日前，公安部有关负责人在接受媒体采访时透露，公安部正会同有关部门研究制定《关于加快推进户籍制度改革的意见》。这是落实党的十八届三中全会《决定》提出“加快户籍制度改革”和中央城镇化工作会议提出“推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”的具体举措。

户籍制度改革呼吁已久，也是当前备受社会关注的话题之一。作为一项基本的国家行政制度，我国目前户籍制度还是采用与土地直接联系，以家庭为本位的人口管理方式。这是至今仍然保留的计划经济体制为数不多的历史印痕。这样的户籍制度大大影响了劳动力生产要素的自由流动和市场配置，加剧了城乡割裂和地区差异，阻碍了城乡经济社会发展一体化进程，也削弱了社会公平正义，根本上还是制约了现代市场经济的发展，因此加快改革现有户籍制度具有广泛的共识和民意基础。

但如何改、向什么方向改，如何破解改革进程中的难题，却一直有不少争议，改革开放以来特别是上世纪90年代以来我国加速推进的工业化、城市化进程，事实上已为大量人才跨地区流动、安置和成亿的非农劳动力进城务工、定居、生产生活创造了现实条件，也形成了许多既定事实。户籍作为出生地的证明意义越来越淡化，“英雄不问出处”；但由于附着在户籍上的利益太多，现实生活中又必须要问“英雄家在何处”。

户口管理使中国公民具有不同身份。如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利，以及充足的就学和就业机会。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，消费行为也没有城市化；也由于这种户籍制度与住房、消费（如购房、购车）、子女教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，这就人为地把本应平等的城市居民身份划分为三六九等，也是当前户口管理所受非议最多的方面，从而阻碍了城乡统筹，加大了贫富差距，也加剧了社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”现象。从更大的范围看，这还造成不能对人口流动进行有效管理。如，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。这就出现了中国已实现52%的常住人口城镇化率，但只实现了35%的户籍人口城镇化率的现象。事实上，这17个百分点之差体现的恰恰是2亿多名农民工难以享受到城镇基本社会公共服务。

加快现有户籍制度改革，首先要解决的就是剥离附着在户籍背后的各种利益。当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，其着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍就可能彻底打破。

进一步讲，推进新型城镇化关键就是要解决好“人往哪里去、钱从哪里来、人如何管”的问题。剥离户籍背后的利益附着，紧随其后的是要解决好城乡居民的公共服务均等化问题。这就需要大量的资金来源，是钱的问题。有专家学者进行过测算，按照目前经济水平和社会服务需求测算，包含随迁子女教育成本、养老保险成本、医疗保险成本、最低生活保障成本、保障性住房成本、就业和城市管理成本等项目在内，以2011年不变价格计仅现在在城市居住的农民工市民化的总时点成本约在1.8万亿。

钱从哪里来？我们从最近一次证券市场年会上，有业内专家坦言，目前我国养老保险资金、住房公积金、社会保障资金、住房维修基金等资金存量就有7万亿元，再加上三中全会《决定》提出，“国有资本收益上交公共财政比例到2020年提高到30%用于保障和改善民生”，以及随着未来农民可以更多地公平分享土地增值收益和宅基地用益物权的保障，城乡居民的公共服务均等化资金应当能够托底，盘活存量、通过经济发展进一步扩大增量，应当可以解决城乡居民的基本公共服务的供给。

不过，在改革户籍制度中还有一个现实矛盾目前尚无法缓解。由于大城市或特大城市因为社会资源过于集中，放开户籍在今后相当一个时期仍难以实现，这就形成了目前人们挤破头想落户“严格控制人口规模的特大城市”而对于基本放开户籍限制的中小城市或建制镇却不待见的现象。所以，中央城镇化工作会议提出首先是“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。

因此，户籍制度改革还是要分类实施，有序推进，决不能刮风、冒进、搞运动。根本上还是要立足于我国正处于社会主义初级阶段和人口大国的基本国情，遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。关键是要让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，有着稳定的预期和希望。（作者为国家行政学院研究员）