［摘 要］县域经济是中国经济发展的重要载体，在乡村振兴战略和共同富裕目标实施过程中发挥至关重要的作用。目前，中国已经形成两种差异极大的县域经济模式：一是以全国百强县为代表的东部沿海城市经济带内县域经济，此类县域经济本质上是城市经济的内在组成部分，性质上属于大城市的“脚”；二是广大的中西部地区县域经济。因为缺少容纳现代制造业的能力，此类县域经济发展主要依靠农户家庭的农业收入和外出务工收入，本质上是过去农村经济的延伸，县城性质上只是乡村的“脑”。其中，沿海经济带内的县域经济本质上属于城市经济的内在组成部分，服从城市经济发展规律；而中西部地区绝大多数县域经济则仍然只是农业农村发展的延伸，服从农业农村发展需要。在城市化背景下，中国不同区域县域经济存在本质不同的逻辑，因此不同地区县域治理也应有完全不同的治理目标和体制安排。
［关键词］县域经济；城镇化；乡村振兴；共同富裕；制造业
中国正处在史无前例的快速城市化进程之中。农民进城到哪里，中国城市化应当如何布局，县域经济如何定位，在乡村振兴战略与共同富裕目标下县域城镇化如何推进，都是亟须学界回答的问题。
通常我们认为，发展县域经济既可以缓解中国区域不平衡和城乡不平衡，又可以为乡村振兴提供战略支点，还可以为共同富裕目标的实现提供扎实基础。中国发展不平衡，其中最大的不平衡就是城乡不平衡，县域经济的发展对增加农民就业和收入，缓解城乡不平衡具有特别关键的作用。因此，全国几乎所有省级政府都进行了扩权强县改革，以期推动县域经济的快速发展。县级领导人也都在积极经营县城，以推动县域经济实现超常规发展。学界研究也证明，造就中国经济奇迹的一个很重要的原因是地方法团主义，也就是地方政府类似公司，在推动地方经济的成长。中国2000多个县，如果每个县的积极性都被充分调动起来，每个县都通过经营县城，将所有资源调配用于推动县域经济发展，中国经济就具有巨大活力，也必然可以创造出持续高速增长的经济奇迹。
现在的问题是，经过几十年高速成长，当前中国经济为县域经济保留了多少空间，县域经济发展的目标究竟是什么？中西部县域经济还可能复制东部沿海地区县域经济发展的经验吗？中西部县级政府工作重点到底是推动经济发展还是提供基本公共服务？目前很多中西部地区县级领导正在强力推进的扩权强县目标是否存在误判？以及当前中西部县级负债的原因及后果将怎样，等等，均是特别需要回应的问题。
一、现代化的不均衡与中西部县域发展
当前中国发展不充分与发展不平衡的问题是很突出的。发展不充分就是中国仍然只是中等收入国家，现代化程度还不高，距离高度现代化阶段尚存在不短的距离。发展不平衡主要在于两点：一是区域不平衡，一是城乡不平衡。当前中国城乡居民收入差距比较大，虽然我国居民收入倍差从2008年起连续13年下降，2020年下降到2.56，但从世界范围来看仍然处于较高水平。事实上，当前中国发展中的城乡不平衡是很容易理解的，其中原因有三：第一，当前中国经济主要成长机会在城市，农业和农村产业所占GDP比重持续下降。活跃的城市经济为城市人口提供了更多获利机会。城市住房货币化也为城市人口提供了以住房为代表的巨额货币化财富。第二，当前中国城市化是农村人财物的进城，经济条件好、人力资源充沛的农户家庭和人员进城了，留守农村的农民往往是缺少进城机会、相对弱势的农民。第三，中国现代化进程中仍然有数以亿计缺少进城能力的相对弱势的农民，农村为他们提供了农业收入和基本生活的保底，国家倾向保留农民在农村基本的土地权利，以避免农民成为城市流民，在城市形成大规模贫民窟。农村里农民有住房、有自给自足经济、生活成本低。他们可能在城市无法获得体面生活，但在农村可能生活得不错。
从这个意义上讲，当前中国城乡收入差距比较大，也可以算作是一项保障农村相对弱势农民基本权利的制度设计，即保障缺少城市就业机会的农村相对弱势群体（老年人、贫弱农民等）可以在农村获得有保障的生活而不是在城市流浪，因为农村生活成本要大大低于城市，且农民在农村都有宅基地、住房和承包地。为了保障相对弱势农民在农村的基本权利，国家制度设计包括两个方面：第一就是限制城市资本（市民）下乡，第二，限制农村资源的资本化、货币化、市场化。如果国家放开这两条限制，一旦大量城市市民下乡，农民将作为基本保障的土地与住房货币化后进城，就会出现因为市民下乡带来的农村居民收入增加和因农民进城所带来的城市居民收入减少，城乡居民收入倍差大幅度降低的状况。显然，这不是我们要追求的城乡均衡发展，因为这种所谓的均衡不过是将农村的贫困搬到城市贫民窟，一旦离开土地，进城难以找到就业机会的相对弱势农民将成为城市中的流浪漂泊者，他们无法体面地在城市安居，又不能再回到农村去。
中国实行保护型城乡二元结构，保留相对弱势农民在农村的基本生活保障（土地、住房），不允许农民土地住房市场化（即买卖），将没有市场化的农民土地、住房与高度货币化的城市商品房进行价值比较，将仍然保留有自给自足经济的农村居民收入与高度市场化的城市居民收入进行比较，这些做法都是不恰当的，因为不具有可比性。共同富裕的目标显然不是要将农村相对弱势农民的土地市场化。由城市资本下乡来发展现代农业，提高职业农民收入的结果也可能是将缺少城市就业机会的大量农民赶进城市，成为城市流浪者。在当前的中国现代化发展阶段，必须要为缺少进城机会的农民保留农村基本保障和进城失败退路，这不仅是共同富裕的需要，而且是中国现代化能否顺利实现的关键。
表面上看起来，中国城乡居民收入差距比较大不过是一种假象，实际上是中国保护农民基本权利的特殊制度设计，目的是防止农民失去土地成为流民，从而为中国现代化提供了比较可靠的后方基地。这不是中国现代化进程中的劣势与问题，而是制度优势。
除城乡不平衡以外，中国经济发展区域不平衡也十分显著。东部沿海地区人均GDP已达到中西部地区的两倍，更重要的是，东部沿海地区在有限国土上创造了密度很高的经济成果。2021年，仅广东、江苏、浙江、山东、上海的GDP就占到全国近一半，国土面积却只占到5%。这意味着东部沿海地区尤其是长三角和珠三角地区已经形成了经济的高度密集区，或者说已经形成了沿海城市经济带，这些城市经济带内农村实际上已不再是以农业为主的农村，而是遍布二、三产业，那里的乡村早已工业化了。虽然沿海城市经济带内的县域农村体制上仍然是农村，但其实质却已变成城市内在组成部分，这些城市经济带内的农村成为包括现代制造业在内的二、三产业迅猛发展的良好空间。
相对于东部沿海城市经济带，中西部地区绝大多数县域经济缺乏二、三产业的成长条件，尤其是缺少现代制造业的成长。这其中的原因很简单：中西部地区绝大多数县域经济缺少现代产业发展所需要的最低限度的规模，不具备现代制造业发展所需要的产业配套条件。
因此，全国中西部地区县域经济发展情况远不如沿海地区，最典型的例子是全国百强县集中在东部沿海城市经济带，中西部能进入百强县的十分少见，少数的几个中西部百强县也主要集中在省会城市和资源城市，一般中西部农业地区县域经济与沿海地区县域经济GDP总量有数量级差异，且结构也完全不同。
二、三产业发展具有适合城市、适合聚集与规模的天然属性，沿海地区县域经济以二、三产业为绝对主导，现代制造业有很好的成长条件。这一切是因为沿海地区农村实际上是沿海城市经济带的内在组成部分，县域广阔土地上到处都是可以发展二、三产业的空间。然而中西部地区县域经济本质上仍然是农村，在具有强大的适合二、三产业发展条件的沿海城市经济带的挤压下，中西部县域缺少发展二、三产业的基本规模与基础条件，所以中西部县域经济发展缓慢。
如果将沿海发达地区尤其是长三角和珠三角地区看作城市经济带，那么这些城市经济带就是包含县域经济在内的规模极大的城市，这些城市经济带再加上中西部地区省会城市和部分地级区域中心城市，就形成了一个庞大的可以容纳现代制造业的中国城市群，其他广阔地带则往往缺少发展现代制造业的条件。正是沿海城市经济带和中西部以省会城市为代表的区域中心城市已经形成规模，具有良好的二、三产业发展条件，才使得广大中西部非区域中心城市地带很难再有二、三产业发展起来的空间。
当前中国经济发展中的区域不平衡，集中表现在沿海城市经济带二、三产业蓬勃发展，与广大中西部除区域中心城市以外地区的二、三产业发展艰难形成鲜明对照。从某种意义上说，东部沿海地区与中西部地区发展的不平衡，实质上就是城市与农村发展不平衡的另一个版本。东部沿海城市经济带的农村实质上已是城市内在有机组成部分，其县域经济是地地道道的城市经济。广大中西部农村地区，因为县域经济缺少对以现代制造业为代表的二、三产业的容纳能力，所以这样的县域经济就不能算作城市，而只是农村经济的组成部分。
区域发展不平衡本质上是城乡发展的不平衡。正如前述对城乡发展不平衡讨论中得到的认识，这种不平衡性不仅具有合理性，而且正是通过这种不平衡，为中国现代化的高水平平衡提供了可能。仅仅从县域经济角度来看，当前中国有两种完全不同的县域经济，其中之一是地处东部沿海城市经济带或区域中心城市近郊的县域经济，这些县域经济的重要特点是体制上仍然保留农村特点，实际上却已是城市内在有机组成部分，二、三产业早就成为当地主导产业，初步实现了乡村工业化，农民早就从农业转移到二、三产业就业。东部沿海城市带内的县域经济实际上是城市的“脚”，其发展规律遵从城市经济发展规律。因此，东部沿海城市经济带产生了中国绝大多数百强县。
广大中西部地区的县域经济却几乎不再有容纳现代化制造业和大规模发展城市二、三产业的机会与空间，乡村更是不可能工业化了。因此，中西部绝大多数县域经济实际上不过是农村和农业经济的自然延伸，服从农业的逻辑。这样的县城就不是城市的“脚”，而只是乡村的“脑”。
二、县域城镇化与乡村振兴的衔接
当前全国中西部县域经济大都被寄予很高期望，全国几乎所有省级政府都在推动扩权强县改革，其目的就是希望充分调动县级积极性，复制沿海发达地区百强县的经验，将县域经济纳入城市经济体系，使之成为可以有效容纳现代制造业的城市空间。从实践来看，中西部县域发展二、三产业情况并不理想，集中表现为部分县工业园区招商引资效果差，企业进不来、待不久、活不了，结果是工业园区荒草丛生。
从某种意义上讲，在已经形成东部沿海城市经济带且中西部业已形成以省会城市和部分地级市为代表的区域中心城市的情况下，县域经济很难形成对现代制造业的吸引力（有效容纳）。反过来，县域经济千方百计吸引制造业，会与中西部区域中心城市形成竞争关系，结果很可能就是县域经济发展不起来，地级城市经济达不到合理规模，拖垮了地市经济。因此，在农民进城、县域城镇化进程中，如何定位中西部县域经济发展和县城建设，以及如何做好与乡村振兴的衔接，是特别需要讨论的问题。
在当前中国农民快速进城过程中，这种进城有两个阶段或两种形态：一是进城务工经商，这是自20世纪就已经开启的历程。二是进城买房，在城市安居。一般情况下，农民要到沿海发达地区和区域中心城市务工经商，这些地方就业机会多、收入比较高，但农民却很难在这些地方买得起房。因此，在外面务工、回县城买房，成为多数进城农民的选择，农民家庭用一直以来的积蓄和未来预期收入（往往通过借贷形式）在县城买房，以求实现真正的进城。
农民到县城买房带给了县城巨大的发展机遇。农民买房，房地产市场发育起来，县级政府通过卖地获得土地财政收入。房地产带动县城经济全面繁荣，县城在很短时间内就快速发展起来。反过来，正是农民进城买房推动了县城经济甚至县域经济的快速发展，县政府就有动力通过各种办法来推动农民进城，其中最典型的是很多县政府有意识地让优质教育资源进县城，从而引导农民进县城买房。
农民在县城买房要压缩在农村的消费，要将农业收入用于城市消费，因此他们需要有更多城市务工、经商等增加收入的机会。一般来讲，中西部地区的县城缺少高收入的就业机会，因此农民在县城买房之后，越发难以增加农村的消费，必须要到沿海地区或大中城市务工以获得较高收入。农民进县城买房，县城变得繁荣，是建立在挤压农村消费和迫使农民获得更高收入的基础上的。正是靠农户家庭中的农业收入和他们外出务工收入以及他们将未来预期收入的抵押（借贷），才支撑起了县城房地产的繁荣。
农民到县城买房是要实现真正进城，他们要在城市就业、居住、生活，享受城市基础设施，接受城市公共服务。现在的问题是，县城缺少较高收入就业机会，农民进城买房后更加依赖农业收入和外出务工收入，从而造成农民的一家三制的现象：年轻夫妻到沿海城市经济带务工、年老父母留村务农、年幼子女待在县城上学（需要母亲或奶奶陪读），农民并没有真正实现城市化。
县城提供不了高收入就业机会却又通过推动教育进城等办法加速农民在县城买房，这就造成了新的社会问题。中西部地区的大多县城注定不可能通过招商引资来引进现代制造业，从而无法提供大量较高收入就业机会。在这种情况下，县城的农民就不可能算是真正进城，于是他们就要开启第二波进城，直到落户在有就业机会的城市从而可以实现居住与就业一体、家庭不再分离，这个合适的地点往往是作为区域中心城市的地级市或更大城市。从这个意义上讲，农民在县城买房具有很强的过渡性，县政府过度鼓励农民在县城买房，甚至通过教育进城等办法迫使农民在县城买房，很可能导致农民在县城买房了却无法安居，县城新楼盘卖不出去或卖出去却无人居住，成为“鬼城”。
更糟糕的是，中西部县政府往往可能将不切实际的发展县域经济目标与鼓励农民进城买房结合起来，试图通过经营县城来实现县域经济爆发式增长。目前，经营县城很重要的一个方面是成立城市建设投资公司，通过资金拆借来获得巨额城市基础设施建设资金。这样的结果就是，全国中西部地区县级政府普遍形成了巨额政府负债，一些地区县级政府财政收入还不够偿还政府负债利息。
经营县城的前提是县城可以成为现代制造业中心。实际上，当前中国广大中西部地区县城基本上没有接纳现代制造业的条件，也就不可能复制沿海发达城市经济带内县域经济发展的经验。中西部县城发展是建立在农民农业收入和外出务工收入基础上的，县城发展应当服务和服从于农民进城的内在规律。在中西部县域经济普遍缺少成为经济成长中心的条件从而不可能成为容纳农民城市化稳定载体的情况下，县域经济如何定位及县城应当如何经营，就有很大的讨论空间。
按中央乡村振兴战略部署，2050年乡村振兴全面实现。乡村振兴全面实现的前提是农民早已完成城市化，进城农民实现了在城市的安居，农业主要由留守农村的数千万职业农民经营，农业兼业大幅度减少甚至不存在。农民完成城市化并在城市体面安居，意味着绝大多数进城农民都已经进入到区域中心城市，而不是住在县城一家三制、家庭分离。
乡村振兴存在两个不同阶段。第一阶段，乡村振兴战略要服务于中国现代化总体战略，助推中国现代化的艰难突围，农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。没有农业农村现代化，就不可能说中国建设成了社会主义现代化强国。乡村振兴战略就是借国家力量来建设强富美的乡村，力求在2050年实现乡村全面振兴的伟大目标。结合农民城市化、乡村振兴战略来讨论县域经济发展与县城建设，对经营县城就可以有较为清晰的认识。在乡村振兴的第一阶段，农民快速进城，很大一部分农民进入县城，在县城买房却无法在县城充分就业。县域经济要为农民进城提供支撑，要为农业生产提供保障，要为农民提供有效的公共服务，从而保障城市化进程中的农村稳定与秩序。
进入到乡村振兴第二阶段，县域范围大量农民已经完成城市化，农业主要由职业农民来经营。此时，在县域范围内如何形成与职业农民和现代农业相匹配的公共服务就是县域经济与县城发展的重点。在县域范围内，经营县城、发展县域经济应当服务于农民进城并保障其享有县域范围内的基本公共服务，而非必须在县城大力发展二、三产业创造出大量就业机会。当然这不是因为不愿意发展经济而是因为缺少发展的条件。不讲条件、不惜代价推动县域经济发展和经营县城，结果可能不仅农民利益受损，而且政府也将欠下巨额债务，导致县域经济破产。不从发展经济、增加就业方面，而是从保障农民进城、为农民提供基本公共服务方面考虑县城经营与县域经济发展，就可能得出完全不一样的思路。发展经济、增加就业必须要服从市场规律，讲求效率。不具有区位优势的绝大多数中西部县城实际上已经失去了发展现代制造业的可能。工业本身是高度聚集的，中国沿海城市经济带与中西部区域性中心城市已经足以高效容纳现代制造业，在这方面中西部县域经济缺乏与这些城市的竞争力，强制上马，必遭失败。逆市场规律和经济规律而动，必然无功而返。
虽然中西部绝大多数县城缺少发展现代制造业的条件，县域范围却仍然吸引那些正在进城的农民和仍然依托农业为生的农户以及越来越多的职业农民，县域范围内还有各种传统二、三产业及其就业人员，因此，县域范围还需要实施有效治理，内需要基本公共服务来为农民、农业和二、三产业及其就业人员提供生产生活秩序。在乡村振兴战略和共同富裕目标下，虽然农民致富只能主要靠自己，国家却应当保障其基本公共服务，甚至不断提供较高质量的公共服务。从全国来看，沿海发达地区经济发展水平高、地方财政充沛，可以提供更高水平的公共服务。中西部县域经济薄弱、地方财政不足，无法仅靠地方财政建设较高质量的公共服务，因此中西部地区基本公共服务供给更多依靠国家财政转移支付。
对于广大中西部县域经济来讲，最重要的功能并非逆市场和经济规律发展产业，因为这是市场本身的事情，应当让市场自身去运转。中西部县域经济最重要的功能是顺应农民进城、乡村振兴战略和共同富裕目标，为农民提供有效的公共服务。
三、以公共服务有效供给为核心的县域治理
如果将公共服务有效供给作为县域治理的中心工作，而非以推动经济发展作为中心工作，当前县域治理就有很大的调整空间。乡村振兴战略和共同富裕目标都建立在农民城市化的基础上。农民城市化有两层含义：第一层含义是中国城市是向农民开放的，哪里有获利机会，农民就可以到哪里去，也将会到哪里去。农民致富的根本和关键在于农民积极响应市场机会、参与市场竞争、获取市场利益。农民美好生活要靠他们自己去创造。农民创造美好生活的空间并不局限在农村，而是在广阔的城乡，甚至主要是在城市。第二层含义则是，正是大量农民进城，将农村获利机会和经济资源留给仍然留村农民，留村农民才有可能缓解资源紧张、增加获利机会，才可能仅仅依靠农村甚至农业收入致富。
中西部县域经济缺少快速成长的空间，所以农民进城往往不只是进到县城，而且要进入中国经济成长最快的沿海发达地区和区域中心城市。正是农民从县域以外务工经商的获利，为县域经济提供了主要经济来源。县城缺少高收入的就业机会，进入县城往往只是城市化的过渡阶段，他们持续地进入地级及以上城市安居，才算是完成了城市化。农民进城、农民到经济中心务工、农民在县城买房、保留农村土地以防止农民进城失败等等，都是当前中西部地区正在发生的现实。城乡关系正在重组，村庄面临巨变，一切都是不固定的，所有静止的东西很快都会烟消云散。这个时候县域治理的关键就是要为重组提供秩序，以保障重组顺利完成。
具体而言，县域治理应当特别关注两点、防止一点。应当特别关注的两点是：第一是在农民进城过程中可能出现失败者，无论是因为自然风险、市场风险，失去基本生活保障的农民都应当得到国家的救助，以获得基本生活保障和发展的基本能力。第二是为农民提供维持基本生产生活秩序所必需的基本公共品。应当防止的一点则是：农民生活富裕和他们对美好生活的向往，只应当是农民自己的事情，应当由农民自己通过努力奋斗来获取。离开农民的参与，国家单方面为农民提供美好生活，农民是不会珍惜的，当然也就不可持续。中西部县域治理重点不是具体帮农民致富和建设美好生活，也不是过度介入到县域经济发展中，而是要为正在巨变和重组的城乡提供秩序，提供基本公共服务。基本公共服务是公共品，地方财政有实力就用地方财政，若地方财政无力供给，就应当由国家转移支付来承担，这是我国现代化顺利实现的基本保障。
如果中西部地区县域治理或县政府主要工作不是招商引资、增加GDP，以及为推动县域经济快速成长而过度经营县城，而是以有效供给公共服务作为中心，实现从以经济增长为中心到以公共服务有效供给为中心的转变，那么县域治理工作就会有很大不同。既然中西部绝大多数县都不可能复制沿海城市经济带内县域经济发展的经验，主要工作不应当以经济建设为中心，而是应当以提供有效公共服务为中心，那么县域治理的核心就变成如何为全县提供与农民城市化相适应、与乡村振兴阶段相匹配、与共同富裕目标相支撑的公共服务体系，经营县城的重点也不再是发展经济，而是要布局公共服务。
在当前乃至未来很长一个时期内，农民进城将不会放弃在农村的住房与土地，农民家庭中老年父母仍然留守农村。很多进城的农民普遍保留农村退路以防止进城失败，也有的农民有年轻时进城而老年时退回农村养老的打算。因此，村庄一级的公共服务，重点是保障基本生产生活秩序，其次才是建设美丽村庄。
农民进城背景下，如何布局县域范围公共服务，包括如何布局教育、医疗、公共文化资源，既适应县域人口状况，又达到公共服务效率最优，就需要在县域范围进行有效统筹。县城是地方公共服务中心，乡镇是基层公共服务中心，村庄是农民生产生活的场所，当下对于县城、乡镇和村庄教育、医疗、文化资源的分配，要做到既保证农民的教育、医疗和文化生活便利，又保证教育、医疗、文化效率，这是县域治理的重点。
对于当前的村庄，国家应当提供基本公共服务，包括基础设施和保障基本生产生活秩序的公共品，超出部分则应当由农民自己负担，毕竟美好生活应当在财政的帮扶下由自己来创造。同时，村庄建设不能一味过高要求，更不能按城市标准来要求农村，比如限制农民养殖家畜家禽就毫无道理，甚至有地方甚至不允许农民种菜园，要将菜园改成绿地就更加荒唐了。
乡镇一级是连接县城与村庄的重要纽带。乡镇距离村庄比较近，又可能形成一定规模，从而可以形成一定公共服务的聚集，比如乡镇中学、乡镇卫生院以及乡镇文化站等等，都可以为农民提供便利服务。乡镇工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不应当脱离实际。比如要求建设乡镇所在集镇，毕竟乡镇既不是村庄，也不同于县城，不具有生产性。乡镇集镇建设要因地制宜。
县城则是提供公共服务最重要的场所，尤其是教育、医疗和文化资源，这些对于农民极其重要。农民进县城，很大程度上也是为了获得县城良好教育、医疗和文化资源。
目前县城公共服务存在的问题有两个。一是县政府囿于经营城市的理念，刻意推动优质教育资源进县城，以吸引农民进城买房，从而繁荣县城经济。如前所述，在县城缺少就业机会的情况下，人为推动农民进县城买房，加重了农民负担，不利于乡村振兴目标的实现。
二是当前全国县城公共服务普遍存在超标准的问题，典型的县高标准兴建豪华体育馆、博物馆、图书馆等景观性政绩工程，实际上却与农民需求几乎无关，也就几乎没有发挥作用。以经济建设为中心来配置资源建设基础设施，与以公共服务有效供给为中心来配置资源建设基础设施相比，重点与方向是完全不同的，思路也是完全不同的。
四、资源下乡与县乡村体制
以经济建设为中心经营县城，发展县域经济必然要面对市场的不确定性，势必要积极行政想方设法抓住市场机会，通过竞争来获取外来资源，很容易形成严重负债。以有效供给公共服务为核心的县域治理，治理确定性就要高得多，主要是打基础、补短板，乡村体制也以“消极”行政为主，主要考核目标不是创新、创建，也非竞争能力，而是看能否保证基本生产生活秩序。
县域治理在以有效供给公共服务为核心的背景下，县乡村体制总体来讲是“消极”行政，目标是保持秩序底线。县乡村三级体制应当从目前“过度亢奋”状态中冷静下来，以适应当前中西部县域经济发展空间相对有限的现实。
中西部县域治理资源，除当地财政以外，很大程度上要依靠转移支付，也就是当前国家每年超过2万亿元的惠农资源。从村一级来讲，国家为农民提供与城市均等基本公共服务，超出部分应当由村庄农户筹资筹劳进行建设，国家最多给予一定的以奖代补的资源支持。村级组织最重要的工作不是完成上级安排的任务，而是将农民组织起来，回应农民的现实诉求，解决农民的问题，其中的关键是组织农民自己解决自己的问题，自己建设自己的美好生活。
乡镇一级大多没有发展经济职能，更不创造财政收入，其职能就相当于县政府的派出机构，代县政府为农民提供超出村庄范围的基层公共服务。县一级则应极大地简化工作复杂性、注重重点、做好基础工作，不折腾。以基本公共服务均等化为主要目标和以公共服务有效供给为中心工作的县域治理与以经济建设为中心的县域治理，对县乡体制和现县乡干部要求是截然不同的，其差别在于，以经济建设为中心需要面对大量不确定性，需要县乡村干部具有敢闯市场、敢冒风险、敢于担责、积极作为的精神，需要狮子型的干部队伍。以公共服务有效供给为中心则不同，因为几乎所有基本公共服务都是由国家规定、有国家标准且由国家财政来保证落实，公共服务有效供给需要面向基层实际，面对群众需要，县域治理不需要“弯道超车”，因此县乡村干部只需要按国家要求，做好规划、统筹县域资源，将虽然并不特别亮丽却特别基础的基本公共服务建设好，为农民提供生产生活基本秩序的保障，这样就算是治理有效。因为建设基本公共服务几乎不存在不确定性，积极行政就没有空间，县域治理相对稳健，县乡村体制就可以简约而高效。
五、小结
当前中国发展中存在显著的不平衡，其中最重要的不平衡就是东部沿海地区与中西部地区发展的不平衡。实际上，东部沿海发达地区已经形成经济高度密集、基础设施健全、产业分工细密的城市经济带，这个城市经济带内的每块土地都具备发展二、三产业的条件，因此，东部沿海地区县域经济本质上是城市经济的内在部分，其县城是大城市的“脚”，形式上看仍然是农村的，实质上早已遵从城市发展与治理的内在逻辑，这也是全国百强县集中在东部沿海地区的主要原因。这些东部地区百强县，农业GDP占比都已微不足道，绝大多数当地农户家庭不再从事农业兼业，而主要从事二、三产业，吸引大量外来人口流入。
与东部沿海发达地区情况相反，广大的中西部地区，县域经济缺少容纳现代制造业的空间，县域经济发展主要资源来自农户家庭的务农收入和农户家庭外出务工经商收入，县城房地产主要建立在农民进城买房需求之上，农户家庭将过去数十年积蓄和未来可能的家庭收入一次性用于在县城买房，这种行为一定程度上支撑了中西部县城繁荣。但是，因为中西部县城缺少二、三产业就业机会，使农民在县城买房，却无法在县城安居，因此进到县城的农民可能不得二次进城。
当前广大的中西部地区，县域经济与县城发展本质上仍然是农村的逻辑，县域经济的繁荣主要依靠农民家庭的农业收入和外出务工收入，县域经济只是乡村的“脑”，而不是城市的“脚”。目前看来，东部沿海发达地区的县域经济并非中西部县域经济的未来，或者说，中西部地区县域经济已经失去了发展成为沿海地区县域经济的可能。正因如此，作为在城市内在组成部分、服从城市发展逻辑的东部沿海发达地区的县域经济，是大城市的“脚”，而中西部绝大多数县域经济只是乡村的“脑”，其发展和治理本质上仍然是农村的，是与沿海地区截然不同的。东部地区与中西部县域经济截然不同的特点决定了东部地区与中西部地区在建设目标、体制安排、乡村振兴等多方面应当有不同的设计。当前中西部地区县域经济应以公共服务有效供给为中心任务来设定治理目标和县乡体制，中西部地区县域治理应尽快实现从以经济建设为中心到以公共服务有效供给为中心的战略转变。
