2013年3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》，标志着改革开放以来我国第七次政府机构改革拉开了大幕。新一轮的政府机构改革，很好地贯彻了党的十八届二中全会的精神，体现了“党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革”。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯就大部制改革的相关问题接受了理论网记者的采访。

采取渐进式改革策略

记者：西方国家大部制改革基本上都以渐进稳妥为取向，“英国——切香肠式”，“法国——零敲碎打式”，“美国——渐变整合式”，中国是否也要借鉴西方经验，采取稳步推进的策略？

汪玉凯：在改革的推进策略方面，本轮大部制改革体现出稳步推进、循序渐进的策略。推进行政体制改革，实质上是一个根据经济基础发展不断调整上层建筑的过程，不可能毕其功于一役，需要不断探索、总结经验、积累共识。

在大部制改革中，要认真研究和审慎选择改革策略。最忌讳的就是零敲碎打式地频繁折腾，要在充分准备、达成普遍共识的基础上，集中精力动一次，使政府的组成部门大体定型，相对稳定，并逐步法定化。对于政府的直属机构、办事、议事协调机构可以根据形势变化，进行一些必要的调整。从目前我国的政治经济以及改革的整体局面看，显然大规模进行大部制改革的时机并不成熟。

记者： 科学的大部制改革最关键的地方是什么？

汪玉凯：我国正处于十年大换届的过程之中，在非常短的时间内，要想对国务院组织架构进行大规模的调整，实际上是很困难的。即使勉强调整了，问题也会很多。因此，目前只能进行微调，也就是说，针对政府管理面临的一些突出体制机制问题，进行适当调整，尽量减少由于政府组织结构不合理对公共治理造成的负面影响。

科学的大部制改革，关键在有一个好的顶层设计，以及各方面对这方案的认可。如果没有这样一些条件，就会加大改革的盲目性。显然，无论是顶层设计，还是形成广泛共识，都是需要时间的。没有深入的调查研究，充分酝酿讨论，是很难达成共识的。从这个意义上说，大部制改革不应该是神秘的改革，而是要相对透明和公开，广泛征求各方意见，才可以避免少走弯路，少付成本。

记者：您认为中国的大部制改革最可能成功的改革策略是什么？

汪玉凯：最可能成功的改革策略是，在国家十年换届完成之后，再经过一至两年左右的时间，在认真进行了上面所说的各项工作后，比较集中地对作为政府组成部门的大部门进行一次幅度较大的调整，并和直属机构、办事机构等的调整进行整体考虑，然后使之逐步法定化，相对稳定，并对今后调整政府组成部门的权限严格限制，设立相应的程序。这样不仅可以保持政府组织架构的连续性和稳定性，也可以避免领导人个人的随意性。而对于政府的直属机构、办事机构以及议事协调机构，应该给予政府首脑较大的选择和调整权限。另外，就国务院的政府部门的数量，也就是大部门设置的数量而言，我认为我国大体不超过20为宜。与此同时，在大部门主要领导人的选拔上，要尽量引入竞争机制，实行竞争性任命。至于地方的大部门制，应当给地方政府更大的自主权，可以有比较大的灵活性，从根本上打破中国长期形成的机构上下必须对口的传统思维。

追求“小政府，大社会”的目标

记者：现在有人认为国家搞大部制管理改革和提倡的小政府目标冲突，您对这个问题怎么看待？

汪玉凯：这种观点实际上是一种误解。世界各个国家都在追求“小政府，大社会”的目标，但是这个小政府不是绝对意义上的“小”，而是要使政府的管理能力和它承担的责任、管理的事务相适应，是相对意义上的“小”。所以现在搞大部制的改革，和我们追求整体效能政府的大目标是完全一致的。大部制并不追求大政府，而是希望把政府原来部门设置过多，职能相互交叉，职能重叠，出现政出多门、多头管理的一些问题按照职能统一原则归由一个部门来管。通过对部门内部机构的整合，使政府部门设置相对总数减少。

职能统一大部制改革不是追求大政府，而是追求政府组织内部结构的调整，使它更可以适应市场体制的发展，也可以适应政治体制深入的改革要求，还可以适应老百姓公共参与对政府职能的要求，所以，小政府和大部制管理是有内在统一的，不是一对矛盾。

记者：大部分发达国家都追求“小政府”，那么他们的管理机构是如何划分的？

汪玉凯：大部制管理从国外发达国家的实践情况来看，绝大多数发达国家都是大部制管理，他们把机构分成四种类型：第一种叫内阁机构，这是专门行使决策权的部门。第二种是执行机构，有的叫法定机构，还有的叫“独立机构”，都是一个执行机构，这些机构它不行使决策权，只是执行内阁的决策。第三种叫监管机构，对社会、对市场进行一些监管。第四种叫议事协调机构。它们内阁机构是非常精干的，基本上是三个三分之一：三分之一管理政治事务的机构，三分之一管理社会的机构；三分之一管理经济的机构。这样在它们内阁机构下，或者内阁机构外面有大量的执行机构。我们此次的大部制改革，主要是调整国务院的组成部分，使其总数不要太多，目前我国由28个组成部委，但是日本是12个，美国是15个，英国和德国都是17个，最多18个，没有超过20个，所以从国务院组成部委设置的整体来讲，我国数量还是偏高，我们还有整合部制的空间，所以要集中整合，这种整合和我们追求小政府这个目标是没有冲突的。

重在转变政府职能

记者：实行大部制治理结构，决不是部门越大越好，更不是政府机构设置越少越好。究竟一个部门大小的边界在哪里？

汪玉凯：一个国家的政府架构及其数量，从根本上说，是与一个国家政府在经济社会中扮演的角色以及所发挥的功能相联系的。一般来说，在政府功能相对比较强大的国家，政府机构数量要多一些，反之则会少一些，但绝不是说政府机构设置越少越好，而是政府规模要与其承担的管理服务事务相适应。至于一个大部门的边界，从目前世界一些大国实行的大部门制的情况看，其原则是，将职能相近、业务雷同的事项，尽量归到一部门管理，避免出现职能交叉重叠等弊端，然后通过决策、执行、监督的相对分离，实行对公权力运行的监督。对现代政府治理来说，政府部门间有效的协作，是一个永恒的主题，因为科学的分工协作，是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。难以想象，一个不设部门的政府，其管理将是一种什么样的混乱状态。

就中国的实际状况来看，我们是一个后发国家，也是一个政府主导型的市场经济大国。政府部门的设置，要避免计划经济体制下的部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但绝不是认为机构越少越好，部门越大越好。从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效，民众满意，就是一个好政府。一味地追求政府规模小，或者政府部门设置越少越好，既不现实，也不科学。从这个意义上说，十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵，与国际社会公共治理基本价值取向是一致的，国务院本次出台的行政体制改革与职能转变的方案，也体现了这样的理念。

记者：本轮行政体制改革的内涵可以简单地概括为“以大部制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革”，那么实行大部制组织结构的前提条件是什么？

汪玉凯：从未来发展的视角看，大部制改革需要确立三个“前提”：

一是顶层权力结构的合理配置。这实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构的如何科学配置问题，特别是执政党、政府、人大之间的权力关系问题。如果这三者之间的权力边界不合理，导致顶层权力格局有缺陷，光靠政府的大部门制管理模式是解决不了根本性问题的，即使频繁地进行机构调整、裁剪、合并、重组，也很难理顺大的权力关系格局。很显然，在这方面，我们是有很大改革空间的。广东顺德的大部制改革经验之所以引起社会的关注，实际上就是探索了一种处于国家纵向权力结构的下层，如何从整体权力结构运行的有效性方面，在党政统筹方面，进行了大胆探索。

二是政府对市场、社会的不必要干预。这个问题的严重性在于，我国的市场经济体制基本建立起来了，但市场配置资源的基础性作用，常常受到过多的行政干预，特别在国有企业的设置、经营等方面尤为突出；同时随着经济社会的发展，我国的社会组织也初具规模，但政府在公共治理中，并没有发挥社会自身的管理功能，而是一味地在强化自身的管理功能。过度强化政府权力的结果，就是政府管了很多不该管、管不了、也管不好的事情，因此，如果不削减政府的权力，不简政放权，大部制改革几乎没有多少实质性意义。所以理清政府与市场、社会的权力边界，就成为一个重要前提。

三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部制改革，必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提。这与上面所说的政府权力的边界是息息相关的。只有把转变政府职能放在突出位置，理顺部门内部的权责关系，大刀阔斧地改革、取消不必要的行政许可、行政审批，从根本上约束政府过多、过大对经济社会事务的管理权限，转变政府职能才有基础，实行大部制改革才有意义，否则一轮又一轮的政府机构调整和改革，真的可能变为劳民伤财的折腾和不断重复的过场。

按照上述三个前提，这次出台的国务院行政体制改革和职能转变方案，至少在后两个前提方面，可以说是出了重拳，推出了一系列重大举措，体现了内涵式改革的思路。

（汪玉凯：中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授。作者：张婷）