（翻译：新华社副译审、清华大学公共政策兼职研究员尹宏毅）
【本刊讯】日本《外交学者》11月8日刊登驻华盛顿的该刊副主编、塔夫茨大学弗莱彻法学与外交学院博士生普拉尚特·帕拉梅斯瓦兰发自华盛顿的一篇文章，正题为《奥巴马之后的美国亚洲政策：机遇与挑战》，副题是《深入了解一下新的行政当局所面临的前景》，全文如下：
“看一看，总体而言，对于他交给我的任务我还算高兴，从大局来看就是如此。”奥巴马总统的顾问之一在今年8月我在华盛顿列举了种种批评意见之后谈到总统的亚洲再平衡政策时有点沮丧地说。
很难在一种论点问题上打趣，即奥巴马在美国的亚洲再平衡战略问题上已经把“大局”搞对头。奥巴马是在美国陷入伊拉克和阿富汗战争泥潭以及大萧条以来最严重的金融危机情况下上台的，他使美国的注意力转向亚太地区，精明地即使为时过晚地认识到该地区不仅存在良机，而且存在可能会延续到21世纪很长时期的严峻挑战。实际上，时任国务卿的希拉里·克林顿在《外交政策》杂志上撰写其名文——该文被视为表明再平衡战略出台的文章——时，亚洲已经产生全球经济产出的一半以上和全球贸易的将近一半。
再平衡战略范围内的种种成就——从与新兴大国达成新的外交上的伙伴关系协议并使之制度化，到增强美国在该地区的军事存在——按照任何标准，给人留下的印象也是深刻的，即使不考虑小布什的第二个任期内已经开始采纳的倡议，因为奥巴马的一些批评者或者倾向于这样做。美国的亚洲事务最高级外交官丹尼尔·鲁塞尔今年甚至公开表示，美国对该地区承诺的增加现在已经成为“新常态”。
但情况也的确是，奥巴马下台时许多国内工作尚未完成，美国亚洲政策的一些领域尚未得到充分制定，种种地区与全球挑战虽然得到处理，但却没有最终解决。事实上，随着新一届行政当局于2017年1月正式接管亚洲政策，奥巴马的遗产将会引起好坏参半的看法。
解析再平衡
在评估再平衡战略之前，重要的是要澄清它究竟是什么，因为它一直受到种种漫不经心的和错误的分析。
在20世纪绝大部分时间里，尤其是自二战结束以来，美国的外交政策基本上谋求在全球推进加强安全，促进经济繁荣与民主。美国的政策制定者也更为具体地专注于维护美国在欧亚大陆上的霸权，以及阻止任何其他单一强国主宰欧亚大陆，主要是冷战期间的苏联。这一思想可以追溯到20世纪初的英国地理学哈尔福德·麦金德，尽管这种思想也一直为从乔治·凯南和兹比格涅夫·布热津斯基的美国外交政策战略家所持有。
美国外交政策的这些笼统目标今天仍是相关的。但是，在其最广泛的层面，再平衡战略标志着奥巴马行政当局承认，由于亚洲日益增长的重要性，所以美国必须向该地区投入相对于从前更多的资源、注意力和时间，尽管华盛顿继续应对世界其他地区的问题，因为这是人们期望任何全球超级大国所做的事情。
虽然在现任行政当局任期内，旨在推进这一愿景或目标的战略列表有所拉长，但五项关键战略是显而易见的：实现美国的缔约联盟的现代化；与新兴大国保持接触；更多地投资于地区机构；扩大美国经济参与的范围；以及维护人权和促进民主。
虽然所有这些战略从前也都在不同程度上得到采用，但专注于这些具体战略，以及对其中每一项相对而言的注重，反映出奥巴马行政当局在美国在亚洲和世界上的角色问题所持有的更深层次的基本假设。这些包括拉拢现有和新兴的强国，以促进在更为多极化的世界上分担重任的重要性；国际机构在制定和加强规则与规范方面的核心地位；以及需要避免不必要的冲突，从而促使尚未实现的合作，包括与对手和敌人的合作得以实现。
评估政策
那么，再平衡战略效果如何？不幸的是，有关这项政策的评估要么依据对具体观点采取的浮光掠影的做法，其在时间上与具体动态挂钩——如跨太平洋伙伴关系协定在国会中的缓慢进展，或者菲律宾的杜特尔特的意外崛起——或者局限于具体问题领域，如美中关系或南海问题。事实上，这种评估不利于判断实际上构成美国政策在战略上全面重新定位的工作。
评估再平衡战略的一项更好方法就是问一问，美国外交政策这种战略上的重新定位是如何在国内、地区和全球战线上展开的，因为所有三条战线对于政策的实施都是至关重要的。或者，更具体而言，奥巴马行政当局在把重点从国内转移到亚太地区方面取得了多大成功？美国在落实其在亚太地区的战略方面效果如何？这项政策在华盛顿与世界其他国家打交道方面影响如何？在所有这三个方面，进展都一直是好坏参半，而且尚无定论。
在国内，行政当局由于使官僚机构更为深入地关注亚太地区，应该得到褒奖。例如，为了显示其在地区多边主义方面的认真态度，它在国务院的东亚与太平洋局设立了一个新的多边事务处，向雅加达的东盟派遣了美国大使，还让总统亲自出席东亚峰会，并在百忙之中举行一年一度的美国-东盟领导人会议。这是不小的壮举，因为美国外交政策方面最宝贵的商品是总统的时间。
但是，国内战线也有种种挑战。人们经常指出的象征着美国在实施再平衡战略方面遇到的国内困难的例子就是跨太平洋伙伴关系协定。但这实际上是一种很差的诠释。虽然这项协定在奥巴马执政期间并没有签署，但此类贸易协定在国会被搁置，甚至是在下届行政当局执政期间才获得批准并非罕见（如奥巴马就与韩国、哥伦比亚和巴拿马签订了三项小布什时代的自由贸易协定）。
真正的问题是，这条战线上的进展一直因实施机构的不同而参差不齐，而且由于美国的经济回升和财政封存，资金的调用也往往是难题。甚至在防务方面——在这方面，相对而言，不同的工作方面所取得的进展是最大的——预算的限度也在很大程度上制约了可以用于落实再平衡战略的资源，尽管政策制定者不遗余力地采取创造性做法，使某些方面的项目免于被砍掉。
在地区方面，奥巴马行政当局成功地向亚太地区发出信息，即美国在增强其地区承诺方面的态度是认真的。这方面可以引以为荣的例子就是一些成就，如今年2月在阳光庄园召开第一次与东南亚各国领导人的峰会。这是显示出行政当局更为注重东南亚地区的最明确的迹象之一——东南亚地区是所谓的“再平衡”战略之“再平衡”。
但是，另外一些比较平常的信号，如通过战略与全面的伙伴关系，使美国与新兴和守成的合作伙伴的关系制度化是同样重要的，即使不是更加重要，因而应当予以称赞。正如在今年10月在美国-东盟工商业理事会会议上，奥巴马行政当局国家安全委员会中的亚洲事务高级主管丹尼尔·克里特布林克提醒听众注意的那样，制度化之所以重要，是因为它有助于缓解本地区各国对美国的军事存在是否可持续的担忧。
然而，这一承诺的某些方面也受到仔细审查。例如，在对华政策问题上，行政当局的一种愿望，就是缓解在气候变化等问题上的不安全感并进行合作——最初被称为“战略保证”——与北京的日益自信和有时的示强行为相巧合，尤其是在习近平升任国家主席之后。特别是在南海问题上——一些人视之为对美国信誉的重要考验——行政当局在找到办法应对中国协调一致的示强举动方面一再陷入困境。
另外一个主要的批评意见处于民主和人权战线。行政当局官员喋喋不休地说，他们通过总统参加的市政会议和东南亚青年领袖倡议等比较新的、可能更为巧妙的方式促进了美国理想的传播，这种看法是正确的。但是，事实仍然是，在一些情况下，比如在马来西亚，美国所采取的方针一直要比其本来能够采取的更为软弱，因而反映出一种偏见，就是主张实现新的机遇，而不是受到旧的挑战束缚。
在全球范围，奥巴马行政当局在说服守成大国和新兴大国走到一起来，以帮助解决气候变化等全球问题方面取得了一定的成功。它还能够采用外交手段与有限的接触相结合，成功应对一系列危机，从以往的核计划到伊拉克和阿富汗局势都有，同时减少美国在中东的大量驻军，因为这种驻军消耗了美国的大量时间、精力和资源。
但同时，这种克制态度有时也被证明对美国的亚洲政策来说是一把双刃剑。例如，行政当局决心避免陷入中东地区的新泥潭，因而在其在叙利亚的“红线”承诺问题上臭名昭著地毁约。人们将此解读为美国的承诺遭受打击，其所产生的涟漪波及亚太地区。
奥巴马行政当局匆匆撤出中东，并拒绝卷入叙利亚事务，因而在伊斯兰国组织的崛起和蔓延问题上也难逃其咎。该组织的触角现已延伸到东南亚地区（尽管必须指出的是，这也构成一种相当棘手的力量平衡，因为华盛顿进行干预的时候，东南亚地区也处于岌岌可危的状态）。行政当局没有采取更为迅速的行动，因而还可能使下届政府的选择范围缩小，从而使美国增派驻军的可能性增大，而这首先就是奥巴马试图避免的。人们一再提出的指责是，经过小布什行政当局多年投入过多力量之后，奥巴马行政当局却使钟摆过多地摆向采取克制态度的方向，因而留下真空，而填补真空的则是新的威胁和更加大胆的敌手，因而使下届政府将面临的问题复杂化。
新一届行政当局
由于这种复杂的遗产，所以奥巴马的继任人应该怎么办？为了继续实施再平衡战略，新一届行政当局将必须面对持续存在的挑战，抓住新的机遇，为美国的政策奠定更为坚实的基础。
新一届行政当局面临的第一项也是最紧迫的任务将是面对一系列令人畏惧的国内、地区和全球挑战。在国内，新一届总统将必须应对的既有有时有破坏两党在亚洲政策——其核心围绕着联盟和自由贸易这两根支柱——问题上共识之虞的民粹主义的不满情绪浪潮，也有可能导致再平衡战略所需资源更为不足的悬而未决的预算问题，尤其是在军事方面。
此外，由于我们在大选前所见到的两极分化，以及我们大选期间所见到的相互抹黑，所以无论民调所显示的主流意见如何，新一届总统都可能不得不在人民意见分歧和国会中发生争端的情况下执政，因而使本来可以用于实施更为积极的外交政策的政治资本消耗殆尽。在1/4世纪里第一次，美国的下场很可能是一位总统只有一个任期。
在国外的任务同样棘手，因为复杂的一系列威胁将会考验行政当局继续专注于亚洲地区的能力。随着行政当局努力应对自信心与实力日益增强的中国和拥有核武器的朝鲜等地区挑战，它还将必须解决有耗尽其精力之虞的其他问题，包括难以对付的俄罗斯、陷于分裂的欧洲、危险的伊斯兰国组织，以及陷入动荡的中东地区。
进一步推行再平衡政策不仅涉及成功应对人们所熟悉的挑战，而且关系到思考出新的机会。在经济方面，充满新思想的一个领域就是美国及日本等部分合作伙伴怎样才能更好地发挥本国的长处，在中国不断日益增强的重要性使健康的竞争朝着发挥有利于其自身的经济影响力方向发展情况下，与本地区各国保持接触。
当然，美国实施经济上的治国之道和分配援助的方式不同于中国和日本等国。因而华盛顿的所占的优势可能主要在于通过跨太平洋伙伴关系协定等长期计划制定规范和增强实力方面。几年来，人们还提出了一些很好的建议，如初步讨论建立美国在本地区的基础设施，最近还有范围更为广泛的美国-东盟关系倡议的公开出台。
但是，华盛顿需要超越推销或协调美国现有努力的各个方面的范畴。对于长期举措，必须以符合美国利益和理想、但也与采取短期设想的本地区国家领导人的利益相一致、并且有利于这些国家人民短期的、有影响的举措来补充，以赢得民心。
在安全方面，海上安全仍将是重点领域。很大一部分精力可能将放在南海问题上，尤其是如果北京继续寻求把该海域变成中国的一个湖泊的话。虽然美国所主导的东南亚海上安全倡议是迈向实现本地区合作的大局和加强美国与本地区国家防务关系这一长远的重要目标的良好的第一步，但美国的政策制定者必须考虑怎样才能更好地利用美国、盟国和伙伴国的一系列力量，包括海警力量，挫败中国在今后短期内所采取的协调一致的示强行动。
除了南海问题之外，美国政策制定者还应当促进与本地区国家在另外一些关键航道上的协作。例如，鉴于对跨国威胁的日益关注，以及已经采取三边巡逻形式展开的最近的次区域合作，所以苏禄海是华盛顿可以发挥作用的一条新的战线。当然，这也取决于本地区各国发出需求信号，因为小布什行政当局执政期间的2004年启动的地区海上安全倡议在适当的信息沟通的重要性方面是一个令人警醒的故事。
在民主和人权战线，新一届行政当局在其执政的第一年里就必须公开阐述美国在21世纪解决该地区的这一问题的明确方针。这样一项方针不仅将承认本地区最近的潮流——从不断壮大的和更有权力的中产阶级到本地区民主的复杂状况；从泰国和中国发生的挫折到缅甸实行开放政策等有限的成功都有——而且强调华盛顿在促进民主和人权方面的长期角色，重振其在这方面的政策方针。由于2018年马来西亚和柬埔寨即将举行的选举——这两次选举中都可能发生具有历史意义的转折或者产生有争议的结果——所以华盛顿如果未雨绸缪会产生良好效果。此外，促进人权也应当不仅被视为一项挑战，而且被视为推行所谓的基于规则的秩序的一个重要部分的机会。
除了上述功能性领域外，新一届行政当局还应当促进与本地区重要国家合作的机遇。应对美国与实力和自信心日益增强的中国的关系将是重中之重。就像历届行政当局一样，新一届政府在与北京打交道方面也有自己的学习曲线。新总统到头来也将会获得保持接触和保持平衡的某种复杂的结合。
但是，在这一“应对”过程中，行政当局应该最起码谋求实施少量有形的、切实可行的、在其中自己能够与中国在亚太地区进行合作的示范项目。美国官员说，一些此类努力从前令人失望，经常的情况是，在亚洲以外的其他地区开展协作要容易得多。但是，在解决这一问题方面穷追不舍仍是值得的。取得某种成果，无论其多么仅仅具有象征意义，都会是向本地区其他国家传递的强烈信号，表明中美两个大国致力于建立建设性关系，尤其是在开发基础设施等迫切需要的领域中。美中关系仅仅发展到全球范围是不够的；这种关系在尽可能的情况下也应该努力具有地区性。
新一届行政当局在寻找其他渠道与中国合作的同时，还应该继续寻找新的机遇，以便在美国在亚太地区不断增强的联盟和伙伴关系网络内部，或者用比较狭义的防御术语来说，在有原则性的安全网络内部促进协作。
我就四边关系——澳大利亚、印度、日本和美国之间日益增强的联盟——向美国国防部长卡特提问时，他说，华盛顿的目标是“仅仅不断向前推进”，扩大亚太地区的“日益扩展的活动网络”。对新一届行政当局来说，这可能意味着推进美-印-日三边对话等新的正式联盟，或者与其他新兴强国建立新的联盟，如美、日、越三边对话机制。这种对话已经在非官方层面展开。
此外还可能有加强美国与也处于亚太地区“再平衡”进程中的伙伴国合作的新机遇。仅举一例，由于台湾新总统蔡英文新的南进政策专注于东南亚地区，所以美国和台湾可能有机会在数字经济等某些领域进行协作，作为双方最近签订的全球合作培训框架计划的一部分。
除了克服挑战和思考出新机遇之外，进一步推行再平衡政策的最具有挑战性的部分也许是加强国内基础，因为首先，美国的国内根基为实现机遇和应对挑战奠定了基础。部分工作涉及让美国人民和更大范围的美国政策机构更为有效地参与进来，以保持美国在本地区履行更大的承诺。美国的前高级政策制定者，包括再平衡战略的设计师之一库尔特·坎贝尔，提出了可以帮助实现这一目标的几项建议，无论这是总统在国内场合向美国听众发表的强调亚洲重要性的几篇讲话，还是发表单独一篇可以公开获得的文件，阐明行政当局的亚洲战略，以确保加强各机构之间的协调。
这项工作的另一个方面就是促进政策制定的有效性。这并不仅仅涉及在财力紧张的国务院东亚与太平洋事务局或日益人浮于事的国家安全委员会等具体机构中增加或者缩减资源或工作人员，正如一些人所建议，而且关系到了解怎样才能进行机构之间更为高效的合作。例如，虽然各机构参与美国-东盟关系倡议的需要是可以理解的，但本地区熟悉这项计划的人们经常抱怨说，这项倡议因此而变得相当行动迟缓，其未来方向也不明确。
最后一个方面是继续在美国的利益问题上保持清醒，尽管美国日益察觉各种威胁，并抱有偶尔的意识形态上的冲动。在某些时刻——无论是对日本80年代崛起的反应，应对90年代的亚洲金融危机，还是911恐怖袭击发生后的心态，美国政策制定者的一种倾向是对威胁采取过度反应，或者在冲动的状态下采取对策，而不考虑本地区各国可能会做出的反应。在我们现在看到亚洲一个新的强国崛起，以及恐怖主义的新浪潮的时候，新一届行政当局应该采取果断的应对措施，并且确保这种措施使威胁与机遇、利益和理想在美国的世界观中彼此校准。毕竟首先，值得记住的是，正是911以后的环境促进了构成美国再平衡战略的航向矫正。
