税征收工作计划总结与专题报告》（1950年），天津市档案馆藏，90-1-171，第1页。
47《1950年度税收计划完成情况及税收税源分析》（1950年—1951年），第9页。
48陈永发：《中共建国初期的工商业税：以天津和上海为中心》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第48期，第143页。
49西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区财政概况》，载陕甘宁边区财政编写组、陕西省档案馆（编）：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史资料摘编》第6编（财政），西安：陕西人民出版社1981年版，第13页。
50谢觉哉：《征收救国公粮的研究》，载陕甘宁边区财政编写组、陕西省档案馆（编）：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史资料摘编》第6编（财政），西安：陕西人民出版社1981年版，第121页。
51周祖文：《动员、民主与累进税：陕甘宁边区救国公粮之征收实态与逻辑》，载《抗日战争研究》2015年第4期，第10、13页。
52海稜：《延安市征粮工作是怎样进行的？》，载《解放日报》1941年12月4日，第4版。
53［美］韩丁：《翻身——中国一个村庄的革命纪实》，韩倞译，北京出版社1980年版；［加］伊丽莎白·柯鲁克、［英］大卫·柯鲁克：《十里店（二）》，安强、高健译，上海人民出版社2007年版；李里峰：《经纪模式的消解：土地改革与赋税征收》，载《江苏社会科学》2005年第6期。
54《华北财政经济会议综合报告》，载中国社会科学院经济研究所（编）：《革命根据地经济史料选编》下册，南昌：江西人民出版社1986年版，第144页。
55蒋贤斌：《“民主评议”的实施与调整——建国初期城市工商税收方法、政策研究》，载《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2013年第4期，第28页。
56《顾准自述》，北京：中国青年出版社2002年版，第151页。
57同上，第151—152页。
58伍丹戈：《论城市工商税捐》，载《光明日报》1949年8月17日。
59薄一波：《致刘少奇并中共中央》，载薄一波著作编写组（编著）：《薄一波书信集（上）》，北京：中共党史出版社2009年版，第116—117页。
60薄一波：《税收在我们国家工作中的作用》，载《薄一波文选（一九三七—一九九二年）》，北京：人民出版社1992年版（2008年第2次印刷），第91页。
61古维进：《如何民主评议？——天津征收工商业税的经验介绍》，载《人民日报》1950年4月22日，第2版。
62同上。“原日的行业公会”指日军占领时期成立的行业公会。
63《两种政权税收政策比较表》（1949年），天津市档案馆藏，90-1-4，第73-84页。
64《关于开征上半年工商所得税征求各同业公会意见的来往文书》（1949年），天津市档案馆藏，90-1-49，第25—26页。
65同上，第39—40页。
66《解放后杨柳青镇第一个税务局》，载中国人民政治协商会议天津市西郊区委员会文史工作委员会（编）：《津西文史资料选编》第5册，1991年，第196页，转引自陈永发：《中共建国初期的工商业税：以天津和上海为中心》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第48期，第152页。
67陈永发：《中共建国初期的工商业税：以天津和上海为中心》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第48期，第154页。
68同注61。
69李周行：《按率征收工商业税中的民主评议》，载《天津日报》1950年8月9日，第1版。
70《1950年度税收计划完成情况及税收税源分析》（1950年—1951年），第63页。
71同上。
72《关于半年来税工工作总结报告及各税征收总结意见参考资料》（1949年），天津市档案馆藏，53-1-202，第12页。
73陈永发：《中共建国初期的工商业税：以天津和上海为中心》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第48期，第153页。
74《关于工商业税工作总结报告》（1949年—1950年），天津市档案馆藏，90-1-39，第63页。
75同上。
76《1950年度税收计划完成情况及税收税源分析》（1950年—1951年），第63页。
77《关于工商业税工作总结报告》（1949年—1950年），第67页。
78同上。
79同上。
80《1950年税收工作改进报告概述和报导通讯稿》（1950年），天津市档案馆藏，90-1-114，第17页。
81《1950年征收工商业税通报，1-8号》（1950年），天津市档案馆藏， 90-1-131，第26页。
82同上，第32—33页。
83《1950年工商业税征收工作计划总结与专题报告》（1950年），第1页。
84《关于工商业税工作总结报告》（1949年—1950年），第56页。
85天津市地方志编修委员会（编著）：《天津通志·财税志》，第169页。
86《1952年税务局关于解放三年来五种经济发展比较情况》（1952年），天津市档案馆藏，53-2-236，第1—2页。
87《税务局关于调整执行情况与地方税收工作报告》（1949年—1950年），天津市档案馆藏，77-1-2342，第33页。
88《1949年上、下半年工商业税工作大纲和总结报告》（1949年），天津市档案馆藏，90-1-51，第30页。
89《1950年工商业税征收工作计划总结与专题报告》（1950年），第1页。
90李周行：《按率征收工商业税中的民主评议》，载《天津日报》1950年8月9日，第1版。
91《本市税源工作调查大纲、总结调查表》（1950年），天津市档案馆藏，90-1-307，第16页。
92Laurent Rosenthal， “The Political Economy of Absolutism Reconsidered，” in Robert Bates et al. （eds.）， Analytic Narratives， Princeton University Press， 1998， pp. 64-108.
93Edgar Kiser and April Linton， “Determinants of the Growth of the State： War and Taxation in Early Modern France and England，” Social Forces， Vol. 80， Iss. 2（2001）， pp. 411-448.
94Michael Mann， “The Autonomous Power of the State，” in John A. Hall （ed.）， States in History， Oxford： Basil Blackwell， 1986， p. 356.
95［美］托马斯·埃特曼：《利维坦的诞生：中世纪及现代欧洲早期的国家与政权建设》，郭台辉译，上海人民出版社2010年版。
96Michael Mann， “The Autonomous Power of the State，” in John A. Hall （ed.）， States in History， Oxford： Basil Blackwell， 1986.
97冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，载《开放时代》2011年第1期，第83页。
98周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期，第108页。
刘炜：清华大学社会学系（Liu Wei， Department of Sociology， Tsinghua University）
