刘松山，华东政法大学法律学院教授
对监察体制改革的立法问题，笔者已写过一篇文章，本无意再参与讨论。但这段时间，随着立法的推进，特别是监察法（草案）公开后，社会上产生强烈反应。法律草案中的一些重大问题在学术舆论中引起激烈争议，有的争议甚至掺进了激情化、政治化的因素。这一现象，是在党的十一届三中全会以来几十年的立法中，都极为罕见的。建议有关方面予以高度重视。监察体制改革的立法，的确是党和国家的一件大事，需要广泛了解和集中民意民智，积极稳妥，多谋善断，以保证重大决策的正确。针对当前讨论的焦点，本文想着重就监察法（草案）究竟有没有违宪以及立法中的若干相关重要问题谈些看法。其中一些看法与学术界的倾向性观点可能不一致甚至相反，也希望能得到包容和理性对待。
一、监察法（草案）在宪法上总体是站得住的
监察法（草案）是不是违宪了？从学界已有的观点来看，主要是质疑的，有的观点明确列举了草案存在的违宪情况，并要求对全国人大常委会的立法进行合宪性审查。笔者初看草案，也曾觉得其中一些内容有违宪之嫌，但再仔细研读宪法和相关法律的规定，觉得这个草案在宪法上总体是站得住的。关键要回答以下几个问题：
1、监察法立法中是否必须写明“根据宪法”？
有的观点认为，全国人大及其常委会制定的法律都必须有宪法依据，监察法中必须写明“根据宪法，制定本法”，否则就是违宪的。
实际上，查阅全国人大及其常委会制定的法律即可发现，并不是所有的法律都开宗明义写了“根据宪法，制定本法”，不少法律没有写这一内容。为什么出现这一情况？因为宪法是国家的根本大法，它只规定那些带有根本性的事项，很多事项没有也不必写进去，或者是立宪时没有预见到事物的发展而没有写进去，而全国人大及其常委会是为国家和社会制定规则的最高机关，事物发展到哪里，它的立法可能就要跟进到哪里，但宪法修改所遵循的一条基本原则就是，不轻易修改，可改可不改的不改，所以，不能要求全国人大及其常委会没有宪法的明确依据就不制定法律。
从另一方面看，是否在法律条文中写明根据宪法，与是否违宪并没有直接的因果关系，一部法律即使在第一条写上根据宪法制定本法，其他的法律条文也有违宪的可能；一部法律即使没有在条文中写根据宪法制定本法，但也完全可能是落实宪法的好法律。因此，不能认为监察法（草案）没有写“根据宪法”，就属于违宪。
退一步说，如果认为监察法一定要写“根据宪法，制定本法”，在不修改宪法的情况下，也完全可以写上，因为宪法第62条规定，全国人大的职权之一就是“制定刑事的、民事的、国家机构的和其他的基本法律”。监察法不就是国家机构的基本法律吗？不修改宪法，制定监察法，不就是根据宪法，具体地说是根据宪法第62条的规定吗？
2、宪法中没有规定监察委员会，全国人大能否制定监察法？
有的观点提出，宪法中没有规定监察委员会这一国家机构，监察法（草案）在找不到宪法依据的情况下设立监察委员会，就是违宪的。
笔者认为，应当从两方面看这个问题：一方面，宪法中如果规定了国家监察委员会这一国家机构，再制定监察法，当然更好。但另一方面，宪法没有规定监察委员会，全国人大在不修改宪法的情况下制定监察法，设立监察委员会，也不能认为就是违宪。因为：
第一，宪法并没有禁止设立监察委员会或者类似监察委员会性质的机构。如果有类似禁止性的规定，在不修改宪法的情况下，全国人大立法设立监察委员会，就有违宪之嫌。
第二，如前所述，宪法第62条规定，全国人大有权制定国家机构方面的基本法律，立法法第7条也重申了宪法这一规定。所以，在宪法没有规定监察委员会的情况下，全国人大制定一部监察法，规定监察委员会的组织和职权，在宪法上是没有问题的。
第三，宪法第三章“国家机构”中虽然没有监察委员会这一国家机构，但上述宪法第62条的规定本身就在“国家机构”这一章中，所以，不能认为宪法没有规定某一国家机构，全国人大就不能立法规定它的组织和职权。
第四，应当注意的是，宪法第62条有关全国人大可以制定国家机构方面基本法律的规定，并不意味着全国人大只有对宪法明确规定的国家机构才能立法；宪法没有明确规定一个国家机构，只要有利于宪法的实施，全国人大也有权立法设置，关键是要看全国人大设立这一国家机构的初衷是什么，以及对这一国家机构规定的职权是什么。
3、监察法（草案）有没有违背宪法确立的人民代表大会制度？
有的观点提出，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，监察法（草案）动了宪法规定的人民代表大会制度的根本，将原来的“一府两院”改变为“一府一委两院”，调整了人民代表大会制度中的国家机关权力关系，因此是违宪的。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是彭真当年提出的，主要是一种政治上的说法，一直沿用至今，并不是宪法和法律的明确规定。宪法虽然没有对人民代表大会制度进行定性的规定，但还是明确规定了人民代表大会制度的基本内容。如何理解这个基本内容？恐怕主要应从以下三个层次进行：
第一个层次是宪法第2条的规定，即国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是人民代表大会制度的根本所在、精神所在，如果监察法（草案）违反了这个精神，侵犯和损害了人民代表大会的权力（比如，规定监察委员会可以对人大及其常委会这个权力机关进行监察监督，或者行使人大及其常委会的职权），就肯定是违宪了。有的观点认为监察委员会可以对人大及其常委会组成人员进行监察，就损害了人民代表大会制度的权威，是不准确的。对人大及其常委会组成人员个人进行监察和对人大及其常委会这一权力机关进行监察是两码事。从现在的监察法（草案）看，其规定显然不存在这个情况，没有违宪。
第二个层次是宪法第3条第一款的规定，即国家机构实行民主集中制的组织原则，也即人民代表大会通过民主集中制的组织原则来组织起国家机关的体系。这个组织原则的宗旨，也是保证国家权力掌握在人民和人民代表大会的手中，损害或者背离了这个组织原则，就是损害人民代表大会制度，就是违宪了。如果监察法（草案）对监察委员会组织与职权的规定，违背了民主集中制的组织原则（比如，规定监察委员会不由人民代表大会产生，不对它负责，不受它监督），就违宪了。从草案现在的规定看，尚不存在这个问题。
第三个层次是宪法第3条第四款的规定，即中央和地方国家机构的关系，应当在遵循中央统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性。这也是人民代表大会制度中民主集中制的一项组织原则。如果监察法（草案）对监察委员会的领导体制的设计，违背了这个规定，即属违宪。现在的草案显然没有这样的情况。
从上述宪法第2条、第3条的规定可以清楚地看出，人民代表大会制度的根本精神是，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了贯彻这个精神，保证国家权力始终和牢牢地掌握在人民和人民代表大会的手中，人民代表大会就必须通过民主集中制的原则组织起国家机关的体系。
现在的问题是，人民代表大会之下究竟要设哪些国家机构？设与不设、多设与少设，与人民代表大会制度是什么关系？是不是增加或者减少一个机构就动摇了人民代表大会制度的根本，就违宪了？不能这么说。设一个国家机构、不设一个国家机构，多设一个国家机构、少设一个国家机构，应当依据人民代表大会行使权力的需要而定，只要坚持民主集中制的组织原则，有利于人民代表大会行使权力，设与不设，多设与少设，都有灵活性。这样的灵活性没有也不会动摇人民代表大会制度的根本，如果要上升到宪法中的人民主权原则和人民代表大会制度的根本，这个灵活性体现的正是人民主权原则，是人民代表大会制度的根本。
回顾历史也可以发现，我们对人民代表大会之下究竟要设哪些国家机构，在认识和实践中，有一个不断发展的过程。1940年，毛泽东在他著名的《新民民主主义论》一文中设想人民代表大会制度时，只是强调“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”，“这种制度即是民主集中制”。到了1945年，毛泽东在他的《论联合政府》一文中设想的新民主主义的政权组织，仍然是“应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。从这里可以看出，毛泽东最初设想的人民代表大会制度，在国家机构的设置上，强调的是人民代表大会和在人民代表大会之下设立执行性质的政府，没有明确说人民代表大会之下还要设其他的国家机关。建国之后，人民代表大之下设立的国家政权机关也经过了一个不断变化发展的过程，只是到了1982年宪法才明确规定了人民代表大会之下设立“一府两院”以及中央一级的国家主席和中央军事委员会。这个历史脉络也说明，在人民代表大会之下究竟设立哪些国家机构，是在不断变化、也可以变化的，但没有变化、也不能变化的，是把权力从根本上掌握在人民代表大会的手中，是民主集中制。把这两条抓住了，才抓住了人民代表大会制度的根本，在人民代表大会之下多设少设几个国家机构，是翻不了人民代表大会这个天的，是跳不出人民代表大会这个“如来佛”的掌心的。
现在的问题是，宪法有没有对人民代表大会之下的国家机构作出明确的排他性规定？显然没有。宪法第3条第三款的规定是，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。这个规定的立足点是对该条第一款民主集中制的内容进行具体化，旨在强调这三类国家机关必须遵循民主集中制的组织原则，而不是限定人民代表大会之下国家机关的范围，说只能设立这三个机关，不能设立其他机关。
当然要承认，制定宪法时预想的就是上述三个机关，另外，在中央一级还包括国家主席和中央军事委员会（这两个国家机构的民主集中制原则有一定的特殊性，所以没有在第三条规定），没有想到设监察委员会。但可以肯定的是，从立宪原意看，宪法第三条包括由此展开的第三章“国家机构”中的内容，其初衷都不是要限定人大之下国家机关的范围，更没有明确排斥设立其他国家机关的规定。
而现在说监察法（草案）设立监察委员会违背宪法中人民代表大会制度结构的观点，主要理由就是认为监察委员会超出了宪法第3条第三款以及由此延伸的第三章“国家机构”中所规定的国家机构的范围。这实际是对立宪原意的重大误判。
宪法没有规定监察委员会，不等于全国人大就不能在宪法之外设立监察委员会。即使不修改宪法，全国人大单独制定监察法，设立监察委员会，只要监察委员会行使职权有利于国家权力掌握在人民和人民代表大会的手中，而非朝着相反的方向走，只要监察委员会与人民代表大会的关系严格遵循民主集中制的组织原则，就不存在违宪的问题，不存在动摇人民代表大会制度根本的问题，相反，这正是对宪法中人民代表大会制度的巩固和发展。
人民代表大会制度本身就在不断健全、创新、发展和完善中，党的十八届三中全会也明确提出，要对人民代表大会制度进行实践创新，宪法对人民代表大会之下究竟应当设哪些国家机关以及这些国家机关之间的关系，虽然有明确的规定，但这些规定是开放式的，并非封封闭式的，是允许全国人大创新设立宪法规定之外的国家机关的。
按照宪法的规定，全国人大有修改宪法的权力，当然也有解释宪法的权力，它的立法本身就有解释宪法的性质。所以，全国人大不修改宪法、不解释宪法，直接制定一部监察法，在人民代表大会之下再设一个监察委员会，是没有问题的，在宪法上有足够的理解和解释的空间。如果一定要提出是否合宪的疑问，可以作三种回答：第一，监察法是全国人大根据宪法第62的规定，制定的一部关于国家机构的基本法律；第二，监察法是对宪法总纲中第2条第二款“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，和第3条第一款“中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则”的具体落实；第三，监察法是以立法方式实施宪法中人民代表大会制度的重大措施。
至于监察法（草案）中对监察委员会一些职权的规定，可能涉及行政机关、审判机关、检察机关的职权调整，这是难免发生的问题，但如何解决这个问题，本身即属于全国人大及其常委会的立法权限，将来立法时做好法律的衔接协调即可，不能把用法律可以解决有关国家机关职权衔接协调的问题，上升到宪法和违宪的高度。
还有，对于监察法（草案）是否违背宪法规定的人民代表大会制度，我们不能笼统地下判断，不能抽象地说它违背了这个制度的基本原则或者基本精神之类的，而是必须指明它违背了宪法中人民代表大会制度的哪个条文，这样才有说服力。
4、监察法（草案）有没有违背宪法中有关公民基本权利的规定？
有的观点提出，监察法（草案）的不少规定违反了宪法有关公民人身自由、通讯自由和通讯秘密、财产权等基本权利受法律保护的规定，以及公民有权获得辩护的规定，认为国家公职人员也是公民，或者首先是公民，对他们宪法基本权利的限制，不能超越刑事诉讼法等法律的规定，不能比普通公民严苛。笔者认为，判断监察法（草案）中限制公职人员自由权利的规定是否违背宪法，主要涉及三个重要问题：
第一个问题是，国家公职人员的权利能否克减。如果我们承认与普通公民相比，国家公职人员的权利可以克减，目前监察法（草案）的有关规定就不能说违宪。而现在认为草案相关规定违宪的观点，是基于一个自我认识上的前提，即持论者认为国家公职人员也是普通公民，应当享有普通公民的权利，不能克减权利自由。但这个认识与法律草案起草部门、提案主体的初衷显然是相背的。草案起草部门、提案主体的立场很清楚，即公职人员的宪法法律权利应当受到克减，而且倾向于大幅克减。如果以这个认识为出发点，那么草案有关留置措施等限制剥夺公职人员权利的规定，就不存在违宪问题。所以，认为草案在公民基本权利方面违宪的观点，是缘于持论者用自己的立场去衡量草案起草者、提案者的立场，带有单向的主观性。
第二个问题是，如何准确理解宪法规定的法律面前人人平等？宪法中的法律面前人人平等是相对的，不是绝对的、无条件的平等，是指同一类人在法律面前的平等，强调不可以同一类人中有一部分人享有超越宪法和法律的特权。举一个简单的例子，宪法规定公民有受教育的权利和义务，但有关教育方面的法律对不同类型公民受教育的权利义务内容都做了具体限定，恐怕就不能说教育方面的法律违宪了。再比如，宪法规定了公民的基本权利自由，但刑法对国家工作人员犯罪行为所规定的刑罚显然都比一般公民要严格，恐怕不能说刑法的规定违反了宪法中法律面前人人平等的规定。现在，监察法（草案）实际是把公职人员从普通公民中单列出来，因为他们掌握着公权力，所以，在监察其违纪违法行为时，要做一些特殊的权利克减，这与刑法对国家工作人员犯罪所规定的刑罚重于普通公民的犯罪，在性质上是一样的，不能简单地得出草案违宪的结论。
宪法第37条规定，任何公民非经检察机关批准或者法院决定，并由公机关执行，不受逮捕，这里的“逮捕”是有特定法律内涵的强制措施。从这个规定也不能得出对公职人员进行“留置”的强制程度就不能超过“逮捕”的强制程度，因为很显然，一个被“留置”的公职人员，其犯罪的危害程度以及对其进行监察侦查的复杂程度，完全可能远远超过一个不掌握公权力的被逮捕的普通犯罪嫌疑人。按照监察法（草案）的设计，处于监察程序中的公职人员，不能享有宪法赋予普通公民获得辩护权等权利的保护，应当也是这个道理。
宪法第37条还规定，禁止非法拘禁或者以其他非法方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。这里连续出现的非法中的“法”，主要是指“法律”。就是说，在没有法律规定的情况下，不能剥夺和限制公民的人身自由，搜查公民的身体。但监察法（草案）显然是要成为一部法律的，所以对它作出的相关规定，也不能简单地说成违宪。
第三个问题是，全国人大及其常委会制定一部大幅克减公职人员权利的法律是否违宪？按照宪法和立法法的规定，全国人大及其常委会有权制定限制和剥夺公民自由权利的法律，当然也有权制定大幅克减公职人员自由权利的法律。刑法就针对性地对国家工作人员的犯罪行为作出了规定。因此，从立法权限上看，现在的监察法（草案）并不违宪。
当然，说监察法草案中关于克减公职人员宪法基本权利的规定不违宪，并不是说这个法律就可以做出任意性的规定，它对公职人员权利克减的规定，仍然应当保持一个合理的限度。
5、全国人大常委会审议并公布监察法（草案）的行为是否违宪？
有的观点认为，全国人大常委会审议之后向社会公开征求意见的监察法（草案）是违宪的，表明全国人大常委会对宪法不尊重，因此要求全国人大对常委会公布的这个法律草案进行合宪性审查，言下之意是要对全国人大常委会进行合宪性审查。
实际上，目前全国人大常委会的所做所为，并无不妥。在监察法的立法中，全国人大常委会要做的工作，主要包括：一是，初次审议和以后的继续审议；二是，让它的有关办事机构依法公开法律草案，向社会征求意见；三是，向全国人大提出监察法（草案）的议案。
现在，全国人大做了两项工作：一是，进行了初次审议，但对审议稿没有加进并公开倾向性的意见。在不了解背景、没有看到常委会倾向性意见的情况下，不能说常委会违宪，也不能说常委会对宪法不尊重。二是，公开了法律草案。对初次审议近半年后常委会公开法律草案的行为，我们应当给予积极评价才对，因为它让社会有了了解和提出意见的机会，而根据立法法第37条的规定，委员长会议就有权决定不公开法律草案。关键是，现在向社会征求意见的监察法（草案），是常委会的初次审议稿，没有体现常委会的意志，所以，也不能说常委会对宪法不尊重甚至有违宪之嫌。而向社会公开法律草案，是依据立法法第37条的规定而做的，所以也不能因为常委会公开的这个法律草案被认为有瑕疵，就说是常委会违宪或者不尊重宪法。
从上面的分析可以看出，如果不以公职人员与普通公民享有相同的宪法法律权利为前提，那么，从监察法（草案）的内容、全国人大常委会的立法权限以及所进行立法活动看，这部法律草案以及常委会的立法活动，在宪法上总体是站得住的。
同时也需要注意的是，我们指称一部法律草案违宪，不能笼统地说它违背了宪法的基本原则、基本精神以及依宪治国、法治原则之类的抽象内容，甚至以党的文件和领导人讲话为标准来衡量，在更抽象的意义指称违宪，也不能把一部法律的内容与其他法律的冲突归为违宪，应当注意违宪和违法的区别。
二、全国人大常委会监察体制改革试点的两个决定是否违宪 ？
从去年12月到今年11月，全国人大常委会先后做了两个决定：一是在北京、山西、浙江三地开展监察体制改革的试点工作；二是在全国各地推开监察体制改革的试点工作。对这两个决定是否违宪，理论中已经产生质疑，不少观点认为它们是违宪的。
这两个试点决定主要涉及宪法中的人民代表大会制度的结构问题，涉及几部法律即行政监察法、刑事诉讼法、检察院组织法、地方组织法和检察官法的调整和停止执行。而在几部法律中，行政监察法、检察官法本身就是常委会制定的，它既有权制定，也有权废除，当然更有权在试点期间权停止执行了。而另外几部法律是全国人大制定的基本法律，那么，如何看待常委会对这几部法律中的有关内容作出调整执行或者停止执行的决定？这也与宪法相关。所以，研究常委会的两个决定是否合宪，要考虑以下几个问题：
一是，两个决定与宪法确立的人民代表大会制度的关系。认为它违宪的理由之一，就是它违反了宪法中有关人民代表大会制度的结构。这个问题的主要观点笔者上文已经述及，但上文说的主要是全国人大，那么全国人大常委会有没有权力作出试点决定？应当说，也没有问题，因为在代表大会闭会期间，常委会就行使它的部分立法权；作出试点的决定，从宪法体制上看，不存在不可逾越的鸿沟，当然，第二个决定由代表大会作出可能更适宜一些。
二是，常委会决定调整执行或者停止执行的性质是什么？这实际是修改法律的一种特殊形式，是对法律的临时修改。常委会有权修改法律，也即有权改变或者废除法律中的部分条文。修改后的法律在全国都具有法律效力，而现在它所做的调整或者停止执行，并非完整意义上的修改，实际只是试点期间的临时修改。所以，常委会的决定是其修改法律职权的一部分，在宪法法律上都没有问题。
三是，涉及宪法第62条和第67条的具体规定。按照这两条的规定，全国人大制定基本法律，常委会在代表大会闭会期间有权对代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。刑事诉讼法、检察院组织法、地方组织法都是全国人大制定的基本法律，常委会的两个决定从性质上说，是对这几个基本法律非完事意义上的、临时性的部分补充和修改。
现在的问题是，这个补充和修改有没有与这几部法律的基本原则相抵触？如果要把全国人大常委会的两个试点决定与违宪联系起来，实际主要需要研究两个问题：一是，刑事诉讼法、检察院组织法和地方组织法的基本原则是什么？有哪些基本原则？二是，常委会的决定中有关调整和停止执行的内容是否与这些基本原则相抵触。如果确实抵触了，可以说有违宪的嫌疑。但不要忘记，常委会的这两个决定还不是宪法规定的完整意义上的部分补充和修改，试点后发现有问题，还可以再恢复回来。所以，即使两个决定的内容与几个基本法律的基本原则不甚相相符，也很难下结论说它们就违宪了。
所以，笔者认为，即使对这与两个已经发生法律效力的常委会决定，也不能轻言违宪。
三、建议对公职人员的权利克减问题做专门研究
从现在的各种争议看，将监察法制定中的多数问题归结起来，要害的一点就是，对于涉嫌违纪违法的公职人员在移送侦查起诉审判之前的监察程序中，能不能克减其权利，克减到什么程度为宜。如前所述，如果全国人大一定要在监察法中大幅克减公职人员在监察程序中的权利，在立法权限上不存在违宪的问题。
但是，一部法律对公民中一个特殊群体基本权利自由的限制克减，应当尽可能规定得科学、合理、合情。对这个问题的妥善解决，既要考虑法理问题，也要考虑中国特殊的国情和实际，特别是要考虑反腐肃纪的严峻形势和我们面临的各种风险挑战。
在很大意义上说，对公职人员的权利克减不完全是个宪法法律规定问题，也不是单纯的法理问题，还是个很严肃的政治问题，牵涉的因素相当多。建议有关方面组织专门力量，集中研究，找出科学方案，努力把法律中的相关内容规定好。
四、建议慎重研究回答监察机关的性质
对新设立的监察机关如何定性，是个大问题，因为性质决定职权和地位，也决定它与其他行使公权力机关之间的关系。截至目前，权威的官方文件特别是立法文件尚没有对监察机关在国家机关体系中属于什么性质，给出明确答案。
而11月5日，一位叫朱基钗的新华社记者发表的长篇监察体制改革综述，在披露监察体制改革大量细节的同时，提出一个说法：监察机关代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。新华社在一篇新闻综述中做出这个定性，引人注目，很不寻常。
什么叫政治机关？政治一般是与法律对应称呼的，有政治机关，是不是还有法律机关？政治机关有什么特点，与法律机关的区别是什么，与日常所说行政机关、司法机关的区别是什么？在进入国家机关体系后如何处理与其他国家机关之间的关系？这些问题很重要。
建议有关方面予以慎重研究，对监察机关给出权威定性，因为制定监察法，就必须在法律上给监察机关进行定性。从现在的情况看，宪法法律对权力机关、行政机关、审判机关的定性都比较准确，而在把人民检察院定性为检察机关的同时，又说它是法律监督机关，行使检察权，但什么叫“法律监督机关”？它的职权边界在哪里？检察权与法律监督权又是什么关系？一直以来未能回答清楚，这就直接影响了检察机关在国家机关体系中的法律地位和相关职权的行使。如果在法律的层面，是不是也可以把监察委员会直接定性为监察机关，在这个基础上再规定它的职权，使其职权反映性质？
五、建议慎重研究设立监察机关后国家权力的平衡问题
这个问题笔者在此前的文章已着重提出过。设置这个监察机关并赋予其广泛的职权，确实容易让人担心它会打破原有人民代表大会制度体制下国家机关之间的权力平衡。这个平衡既包括监察委员会与原来“一府两院”之间的平衡，也包括它与人大及其常委会之间的权力关系。建议有关方面对这些问题慎重研究设计。
这里还想提出的是，由于监察委员会监察的范围包括所有的公职人员，这就不可避免地会涉及一些敏感的政治人物，甚至不可避免地会包括党和国家领导人乃至最高领导人。
现在有一段《黄克诚传》中公开的史料：1980年的时候，担任中央纪律检查委员会常务书记的开国大将黄克诚，曾下令查担任党中央主席的华国锋搞个人崇拜的问题。而华国锋被群众反映的事有这三件：到江苏视察，沿途搞戒严，引起群众不满；在中央党校做报告坐的椅子被送到博物馆；山西地方政府给华国锋老家修故居。当时，纪委工作人员不敢查华国锋，黄克诚对他们说，你们要大胆查，一切后果由我黄克诚负责。当然，华国锋得知不仅没有生气，还诚恳地给中纪委回信，说这三件事都有，并作了处理。这是一件可圈可点的纪委监督案例，但也直接涉及纪委监督中的敏感地带，涉及十分敏感的高层政治人物和权力关系。前人之事，后人思之。历史上发生的这件中纪委常务书记监督党中央主席的生动案例，在制定监察法时是不是具有参考价值，让我们从更深广、更长远的意义上考虑制度设计中的顶层权力关系呢？
六、建议对监察机关要不要向人大报告工作做慎重研究
现在的监察法（草案）没有规定监察委员会向同级人大报告工作，引起了不少异议。设想监察委员会不向人大报告工作，只向人大常委会做专项工作报告，有它的合理性，特别是政治上的合理性，因为如果让身为监察委员会主任的纪律检查委员会书记向人大报告工作，可能引起很多的联想和连锁反映。但除政治的因素之外，这个问题恐怕还有它的复杂性。
1982年宪法没有规定中央军事委员会向全国人大报告工作，是因为军事问题极为特殊，涉及相当敏感机密的东西，而且有对外的因素。宪法也没有规定法院和检察院向人大报告工作，但后来的相关法律陆续修改，要求两院都必须向人大报告工作，一直沿用至今。现在，处理个案的法院、检察院都向人大报告工作，而监察委员会处理的同样是个案，权力很大，又与中央军委有很大的区别，再不向人大报告工作，不可避免地会产生令人不安的因素。
向人大报告工作和不向人大报告工作差别是很大的，对于在法律上如何处理人大与监察委员会的关系，关系甚大，建议有关方面对这个问题再予慎重研究。
七、建议在立法中妥善处理党的领导与人大依法行使职权的关系
立法工作必须坚持党的领导。全国人大及其常委会立法，就是通过法定程序将党的主张上升为国家意志，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。十八届四中全会提出，党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志，十九大报告提出，党在加强集中统一领导的同时，要支持人大依法履行职能，推进科学立法、民主立法、依法立法。在监察法的立法过程中，应当严格贯彻上述精神，妥善处理党的领导与人大依法行使职权的关系。
结合近一年来监察体制改革的立法，有几个问题建议有关方面予以研究重视：
一是，应注意党的主张与人大意志的联系与区别。党是工人阶级的先锋队，是先进力量的代表，党提出的主张包括路线方针政策，是站在新时代的前沿的，具有超前性，但人大是代表全体人民意志利益行使国家权力的，其超前性可能赶不上党的主张，但人大代表民意的广泛性可能超过党的主张，所以，它应当反映最大多数人的最大利益。在这种情况下，党提出监察体制改革的立法主张，具有先进性、超前性，但人大在立法过程中，应当用自己的代表性和广泛性来对党的主张发表意见，与党的主张相辅相成，相得益彰。
二是，党要在“善于”领导人大立法中做文章、下功夫。什么叫“善于”？这可以有很多的内容。比如，党充分听取人大组成人员的意见，特别是听取不同的意见，在听取意见的基础上多谋善断，进一步完善自己关于监察体制改革的主张，提高立法质量。
三是，人大要充分发挥法定程序中的作用，以充分的调查研究为基础，在法定程序中提出审议意见，使党的主张与人民意志高度统一，最后通过一部好的监察法。
但现在监察体制改革的立法中有几个问题值得注意：
一是，中央中央办公厅以公开印发文件的方式推动监察体制改革，容易引起不必要的误解和非议。有的观点可能会提出，中央办公厅与党中央是什么关系，觉得中央办公厅毕竟不是党中央，由它代表中央发文推进重大改革，不太适宜。有的观点可能会提出，中央办公厅公开印发的两个推动监察体制改革的文件，与几部法律的明文规定不符，甚至指称文件违宪。还有的人可能会产生联想，认为中办发文在先，是在给人大施加压力，人大常委会没有退路了，只能跟进立法，全盘接受。此做法可能的确容易让人产生这些误解非议和联想。从以往的立法经验来看，党提出立法的建议主张，在人大常委会审议之前都是不公开的，这样给人大的审议留有余地，也避免了被指称违法违宪的嫌疑。建议有关方面对此予以重视研究。
二是，中办的两个发文与人大的两个决定时间距离太近了。去年12月25日中央办发文，要求在北京等三地推动监察体制改革，不到10天，11月7日，人大常委会就通过了改革试点的决定。今年10月29日中办发文，要求在全国推开改革试点，不到一周，11月4日，人大常委会又通过改革试点的决定。这两个发文与人大的决定时间相隔太近，容易让人觉得在人大那里时间太仓促，缺乏一个调查研究和沉淀酝酿思考的过程。
三是，全国人大常委会在它的两个试点决定中，第一句话都是“根据党中央确定的¼¼改革试点方案”，或者“为了贯彻落实党的十九大精神”。人大常委会在法律中写明自己的立法内容是根据党中央的改革试点方案或者贯彻党中央的精神而来的，是旗帜鲜明坚持党的领导的体现，但同时也容易出现两个问题：一是，容易让人误以为，这个法律的内容都是党中央定的，人大只是履行了一个法律手续而已，没有充分发挥在立法中的主导作用；二是，任何立法都不能保证没有失误，一旦将来出现问题，人们又容易提问，这个责任究竟是在人大还是党中央？建议有关方面对人大在法律的正文中如何表述与党的主张的关系，加以研究。
八、全国人大应当在立法中主导形成共识
全国人大是最高国家权力机关，常委会是它的常设机关，两者在立法中应当最大限度地寻找和形成共识。这段时间以来，人们有一个感觉，就是监察体制改革的立法在社会上遇到不少纷争。对于一项改革性立法，在社会上遇到纷争怎么办？
1981年修改宪法时，最初的宪法修改讨论稿在社会上就引起纷争，针对这种情况，彭真明确说，人大修改宪法只能规定人民形成共识的东西，社会上议论纷纷的东西不能在宪法中做规定。在他的这一思想指导下，宪法修改委员会秘书处对宪法修改讨论稿又进行大幅修改，最后的宪法修改草案得到高票通过，就是因为这个宪法反映的是人民的共识。这个经验对我们今天仍然有启发意义。
建议有关方面在监察法的立法过程中，认真研究如何寻找社会最大共识，努力形成社会最大共识，使人大及其常委会的多数意见与社会最大共识一致起来。只有反映社会共识的法律，其基础才是牢固的。
九、建议对监察体制改革试点中遇到的问题适当公开
监察体制改革试点的时间还很短，但改革的情况究竟怎样？截止目前，似乎只有几份权威的改革试点的综述性新闻报道，但这几侧报道讲的主要是经验，似乎没有涉及遇到的问题。新闻报道是宣传性质的，立法活动当然需要宣传，引导大家形成共识，但形成立法共识也不能过于倚重宣传，因为立法除了把经验巩固下来，还必须解决问题。
建议有关方面注意研究，能否把监察体制改革中遇到的各种问题，特别是那些立法不能回避的问题也公开出来，向社会广泛征求意见，群策群力，广泛集中智慧，在解决问题的基础上形成立法共识。
我们相信，以习近平总书记为核心的党中央和全国人大及其常委会，会不畏浮云遮望眼，以坚韧不拔的意志精神和卓越的政治智慧、法律水平与理论勇气，努力推进监察体制改革，制定出一部经得起宪法检验、经得起历史和人民检验的国家监察法。
