摘要：当前人类已经正在进入新的社会形态，以网络技术、大数据技术和人工智能技术为核心的新的信息技术体系，正在赋予人类社会新的组织形态、生存空间、社会主体和行为模式，可以称之为智能网络时代。基于等级科层体系的整个传统社会形态下的管理模式在新的时代下都将产生实质性的变化。因此，无论从管理学理论，还是管理学实践而言，都必须进行相应的调整和适应。以便在重大的人类社会形态转型面前做好准备。简而言之，新的时代将在管理学基本原则上、管理学基本伦理上、管理学基本模式上，都将产生若干重要的改变。本文认为，人类在新时代的公共管理体系最终会形成三个变革：管理科层会被压缩但是不会被消失；宏观微观的距离会被拉近但是区别不会被取消；人工智能会全面参与管理但是不会完全替代人类。
关键词：网络；大数据；人工智能；公共管理；适应
作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员，国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。
当前人类社会很可能正在处于人类历史上最为重大的转型时期，其重要性不亚于人类在一万多年前所经历的第一次经济革命对人类社会形成的塑造和三四百年前的工业革命对现代人类社会的塑造。在当前这种转型的历史背景下，人类的社会形态、存在方式、行为方式都要产生深彻的改变。具体而言，当前人类社会从上世纪九十年代至今以及今后相当长的未来，正在经历着从网络社会出现以前的传统时代向以网络-大数据-人工智能技术三位一体的新的信息时代的转型。在这种根本性的社会结构的转型中，人类的公共管理体系也必然面临着深刻的适应性变革和重构。本文正是深入探寻在这种时代转换的历史进程中，公共管理体系要面临着哪些深刻的变化和趋势。
一、人类社会的历史阶段性变迁与新的历史时代的到来
在人类已知的数千年历史中，人类已经经历过若干次大的历史性变迁，从社会形态来讲，可以大致划分为原始的氏族社会、奴隶社会、封建社会、近代以来的资本主义社会、社会主义社会等。而从生产方式的形态划分，人类则经历过原始的渔猎采集社会，在一万多年前进入到农业社会，在三四百年前进入到工业社会，在二战以后进入到后工业社会。而自二十世纪中后期互联网的出现，特别是上世纪90年代后万维网大面积使用所产生的网络社会的形成以来，人类正在进入一种全新的历史阶段。而这一新的历史阶段由于其深刻的改变了人类在微观个体行为与宏观社会行为的基本方式与结构，并创造出了新的人类活动与生存空间，以及新的人工智能的智慧体，从而将诞生出一种前所未有的新的文明形态。在新的文明形态面前，之前的那些社会形态，可以被统一称之为传统时代，因为其具有共同的社会结构形态。而新的文明形态的形成，其核心的三个技术驱动是网络技术、大数据技术与人工智能技术。
图1 人类历史阶段的变迁与新时代的到来
从上世纪九十年代起，万维网的诞生促使互联网技术从原本狭小的军事与科学用途转为广泛的民用领域，并最终在新世纪渗透到社会的各个方面，构建起了人类前所未有的新的信息网络与渠道。网络最终产生了三个重要的作用：1）网络构建起新的数据空间域，从而形成了遍布人类社会的致密的信息网络，加速了人类在物质调度、生产经营、社会生活、思维交换等各种高度依赖信息机制的活动效率；2）网络形成了新的人类生活域态，形成了以“物理+网络”的新的生存状态，拓展了人类生存的新的空间和范围，并促使新的社会组织形态的形成；3）网络穿透了传统等级科层的社会结构，形成了新的扁平的人类社会结构。至今位置，通过各种接入渠道，互联网已经遍布全球。
从本世纪初开始，随着网络使用的密集化，人类通过网络形成和传输、存储的网络内容——数据规模也越来越大，目前，人类的数据存储量已经飞快地越过PB（拍1015字节），EB阶段（艾1018字节），而进入到ZB（泽1021字节），据估计，人类目前一年产生的数据，比之前人类有史以来所有的数据都多。2010年左右，大数据这一概念和技术被广泛接受并被应用。大数据技术是网络形成的人与人之间的广泛连接后，在内容方面数字化所形成的自然的结果。而未来人类还将构建人与物之间、乃至物与物之间（物联网）的更为广泛的联系，人类数据的形成规模也将进一步迅速增长。
伴随着人类数据量的进一步增大，人类已经无法通过人力来实现对数据的处理和应用，因此，必然发展出通过机器来进行数据处理的能力。一开始机器只是帮助人类进行简单的数据处理，如统计、聚合、运算等，随着机器运算能力的进一步增强，机器开始在人的训练下发展出模式识别（图像和语音）、逻辑运算、逻辑推理等能力。人工智能的早期产品就已经形成。从而在很大程度上来帮助人类进行对数据/信息的判断和决策。未来，人工智能是否会发展成为类似于人类一样能力的自主智慧体，目前依然不能下断言。但是一个基本的判断是，人类必然会在社会行为和决策中越来越依赖机器的作用。
因此，可以看出，人类社会从网络技术演化出人工智能技术是一个自然而然的过程：网络形成了广泛的连接，数字化提供了大量的信息与数据，催生出人工智能来处理数据和进行决策。因此，所谓未来新的人类时代，以信息技术的发展趋势来看，其核心就是在于形成一个以互联网作为广泛的连接渠道和形成新的空间，以人类社会的数字化为趋势，以人工智能的全面介入为结果的新的社会阶段。
从未来的发展来看，人类在历史上几乎从未经历过在如此短的时间内相继迎接如此多的核心的技术改变。所以说，我们正处于网络、大数据、人工智能技术三位一体叠加的过渡时代，有别与传统上认为信息时代的起点是二十世纪七十年代个人计算机的出现与逐渐普及和光纤等技术的发明后，在人工智能出现后，可以将其统称为人类未来的新信息时代或者智能网络时代。
图2人类新时代的信息技术的三位一体
二、网络、大数据、人工智能技术对人类社会形态与实质的改变
对于新的时代而言，网络、大数据、人工智能技术都对传统社会在很多方面产生了实质性的重塑，然而，其中每一个领域都产生了一个最为重要的改变：网络技术主要体现在对社会结构的改变，大数据技术，主要体现在对世界的重构能力，人工智能则体现在新的社会主体领域。
（一）网络使得等级科层制的传统社会向非中心、非科层的网络型社会结构转换
网络技术从一开始构建而言，最早是为了军事用途，为了保护关键信息设备和信息网络的稳固性，因此其初始就是为了构建一个非中心性的信息网络，从而使得无法通过对少数节点的破坏从而摧毁整个信息网络。而随着网络在全社会的更为广泛的渗透，也将这种非中心性的结构赋予给了社会结构。在网络社会中，个体的信息传播能力并不是其真实社会地位阶层的网络直接反映。网络中也打破了传统社会中自下而上和自上而下两种垂直单一的信息渠道，形成了任何节点可以与任何节点进行直接互动沟通的新的网络型结构[[1]]。当在水平层面改变了传统社会结构上的中心型时，在垂直层面，则同样对原有的等级层次进行了突破。网络中虽然也会出现根据社会能力与社会资源形成的纵向等级，但是整体而言，这种纵向等级是不稳固和动态的。任何节点之间，都可以跨越传统时代不同的科层位置，直接互动，因此，在网络社会的整体层面上，形成了远比传统社会森严的等级结构更为平等。
相对于等级科层制的传统社会结构而言，网络型的社会结构，是有史以来最为重要的社会结构的改变。这种社会结构的改变，直接突破了整个原有社会逻辑的基本架构。而相应的对传统的基于等级科层体系的管理架构也产生了多样的冲击，一方面，网络的非中心非科层结构促使了传统管理体系的分解和网络化：原有上一级政府的信息权威由于更为多元的网络信息渠道的出现而逐渐消解，单一稳定的信息渠道则被新的更为多样的非正式网络渠道所替代。另一方面，网络更为强大的信息传播与监督能力，也赋予了传统管理体系更为强大的整合能力。传统的管理体系可以更为方便的直接监督整个体系，并强化了管理体系范围内的资源调度能力。但无论如何，网络塑造新的社会结构是一种可见的历史性的趋势。
（二）大数据使得社会具备了较为精准的跨时空重建场景的能力
对于大数据的本质特点已经有了很多讨论和描述，如经典的提法是四个V（Volume大量、Velocity高速、Variety多样、Value价值）。但是这些还是从外在的特征而言的。但是本文认为，从本质上而言，大数据的本质是万事万物的数字化，是人类对真实世界的数字重建过程[[2]]。
在传统时代人类由于落后的数据与信息采集能力，只能通过落后的文字、符号、语音等进行数据的记录。因此，对于一个庞大领土范围内的管理体系而言，遥远的最高权力者只能通过被大大压缩的统计数据和其他简报，掌握整个国家范围内的基本情况和政情民情。一旦在具体地方发生了管理性事件，则就必须要从中央政府派出钦差来到地方进行具体的督察或者业务指导。而在大量例行的事物上，遥远的中央管理者，并不需要且缺乏对具体地方管理实践的指挥能力。
大数据技术则从根本上改变了传统社会对具体社会生活记录与重建的能力的匮乏状态。由于强大的无所不在的数据感知、采集与记录能力。使得任何数据都可以就近的进行存储，并对任何已经存储的数据进行调入调出。在行为能力上，大数据促使产生了一种新的管理状态，即遥远的管理主体，第一次具有了在远距离、长时间跨度下对遥远事物的精准重建能力。这对于基于缓慢信息状态下的传统社会运转体制产生了极大的影响。具体而言，表现在三点：1）跨越时空的精准场景再造能力将改变原先必须严格依赖逐级管理的体系架构，遥远的管理者同样可以具有与近场的管理者大体相当的数据信息；2）精准的数据追溯性改变了管理监督的状态，由于大数据技术使得任何数据痕迹都可以被长期的追溯而不改变其信息的内容和精度，因此，这使得事后的追溯更为便捷和容易，从一定程度上可以减轻和减少行政监督体系的强度和密度；3）资源的匹配性将由于对客观物体的高效的数据重构而得到更大的满足，资源（包括物的资源和人力资源）都将具有了更大的相互匹配与适应能力，从而减少了公共管理体系在资源匹配方面的依赖。
（三）人工智能将产生新的人类社会主体
伴随人类对数据的进一步处理，人工智能进一步产生。人工智能本质上是创造一种自适应和自我判断的复杂数学函数，从而对复杂的人类社会信息的输入进行响应，并自主做出符合或者模仿人类行为的输出。而当这样的模仿人类的行为的输出可以达到人类的水平，并难以被其他旁观人类所区别。就可以认为人工智能已经产生。从目前的水平而言，人类社会已经在大量专业领域创造出了可以与人类智力相匹敌的人工智能程序，在很多具体的环节来帮助人类完成工作，如自动驾驶、自动翻译、图像识别、自动生产线、服务应答等，这就是弱人工智能的概念。目前，人类正在超越弱人工智能技术，而创造出如同人类一样的高效、复杂、具有强大学习能力与适应能力，甚至产生自我意识的人工智能，这被成为强人工智能[[3]]甚至超人工智能。根据某些科学家的判断，人类在2050年左右，可以构建出和人类大脑神经元数量一样多的逻辑单元的芯片。那时候，人类可能会拥有强人工智能。这种观点，当然是值得商榷的，因为目前对什么是意识的本质和其产生的原理，人类并未掌握。但无论如何，人类都正在迎来一个自我创造的机器智慧普遍融入人类社会的时代。
对于人工智能体对社会的影响而言，将产生三个方面的重大改变：
1.人类将第一次拥有了无尽的劳动力资源
人类社会发展的历史就是一个不断制造工具并对人类进行替代的历史，在农业时代，人类驯化了牲畜，从而为人类提供生物动力替代人类进行简单的劳动；在工业时代，人类则利用矿石能源、蒸汽、电等作为能源的载体方式来提供动力替代人类劳动；在信息时代早期，人类发明了电子计算机进行科学、军事、商业方面的数据处理，部分替代了人类脑力的简单活动；人工智能出现后，则在很大程度上越来越多的替代了人的脑力活动，在自动驾驶、客服应答、工业流水线等方面，人工智能都将发挥极大的效能。而进入到21世纪后，人类的总人口数虽然越来越增加，但是日益增加的智力需求使得从事较高知识技能工作的人口数越来越短缺，同时，聘用知识工作者的成本也越来越高昂，教师、医生、科学家、飞行员、管理人员这些高等级的人才培养的时间也越来越长。人类社会正在进入一种严重的知识资源相对不足的局面。人工智能体的出现第一次使得人类能够解决了能源资源的有限性外，找到了近乎无限的智力资源的可能。
2.人类将拥有高效、精准、能力更强的多样劳动者
由于机器智慧本质上是建立在广泛的网络连接和大数据的基础上，同时又不具备人类自然生命的众多生理于情感约束，机器智慧无论在信息的掌握程度、对输入的响应速度方面，理性的判断分析能力方面，都远超传统人类，因此，人类社会将拥有在大部分能力上赶上并将超过人类的劳动者。当这样的劳动者出现后，一方面，人类对于自然世界和微观世界的理解与探索也将极大的改变，对于危险的场景，遥远的太空，微观的动植物体内，都可以用机器智慧进行探索和改造；另一方面，人类将彻底摆脱物质的价值束缚，传统的劳动价值论也好，成本论也好，都是建立在人力的有限性和昂贵性上的，当大量的人工智慧体能够从事复杂的劳动并源源不断的生产出物质产品后，人类以劳动的复杂度、时间和知识想稀缺性为根本标准的价值衡量体系也将改变，人类将第一次从物质稀缺时代进入普遍的物质丰腴时代。
3.人类将进入一种特殊的人机混合或者普适智慧阶段
当整个机器智慧深刻的嵌入社会后，人类将发现一种普遍的人机混合或者普适智慧阶段的到来。在这一阶段中，由于传感器和智能芯片的普遍嵌入，任何物体都能够成为可以和人类进行交互的智慧体，而任一形态的机器，都可能具有人工智慧的嵌入，并能够进行自主收集信息、判断和行动。
在这一阶段，机器就第一次具有了和人类几乎一样的交互和智慧能力。成为了一种新的社会主体，能够扮演绝大部分人类扮演的角色。这将产生三个目前而言从未有过的问题：1）人的绝大部分工作是否会被更高效率的机器替代？这将对原有经济体系产生极大的颠覆，普遍失业或许成为一种必然，根据日本经济新闻和英国金融时报共同研究调查发现，在人类的 820 种职业、2,069 项业务（工作）中，约有34%（710 项工作）可被机器人替代[[4]]；2）人工智慧体到底是完全的机器还是如同其他生物一样，如果动物的权力需要尊重，那么作为比动物具有更高智慧的人工智慧体的权利是否需要尊重？3）人对人工智慧的利用，是否会产生人对机器的高度依赖，特别是对脑力劳动的依赖，最终会导致人本身的蜕化，形成人的客观被奴役的状态？这些问题，都是当前亟待面对和解决的。
三、传统时代公共管理体系的基本逻辑
要理解新信息时代下（网络-大数据-人工智能）对传统公共管理体系的重塑，就首先需要理解传统时代下公共管理体系的基本架构与逻辑。所谓传统时代，本文里就是指在网络出现之前的人类社会。
当然，对于传统时代的公共管理的逻辑可以有很多层面的刻画。但是可以总结出几个基本的逻辑。
（一）传统社会和相应的管理体系是自顶而下的等级科层架构
无论从最早的氏族社会、再到奴隶、封建、工商业革命后的近代以来的资本主义社会，在人类几千年的历史里，传统社会的基本结构都没有发生实质性的改变，都是自顶向下的等级科层体系。这种社会结构体系是这样的：
1.社会是自顶而下的水平分层结构
在传统社会中，根据知识、权力、资本的占有的多寡不同，社会大体会形成较为稳定的水平分层体系。在层级之间则形成一定的层级间的交互。在不同的时代，决定社会等级的是不同的要素。例如在较为古老的社会早期，祭祀、神职人员占据社会阶层的顶层，这实际上是一种通过知识占有而形成的上层阶层。如在人类普遍的早期神话时代，乃至在欧洲的中世纪时代，神权阶层都是牢牢占据在社会的顶端。甚至在今天的某些国家（如印度），依然保留着历史遗留下来的种姓制度。而随着历史的进程，世俗权力则进一步与神权（知识权力）来争夺顶端阶层的位置，如在中国的商周之后，世俗权力都超越了神权，并完成了对神权的整合。在欧洲中世纪时代，也存在着大量国王与教皇争夺顶级阶层位置矛盾。资本虽然一直在社会阶层分化中扮演作用，然而其真正占据社会阶层顶端的是在近代工商业革命之后。所谓的资本主义，就是资本真正成为衡量社会等级的标的物。
而在水平阶层之间，传统社会也形成了若干实现阶层流动的垂直管道。从而促使优秀的低阶层人才能够跻身于高阶层人才。在人类社会早期，一方面，是通过血缘、通婚来实现的，但是这种渠道相对较窄，很容易形成门阀政治。另一方面，则是通过军功来实现的。然而军功在和平时代则很难为平民所得。此后，则是进一步通过各种人才的推荐制度来实现，如汉朝的举孝廉、魏晋的九品中正制等。真正建立起较为稳固的阶层流动制度，则是在科举制度形成后，从而建立起了通过考试来实现阶层跨越的路径。能否在水平的等级之间建立稳固的垂直交流渠道，也决定了这一等级结构的长期稳定性。
2.社会存在着垂直领域的专业分工
除了水平结构外，在不同的相应阶层，也因为社会经济活动更加分化的原因，形成了垂直视角的不同的专业分工团体。并且这种专业分工团体往往还跨越多个阶层，形成了穿越层级的人的团类类比区分。如同样是从事军事活动的人群，由于历史的延续、家族、个人的资质、努力、机遇不同，可以同时从社会的最上阶层，一直贯穿到最下阶层。而这种垂直管道的联系，并不是只是形态上的，也起到了很多别的功能。如帮助社会从最底层传递信息、输送人才、反映利益诉求等作用。
因此，在人类过去几千年来的历史演化中，一直都形成了这种水平存在明显的阶层划分，纵向来看存在着明显的专业分工和人群分类并形成能够部分跨越层级的信息与人才交流管道的结构。
图3 传统社会与管理体系同构的垂直等级科层体系
3.管理系统也形成了同构的等级科层制
在严格的等级科层体系下，传统时代的管理系统也形成了类似同构的结构。这一等级结构就是：1）根据不同的管理权限，设置稳固的不同的权力位置，上一级的权力所拥有的权力范围更高。2）权力按照自上而下的位置贯穿下来，下级需要服从上级的命令。3）信息则按照自下而上的顺序逐级上升到上一级直至管理体系的顶端，由上一级或者最高权力来做出决策。4）在垂直的领域，则相应设置不同的专业管理单元进行专业性的管理。以这样的形式，信息与资源则形成了在整个管理范围内的完整的大循环和调度。
（二）社会结构与管理体系的宏观与微观形成相对的分离
传统时代管理体系的第二个逻辑是，在整个的社会活动中和相应的管理中，存在明显的宏观与微观分离的状态。这种状态就是说，每一级管理体系都主要从事本级的管理活动，而更为细节的事情，则交给下一级的管理机构来进行运作。处于高层次的政府，通过宏观的统计数据来掌握大范围的社会状态，并做出相对模糊的大的政策判断，并将更为针对性的管理权限，交给微观管理者来进行判断[[5]]。
这种宏观与微观分离的状态有三个原因。一是由于传统社会落后的信息传递能力，使得微观层面的信息必须要通过逐级的方式才能传递给宏观层；二是由于信息处理能力的落后，每一层管理机构的信息处理能力是有限的，因此，在逐级传递的时候，必须要进行信息的压缩与筛选，最终在压缩与筛选过程中，微观信息就逐渐减维和汇总形成宏观信息。三是每一级管理体系的决策能力也是有限的，因此，只能做出模糊的一般性原则的决策，而不能根据微观的多样性情境进行具体精确的决策。
当然，这种宏观与微观的分离，只是在一般情况下。而在特殊情况下，如重大的灾害事故的发生、具体的战争领域的某些情境下，最高级别的权力者会下沉到第一现场进行实地指挥。然而这种指挥在传统时代，更多是一种士气鼓舞的体现和重实现视，并且保障大范围的资源向关键区域集结，并不是对传统管理层级超越，只能说是对传统层级的距离进行压缩，宏观与微观的隔离依然是存在的。因此，宏观与微观的隔离是传统管理体系的第二个核心逻辑和准则。在这一逻辑之下，宏观与微观单元形成了各自的任务与管理准则，如上级不直接干预下级的授权原则，下级向上级汇总的负责监督原则，上下级相对分工的各司其职原则等。
（三）每个管理体系的单元最终都是自然人组成的
传统时代管理体系的第三个原则是无论什么层级什么位置的管理单元，最终都是自然人组成的。这一原则看起来非常简单，但是实际上却产生了若干重要的影响与作用。
首先，自然人的管理者具有典型的能力有限性。受制于自然人智力、体力、精力的限制，每个管理单元的管理能力是一定的。这就产生了管理幅度与管理效率问题。如传统上，认为每一层管理者直接管理的下级数量（管理幅度）以七八个人为最高限度。而统观传统管理体系，除了在高度同质化的流水线工厂中，车间的管理者可以管理几十个工人。在一般性的行政管理体系中，自顶而下的整个体系都是以大约8个左右为限进行构建的。一旦超过的过多，则又会形成各种其他的辅助结构来减少同一层管理者的管理幅度。
其次，自然人的管理者具有典型的非理性判断性，具有明显的信息能力有限与非理性判断问题[[6]]。自然人管理者，在收集信息时，一方面其信息阅读获取能力是有限的，其要么通过一手的调研，要么通过二手的阅读、听闻等方式来获得信息。但是这样的信息数据能力是极为有限的。这就导致，每一层的管理者都只掌握了相当有限的管理信息。并且，自然人在将相对客观的信息内化为主观掌握的信息后，还存在着受制于经历、经验、知识背景、情感等。
第三，自然人的管理者还有典型的社会性。也就是说自然人的管理行为，不仅受到自身管理决策的影响，同时受到广泛社会联系的影响。对于自然管理者而言，除了刚性的管理规则如法律法规、行政制度约束外。意识形态、自身利益、个人情感、社会关系、社会舆论等大量其他社会因素，都会影响到管理者本身的管理决策和行为判断。
四、网络、大数据、人工智能技术引发的公共管理体系的变革趋势
正因为由于在网络、大数据、人工智能技术的突出影响，整个人类社会形态产生了深刻的变革，与此相对应，公共管理体系也产生了相应的变革。这种变革当然是全方位的，但是，与以上三个层面的变革相适应，公共管理体系也产生了三个方面的变革趋势：
（一）穿透科层制？
当网络社会逐渐由传统的等级科层制变为去中心、去科层的网状结构后，一个自然而然的结果是，与传统金字塔型社会同构的公共管理体系就产生了与社会相脱节的状态。但是，相对而言，社会的变革，是一种自然的状态，是整个社会在技术驱动下社会演变的自然结果；然而金字塔型公共管理结构的体系，却是具有强烈的制度设计的结果。在当传统时代等级科层制的社会与公共管理体系同构时，公共管理体系具有天然的合理性和稳定性，然而当社会与管理体系不再存在同构关系时，管理体系就自然面临着相应的变革动力，一个基本的规律是，管理体系必然要同社会现实相符合。
图4 网络引发的传统公共管理体系与社会现实的结构背离
图4显示了网络引发的传统公共管理体系与社会现实的结构背离，当这种结构背离形成时，网络对传统公共管理体系会产生两个方面的趋势作用：一是网络技术提供给了传统政府超越科层结构，形成在纵向和横向进行跨越式决策、执行、监督的渠道，从而有助于构建一个网络化的政府结构，这是一种理想中的技术逐渐改变制度架构的自然趋势。二是网络技术同时提供给了传统政府体系不改变原有结构就可以利用现有信息化技术强化自身的效率的途径，这从另一方面加强了原有体系结构的稳固性。但是，一种制度安排是无法背离社会结构太远的，网络型的社会必然会产生原有金字塔型管理体系的管理能力漏洞越来越多，必然会促使公共管理体系趋向外部扁平化，内部打破科层促进整合的趋势。
（二）打破宏观与微观？
正如前所述，大数据本质是人类对现实世界的数字化重构的过程。各种大数据，都是来自于对现实的采集、归类、存储、传输与重新展现的结果。当人类的数字能力越来越强大，来自于距离与时间所产生的数据鸿沟逐渐消失时候，人类就可以实现在远距离进行事实的精确发现和重构。在这种情况下，原有传统社会基于薄弱的信息能力所形成的需要通过逐渐削减信息容量实现从微观层面到宏观层面的现状，就被深刻的改变了。遥远的精确的实践数据，同样可以无损的集中传导宏观决策层，在宏观决策层进行系统的分析，并对微观给予精确的指导。
这种状态的发生，将在管理层面产生三个方面的实质性的改变：首先，是管理层级的压缩化，由于互联网形成的跨越层级的信息通路的产生，在大数据现场重建能力的强化下，将产生更为显著的层级压缩的动机，更高层面的管理者具备了对第一线直接的临场信息获得和临场指挥能力，将使得原有层级分布的管理架构更受到穿透性的压力；其次，是管理能力的强化，由于跨越层级的管理活动成为一种常态性可能，因此，整个管理体系就相应具备了在任何一点给予最强的管理支持的能力，这就从动态上使得管理体系的能力更为完备化；第三，由于整体上宏观管理能力的加强，从而客观上造成了微观基层管理体系的弱化或者萎缩化。
以上三个方面的改变，最终都将指向一个趋势，就是大数据能力的不断发展，是否导致在公共管理上的宏观与微观的区别是否在模糊并最终取消？传统上宏观通过统计数据制定总体政策并通过微观层面进行执行和修正的分工是否最终将改变？这是在管理体系上必然要慎重思考和面对的问题。
（三）机器能管理人？
机器能管理人，这在科幻小说中或者电影中，或许并不少见。但是随着科技迅速的发展，人工智能技术将机器能管理人的预期生生的带入到现实之中。根据最新的普华永道的估计，在未来十多年中（到2030年），机器人将会替代全球大约百分之三十的工作，其中最能够被替代最大的不是传统上认为的制造业的重复劳动环节，而是金融服务行业，其中该行业61%的就业机会可能被机器所取代。这就意味着，不仅是传统的被认为的简单劳动会被机器替代，那么复杂的管理活动，也会在很大程度上被机器所替代。这就是说，机器能管理人，不只是一种幻想，而是一种正在发生的事实。而根据一项在英国的统计表明，甚至有四分之一的人认为，政府如果由人工智能管理，那么其管理水平比人管理要高。这就意味着，如果在英国进行由人还是来由机器进行社会管理的投票的话，恐怕有四分之一的人会投机器，或者如果AI可以自由参加选举，或许可以在议会拿到1/4的席位。这一调研虽然是在西方国家，但是这种趋势依然是值得高度重视的。
机器能管理人或者参与公共管理过程，将产生三个方面的深远影响：1）在政府绩效方面，机器高度参与的管理过程，或许因为其高效率和强大的信息能力，提高人类政府的绩效水平；2）机器参与公共管理，或许更能够执行刚性的法律，在依法执政方面做的更好；3）机器参与公共管理，将深刻改变管理的内涵与外延，引发整个管理体系伦理与实践的大震荡与大重构。
五、对网络、大数据、人工智能技术引发的公共管理体系变革的谨慎判断
以上只是从一般性的规律角度探讨了未来信息技术对公共管理体系的变革的压力和产生的趋势，然而，对于真正的公共管理体系会变成什么样，我们还需要进行谨慎的判断和斟酌。基于以上的三种趋势，本文认为，未来的公共管理体系将会产生三种应变性的形态：
（一）科层会被压缩但不会消失
固然网络会穿越传统的等级科层体系，但是科层在网络出现后被赋予了新的意义。所谓科层，其实质是形成了逐级传递的信息与命令链条，从而实现从决策到执行的分工与组织，在大范围内实现管理活动。只要人类的管理分工依然存在，那么管理就存在不同阶段的逐级分解，就会形成从决策到执行的命令链条。但是这种新的科层体系会产生几个变化：
首先，原先冗长的动辄五六级的科层链条会被大大压缩，往往形成“决策-执行”或者“决策-传导-执行”的两三层。科层的压缩在新的时代将是一种管理体系上的常态，无论从商业性组织，还是公共政治类的组织，科层都将被大大的压缩。两三层的体系将越来越成为常见的体系，在管理学家眼里梦寐以求的扁平型组织在未来的管理体系中，终将实现。
其次，静态的稳固科层链条会转变为动态的临时性链条，各种管理要素，会围绕新的任务的发布，而形成新的科层链条，并交叉组合形成动态科层网络。这就意味着，在新的管理体系中，由于管理单元的多功能化和所需要处理的社会事务的复杂化，每个不同的管理单元，都随时可能面临角色上的调整和分工，传统的刚性决策会被柔性决策替代。
第三，任务链条的方向将是双向多元的，也就是说，越来越动态的任务链条将形成多个任务“发起-传导-执行”的过程，在动态管理体系中，传统的上下级关系将逐渐消失，决策到执行的方向既可能是传统上自上而下的，也可能是原先自下而上，也可能是社会中任何个体发起的形成的任务链条。
（二）宏观可以临时替代但不能取代微观
传统时代宏观与微观分离的核心原因在于管理体系信息能力的有限性和管理单元能力的有限性，从而形成了通过微观信息减维叠加构建宏观场景并实现管理上的宏观决策与微观执行的体系状态。尽管在新的管理体系中，由于强大的大数据再现能力，使得整个体系的信息呈现出一种全息化的态势，也就是在微观的任何一点都可以具有获取其他区域信息的能力。并且由于人工智能的辅助，使得任何微观一点具有大体同样的决策能力。因此，看似使得传统上宏观与微观分离的必要性不再存在。然而，本文认为，在未来的体系中，宏观可以临时替代微观进行决策执行，但是并不能取代微观，原因有三：
首先，宏观可以帮助微观决策执行，但没有取代微观的必要。传统上，特别是在突发事件上，往往出现高层级管理团队直接超越科层指挥具体行动的情况，这其中隐含的前提是，在这样的场景中，高层级管理体系具有更大的资源调度能力和更高的管理素质。然而，在大量的日常事务中，宏观管理者即便掌握了同样的微观信息，然而也并不能证明在具体的微观事务上也比微观管理者表现的更好。
第二，宏观与微观的分离体现了管理权威的统一性。所谓管理权威，是指，最终由谁（体系的哪一部分）来掌握管理活动的最高决策权的。在公共管理中，也可以称之为政治权威，也就是说谁来受公民委托来实现最高的政治权力。在管理体系中，宏观与微观的分离，体现了管理体系的统一性原则和政治上的主权原则。也就是说，只有经过特定法定程序选举和授权的特定主体，才具有在宏观上最终决策的权力。而其他的管理单元，尽管拥有同样的能力，也不能代表整体的最高主权。因此，只要人类社会存在主权的区别，也就必然存在着宏观和微观的分离以确保宏观代表最高权力的统一性。
第三，宏观与微观的模块化分离有利于管理体系的自查和修复。任何管理体系都存在故障和问题的可能，如果不区分不同的功能模块，那么一旦管理体系发生了问题，则很难进行精确的识别和定位，而修复或者更换功能模块的代价也是较大的。想象一下，如果一个管理体系的所有决策都是由同一的宏观中心作出的，而不再区分宏观与微观的区别，那么一旦出现了管理问题，是否意味着整个管理体系都出现了问题。而区分宏观与微观的不同，则可以较为精准的定位到底是哪个位置的管理模块出现了问题。针对不同的位置的问题，则可以进行方便的修复。
因此，以上的三个方面的原因，决定了只要存在管理的分工和管理体系本身，无论未来时代如何赋予宏观强大的微观精准能力，还是赋予微观强大的宏观信息能力，都不会改变宏观与微观总体上分工的局面。
（三）机器可以参与管理但不会替代人类
对于人工智能而言，如果从漫长的人类管理史来看，机器参与人类的管理是贯穿在人类管理的全过程的。如古代算盘参与钱粮的管理，近现代以来各种机械式和电子式计算机参与人类的管理和辅助决策。所以机器参与管理本身并不值得过度忧虑。未来人工智能分为弱人工智能和强人工智能甚至具备完全的人类认知的超人工智能。对于不同的人工智能体系参与人类管理而言，人类本身都没有值得过度担忧的。
首先，弱人工智能不会改变人类的主体地位。所谓弱人工智能，就是指人设计的，能够部分替代人的活动但不具备人类全面的认知能力的人工智能体系。弱人工智能更具备物理客体的属性。在弱人工智能阶段，人类会极大得益于弱人工智能的帮助，完善整个管理体系，提供更多的智能劳动辅助和提高管理体系的效率。
其次，强人工智能不会对人类形成单方面的优势。所谓强人工智能，是指在认知学习能力方面和人类差不多的人工智能体。在强人工智能阶段，人类社会相当多的复杂管理活动会被强人工智能取代或者全面参与。如在政府决策方面，行政执法方面，人工智能体都将具有极为强大的效率进行辅助行为。尽管如此，强人工智能依然不具备人类自我的独立意识，依然是强大的人工辅助机器，被人类所控制，因此，最后的管理决策权，还是掌握的人类手里。
第三，超人工智能会促进人类本身的完善。所谓超人工智能，是指认知能力全面超过人类的人工智能体，甚至具备如同人类一样的自我意识。在超人工智能阶段，传统的人类确实已经不具有对抗人工智能的优势，但是这不意味着人工智能本身会超越人类或者完全替代人类。因为，从历史的演化而言，人工智能本身也会促进人类的进化。对于智能体而言，如果人工智能具备人类的情感、认知、自我的认识，那么人工智能与人类本身在意识的层面已经没有区别，都是智慧体本身。人工智能所先天具备的强大的信息网络数据能力，人类通过更为先进的人机信息接口（如脑联网），也将同样具备。因此，当人工智能不断发展时，人类本身也将进一步完善演化，并没有特殊的理由认为人工智能会完全的替代人类本身和人类自我的社会管理活动。
除了以上三种基本的趋势判断外，在向新时代的政府转型的历程中，还需要高度关注由于所产生的新的信息鸿沟和不匹配的问题。这种信息鸿沟体现在三个方面：一是由于一个庞大政府组织内不同的部门和地区具有不同的信息能力，所以往往形成了部分子组织具有更高的信息能力形成更为高效的政府体系，而其他地区更为落后，这将严重损害整个体系的信息完整性和转型进程；其次，是组织内的不同个体之间，也存在对于新的信息体系的接纳与适应性的差异，对于落后的信息接受能力的个体，将严重滞后整个政府体系的转型，同时也可能产生个体更大的信息焦虑和失能甚至被剔除出组织之外；三是由于人工智能对于行政主体的越来越强的替代能力，对于大面积的潜在政府雇员失业或者闲置问题，也需要高度的被重视。无论以上的哪个问题，都需要更多的加大对整个体系的信息能力的提升培训和终生训练。
五、结论
本文的重点是对不断涌现的新的信息技术所引发的新时代的管理变革进行剖析，其重点在于分析未来管理体系的基本趋势，特别是对相对而言的极端判断进行澄清。本文认为，尽管网络技术、大数据技术、人工智能技术奠定了新的人类文明体系的技术基础，并促进了新的管理体系的形成，但是人类管理体系的基本要素结构会保持稳定。未来时代将形成三个重要的趋势：管理科层会被压缩但是不会被消失；宏观微观的距离会被拉近但是区别不会被取消；人工智能会全面参与管理但是不会完全替代人类。
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《中国行政管理》2017年第11期
