摘 要：中国网络舆论已经成为为一种独立的社会舆论形态，提升网络舆论引导能力，塑造风清气正的网络生态环境，是营造良好社会舆论环境的重要环节。多中心协同治理模式源于对治理理论与实践的提炼和升华，它将治理理论所蕴含的对治理主体及治理主体之间关系的要求具体化，为提升网络舆论引导能力提供了非常好的视角和解决方案。从多中心协同治理的角度看，在提升网络舆论引导能力过程中，党和政府发挥引领作用，市场主体（主要是网络运营商）承担应尽的社会责任，社会组织进行合作协调，网民加强监督和自律，这些不同主体的不同作用形成协同效应，就可以有力推动网络舆论场域的和谐有序发展。

关键词：网络舆论；网络治理；多中心协同治理

多中心理论重视政府、市场、社会和公民等多元主体的治理作用，并特别强调社会组织在治理过程中的作用。协同学深刻揭示了自然领域和社会领域中的协同现象，为提高人类认识能力提供了重要工具。协同学中“协同”意指，系统内子系统及要素之间相互作用就会产生协同效应，从而使系统从无序状态走向有序状态。我们将多中心理论与协同学整合在一起，并将之运用到治理理论与实践中，提炼出了一种多中心协同治理模式。[1]多中心协同治理，就是既要发挥多元治理主体的作用，又要使多元治理主体的作用能够配合好、协作好，一旦产生协同效应，就能够达到最优的治理效果。

随着互联网在中国的广泛运用以及中国网民的不断增加，中国网络舆论已经形成，并开始成为一种独立的社会舆论力量。网络舆论场作为一个自组织的复杂性系统，具有自我调节和自我发展，从简单到复杂，从幼稚到成熟的成长特性。[2]尊重网络舆论场的这种特性以及网络舆论环境和网络舆论形态的复杂性，运用多中心协同治理模式作为探讨提升网络舆论引导能力的视角和方案，具有较强的可行性和现实性。简单地说，提升网络舆论引导能力，凭借单一主体和单一手段必然难以实现预期目标，必须要动员党、政府、市场、社会和公民等多元主体共同参与，并让它们发挥各自优势，只要形成协同效应，就能够推动网络舆论场域的和谐有序发展，实现引导网络舆论的目标。

一、党和政府加强网络正面宣传与网络监管，发挥对网络舆论的引领作用

由于网络信息传播的特点与传统媒体信息传播的特点存在很大差异，因而，网络舆论的形成与形态与传统媒体形态下的社会舆论也有很大差异。在互联网环境中出现的新媒体（比如：微信、微博、直播平台、视频网站，等等）是以受众为中心的，其特点是直接直观、高效便捷、互动性好，这跟传统媒体的传播方式有很大的不同。

在以微博和微信为代表的新媒体兴起后，这种差异性表现得更为突出。当前，作为一种社交工具，微信在中国网络社交领域形成了独霸天下的局面，许多网民不断从其他社交平台向微信转移，微信不仅作为一种社交工具受到网民广泛欢迎，而且也日益成为网民获取信息的重要工具。微信的私密性使激进言论可以得到有效保护，微信的高普及率使激进言论可以获得广泛的社会基础，微信的强关系特征也加剧了社会舆论走向激进的可能性。[3]在使用微信获取信息和进行交流的过程中，网民讨论公共事务和公共议题，推动了网络舆论的形成。

在网络舆论作为独立舆论力量的强势地位不断显现的过程中，网络舆论领域的问题也变得非常突出。特别是最近几年来，网络空间中违背公序良俗和社会基本道德的信息，以及其他非法信息、涉嫌犯罪活动或危害国家安全的信息非常多。同时，各种社会思潮纷纷登场，有些非马克思主义的社会思潮也有很大的影响。加之，中国网络文化产品在数量上和质量上难以完全满足人民的需求，西方国家的网络文化产品不断输入中国，也增加了中国网络舆论的混乱。

提升网络舆论的引导能力，必须发挥党和政府在网络舆论中的引领作用。近年来，各级党和政府非常重视网络舆论的引导工作，并取得了非常好的成效。各级党政机关积极支持传统主流媒体与新兴媒体融合发展，加强对网民的网络道德建设，强化对少数意见领袖的正面引导，重视发挥专家学者的积极作用，注重网络评论员队伍建设，加强网络突发事件应急管理机制建设，取得了明显进展。2013年8月19日，习近平在全国宣传思想工作会议上就强调：“我们正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，面临的挑战和困难前所未有，必须坚持巩固壮大主流思想舆论，弘扬主旋律，传播正能量，激发全社会团结奋进的强大力量。”

[4] 主流网络媒体在加强和改进网络正面宣传和舆论引导方面做了大量工作，切实提高了网络正面宣传的质量和水平，对积极传播网络正能量发挥了重要作用。

当前，应把互联网视为思想政治领域的重要战略资源，紧紧掌握网络空间意识形态的话语权。毫不夸张地说，网络空间已经成为继领土、领海、领空和太空之后的“第五空间”，变成了意识形态话语权争夺的重要阵地。2016年2月19日，习近平在党的新闻舆论工作座谈会上指出：“管好用好互联网，是新形势下掌控新闻舆论阵地的关键，重点要解决好谁来管、怎么管的问题。有些人企图让互联网成为当代中国最大的变量。”[5] 2019年1月，习近平强调，要坚持移动优先策略，让主流媒体借助移动传播，牢牢占据舆论引导、思想引领、文化传承、服务人民的传播制高点。应加强对意识形态话语权重要性的认识，深化对网络空间意识形态话语权的新变化与新特征的理解，提高网络空间意识形态话语权。

从监管角度看，由于互联网信息传播渠道的复杂性，网络信息监管存在很大难度，并且，由于网络信息传播方式的特殊性，也难以对网络信息进行严格控制。再加上，各种不同性质的网络媒体和各种不同形态的媒体所组成的媒体结构体系极为庞杂，不可能将它们全部纳入监管体系之中。这些问题导致对网络信息的监管存在非常多的难题，也使得网络舆论场域存在不少问题。2016年4月19日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上强调指出：“要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化，用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会，做到正能量充沛、主旋律高昂，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。”[6]可以说，加强对网络舆论的引导和监管，营造风清气正的网络空间十分重要。

2011年5月，国家互联网信息办公室成立。2014年2月，中共中央网络安全和信息化领导小组成立。此后，各级党和政府相应成立了相关机构。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会。中央网络安全和信息化委员会的办事机构是中央网络安全和信息化委员会办公室。这为加强网络舆论引导与监管提供了非常重要的组织保障。在网络舆论的引导和监管工作中，这些机构发挥着主力军的作用，对推动网络治理的法治化和制度化建设也发挥了重要作用。

当前，要进一步完善网络立法，加强网络执法和增进网络守法，明确党和政府相关部门对舆论引导工作的职责分工，建立信息共享机制和协调机制，提高网络舆论引导效能。同时，要加大资金投入和科技研发，鼓励有技术力量的企业参与相关技术与产品的研究和开发，提升网络基础设施的升级与更新速度，增强网络安全的防控能力。[7]还要借鉴国外加强网络舆论引导与监管的成功经验，采取“走出去、请进来”的办法，提升中国网络舆论的引导水平。一些新的网络安全技术（例如：硬件身份验证、云技术、人工智能等）在网络安全领域将有会更大发展前景，可以有效增强网络安全防御能力，值得加大力度进行研发。

二、要运用市场力量推进主流媒体的“融媒体”建设，并发挥网络营运商的引导与监管作用

据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，中国网民规模达8.02亿，互联网普及率达到57.7%；中国手机网民规模达 7.88 亿，上半年新增手机网民 3509 万人，较2017 年末增加

4.7%，网民中使用手机上网人群的占比达 98.3%。[8]在互联网迅速发展的过程中，不仅信息传播的速度和范围大大提升，信息传播的新技术形式也获得了很大的发展，而且，民众作为信息接受者的角色也在发生重要变化，他们正日益由单向的接受者变成接受者和传播者的双重角色，同时，他们接受信息的习惯与渠道也在发生重大变化。这样，要加强对社会舆论的引导能力，就必须促进新兴媒体与传统媒体的融合发展，特别是要重视推进“融媒体”的发展。

在新兴媒体的重大冲击和社会舆论格局重塑的进程中，推进“融媒体”建设是加强对社会舆论，特别是对网络舆论引导与监管工作的重要路径。主流媒体作为党和国家事业发展的推进器，历来都是党和国家信息传播和政策宣传的主阵地，在当前的社会舆论引导中仍然具有重要作用，但是，传统主流媒体要更好地发挥这种舆论引导作用，必须顺应互联网兴起所形成的重大冲击和变革。“融媒体”可以有效整合广播、电视、报纸、互联网等不同类型的媒体，充分发挥其各自优势，实现“资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融”的目标。当前，不断推进“融媒体”的发展，探索传统媒体与新兴媒体的融合发展途径，并运用各种新形式和新渠道对社会舆论进行引导，不仅十分重要，而且非常必要。

党的十八大以来，党中央高度重视传统媒体和新兴媒体的融合发展。2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。习近平强调，要推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。2018年8月，习近平在全国宣传思想工作会议上强调，要加强传播手段和话语方式创新，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”。2019年1月，习近平指出，推动媒体融合发展、建设全媒体成为我们面临的一项紧迫课题。他强调，党报、党刊、党台、党网等主流媒体必须紧跟时代，大胆运用新技术、新机制、新模式，加快融合发展步伐，实现宣传效果的最大化和最优化。当前，在加强主流媒体的融媒体建设过程中，要特别重视运用新媒体（例如：微博、微信、微视频等）以及各种网络技术，借助图像、视频、动漫等多种表达方式，变单一化的文字传播为立体化图、文、音、像等方式的传播，尽可能创造出适合移动互联网传播的新形式，不断提高网络舆论引导工作的吸引力。

当然，加强“融媒体”建设，并不能忽视传统媒体的发展，也不是要否定传统媒体在社会舆论中所起的重要作用。党报党刊和其他党所控制的媒体在对社会舆论的引导工作一直发挥着重要作用，发挥党对社会舆论的引导作用，即便是对网络舆论的引导作用，也仍然需要发挥这些传统媒体的优势。特别是针对一些重要的社会问题和影响大的热点问题，传统媒体必须发挥主导性作用，积极引导社会舆论。

网络运营商作为网络运营的重要承担者，要充分发挥其在网络舆论的引导和监管中的作用。网络运营商有责任承担一定的网络舆论引导责任。网络运营的重要内容就是，网站选题策划及网络信息发布；网络信息的跟踪与分析；网站流量的统计分析与改进建议，等等。可以说，网络运营与网络舆论的形成关联性十分密切。网络运营商不仅能够从网络角度掌握网络运行状况，还能够从服务角度了解网络运行状况。网络平台就是网络信息传播的中枢，具有遏制有害信息传播的能力，也是网络舆论生成的物理空间之所在。可以说，网络运营商具备很强的引导网络舆论的资源优势。当前，互联网行业应把社会效益放在重要位置，确立相应的行业规则、用户信息和公民隐私保护规则，规范网络服务提供者所提供的格式条款，[9]从而切实加强自我管理、自我约束，自觉抵制互联网信息传播中的低俗信息与非法信息，促进网络信息安全有序流动，主动承担网络舆论引导应尽的责任。

中国的相关法律法规也对网络运营商的责任进行了明确规定。2012年12月28日，第十一届全国人大常委会第30次会议审议通过了《关于加强网络信息保护的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确了网络运营商有确保用户信息安全和配合信息安全执法的义务；明确了信息泄露受害人有要求网络信息泄露者改正错误，并通过法律诉讼获取赔偿的权利；明确了信息安全的公益性原则。《决定》公布后，许多网络运营商公开表态支持，积极履行社会责任。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过的《中华人民共和国网络安全法》对网络运营者在网络安全方面的责任和义务进行了明确界定，其中第四十七条规定：“网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”这些从网络安全角度的规定实际上也明确了网络运营商在网络舆论引导方面的责任与义务。

三、网络社会组织进行合作协调，运用社会手段引导网络舆论

社会组织在社会管理和社会治理中能够发挥非常重要的作用。社会组织不仅可以弥补国家力量的不足，也可以纠正国家的错误和监督国家的行为。托克维尔（D’alexis

De Tocqueville）指出：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。”[10]  按照辅助原则，个人、社会与国家之间是一种非常复杂的关系，一方面，社会和国家不能干预或介入个人权利范围内能够凭借自身力量处理的问题；另一方面，社会和国家在个人遇到自身不可克服的困难时又应当提供救济和支持。[11]从辅助原则的角度看，国家应当尽可能将社会能够处理好的事务交由社会处理。

社会组织在网络舆论引导中可以发挥党和政府难以发挥的作用。由于对网络舆论引导认识的不足，中国网络生态中仍然存在强烈的管制理念、对抗意识、集权观念和一元化思维；在治理过程中，不注重发挥社会组织、行业协会和网民的作用；在治理目标上，重视对网络舆情的控制，轻视对民众知情权、参与权、监督权的保障；在治理手段上，过于依赖行政手段，重网络信息内容管制与社会安全控制，轻社会能力建设及社会共同体构建。这些做法在新的网络时代背景下，肯定是存在不足的。

网络舆论是社会舆论的一种重要形式，构成网络舆论的信息非常复杂，而且真假难辨，这使得社会组织在网络舆论引导中具有发挥作用的空间。早在20世纪90年代，埃瑟·戴森（Esther

Dyson）就说：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[12]这样，加强网络信息的甄别，仅仅只是党和政府机构介入其中就难以达到好的效果，社会组织的触角更深，与网民的联系更多，社会组织在解决与网民联系密切的这些问题或一些专业性问题上往往具有很强的优势。

特别是网络社会组织，在网络舆论引导中更是可以发挥很好的作用。近年来，中国网络社会组织联合会、中国互联网发展基金会、中国互联网协会、中国网络空间安全协会、中国互联网信息中心、中国网络视听节目服务协会、中国青少年新媒体协会、中国信息产业商会等行业组织，积极开展行业自律、倡导网络文明、培养良好风尚。它们在打造良好网络安全生态以及营造健康网络舆论环境等方面的工作中，做了许多工作，也起到了网络舆论引导作用。

网络社会组织应不断加强自身网络宣传阵地建设，经常性开展网络宣传。对党的路线方针政策的宣传，网络社会组织应该积极参与，结合自身业务推出专家解读或政策导读等栏目，在网络舆论引导中发挥作用。网络社会组织还应该利用各自专业领域的优势，建立与相关专家的紧密联系，加强引导网络舆论的专家队伍建设，在出现突发性网络舆情时，积极组织专家解读或辟谣，避免出现被动局面。

四、网民发挥公众监督作用，增强自律意识和法治意识

网络的出现降低了公众发表意见的门槛，并扩大了信息和意见的传播范围。“从前作为受众的人们”现在成了政治对话的潜在贡献者和政治舞台的潜在行动者。[13]网络舆论以其开放性架构和非政府主导的自由文化，能够提供更为合适的沟通渠道和表达平台，能够更加及时直接、真实全面地反映社会舆论，成为不同社会群体利益诉求的“扩音器”，并构建出民意的“合力场”。[14]网络参与主体的多元性导致网络舆论环境和网络舆论形态极为复杂，也使得网络生态系统存在明显的脆弱性。

网络舆论的形成离不开网民，网络舆论的引导当然也离不开网民，中国网络空间的净化离不开网民的积极监督。由于网络海量信息的存在，即便大力动员和利用国家与社会的力量，也会有许多涉及违反公序良俗或违法犯罪的信息不会被发现。在这样的背景下，动员广大网民的力量，让他们共同参与到网络信息的管理中来，就显得十分必要。同时，网络舆论监督也是社会监督的一种重要方式，其中，网民的作用极为重要，这对于改进党和政府的工作很有帮助，有利于化解社会矛盾和社会冲突。

当前，网民进行网络监督的渠道不断通畅，他们能够非常便捷地参与互联网违法和不良信息的举报。国家互联网信息办公室非常重视发挥网民的监督作用，欢迎广大网民、媒体和社会各界监督，积极举报涉及网络生态的各类违法违规行为和不良信息。中央网信办（国家互联网信息办公室）违法和不良信息举报中心成立于2005年8月，2014年5月划转中共中央网络安全和信息化领导小组办公室（国家互联网信息办公室）。其工作目标就在于，发挥社会公众的监督作用，搭建公众参与网络治理的平台，共同维护网络传播秩序，营造风清气正、积极向上、健康有序的网络空间。

同时，网民也要增强自身的自律意识和法治意识，这是营造良好网络舆论环境的重要前提条件。互联网塑造了一个虚拟的生存空间，它一方面依赖现实生活，另一方面又拓展了人类的活动空间。可以说，网络环境尽管表现出较强的虚拟性，但是，网络环境并非就是虚幻或非真实的。在网络交往中，交往主体以及交往行为都是现实生活中活生生的人及与现实生活密切关联的社会行为，而且，其网络行为所产生的后果也与现实生活密切关联或者本身就体现为现实生活行为，具备很强的现实性。所以，网络行为仍然必须遵守现实世界的道德规范和法律法规，而不能完全把网络空间视为“法外之地”，更不能认为在网络空间中可以为所欲为，不受道德与法律的约束和规范。

当前，不少网民开始认识到网络自律和网络守法的重要性，增强了在网络空间中尊重他人的自觉性，并形成养成遵守网络道德和网络法律法规的习惯。当然，那些“网络意见领袖”或者其他在网络中有重要影响的人士，更应自律，更应守法。同时，非常有必要依托学校、家庭、各种媒体和社会组织等各方面的力量，对网民进行全方位的道德和法治教育，进一步提高其网络自律和网络守法意识，为提升网络舆论引导能力，改善网络舆论的生态环境创造有利条件。

结语

要不断提升网络舆论的引导能力，就应该发挥不同治理主体的优势作用，促进多元治理主体之间形成协同效应。党和政府的作用主要是：推进网络规范与制度建设，建设充满活力的网络生态环境；推动网络舆论的主流话语建设，掌握网络意识形态的主导权；加强网络监管，确保网络安全。网络运营商有义务负责部分网络管理活动，并积极传播健康向上的网络信息。中国网络社会组织已经初具规模，能够在网络舆论引导中发挥一定的作用。网民要增强网民的自律意识和法治意识，并发挥公众监督作用。其中，党和政府的引领作用贯穿于各治理主体的作用过程中，使得各治理主体的作用能够协调统一，并形成协同效应，这样，多治理主体通过互动，形成合力，产生大于部分之和的作用，并形成有序秩序，促进网络舆论的和谐性。概括而言，党和政府发挥引领作用，市场主体（主要是网络运营商）主动承担责任，社会组织合作协调，网民加强监督和自律，各种不同作用形成协同效应，共同推动网络舆论场域的和谐有序发展。

注释：

[1] 熊光清、熊健坤：《多中心协同治理模式：一种具备操作性的治理方案》，《中国人民大学学报》2018年第3期。

[2] 喻国明：《关于网络舆论场供给侧改革的几点思考——基于网络舆情生态的复杂性原理》，《新闻与写作》2016年第5期。

[3] 赵玉林、原珂：《微信民主和制度吸纳：基层治理中微信政治参与的激进化》，《甘肃行政学院学报》2016年第4期。

[4] 习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第155页。

[5] 中共中央文献研究室：《习近平总书记重要讲话文章选编》，北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016，第422页。

[6] 习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第337页。

[7] 熊光清：《网络社会的兴起与治理变革：中国的问题与出路》，《学习与探索》2017年第9期。

[8] 中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2018年7月），第20页。Available at

[26 Jan. 2019].

[9] 王利明：《论互联网立法的重点问题》，《法律科学》2016年第5期。

[10] [法]托克维尔：《论美国的民主（下卷）》，董果良译，北京：商务印书馆，1988年，第636-637页。

[11] Yishai Blank, “Federalism,subsidiarity, and the role of local governments in an age of global multilevel

governance”, Fordham Urban Law Journal,vol. 37, no. 2 (April 2010): 509-557.

[12] [美]埃瑟·戴森：《2.0版数字化时代的生活设计》，胡泳、范海燕译，海口：海南出版社，1998年，第17页。

[13] 胡泳：《互联网与“观念市场”》，《国际新闻界》2015年第3期。

[14] 汪旻艳：《论网络舆论背景下政府公共权力结构的变迁》，《南京师大学报（社会科学版）》2015年第6期。

（本文发表于《兰州学刊》2019年第5期）