2023年，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在布鲁金斯学会发表演讲，提出“新盛顿共识”（New Washington Consensus）。这一“共识”显著修正了传统的“华盛顿共识”，公开质疑“市场经济”“全球化”与“自由贸易”，并强调“政府引导的产业政策与创新政策”。
事实上，不同学者对美国技术发展过程中政府扮演的角色认识有显著不同，他们对此冠以不同名称。琳达· 维斯（Linda Weiss）称之为 “国家安全国家” （national security state），展示美国政府在安全驱动下积极推动军民融合；玛利亚娜· 马祖卡托（Mariana Mazzucato）称之为 “企业家国家” （entrepreneurial state），强调美国政府像企业家那样成为活跃的经济主体，积极推动战略产业成长；弗雷德· 布洛克 （Fred Block）等人则称之为 “隐蔽的发展型国家”（hidden developmental state），展示美国多个政府部门通过隐蔽的产业政策推动技术成长。不少学者试图揭示美国技术发展一直有着 “国家引导的发展” 这一印记。但更多学者则强调美国是自由市场资本主义的典型范例。以彼得· 霍尔（Peter Hall）和戴维德· 索斯凯斯（David Soskice）等为代表的学者将美国经济与技术发展模式归为 “自由市场经济”（liberal market economy）。该经济模式主要通过自由市场的价格机制来调节要素资源，促使激进创新不断涌现。对美国技术发展模式大相径庭的判断体现出不同学者迥异的成长经历、学理背景和价值偏好。值得指出的是，在不同发展时段，在不同国际环境下，美国技术发展模式也在适时调整。
托马斯· 霍布斯（Thomas Hobbes）在《利维坦》一书中展示了三种构成竞争的原因：为利益、为安全以及为声誉；与此相对应的三类竞争是：经济竞争、安全竞争与声誉竞争。大国技术竞争也围绕这三个维度展开。事实上，当大国技术竞争集中在经济领域时，参与主体更多是企业，学者大都称之为企业战略与企业竞争；而当大国技术竞争更多体现在安全领域时，名副其实的“大国技术竞争”就出现了。此时，即便经济竞争、声誉竞争也会赋予安全意义。从美国与诸大国在技术进步中扮演的角色来看，“自由主义”与 “重商主义”的手段与特色会交替出现。赵鼎新教授在其《儒法国家：中国历史新论》一书中展示：经济竞争促使社会权力弥散化；而安全竞争则导致权力集中化。在技术领域，安全竞争会驱使技术进步呈现自给程度高、覆盖范围广、安全驱动强等特点。当大国技术竞争的安全维度凸显时，大国技术模式更是呈现出“国家引导的发展”“重商主义”“国家主义”以及“保护主义”等特征；而当大国技术竞争的其他维度（如经济与声誉）占主导时，大国技术模式中 “国家引导”的色彩会相应褪去。世界政治具有周期性，大国安全竞争会周期性地加剧，大国技术竞争的安全维度也会随之周期性地显现，那么“国家引导的发展”“新重商主义”等技术模式则可能周期性地复兴。笔者在《大国权力转移与技术变迁》一书中曾展示外部安全环境如何促成大国技术竞争，进而塑造国内政治经济。具体来讲，当大国技术竞争的安全维度凸显时，在技术领域，“国家引导的发展”会驱使国内政治经济呈现至少以下五个方面的特点：
其一，更加强调“技术自主”。世界政治中各国最大的国家利益就是“生存”。为确保“生存”，大国更担心技术上依附其他大国。在国际安全竞争加剧时，大国政府就更重视“自助”（self-help）、“自主”（autonomy）。而在安全竞争中，“技术自主”是维护国家生存和发展的重要手段。社会学家维尔纳· 桑巴特（Werner Sombart）在考察资本主义兴起的历史时有系列作品，其中一部叫《战争与资本主义》。他指出：大国在置办其全部战争物资时，力图摆脱对外国的依赖，催生了本国的民族工业。当前国际关系学界热议“武器化的相互依赖”。在国际分工中，具有优势地位的一方会用 “断供” “监控”等手法，让相互依赖变成对外强制的工具。当大国技术竞争的安全维度凸显时，大国会提升自身关键核心技术的自主性，防止被 “武器化的相互依赖”绑架。冷战极大地改变了美国、苏联的国内政治经济环境，美苏双方不仅自己着力提升技术的 “自主性”，还要求盟友参与其中。美苏两国均有为数众多、训练有素的科研和技术人员，分布在科学与技术各个领域，研发活动相互重叠，研究方法各有异同，研究结论互补或相反。为实现“技术自主”，美苏双方科研人员从事着“高水平重复劳动”。从苏联的领导讲话、政府文件、学界论述中不难发现：苏联不断出现对技术引进的批评。他们认为引进海外技术会导致苏联对美国的政治经济依赖；会使苏联付出很大代价。事实上，国际关系史上大国技术竞争不断驱使“技术自主”回归，也不断促使参与各方“技术民族主义”抬头。
其二，更加侧重“安全驱动”。技术进步既服务于“发展”，又服务于 “安全”。当大国技术竞争的安全维度凸显时，“安全驱动”会显著塑造国内技术与产业结构。因为安全目标更直接、更迫切、更显著地服务于国家生存与自主。在此背景下，大国的资源投入、技术发展、产业成长、经济结构很容易“泛安全化”。在美苏冷战背景下，苏联对军事研发的投入显著增加。苏联成功地模仿了西方大国几乎在所有领域的军事技术，包括坦克、飞机、原子弹以及火箭等，还依靠自身努力将人造地球卫星送入太空。从技术发展的优先顺序看，苏联军用技术优先于民用，重工业优先于轻工业。苏联有着先进的国防技术部门，军民技术存在显著的“二元格局”。由于民用技术严重落伍，到冷战后期，当苏联政府试图推动 “军转民” 时，民用部门已无技术能力吸收来自军用部门的先进技术。在传统自由市场的平衡下，美国并没有呈现如此显著的技术“二元格局”，但其技术的“安全导向”也非常显著。弗农· 鲁坦（ Vernon Ruttan）在其著作《战争是经济增长的必要条件吗？》中指出，美国军事与国防研发及采购推动了大量与安全相关的技术与产业发展。大规模生产、航空业、核电行业、计算机产业、互联网以及空间等技术领域的发展均源于军事采购。不仅技术发展如此，乃至基础科学的发展也显著受安全驱动影响。在20世纪50年代中期，美国天文学还是物理学下属的一个小分支，研究人员不到三百位。由于苏联在空间领域取得技术优势，美国政府开始大规模资助天文学。大量资金注入使美国天文学得到前所未有的发展。在大国技术竞争驱动下，政府在权衡“安全”与“发展”资源时，服务“安全导向”的技术投入会迅速增长，国家的技术与经济结构会随之显著改变。
其三，更加重视“政府介入”。保障技术自主、服务国家安全的方式很多，可以依靠市场逐渐发展本土技术，也可以依靠政府规划引导。在国际安全竞争加剧时，大国技术竞争的安全维度凸显。安全驱动的紧迫性常常让国家更为直接地介入技术发展，以“耐心资本”的角色参与重大技术项目，以“关键人物”的身份协调各方参与，进而保障在更短的时间里实现“技术自主”。德国政治经济学家弗里德里希· 李斯特（Friedrich List）用植树造林的比喻来展示国家对重要技术与产业的干预。他说：“经验告诉我们，风力会把种子从这个地方带到那个地方，因此荒芜原野会变成稠密森林；但是要培植森林因此就静等着风力作用，让它在若干世纪的过程中来完成这样的转变，世上岂有这样愚蠢的办法？”技术进步具有相对性，大国技术竞争让技术发展的速度变得重要，政府常常直接介入以期加速实现其目标。在第二次世界大战期间，阿尔伯特· 爱因斯坦（Albert Einstein）给美国总统小罗斯福写信，强调美国政府务必尽快、大幅介入，加速原子弹制造，因为纳粹德国也开始制造原子弹。安全竞争的紧迫性促使大国政府介入来解决重大技术进步的“大规模协调”问题，来克服重大技术项目的资金供给、人员配置问题。在第二次世界大战期间，除了人所共知的“曼哈顿计划”，美国政府还投资了约7亿美元，协调五十一个工厂来研制生产合成橡胶，以打破日本对东南亚橡胶园的占领带来的供给短缺。在美苏冷战期间，美苏政府同样积极介入关键技术发展中。苏联国防工业部主要负责常规武器的科技；航空工业部主要负责飞机以及飞机零部件；造船工业部负责船舶设计与研发；电子工业部与无线电工业部负责电子产品零部件及其设备；中型机器制造部负责核武器及相关科技；通用机器制造部负责战略导弹研制。以自由市场经济著称的美国也亦步亦趋。1946年，在国会授权下，美国海军建立了海军研究局。这是美国政府建立的第一个对科研进行监管的政府机构。1950年，美国政府继而成立了国家科学基金以整合科研资源。为应对苏联技术挑战，美国还相继成立国家航空航天局、国防部高级研究计划署等机构。美苏两国的相应举措不一而足，新成立的机构纷纷涌现。安全驱动的紧迫性常常让国家更为直接地介入技术发展，扩充政府规模，扩大政府职能。
其四，更为呈现“集中参与”。大国政府调动经济与技术资源的能力是企业等其他行为体难以比拟的。大国政府的活动会显著影响国内企业、科研院所等其他行为体。在大国技术竞争背景下，尤其是安全维度竞争加剧时，大国政府对技术发展的干预比较聚焦；对经济资源的调动和组织比较集中；对大企业、大院校、大科学、大项目有特殊偏好，集中选取一批有战略意义的技术项目，以及有良好资质的参与者，以期尽快实现相对于竞争对手的相对优势。与此同时，参与到大国技术竞争的企业、院校和地区存在较大能力差异，符合资质的参与者往往少之又少。此时政府与企业存在“双边垄断”的特征，买卖双方均为集中参与。在大国技术竞争背景下，以往相对分散的、分权的、竞争性的政治经济安排常常会受到挤压和冲击。在冷战时期，国家对技术的干预更带“计划色彩”“集中引导”，由此给大企业集团提供发展机会，致使市场结构呈现相对集中的特点。美苏两国政府将资源集中投向一些大型项目、大企业、重点科研院所、重要地区。这样集中性的技术规划引发了一系列的国内政治经济调整。二战刚结束，为打破美国核垄断和军事优势，苏联政府就启动一系列重大军事研发项目，包括研制核武器、火箭以及飞机引擎等。此后，在太空、计算机与互联网等技术领域，苏联政府在研发领域的“集中资助”和其计划经济体制相互强化。事实上，不仅计划经济的苏联如此，市场经济的美国同样如此。冷战时期美国的国防政策显著侧重一些项目、企业、大学以及地区。在1960年，美国联邦政府在学术研究和大学附属研究中心花费了近10亿美元。巨额投入集中到了美国主要大学，其中79%的资金投给了20所大学，如斯坦福、加州大学伯克利分校、加州理工、麻省理工、哈佛大学等。在20世纪60年代初期，有一半以上的联邦政府对大学研发资助被美国六所大学瓜分。如果说这些大学是“冷战大学”，那么还存在类似的 “冷战企业”“冷战地区”。美国政府科研合同耗资不菲，而在获得政府合同的 200家企业中，10%的企业获得了40%的经费。在大国技术竞争加剧时，大国政府介入程度更高，重点干预幅度更大，进而影响企业、院校等参与者，使国内经济更可能呈现集中性、垄断性等特征。
其五，更加强化“军工集团”。集中的科研资助与产品采购，集中的企业与院校参与，塑造了一个活跃的国内利益集团。早在1953年，美国总统德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）就表达了他的忧虑：美国造出的每一支枪、下水的每一艘战舰、发射的每一枚火箭说到底意味着偷窃了那些衣不蔽体、食不果腹的人们。为造一艘驱逐舰，我们可以为8000多人盖新的住宅。艾森豪威尔抱怨美国有一个 “军工复合体”，由国防部门、军工企业和国防科研机构等组成。这个利益集团在夸大外部威胁，推动军事研发不断增长。像“军工复合体”这样的国内利益集团的成长有着深刻的国际背景。大国为安全而展开的技术竞争为“军工复合体”等团体的发展壮大提供了外部驱动。从1945年到1970年，美国政府军事开支超过1967年全美产业和住宅价值的总和。1945年到1968年，与美国国防部相关的产业部门提供了价值高达440亿美元的产品和服务，价值超过通用电气、杜邦公司和美国钢铁销售额的总和。在同一时期，也有研究者用“军工复合体”这一概念来分析苏联“军工集团”。不管用何种概念，在大国技术竞争背景下，大国政府为实现“技术自主”，更加直接地介入技术发展、大力推动“安全导向”的产业成长。政府的集中干预，企业与院校的集中参与为国内“军工集团”的成长创造了条件。在“军工复合体”推动下，美国军事投入，尤其是国防科技投入不断攀升；美国军队急剧扩张，军事工业一再增长到二战时水平。更为重要的是，一个庞大的利益集团使“战时预算永远维持下去”，使美国发展成一个“永恒的战争经济体”。此类利益集团的存在既解决了问题，又带来了问题。因为它们会强调威胁，强化威胁，维持庞大的“安全导向”的技术开支。
概言之，在大国技术竞争背景下，参与诸国的国内政治经济会呈现显著变化。就政策理念而言，参与大国会更加强调“技术自主”，这为“技术民族主义”思潮的兴起提供了契机；就技术与产业布局而言，它更加强调“安全驱动”，这导致国内政治经济中“军民分割”的风险日益增长；就政府角色而言，它更强调“政府介入”，这导致政府日益卷入经济与技术发展，推动“大政府”出现，即便“自由市场经济”的典型也难摆脱这一趋势；从企业、院校等诸多社会参与者来看，具备资质的重点参与者会“集中参与”到相关的技术任务中，加强国内经济结构与资源的集中；在此背景下，一个活跃的“军工集团”会活跃在政治舞台，加强既定政策的路径依赖。上述几个方面的特征，都和历史上的“重商主义”“新重商主义”有不同程度的吻合。大国技术竞争有周期性，“国家引导的发展”“国家主义”“新重商主义”“隐蔽的发展型政府”可能会周期性地回归。历史上，这样的回归曾发挥过积极的作用。但此类发展模式的回归也伴随着隐忧，主要体现在以下两点。
其一，“正反馈”的风险。一般而言，“新重商主义”也好，“国家引导的发展”也罢，当国家在安全压力下更为直接介入市场时，技术发展往往会呈现“正反馈”特征，这一发展模式常常会弱化既定政策的修错与调适。在政府统筹和设计下，其技术路线与产业政策往往是政治决定；而政治领域的决策容易呈现“正反馈”特征。所谓的“正反馈”机制就是当A值提高造成B值提高，而B值提高后的信息反馈又将导致A值进一步提高。人的特性尤其是政治领域的特性会造就大量的“正反馈”机制。要么是参与各方对权力的尊崇与依附，要么是重要参与者通过理念来实证自身行为的合理性，“权力会带来更多的权力”。相关政策一旦出台，就会有诸多参与者亦步亦趋地追随，这样的政策容易被以往的成功所绑架，被流行理念所强化。即便政策遭遇挫折，决策者也会认为受挫的原因并非政策自身。如此一来，该政策就会出现“骑虎难下”“上山容易下山难”的局面，只能“华山一条道”，不断往前推进，将政策实践推到一个又一个新的高度。“新重商主义”“国家引导的发展”过程中出现的“正反馈”特点使其难以自我调适和修错。苏联领导人盛赞太空计划的高质量，但是苏联领导人却难以回答这一问题：如果苏联有能力解决如此规模巨大且任务艰巨的难题，为什么甚至要从国外购买最简单的技术产品？以苏联太空计划为代表的技术项目包含了太多政治决定，最终越推越远，难以回头。市场中的价格机制具有“负反馈”特征。一旦脱离市场，缺乏价格机制带来的“负反馈”调适修正，大型技术项目只能越推越远，直至出现重大问题。即便伴随“国家引导的发展”的回归，在“正反馈” 的、政府主导的技术项目中，也需要保留足够的价格机制这一“负反馈”制约。
其二，“集中攻关”的风险。当国家在安全压力下更为直接地介入技术发展时，技术项目往往是顶层设计、统一布局、集中攻关，但其面临的挑战是由此带来系统风险而缺乏替代选择。技术与产业发展具有显著的“不确定性”。对未来的技术发展趋势，即便是最强大的组织与企业也知之甚少，对其发展预测往往机会渺茫。为了给难以规划的、不可预测的技术发展提供空间，分权的、分散的、自发的试错往往是必不可少的。在安全压力下，政府直接介入技术进步，实施“顶层设计”“集中攻关”“统一布局”，这就不可避免会出现“把所有的鸡蛋放到一个篮子里”，导致系统风险不断地累积，出现“一荣俱荣、一损俱损”的局面。美苏竞争中，美国大量的技术尝试都遭遇失败，但得益于多元主体的参与，如军人、官员、学者、商人，乃至电子游戏爱好者，各方参与者贡献迥异的技术标准与方向，美国技术发展有更多的替代选择。即便伴随“国家引导的发展”回归，在“集中攻关”的、政府主导的技术项目中，也需要鼓励诸多规划之外的参与者尝试犯错，为政府想象力之外的、设计之外的参与者提供活跃的技术竞技舞台，让“分散试错”有足够的空间，提供大家都意想不到、预见不到的技术选择。
随着大国技术竞争加剧，“政府引导的产业政策与创新政策”会周期性地回归。参与各国会更加强调技术自主；更加侧重安全驱动；更加重视政府介入；更加呈现集中参与；更为加固“军工集团“。历史上，“政府引导的产业政策与创新政策”既孕育了世界政治中的重大技术变迁，相应风险也相伴而生，即“正反馈”与“集中攻关”的风险。在“找回国家”的同时，历史经验还让我们关注“安全”与“发展”的相互嵌入，政府与市场的相互嵌入；在“找回国家”的同时，让价格机制与分散试错为大国技术竞争提供始料不及、不期而来的替代技术选择。
黄琪轩，上海交通大学国际与公共事务学院副院长、 教授
来源：《世界政治研究》2023年第四辑 总第二十辑
