一、降低改革“胶着期”的风险，要求我们重视顶层设计

2005年7月，笔者曾在国务院办公厅创办的《信息化建设》杂志上，发表过一篇访谈文章，文章的标题是《电子政务需要“顶层设计”》。文章除了阐述电子政务“顶层设计”基本内涵等外，主要强调我国在电子政务建设中坚持顶层设计的重要性。按照笔者当时的理解，电子政务的顶层设计，主要是指在电子政务建设中要突出电子政务的总体规划和业务流程的再造，并把顶层设计作为实现总体规划的手段，最大限度地避免部门各自为政、系统林立，造成信息难以互通、资源难以共享的局面。没想到，在若干年后的十二五规划中，也突出强调了对改革的顶层设计。仔细想来，中央在这个时候突出改革的顶层设计，既在情理之中，也体现了高层的战略思维。

应该说，经历了30多年的中国改革，其成就是举世触目的。记得世界银行曾发布过一个有关消灭贫困的年度研究报告，报告中指出，全世界从1980年到2000年的20年间，总共减少了大约3.4亿贫困人口，而中国一个国家就减少了约4个亿。换句话说，在这20年中，世界各国的贫困人口有升有降，20年下来算总账净减少3.4亿，但中国这20年间贫困人口一直呈大幅度下降趋势，因此，中国一个国家减少的贫困人口总数，竟然超过了全世界减少贫困人口的总和。虽然世界银行对贫困人口的理解，和我国所使用的“没有解决温饱”的贫困标准不尽一样，世行用的是联合国的贫困人口标准，但在他们看来，中国在消灭贫困方面无疑称得上创造了人类奇迹。

中国的改革虽然取得了巨大成就，但是我们面临的问题依然严峻。具体说，无论是改革的发展逻辑、改革的内在结构，还是改革面临的问题等，都需要我们通过加强顶层设计，解决一些带有战略性、全局性的问题，从而使攻坚阶段的改革有实质性突破，否则，一旦改革真的进入一个相对停滞的“胶着期”，就会增加改革的社会风险。

二、攻坚改革的成功，更需要科学的顶层设计

从改革的发展逻辑看，中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛，涉及领域众多，但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。然而，到了2005年后，情况似乎发生了某些变化，其重要表现就是，在经济体制改革的推进过程中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难。基于此，2005年中央在制定十一五规划时，做出了“未来行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着，改革的发展逻辑发生了明显变化，政府改革被历史地提上了重要议程。

从改革的内在结构看，中国的改革无疑是全方位改革，包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入，人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有明显的不匹配、不平衡的问题。其中社会改革的短板效应尤为明显。因为，当社会建设和社会改革不能跟上经济改革的步伐，即使再好的经济改革方案，也许都无法在一定社会环境中去实施。如何使改革内在的结构更加合理、平衡，成为进一步深化改革的关键所在。

从目前我国改革的实际状态来看，也同样证明了这一点：一方面，我们已经建立起中国特色的社会主义市场经济体制和社会主义法律体系，另一方面，市场在资源配置中的基础性作用似乎还没有完全确立起来，政府过多运用行政手段配置资源的问题，依然存在；一方面我们的经济发展取得巨大成就，中国已经成为世界第二大经济体，另一方面我们在经济发展方面付出的资源、环境代价以及经济结构不合理等问题，使传统的经济发展方式难以继续，转变经济发展方式刻不容缓；一方面所有中国民众从改革中获得了巨大实惠，生活水平大幅度提高，另一方面收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题，也在困扰着我们；一方面我们的政府管理经过多次改革已经发生了历史性变化，但政府自身存在一些深层次问题如权力滥用、腐败等现象，也影响政府的形象和公信力。所有这些，都清楚地告诉我们，中国的改革已经进入一个历史性的攻坚阶段，下一步中国的改革如何发展，包括重构改革的共识、改革的战略重点、改革的策略选择以及改革的优先排序等诸多问题，都需要我们进行系统的思考，运用顶层设计理念审视、谋划未来中国的改革。

可见，所谓改革的顶层设计，实际就是对未来中国改革的整体谋划，也是从人民的最高利益出发，对改革的发展逻辑和改革内在结构关系在新形势下的再认识。在此基础上，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。这大概就是十二五规划中之所以要强调注重改顶层设计的原因吧！

（作者系国家行政学院教授，北京大学政府管理学院博士生导师。转载自中国改革论坛网）