关于解决中国土地财政问题的讨论已经持续了一段时间，相关的改革一直在不断推进，一些政策措施还收到了比较明显的效果。未来房地产税制改革的逐步推进、人口规模变化趋势的日益明朗，将深刻影响市场预期，住房市场和土地出让价格总体将趋稳。而且，前期出让的国有土地40～70年的使用权将陆续到期，到期后如果实行自动续期而不再上市公开竞价，土地出让面积和收入规模将大大萎缩，土地出让收入高速增长很难持续。着手解决土地出让收入规模过大、地方政府对其依赖过高等土地财政问题已是比较迫切的课题。
一、土地财政面临的风险与挑战
历史地看，中国土地财政现象的产生和形成，是中国特定制度环境和经济发展阶段综合作用的结果，其实质是在中国社会主义土地公有制的条件下，集体土地国有化和国有土地加速资本化。土地出让制度的建立和完善，围绕土地增值收益分配形成了一种新的利益格局，并由此引发相应的经济社会风险。在政府实际运用的土地相关财力资源(土地税收收入、土地非税收入和土地抵押贷款)当中，土地财政风险主要集中在土地出让收入和土地抵押贷款上，主要原因是中国土地资本化进程过快，地方政府对土地出让收入和土地抵押贷款的依赖程度非常高，有可能导致未来出现政府收支矛盾和债务风险。作为土地财政风险的直接体现，地方政府在高度依赖土地出让收入的同时，已经面临来自土地财政的风险与挑战，这些挑战具体表现在以下几个方面。
(一)土地资源低效利用，带来耕地减少、城市病等相关问题
随着土地资源特别是建设用地资源的加速资本化，在土地集中、高强度利用的同时，不可避免地会存在总量上的不可持续性和结构的不合理性。土地利用结构上的不合理性，不但直接影响耕地的规模和质量，也会反映到城镇规划布局上来，带来水源紧张、地质破坏、交通拥堵、大气污染等矛盾和问题，“大城市病”是其集中体现。
(二)土地出让收入规模波动大且不可持续，增加地方财政收支风险
从财政收支角度看，除了直接组织土地出让收入，目前土地收益权抵押贷款也是政府融资的重要方式之一，这使得土地财政与政府性债务之间形成了直接关联，地方政府在利用土地获得融资杠杆效应的同时也放大了财政风险。
一是土地出让收入规模高速扩张，存在收入增长不可持续的潜在风险。土地作为一种资源，无论采取何种开发方式，在一定期限内其可以利用的总量是有限的。土地资源的有限性决定了土地出让收入的高增长不可持续。地方政府加速土地资本化获取的土地出让收入，虽然能够保证当前地方政府对资金的需求，但在土地资源耗费到一定时期后，出让收入的高增长就难以为继，给形成支出路径依赖的地方政府带来较大的冲击。特别是近几年土地出让收入有一部分逐步纳入公共财政预算，用于民生领域等刚性支出。未来如果出让收入急剧下降，就会带来财政收支风险。
以某市为例，由于土地资源开发利用的限制，1998～2000年，该市土地财政收入占地方财政收入的比重持续下降，由1998年的近70％，下降至2009年的20％左右，其主要原因是土地出让收入比重由55％左右下降至10％以下。在接受调研的多个城市当中，目前土地出让收入均占到土地财政收入的60％以上，土地税收收入比重远低于土地出让收入。在土地出让收入规模急剧下降的过程中，如果没有其他收入来弥补这一缺口，政府收支将面临困境。
二是土地出让收支管理不规范，影响了资金使用效益。从收入管理上看，一些地方仍然存在越权减免或变相减免土地出让收入的现象；有的将已征收的土地出让收入滞留在过渡性账户列支，造成土地出让收入的流失或低效率使用。从支出用途上看，许多地方没有严格按照国家政策规定计提相关专项资金，农业土地开发、保障性住房建设等政策落实不到位；部分地方违规安排土地出让收入用于楼堂馆所建设、向企业注资或提供补贴。从资金管理上看，土地出让收入“切块”分配、粗放管理现象还比较普遍，没有实行严格的项目预算管理，资金使用效益还有待进一步提高。
三是土地抵押融资规模迅速扩大增加了潜在的政府债务风险。土地抵押融资多数是以地方政府的还款承诺，即政府信用作支撑。这些依托政府信用的贷款，其还款能力主要取决于未来的土地出让收入。国际金融危机以来，在实施新一轮积极财政政策的过程中，地方政府土地抵押融资规模迅速增加，使地方政府债务风险也迅速放大。一旦土地出让增量下降、经济下滑和房地产市场不景气，地方政府获取的土地出让收入不能覆盖需要以此为偿还来源的政府债务规模时，偿债风险就会显现。实际上部分市县的债务率已经超过了100％，债务逾期现象已经出现。由于地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。
(三)土地增值收益分配不合理，引发社会矛盾和风险
从利益分配角度看，土地财政是以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动，实质上是对各相关主体利益分配关系的一种调整。作为基本的生产要素，土地既是农业、工业发展的基础，也是居民消费(农民宅基地、市民房地产)的依存条件。各级政府、企业、居民(农民、市民)等各方利益相关者，都通过土地要素的配置紧密地联系在一起。因而，土地要素的配置和再配置过程，既是资本化实现和深化的过程，也是利益关系、社会结构的调整和演化过程。任何一个环节的利益冲突，如果协调处理不好，就有可能演变为社会性矛盾和冲突。
目前土地收益分配存在的主要问题：一是土地税制调节财富分配能力弱，妨碍了社会公平的实现。目前，中国对土地保有环节只象征性地定额征收土地使用税；房产税的征税范围也比较窄，对住宅没有征税；调节土地级差收入的土地增值税实际征管不到位，土地增值收益主要被少数人群获取。这带来了许多负面影响：土地与房产投机一度十分严重，房地产泡沫盛行。“种菜的不如卖菜的”，土地与房产大量囤积，房地产价格远超出实际购买能力；土地“涨价归公”原则难以落实，大量本该收归公有的土地收益被少数人截取，引起社会分配不公。二是征地成本补偿不充分，失地农民的社会保障缺位。前期，大量的征地、拆迁过程中，对于农民和拆迁居民的利益保障未到位，这些人群的就业、养老、看病等压力大，有的基本生活难以保证。近几年，随着征地拆迁相关制度的改革，补偿安置标准逐渐提高，政府在就业、住房和社会保障等方面的支出迅速增加。与此同时，由于补偿、安置标准前后反差更大，引起前期失地人群的利益诉求，如果处理不好，容易引发不稳定因素，政府为此需要支付更多的历史成本。
(四)地方政府对土地出让收入过度依赖，妨碍了发展方式转变
土地财政涉及地方经济社会发展思路和模式的选择与转变。在政府主导的工业化、城市化进程中，大量的基础设施建设需要在短时间内完成，产业结构布局与调整需要通过土地利用结构变动来实现，巨大的投资规模需要通过土地财政来筹集。土地出让收入成为政府推动实现施政目标的重要工具，在GDP导向的考核机制下，地方政府搞开发区、铺摊子、上项目等的热情高，对改善民生、保护环境、发展社会事业等关心不够。近几年，随着政绩考核逐步增加民生、节能减排、生态保护等方面的权重，这一现象有所改观，但是仍然缺乏稳定的制度来推动发展方式转变。
总的看，土地财政的积极作用与面临的挑战，既是中国工业化、城市化发展到特定时期的一个缩影，也影响和决定了经济社会发展的模式选择，关系到一个地方经济社会发展的全过程，必须统筹考虑，系统设计、协同推进土地、财税等相关领域的改革，才有可能有效化解相关矛盾和问题。
二、主动引导土地财政转型的总体思路
未来5～10年是解决中国土地财政问题的关键时期。一方面，由于各地仍有相当规模的国有土地储备，未来五年的土地出让收入总体仍将保持稳定增长，为解决土地财政问题赢得宝贵的缓冲时间；另一方面，目前房产税试点已经开始，可以通过加大试行推广力度，积极推进全面深化改革，未来通过稳定的房地产税收入，弥补未来土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口。因此，政府应当抓住时机，统筹多个方面的制度改革调整，主动引导土地财政转型，有效防范和化解土地财政相关风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。
针对目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，为保证刚性支出需求和应对偿还债务压力，政府在推动土地财政转型的过程中，宜统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入，稳定土地财政收入流量，多管齐下，综合施策，推动土地财政转型。
引导土地财政转型的总体思路如下。
(一)稳定地方财政收入流量
一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑，担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变，会导致土地出让收入大幅下滑，带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中，统筹考虑土地租、税、费三种收入来源，科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化，在未来土地出让收入流量出现下降时，通过相对稳定的房地产税收入，弥补土地出让收入下降形成的支出缺口，稳定地方财政流量，支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括：调整土地出让收入的政府间分配格局，中央集中统筹一部分土地出让收入；加快推进房产税试点，积极做好全面推进房产税改革各项准备工作；控制和压缩政府征地范围，逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模；进一步规范土地出让收支管理，切实发挥土地出让收入资金效益。
(二)调整土地管理制度
其核心是要全面推行“永佃制”，稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期，允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转，政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益，实现“涨价归公”。因此，需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验，进一步完善改革方案，加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规，允许集体所有建设用地，按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易，增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革，从制度上消除征地、出让规模过大的问题，减少土地出让收入总量，从而逐步解决土地财政问题。同时，要建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产，具有全民性和完整性，这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。同时，由于土地资源的分布广泛性和形态多样性，决定了必须实施分级管理。通过清晰界定土地资本预算权限与预算责任，建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。
(三)完善相关税收制度
其核心是推动开征真正意义上的房地产税，稳定房地产市场预期，健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担，整合现有土地使用税、房产税等税种，开征规范的房地产税(物业税)，发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容：一是逐步扩大征收范围。实行“见房征税”，无人申报纳税的房产由政府征收充公，征税对象由企业扩大到个人或家庭，对个人住房(存量和增量)征税；由城市扩展到农村，并对直接用于农业生产的房地产和农民住房继续免税。二是将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值，评估值按规定周期进行重估。三是合理确定税率水平，长期看税率范围可考虑为1％～3％之间；可区分生产经营用房和居住用房、普通住宅和高档住宅实行不同的税率，对于生产经营用房、普通住宅的适用税率可以从低，而对于高档住宅等从高适用税率；将固定比例税率调整为幅度比例税率，并赋予地方具体适用税率确定权。四是在税收优惠上，可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积(例如人均40平方米)予以免税。考虑房产税改革涉及面广、影响深远，改革难度也非常大，推进改革应遵循分步实施、逐步推进的战略，逐渐扩大目前房产税的征税范围和征税地区，最终在全国范围内实施。未来，需要通过地方试点，总结在房产价值评估技术和征管手段上的有效经验，并加快完善有关房地产产权登记制度和房地产信息网络的建设，为房地一体征税的房地产税开征提供扎实的基础条件。
(四)健全预算管理制度
其核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序，由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序，接受人大审批与监督，以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理，年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批，超出部分划转下年度使用，不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束，抑制地方政府透支土地资源的冲动。
(五)完善债务管理制度
建立健全政府性债务管理制度体系，在推动建立全口径预算监督管理制度的过程中，将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理。所有政府负有偿还责任的债务，统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批，实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上，加强对政府举债资金使用的监管，提高资金使用效益，硬化预算约束。
(六)规范土地收益分配
按改变后的用途和规划、以市场价格补偿农民，继续坚持并严格执行土地公开竞价制度，政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。
三、防范和化解土地财政相关风险的政策建议
(一)逐步压缩政府征地和出让规模
我国实行国有与集体所有土地并存的土地公有制。实际当中，国有土地的存量是有限的，政府出让土地的增量来源于征地。因此，通过修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，减少政府征地规模，是压缩土地出让规模和土地出让收入流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算，如果未来两年逐步限制政府征地范围，压缩征地规模。“十三五”期间，政府土地出让收入规模将可以减少至“十一五”期间(年均14500亿元)的一半，即7000亿元左右。届时，土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10％和5％以下，地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。与此同时，在真正意义上的房地产税开征前，政府对土地转让增值收益征收土地增值税、所得税，可以增加一部分税收收入，部分弥补土地出让收入下降的缺口。
(二)积极稳妥地推进房地产税改革
作为推动土地财政转型的第一阶段，要围绕全面推进房地产税改革，推进集体建设用地直接入市改革试点，合理控制土地出让节奏和政府性债务规模，由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，实现税基全面覆盖，统筹考虑房地产相关税费负担，合理确定税率结构，健全财产登记管理系统和定期评估制度，实行科学化、规范化的征收管理，最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革，需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题，以真正形成改革合力，顺利推进和落实改革举措。
第一，先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪。因此，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。可以考虑先由中央层面制定房地产税法，授权国务院或省(市、区)级人大制定实施细则，各地方政府具体实施。个别特殊地区可以申请适当延后实施。房地产税改革涉及多部法律法规的调整，在启动房地产税法立法进程的同时，宜同时启动《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律法规修订工作。这样做既有利于加快房地产税改革步伐，推动完善房地产税制，在调节收入分配、稳定房价方面迅速发挥导向作用，又留有充足时间研究解决执行中可能遇到的困难和问题，凝聚社会共识，有效落实房地产税改革成果，是一种积极而稳妥的做法。
第二，保持宏观税负相对稳定。当前，公众对税制调整和税负问题比较关注，开征真正意义上的房地产税，应保证房地产相关税费负担的相对稳定。除了整合房产税、城镇土地使用税等税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、地方教育费附加、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。这也是房地产税改革获得社会支持和认可、顺利推进实施的重要因素。
第三，加快推进技术准备工作。从房产税、城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税，从技术上至少要解决三个问题：一是土地与房产权属性质的确认；二是免税与征税房地产的范围界定；三是房地产市场价值评估技术能力与社会认可度。如果这三个问题没有很好解决，那么再完美的方案设计也很难得到有效执行。只有扎实做好相关技术准备工作，全面掌握房地产权属信息，科学合理核定征税范围、税基、税率以及抵扣标准等，才能有效推进房地产税改革，把理论上的完美推演转化为利国利民的改革实践。
(三)均衡控制土地资本化进程
首先要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地入市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
(四)控制土地融资的规模和速度
实施本轮积极财政政策以来，全国各地债务规模急剧扩张，在市场化改革取得重大进展的新背景下，这种状况需要引起高度重视。有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的，必须到财政部门登记备案，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区(市)县，向有关银行、国土部门发出预警，对没有偿还原有贷款、改善负债状况的地方政府，停止办理国有土地收益权质押贷款。
(五)中央集中统筹一部分土地出让收入
按照现行政策规定，土地出让收入主要归地方支配使用，中央只集中了30％的新增建设用地土地使用费。如前所述，这种分配格局强化了地方政府的“卖地”冲动，也拉大了地方财力差距。因此，要改变这一状况，就必须重塑中央与地方之间的土地收入分配格局，中央适当集中一部分土地出让收入。这样做：一是具有充分的法理基础，国有土地属于全国人民，其收益自然应当由全体人民共享，中央集中土地出让收入是全体人民共享土地收益的具体体现；二是可以带来多方面的积极效益，有利于调节地区间财力差异，也可以适当调节地方政府的“卖地”冲动，增强土地资源利用和土地出让收入增长的均衡性和可持续性；三是技术上可操作，通过信息化管理手段，中央财政完全可以有效监控土地出让收入组织情况，及时实现收入分成、划转。结合进一步完善我国财税体制，中央集中统筹土地出让收入可以考虑在以下两种方案当中选择：
第一种方案：中央从土地出让收益中集中45％(大致相当于从土地出让收入中集中22.5％)。将土地收益中计提的15％左右的农业土地开发资金、10％的保障性住房建设资金、10％的教育发展资金、10％的水利建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，大约还有55％左右的土地收益，由地方各级政府自行统筹使用。
第二种方案：中央从土地收益中集中25％(大致相当于从土地出让收入中集中12.5％左右)。考虑到东部地区和中西省会城市在保障性住房建设、教育发展投入等方面也存在一定的支出压力，只将土地收益中计提15％左右的农业土地开发资金、10％的水利建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，另外还有75％左右的土地收益，除按照政策规定继续提取教育资金和保障性住房建设资金外，其余部分由地方各级政府自行统筹使用。
具体操作中，为推动地方政府加强土地出让收入征收管理，应避免中央与地方之间进行复杂的土地出让成本核定。可以直接按土地出让合同总价款收入，将其中的22.5％或12.5％划入中央国库。
(六)规范土地出让收支管理
将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策，完善“土地储备基金”制度，严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点，按照部门预算编制的要求，事先做好预算，事后严格执行，突出解决失地农民基本生活保障等问题。按照中央关于建设社会主义新农村的精神要求，土地出让收入的总量一半以上应该用于土地开发、农业发展和农村建设。纠正一直以来过度向城市倾斜的偏向，防止土地收入用于政绩工程、变相用于招商引资。
推动土地财政转型，确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成稳定的地方税收体系的收入流量，是对分税制改革的一次重要补充和完善；通过强化土地出让收支预算管理，将近三分之一的政府收支纳入规范的预算管理，有效弥补当前财政管理的一大短板；规范土地收益分配，对促进房地产市场稳健发展、保护国有和居民土地权益起到巨大推动作用，并将推动经济结构调整和发展方式转变，引导地方政府由努力增加GDP和流转税收入，转向集中力量改善当地经济社会环境、增加财产税收入转变，推动经济增长与社会发展更趋协调。从中国公共财政体系建设的角度看，这将是我国继1994年分税制改革和1998年启动财政管理改革之后，推动健全公共财政体系的又一重大改革举措，既是保持经济社会持续稳定健康发展、推动经济发展方式转变的需要，也是保障和改善民生、促进社会公平正义的需要。
本报告是财政部财政科学研究所研究人员和北京大学林肯研究中心研究人员合作研究成果的部分内容。
【作者简介】《中国土地财政研究》课题组，课题组组长：苏明；副组长：唐在富，满燕云；课题组成员：倪红日，高辉娜，颜燕，刘威，高亚莉，陈颖，刘祖辰，刘芹芹，曾万平，何杨，冯利红，李海林；本报告执笔：唐在富，苏明，李海林
