摘要：中国经济新常态意味着，中国经济高速增长阶段已经结束，中低速增长成为一种显著趋势。通过改革释放改革红利，激发经济领域的活力，是确保经济健康发展的必然选择。当前，要通过行政体制改革实现政府职能转变，提高行政体系的运行效率，从而降低社会交易成本与优化社会资源的配置，增强中国经济发展的内生动力；政府应缩减在微观经济领域的作用，增强宏观调控和市场监管作用，塑造新型的政府与市场之间的关系；应强化政府的市场监督、社会服务与社会治理职能，实现从管控型政府向服务型政府的转变。
关键词：经济新常态；行政体制改革；政府职能转变
中国经济新常态表明，中国经济进入到一个新的发展阶段，会出现与经济高速发展阶段完全不同的许多特征，使中国经济发展、社会进步与政治变革面临全新的挑战和压力。由于存在“三期叠加”的严峻考验，中国经济增长近期面临很多问题。所谓“三期叠加”，就是：经济增长速度的新常态，即从高速增长向中高速增长换档；经济结构调整的新常态，即从结构失衡到优化再平衡；宏观经济政策的新常态，即保持政策定力，消化前期刺激政策，从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化[1]。在这样的背景下，发挥各方面的作用，激化各方面的潜力，是确保经济持续稳定增长的必然选择。通过行政体制改革实现政府职能转变，从而激发市场活力和经济增长的内生动力，也是中国经济新常态之下推进经济发展的必然举措。
一、通过政府职能转变，增强经济发展的内生动力
中国政府职能转变滞后与中国市场化改革取向之间显得非常不协调，这种滞后不仅严重制约着中国市场化的进程，而且约束了中国经济发展的活力。在经济新常态下，要通过行政体制改革实现政府职能转变，不断增强中国经济发展的内生动力。
在中国经济进入新常态阶段后，政府难以通过经济方面的强刺激政策来推动经济的短期高速增长。从行政体制改革的角度看，需要更多地通过转变政府职能、提高行政体系的运行效率从而降低社会交易成本与优化社会资源的配置来增强微观经济行为主体的活力。考察改革开放30多年经济发展的历程，可以发现，在中国这个经济体的身上，仿佛束缚着千万条绳索，每解开一些绳索，中国经济就能获得新的增长活力。由于中国政府在经济活动中扮演着非常重要的角色，人们有理由期待，通过转变政府职能给经济行为主体松绑，从而释放更多的改革红利，可以增强中国经济发展的活力。
要通过转变政府职能，放权让利，有效地激发市场和社会的活力。在政府职能转变过程中，政府管理方式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府提供私人产品、直接经营企业、投资竞争性产业向政府提供公共产品和公共服务转变，由政府体制的局部性改革向“政府再造”和政府“自身革命”的全面转型转变[2]。如果行政体制改革只是合并、撤销了一些部门，而相应的管理职能没有减少，相关机构并没有完全裁汰，或者以变相的方式生存下来，那么，改革的目的也就很难达到。尽管在行政体制改革中，政府总是力图转变职能，缩减管理权限，但是，转变政府职能似乎比减少政府部门更难。总体来说，当前政府部门管得还是太多了、太细了，特别是在一些微观层面的管理让下级政府机构、相关经济组织和社会组织难以接受。这种状况对于经济发展、社会进步和行政改革都非常不利，也约束了社会生活的活力和经济领域的创新能力。
在政府职能转变过程中，要通过切实的简政放权来提高效率与增强活力。要减少投资项目审批环节，切实落实企业和个人投资自主权；减少生产经营活动审批事项，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批；减少资质资格许可，发挥行业协会、学会的作用；减少行政事业性收费，并改革工商登记制度。当前，中国政府正在采取有效措施，减少或下放一些投资项目审批权，切实落实企业和个人投资自主权，给予经济行为主体更多的自主权。从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。全面清理并取消一批收费项目和资质资格认定，出台一批规范行政权力运行、提高行政审批效率的制度和措施。这样，通过大规模和大幅度的简政放权，就可以为经济行为主体松绑，从而激发市场和社会的活力，增强经济发展的内生动力。
要特别重视通过转变政府职能为民营企业的发展提供良好的投资环境，增强民营企业的活力和积极性。在中国改革开放进程中，民营企业不断发展壮大，并成为推进中国经济发展的重要力量。当前，中国民营企业发展的潜力十分巨大，民营企业家的创业积极性很高，重要的是要通过改革使这一潜力充分发挥出来。应进一步简政放权，减少不必要的行政审批，重新界定政府权力的边界，将政府没有必要管理的事情都交给市场来完成，也就是要切实规范政府权限，减少政府自由裁量权，为企业发展创造更加有利和宽松的环境。同时，要放开更多领域，打破一些领域不应该存在的行政垄断和国有垄断，为民间资本开辟更加广阔的投资空间，使民营企业在中国经济发展中发挥更大贡献。
二、通过政府职能转变，塑造新型的政府与市场的关系
在经济新常态下，经济减速、结构转型和政策调整成为重要特征，并对中国经济发展形成了重大挑战，政府应通过职能转变，塑造新型的政府与市场之间的关系。中国政府在经济领域一直发挥着重要作用，而且将来也会发挥重要作用，但是发挥作用的具体领域和具体方式应该有所改变，其表现可归纳为“有缩有增”，也就是说，缩减在微观经济领域的作用，增强宏观调控和市场监管作用。
中国政府要最大限度地缩小自身经济人角色，并减少对企业生产经营的直接干预。中国政经不分、政企不分的现象非常严重，政府在许多领域直接参与市场经营活动，一些垄断性国有企业严重扭曲了市场价格和市场秩序，特别是这种行政性垄断往往同经济垄断融为一体，其影响和危害远远超过了单纯的经济垄断。由于行业垄断现象的存在，加上权力直接参与到经济活动中来，造成了许多不良后果。“权贵经济”庞大，部分企业迅速聚敛了大量财富，一些人借此过着挥金如土、骄奢淫逸的生活；同时，大多数企业难以正常管控经营风险，缺乏管理创新和技术创新的动力，在经济不景气的环境下只能苦苦支撑。
而放宽这些垄断性行业的准入标准，允许行业外的投资者进入，则可以纠正由于体制原因而导致的行业间要素生产率的差异，从而提高要素生产率。国务院发展研究中心“中长期增长”课题组的研究表明，目前中国行业之间要素配置依然严重扭曲，通过放宽准入，进一步推动行业间的要素流动，将会显著提高要素生产率水平。重点是带有行政性垄断特点的基础产业，如石油、铁路、电信等领域的改革，通过“放大”，即允许行业外资本进入，加强竞争，形成“鲶鱼效应”，就可以有效激发市场活力，提高要素生产率[3]。
当前，中国政府部门仍然大量通过项目审批、市场准入、价格管制等手段直接干预企业的生产经营活动，带来许多负面影响。近年来，许多需要政府审批的行业出现了严重的产能过剩，例如钢铁、煤炭、水泥、汽车制造、房地产等领域产量严重过剩；而走上了市场化轨道的许多行业反而没有出现这一问题，或者问题没有这么严重。这表明，由行政审批进行资源配置还不如由市场进行资源配置。并且，行政审批程序过于复杂、时间过于漫长，使经营者无法跟上市场快速变化的步伐而经常错失机遇，遏制了市场行为主体的活力。此外，任何一个项目，政府忙着“设租”，企业就忙着“寻租”，也导致腐败完全社会化、公开化和制度化，使之难以消解和根除。并且，政府职能过多过大还会造成政府规模越来越大，行政成本不断增加，导致社会交易成本增大，社会资源不能优化配置。
非常明显，如果政府对市场经济行为干预过多，则违反了市场决定资源配置这一市场经济的一般规律。因为微观经济领域中政府的介入，使政府在“市场参与者”和“市场监督者”两者角色之间很难有一个准确定位。由于政府掌握重要的经济资源配置权并控制重要生产要素的价格，从而会削弱政府对市场活动规范性监督的职能，并使企业缺乏自主发展的动力[4]。因此，政府应进一步退出市场的直接经营活动，进一步减少对市场的直接管理行为，政府经济职能必须将重点转移到宏观调控和市场监管方面。具体地说，政府活动的领域应从生产领域转向收入分配领域，从经济事务领域转向社会领域，从对生产性投资转向对市场监督领域。
宏观调控是政府履行经济职能的关键环节和核心内容。促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡是宏观调控的主要目标，政府宏观调控部门必须加强对国际国内经济形势的跟踪分析，把握经济发展趋势和经济发展动向，及时发现经济运行中的问题，根据需要和可能确定经济增长率、失业率、通货膨胀率的指标体系，以及国际收支平衡计划。当前，中国经济运行中的一些主要矛盾进一步凸显，其深层次原因是一些体制性、制度性障碍还没有消除，一些重要领域的改革仍然非常滞后，政府职能转变还不够到位，宏观调控体系尚不完善。因此，进一步深化改革，完善宏观调控体系，既是健全社会主义市场经济体制的长远任务，也是进一步转变政府职能、落实中央关于加强宏观调控战略部署的紧迫任务。
随着中国经济进入中低速发展阶段，国际经济波动对国内经济的影响程度加大，经济领域的不确定因素增多，使得中国经济保持持续健康发展的难度大大增加。这对政府宏观调控的及时性、有效性、前瞻性提出了更高的要求。中国经济进入新常态以后，经济环境发生了巨大变化，宏观调控的主要目的也不再是保持经济高速增长，而是以“创新、协调、绿色、开放、共享”为发展理念，增长动力主要来自改革和创新。宏观调控政策也随之转变，货币政策由大规模刺激转为微刺激和定向调控，货币政策工具运用更加灵活；财政政策的主基调转变为减轻企业税负，增加民生支出，完善社会保障体系；产业政策以淘汰落后产能、重组过剩产业和扶持战略性新兴产业及现代服务业为主[5]。
有效的市场监督可以塑造良好的经济发展环境，这也是中国政府在经济领域发挥作用的重要方面。市场监管的主要任务是：打破部门分割、行业垄断、地区封锁，清除市场分割的体制障碍和政策规定，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，促进商品和生产要素在全国市场自由流动；加强对垄断行业的监管，通过拆分、重组等手段引入竞争机制，通过对投资、分配、服务等环节的监管，促使其提高效率、降低成本和改进服务；培育和发展资本、产权、土地、劳动力和技术等生产要素市场，提高各种要素的市场化程度，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境；建立市场准入和退出机制；健全现代市场经济的社会信用体系，完善产品质量标准体系；培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织。要按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则，根据各地区各部门探索实践，积极借鉴国外成熟做法，转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能，为各类市场主体营造公平竞争发展环境，使市场和社会既充满活力又规范有序。在市场监管中，应着力建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，以限制和规范监管部门的行政裁量权，消除监管死角，创造健康有序、充满活力的市场环境。
三、通过政府职能转变，实现从管控型政府向服务型政府的转变
传统公共行政是政府本位的行政。政府本位的行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，政府职能无所不包，政府权力无限，政府成为社会各系统的组织中心，它强调整个社会生活围绕政府，服务于政府，这种行政实际是政府自身管理及其延伸的结果，也是管控型政府形成的重要原因。管控型政府行使公共行政权力虽然也强调为人民服务的宗旨，但是在提供公共服务时，一方面政府在观念上处于“恩赐者”的地位；另一方面政府在很大程度上难以满足社会多方面的需求[6]。从20世纪80年代开始，一些发达国家开始公共服务改革和政府职能再造，通过一段时间的探索，实现了由传统的重控制轻服务、“以政府为中心”向注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。
政府作为公共服务的提供者，其根本功能在于规划社会发展方向，协调社会行为，处理公共事务，保障公众权益。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主[7]。
公共服务型政府是以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府。从经济层面上说，政府要纠正市场失灵，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强市场监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用，政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为人民提供一个安全、平等、民主的制度环境，全心全意为人民服务。从社会层面上说，政府要提供义务教育、公共卫生、社会保障、社会治安安全等公共产品，确保社会健康发展。
在中国经济新常态环境中，政府要主动适应和引领经济发展新常态，协同推进简政放权、放管结合、优化服务。政府行为应从重经济到重保障、从重权力到重责任、从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重领导到重协商、从重数量到重质量。政府行为变化的成效在很大程度上与政府的本质特征相关，因此，政府的改革要回到它的原点——建立一个有限政府、责任政府、法治政府和透明政府[8]。中国市场经济的建立过程就是通过资源配置效率的提升来实现经济发展方式转变的过程。在经济新常态下，应明确政府职能的公共性、有限性和服务性，以建立公共服务型政府为目标，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，让市场发挥资源配置的基础性作用，而政府更多地是为市场经济中的行为主体提供公共服务发挥作用。
政府职能在微观经济领域缩减的同时，应强化政府的市场监督、社会服务与社会治理职能，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这些职能具体体现在以下方面：要规范分配秩序，保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入，在收入领域体现效率优先、兼顾公平的原则；完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境；控制人口增长，保护和治理生态环境，促进人与自然的协调与和谐；鼓励和开展各种形式的社会互助活动，保护困难群体的基本利益；加强社区建设，强化服务功能；加强社会治安管理，维护良好的社会秩序等。通过职能转变，政府要在塑造良好的市场经济秩序、提供经济发展所需要的基础设施、为全体公民创造良好的工作和生活环境等方面发挥更大的作用。
当前，中国经济结构转型的任务非常巨大，需要大力推动战略性新兴产业、先进制造业等产业的发展，提升中国产业在全球价值链中的地位，同时，必须推动产能结构的变化，剔除过剩产能。发展新兴产业需要引导资本转移到新兴行业，而剔除过剩产量必须引导资本从一些传统行业中转移出来。因此，政府进行适当引导，制定适合的产业政策非常重要。林毅夫认为：“为了促进本国产业的升级和多样化，政府必须制定符合本国潜在比较优势的产业政策，从而新的产业一旦建立起来，便可迅速地在国内和国际市场上具有竞争力。” [9]在中国经济结构转型和部分企业生产经营转型的过程中，中国政府应该制定具有引导性的产业政策，并做好企业转型升级的服务工作。
当前，中国政府正在大张旗鼓地进行行政体制改革，改革的重点正是转变政府职能。政府职能转变的力度可以更大一些，许多事情可以让社会组织和企事业单位来承担，这样，政府就可以更加集中精力进行制度建设、宏观调控和公共服务。
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[本文发表于《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2016年第2期。]
