摘要：澳大利亚由于其地广人稀、资源丰富和远离西方世界，其战略文化中存在明显的安全焦虑和中等强国抱负。在“印太战略”背景下，这两个因素驱动着澳大利亚的对美政策，其试图通过紧密地追随美国实现以较低的成本获得美国的安全保证，维持它在该地区的“中等强国”地位。美国为筑牢遏制中国崛起的“南锚”，也极力拉拢澳大利亚，赋予其所谓特殊的盟国地位。但是，“印太战略”框架下的澳美同盟具有极大的非对称性，澳大利亚面临较高的被“连累”与“抛弃”的风险，而收益与日本和印度相比却相对较低。

关键词：澳大利亚 “印太战略” 安全焦虑 “中等强国”

“印太”（Indo-Pacific）作为地理学概念早已存在。20 世纪 20 年代，德国地缘政治学者卡尔·豪斯霍夫（Karl Ernst Haushofer）提出“Indopazifischen Raum”（印太空间）概念，可视为“印太”概念首次被纳入地缘政治理论视野。澳大利亚作为太平洋与印度洋交会处的国家，其学者和官员高度重视“印度洋太平洋”概念并不令人意外。20 世纪 60 年代，他们在研讨澳大利亚国家安全和地区安全问题时就开始使用“印太”一词。“印太”概念提出后的相当长一段时期内，并未引起学界和政界的重视，但是，2008 年美国次贷危机后，随着中国、东南亚和印度的崛起，“印太”概念开始在学术界风靡起来，并引起政界的高度关注。澳大利亚 2012 年版的《亚洲世纪中的澳大利亚》（Australia in the Asian Century）白皮书和 2013 年的《国家安全战略》2013 National Security Strategy）甚至将“印太”术语写入其中。从对外政策的表现看，澳大利亚虽不是“印太”一词的发明者，但却是“印太”概念最积极的阐释者和倡导者，包括国防部长在内的多位高官和包括洛伊外交政策研究所（Lowy Institute for International Policy）在内的重要智库在传播和阐释“印太”概念方面发挥了重要作用。与旨在维持霸权的美国“印太战略”、实现国家“正常化”的日本印太战略和实现崛起的印度印太战略不同.澳大利亚的“印太战略”有着鲜明的安全焦虑和“中等强国”雄心，其“印太战略”框架下的对美政策也是围绕上述两点展开的。

一、澳大利亚的安全焦虑

澳大利亚虽然经济繁荣，人均国内生产总值高达 5.5 万美元，但其在安全方面却存在严重的焦虑感。严重的安全焦虑迫使澳大利亚在国际舞台上总是选择与最强者为伍。这与日本有些相似。但是，两国在追随强国的原因上有所不同，日本是由儒家思想的“等级”观念造成的“位置意识”引起的，而澳大利亚却是由强烈的安全焦虑造成的。澳大利亚的安全焦虑主要表现在以下几个方面∶

第一，地广人稀造成的安全焦虑。澳大利亚版图辽阔，有 769 万平方公里，是一个洲际规模的国家，但其人口数量规模小，截至 2020 年 12 月，人口总数还不到 2580 万。澳大利亚 90%以上的人口居住在沿海地区，对外贸易基本靠海运。版图规模与人口总量严重不成比例。人口少的直接后果是现役兵员有限，可动员的国防后备力量也较弱，军队总规模不到 6 万人。地广人稀是澳大利亚国家安全面临的最大挑战，导致澳大利亚人普遍希望寻求强国保护的政治心理。基于这一点，澳大利亚前国防部长基姆·比兹利（Kim Christian Beazley）曾经直白地指出∶“凭借澳美同盟获得的军事优势，澳大利亚能以地球上 1% 的人口守住 20%的土地；如果没有了澳美同盟，澳大利亚人就别想独立自主地混下去，所以澳美军事同盟必须一直坚守。”

第二，地缘政治上远离欧美中心区，孤悬于西方世界之外，造成心理上的不安全感。澳 大利亚 历 史 学 家杰 弗 里 ·布莱尼将 之称 为“the tyranny of distance”，意即远离国际政治中心这一现实决定了澳大利亚的历史和政策选择。一般而言，对西方大国来说，澳大利亚的安全问题与他们没有太大的直接关系，如果澳大利亚国家安全面临挑战，从理论上讲，这些西方国家不会为其安全付出重大代价。第二次世界大战时，澳大利亚在 1939 年就与英国并肩作战，但是当澳大利亚面临日本入侵本土的威胁时，英国不仅不提供帮助，还不允许跟随英国参战的澳大利亚部队回防本土。英国的这一政策给澳大利亚造成了很大的负面影响。

第三，从地理上看，澳大利亚是岛屿型国家，无险可守。如果某个海上强国击溃澳大利亚海军，澳大利亚的本土安全就会受到极大威胁，其数量有限的军队根本无力在庞大的陆地上阻击对手。

由于上述原因，澳大利亚在独立之时，“不安全感”已深深地嵌入到澳大利亚的国家战略文化中。1905 年，日本击败沙皇俄国时，澳大利亚就开始担心日本南下扩张。在他们看来，当时仅有数百万人口的澳大利亚根本无法抵御日本的侵略。考虑到远离母国英国，澳大利亚的有识之士认为必须加强自身防务能力，倡导“本土防御论”。但是，第一次世界大战爆发后，“帝国防务论”仍然占了上风，绝大多数澳大利亚军队被投入到欧洲战场。

由于存在严重的安全焦虑，澳大利亚在历史上总是以“输诚”的方式追随盟友，换取盟友的安全保护。作为面临巨大安全压力的国家，为化解未来难测的安全问题，极力向可为其提供保护的强国输诚；而其盟国一方面享受特权，让有求与它的国家分担防务责任和成本，另一方面又极力防止被保护国将其拉下水。这种状态是战略研究中典型的“抛弃/连 累情结”（Abandonment/Entrapment Complex）。在英帝国称霸世界时，澳大利亚紧紧追随英国。加拿大、爱尔兰、南非等英联邦成员在 20 世纪 20 年代纷纷脱离英国外交轨道，在外国设立自己的外交使团时，澳大利亚却依然选择留在英帝国外交框架之内。美国多次寻求与澳大利亚建立外交关系，互派外交使团，但均遭澳大利亚政府的回绝。

第二次世界大战爆发后，英国在太平洋的军队抵挡不住日本的军队、节节败退。此时的澳大利亚政治精英已认识到需要找到一个更强大的国家帮助其保护国家安全，这个国家便是美国。时任澳大利亚总理之职的约翰 ·科廷（John Curtin）在墨尔本《先驱报》上发表“未来的任务”一文，指出必须因时转换联盟。

在文中，科廷称∶“……我要明确指出，我们要摆脱与英国传统来缘关系带来的痛楚，把希望寄托在美国身上……。我们知道英国的困难，我们知道她面对随时可能的入侵，我们知道分散力量的危险，可是我们更知道舍弃了澳大利亚英国依然可以坚持下去……”“。1942 年 2 月 15 日新加坡陷落后，英国放弃协防澳大利亚，把力量集中在欧洲战场。2 月 19 日，澳大利亚北部的军事重镇达尔文港遭到日本猛烈轰炸，澳大利亚内户洞开，整个国家陷入慌乱。不久，日本占领了距离澳大利亚仅 200 公里左右的新几内亚的全部港口，澳大利亚本土安全面临极度危险。在国家安全最危难的时候，总理约翰。科廷请求英国驰援，并抽回保卫英国的澳大利亚军队。英国不仅没有为澳大利亚提供支援，还极力阻止在为英国作战的澳大利亚第 6师、第 7 师和第 9 师回防澳大利亚。在澳大利亚的极力要求下，英国政府不得不把澳大利亚的第6师和第 7 师抽调出来，不过不是去防卫澳大利亚，而是调往英属缅甸，保卫其殖民地，第 9 师仍留在北非作战。就在这关键时期，美国把在菲律宾战败的麦克阿瑟将军派往澳大利亚，并任命其为西南太平洋盟军最高司合，支援澳军作战。麦克阿瑟虽是”败将“，但他的到来仍被澳大利亚人视为是美国对其提供的强大支持，让澳大利亚人深为感动。与此形成鲜明对照，在美国独立时，深受英国史观影响的澳大利亚视美国独立为叛逆，对于美国文明，澳大利亚人也认为不如欧洲文明”正统“。科廷对英国的背信弃义深感失望，对美国的援助感恩戴德。在这种背景下，他发表了转换联盟的着名演讲，称”母须迟疑，本人在此宣告，澳大利亚从今以后向美国看齐，对大英帝国不再存在任何血统关系或情感之束缚“。

转投美国后，澳大利亚对美国外交亦步亦趋，鲜有自己的独立性。朝鲜战争时期，澳大利亚追随美国赴朝参战。在解释参战原因时，澳大利亚外长佩西·斯宾德（Percy Spender）称，”只有与太平洋上最强大的美国建立正式的合作关系才能保卫澳大利亚的安全“。澳大利亚前总理哈罗德·霍尔特（Harold Holt）在解释澳大利亚追随美国参加越南战争时，也是从安全角 度进行分析的∶”我不能理解在本地区澳大利亚除了从美国的友情和强力，还能从何处获取安全 ？‘

由于对安全的焦虑，澳大利亚极力博取美国欢心，这种“交好”甚至到了“巴结”的程度。在 2003 年美国发动阿富汗战争前，澳大利亚政府主动请缨，要求参战，生怕美 国将其 落下。 时任 美 国国防部长 的拉 姆斯 菲尔 德（Donald Rumsfield）甚至对澳大利亚的主动示好感到盛情难却，觉得“应该接受盟友迫切要求帮助（美国）的热忱”。时任澳大利亚总理的霍华德（John W. Howard）在伦敦访问时为澳政府的这一政策做辩解时称，“无论在何时何地，澳大利亚都有坚定的与美国站在一起的决心，这有助于建立两个国家长久而密切的关系。”这句话的潜台词实际上是有助于强化美国保护澳大利亚的意愿。与之前的政策一样，美国 2010 年提出重返亚太和 2013 年提出“亚太再平衡”战略后，尽管澳大利亚经济与中国有相当高的相互依存度，但澳政府却迅速跟进，积极与美国进行战略对接。近年来，随着南海局势的升温，部分澳大利亚的反华媒体不仅质疑中国对南海声索的合法性，更对中国实现主权声索的方式抱怀疑态度，认为中国直接威胁了所谓“基干规则的国际秩 序”，从而间接影响至了澳大利亚的独立 基于上述判断，澳大利亚愈加重视与美国的关系，并重新对其所在的地区进行“定义”，即以“印太”取代“亚太”。如果说“亚太”主要是基于经济考虑，那么“印太”则是基于战略关切。换句话说，当前澳大利亚主要从安全角度而非主要从经济角度考虑地区事务。

二、澳大利亚的“中等强国”梦想

“中等强国”（middle power）是在第一次世界大战后被引入外交领域的。何谓中等强国，学术界的衡量标准有所不同。关于中等强国，一般从领土与人口规模、经济实力、军事实力、外交能力、国家领导层效能、国际影响力和心理认同等七个方面的指标进行界定，但是，拥有中等强国的能力并不一定是政治上的“中等强国”。布鲁斯·吉莱（Bruce Gilley）和安德鲁·奥尼尔（Andrew O’Neil）认为，符合以下三个条件才能算得上“中等强国”；一是积极参与国际调停，二是推动国际政治向多极化方向发展，三是坚持通过国际机制解决国际政治问题。丹尼斯·斯泰尔（Denis Stairs）与上述二人的观点有些类似，认为当拥有中等强国能力的国家提出多元国际政治主张、没有国内冲突以及不充当大国代理人时，其中等强国的身份和定位才能够被认可。马尼肯（James Manicaom）和里斯夫（Jeffrey Reeves）则进一步提出了界定中等强国的三个标准，即“国力排行”（position）、“身份认同”（identity）和“行为表现”（behavior）。

中等强国的兴起得益于旧金山会议和联合国实践。在旧金山会议上，澳大利亚外长赫伯特·伊瓦特（H.V.Evatt）使用了“中等强国”术语。第二次世界大战后，美苏两极争霸的国际格局为中等强国自我意识的觉醒提供了环境。担任澳大利亚外长之职长达 9 年的伊瓦特充分利用国际契机，奉行“中等强国”外交，即联合新西兰建立“澳新同盟”，取得在南太平洋地区的主导地位，以维护其在战后全球秩序中的地位。1988 年担任外长的加里斯 ·埃文斯（Gareth Evans）是澳大利亚“中等强国”外交的集大成者。在担任外长的 8 年时间里，他不仅明确地将澳大利亚定性为“中等强国”，而且积极践行“中等强国”外交。关于“中等强国”外交的衡量标准，埃文斯提出了“三个主义”思想，即民族主义、国际主义和积极行动主义。在他看来，澳大利亚奉行“中等强国”外交需要具备四个条件∶（1）不好高骛远，抓住国际政治中给中等实力国家提供的稍纵即逝的机会；（2）通过投入资金和建立广泛的国际人脉关系，以坚强的意志运用国家的物质实力积极参与解决国际问题；（3）在解决国际问题方面要清醒地认识到与大国的实力与影响力差距，选择好解决问题的领域；（4）坚持独立原则，树立国际信誉。

不管如何定义“中等强国”，物质基础是必不可少的因素。在此方面，澳大利亚表现突出。2019 年，其国内生产总值约为 1.39 万亿美元，2020 年受新冠疫情影响，GDP 下降约1%。其国土面积位列世界第六，海洋国土面积世界第三。此外，澳大利亚还对南极提出 2000 多万平方公里的领土主权和海洋国土声索。澳大利亚的自然资源非常丰富，已探明的有经济开采价值的矿产蕴藏量惊人∶铝矾土约 31 亿吨，铁矿砂153 亿吨，烟煤 5110 亿吨，褐煤 4110 亿吨，铅 1720 万吨，镍 900 万吨，银 40 600 吨，钽18 000 吨，锌 3400 万吨，铀 61 万吨，黄金 4404 吨。其中铅、镍、银、钽、锌、铀的已探明经济储量居世界首位。亚洲国家的经济发展离不开澳大利亚的矿产资源。而对亚洲出口矿产资源也极大地带动了澳大利亚的经济发展。戴维·皮林在一篇名为“澳大利亚日益依赖亚洲”的文章中生动地描写了澳大利亚在矿石出口带动下的繁荣∶“无论你放眼何处，皆是一片繁荣迹象，无论是悉尼电工的收费，还是西澳首府珀斯服务生的怒容，都显露出这种繁荣。一位矿业高管将后者称为珀斯服务业指数，它意味着珀斯的服务生辞职后，靠在皮尔巴拉矿区开卡车年入可达 11 万澳元（合 10.9 万美元）。”在军费开支方面，2019 年的军购规模为 259 亿美元，约为 GDP 的 2.2%左右。由此可见，从物质方面看，澳大利亚位列“中等强国”无可置疑。

除了物质基础外，“中等强国”还涉及到身份定位问题。从身份的自我定位方面看，如前文所述，早在 1952 年举行的旧金山会议上，伊瓦特就已认识到丰富的资源和地跨两洋的地理位置可以让澳大利亚在国际秩序构建上发挥“中等强国”的作用。冷战期间的历届澳大利亚政府，均积极主动地参与国际事务，这些行动虽然主要是追随美国，但是其独立意识随着经济实力的增长不断增强，到埃文斯政府时期，澳大利亚开始将“中等强国”作为外交核心。冷战结束后，澳大利亚从两极对峙格局的束缚中解放出来，中等强国的身份定位愈加显着，其中以陆克文政府为最。关于这一点，国际关系学者唐小松和宾科认为，“中等强国外交”是陆克文政府对外政策的突出特点，这一理念的核心是“要引领前行，不尾随于后”，“落实到具体的外交行动上就是‘发力亚太，放眼世界’，以亚太地区作为澳大利亚开展多边外交、构建国际机制的起锚点”。

根据学者的观点，中等强国在行动上表现为偏好多边主义，在诸如气候、环境和反恐等非传统安全领域积极发挥议题设置和机制构建作用。例如，在亚太地区影响巨大的亚太经合组织就是在澳大利亚总理鲍勃。霍克（Bob Hawke）1989 年访问韩国时提出来的“亚洲及太平洋国家部长级会议”的基础上发展而来的。在地区层面，澳大利亚积极支持地区安全机制的构建。例如，东盟地区安全论坛提出后，澳大利亚就积极地加入这一地区安全机制，并在其中谋求发挥积极作用。

由于澳大利亚孤悬海外，远离“世界岛”，其要发挥“中等强国”的国际性作用，须借助域外大国，特别是美国之力。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，以及该战略的升级版“印太战略”，被澳大利亚视为提升国家影响力的重大利好。澳大利亚认为，美国的战略调整既可以进一步地确保澳大利亚的国家安全，又可以提升它的国际地位。冷战期间，美国的战略重心在欧洲。但是，苏联与美国在欧洲争夺霸权的同时，还把触角伸向了澳大利亚周边地区∶苏联在东南亚与越南结盟、在印度洋与印度结盟、染指中东地区事务和在非洲扶植代理人挑起战争。加之澳大利亚与印度尼西亚因海洋权益争端关系微妙，可见，澳国的外部安全环境虽有大洋屏护，但并非能让澳大利亚的决策者高枕无忧。冷战结束后，澳大利亚的外部安全环境大为改观，但其在美国外交中的战略地位也因此下降。随着中国的崛起和亚太区内局势的复杂化，第二次世界大战后美澳两国的战略优先地区首度出现重合。美国落实“印太战略”，则使澳大利亚在地缘上由地理上的“澳新”（down under）地区提升到“顶端中心”（top center）位置。

三、美国推行“印太战略”与澳大利亚战略地位的提升

美国紧随澳大利亚之后也逐渐把注意力放到“印太”地区。在 2017 年公布的《美国国家安全战略报告》中，特朗普政府提出深化与“印太”地区盟友的合作关系，意在制衡中国的“一带一路”倡议。为落实《国家安全战略报告》的思想，美国国防部于 2019 年6 月出台了《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy Report∶Preparedness，Partnerships，and Promoting a Networked Region），美国国务院也于当年 11 月公布了《自由与开放的印太∶促进共同愿景》（A Free and Open Indo-Pacific∶ Advancing a Shared Vision）报告。至此，美国“印太战略”大计已定，即“印太战略”的目标是所谓的“自由与开放的印太”，达到目的的手段是“整经备武”（Preparedness）、“强化伙伴关系”（Partnerships）和“推进地区的网络化”（Promoting a Networked Region）。不仅如此，时任美国代理国防部长的帕特里克·沙纳汗（Patrick M.Shanahan）在 2019 年新加坡“香格里拉对话”（the IISS Shangri-La Dialogue 2019）会议上称，美国的“印太战略”已不仅仅是战略构想，而是具体的行动方案了。在美国的“印太战略”中，澳大利亚居于特殊地位。美国“印太战略”虽然打着所谓“自由与开放”的旗号，实质上是战略性的，意在遏制中国的崛起。根据提前 30 年解密的美国“印太战略”文件，该战略的核心是粉碎中国在“第一岛链”内的制空权与制海权，并在这一岛链外维持主导地位。在这一战略框架下，在地理位置上属于边缘性质的澳大利亚战略意义得到大幅提升。

第一，在美国以遏制中国为主要目标的亚太安全结构新安排中，澳大利亚被美国视为这一结构的“南锚”。在第二次世界大战之前，澳大利亚被美国战略家视为“滨外洲”，是典型的边缘地区。从地缘上看，美国之与亚欧大陆的关系近似于英国之与欧洲大陆的关系。英国问鼎霸权和维持霸权的重要手段是对欧洲大陆实施海外制衡，不允许欧洲大陆上的某一强国主导欧洲大陆事务。美国则在欧亚大陆上奉行海外制衡战略，不允许任何一个欧亚大陆强国支配欧亚大陆。这一战略的理论依据是由美国国际政治学者斯皮克曼提出的。斯皮克曼在《和平地理学》一书中称，“美国在地理上被欧亚大陆以及非洲和澳洲包围着”。

在斯皮克曼看来，如果某一强国控制了欧亚大陆，美国就“面临完全被包围的可能，在这种包围的情况下，我们将不得不同整个欧亚大陆的联合势力相对抗……·我们就不可能维护我们的独立和安全”。斯皮克曼提出，解决这一安全难题的战略是“在和平时期就一定要经常注意不让任何国家或几个联盟国家以优势的力量出现在旧世界这两个区域的任何地方”。基于这一思想，斯皮克曼给战后美国外交运作指出了方向∶“欧亚大陆上的均势是我们目前作战的主要目标之一，建立和维持这种均势将是我们在战争胜利后的目标。所以，为了美国的利益，我们仍要继续同那些设法阻止边缘地区结成一体的强国作战。”

同样是维持均势，但美国维持欧亚大陆均势的方式与英国维持欧洲大陆均势的手段有所不同，后者偏好选择与欧洲大陆上陆上强国结盟，而前者却偏好把着力点放在边缘地带上，通过控制边缘地带维持欧亚大陆均势。故而，斯皮克曼对英国地缘政治理论家麦金德的“谁统治了东欧，谁就控制了心脏地带；谁统治了心脏地带，谁便控制了世界岛；谁统治了世界岛，谁便控制了全世界”的思想进行了修正，他提出“谁支配着边缘地区，谁就控制了欧亚大陆，谁支配着欧亚大陆，谁就掌握世界的命运”。

图1 麦金德地缘政治思想中的内星月与外星月地区示意图⑤

斯皮克曼的理论对美国决策层的影响巨大，他们在制定美国对外战略蓝图时，格外关注欧亚大陆边缘地带的战略态势变化。澳大利亚处在欧亚大陆的外围，麦金德称之为“外星月地带”，斯皮克曼称之为“滨外洲”。斯皮克曼在研究地缘战略时第二次世界大战尚未结束，但他并未赋予“滨外洲”太高的战略地位，认为其“沙漠地区是那么地广阔，以致剩下来的非沙漠地区就不具备为构成一流强国所必需的面积和资源”，澳大利亚距欧亚大陆遥远，其虽有潜力，但现实军事价值有限。不过，在美国的“印太战略”框架下，澳大利亚的地缘战略地位日益凸显。其在南太平洋和印度洋交汇处的独特的地理位置，可作为美国控制欧亚大陆边缘地区的巨大前进基地，且进可攻，退可守，是真正的不沉的巨型航空母舰。如果说，冷战期间美国虽有借助澳大利亚防止苏联向印度洋扩张的考虑，但鉴于苏联远离南半球，澳大利亚发挥的作用有限，美澳的亲密关系多来自于澳大利亚对美国的“巴结”和美国人对澳大利亚种族和价值观上的“亲近感”。但在“印太战略”背景下，美国对澳大利亚的亲近，不再简单地是拥有共同的价值观和生活方式，而是有着重大的战略利益诉求。从地缘政治、国力对比和价值观上讲，澳大利亚是美国的战略资产，美国无需担心后者会像日本那样如果右翼势力崛起有可能伺机清算美国，也不用担心像韩国那样因国力强大后产生离心力，而且因澳大利亚国力所限，两国在南太平洋和印度洋不会形成战略竞争之势。换句话说，澳大利亚是美国最值得信赖的盟友，而且二战后澳大利亚的表现也让美国放心。澳大利亚也因美国相距遥远，价值观相似，也不担心美国危害其国家安全。

第二，澳大利亚对美国挫败对手所谓“反介入/区域拒止”（Anti-Access/Area Denial，A2/AD）具有重要价值。进入 21 世纪后，随着导弹技术的扩散、信息技术的飞速发展以及中国的快速崛起，美军认为地区强国针对美国的“反介入/区域拒止”能力增强。美国认为，其在西太平洋的前沿基地日渐受到中国导弹的威胁。当前中国反介入武器越来越先进，中国的军事战略也越来越强调导弹威慑和饱和攻击，澳大利亚可凭借坚固的基础设施和先进的专内技能，其在盟国联合作战中的地位日渐重要。关岛虽距中国大陆 1800 英里，但已在中国空射和潜射巡航导弹的有效打击射程之内。美国在印度洋上的重要军事基地迪戈加西亚（Diego Garcia）距中国沿海远达 3900 海里，若美国与中国在中国东部沿海或南海发生冲突，靠迪戈加西亚做后援有些力不从心。澳大利亚则有地利之便，又不在中国导弹部队的射程之内。位于澳大利亚人口稀少的北部地区的空军基地、昆士兰的约克半岛角（Cape York Peninsula）以及西澳大利亚距台湾海峡约 2700 英里，距南海仅有 1700 英里。东印度洋科科斯岛（Cocos Island）上的简易机场距中国南海更近，它离龙目海峡和巽他海峡的关节点不到 700 英里。珀斯附近的澳大利亚皇家海军基地斯特林与南海的距离大致相当于关岛与南海的距离。美国核动力潜艇进驻斯特林港，将之作为前进基地，有助于增加美军在战时的选择余地，也可增强其在印度洋和波斯湾的威慑力。与关岛不同，这些基地都不在中国常规导弹的射程之内。 随着美国越来聚焦于中国南海，澳大利亚的北部空军基地珀斯附近的舰艇基地对美军具有越来越大的吸引力。

第三，从战术层面看，澳大利亚地理位置的军事价值越来越突出。首先，澳大利亚在南太平洋和印度洋的交界处，远离欧亚大陆，相对安全，是美国全球霸权棋局中的可靠基地。另外，如果东南亚是美国堵截中国海上生命线的第一战场的话，那么澳新所在的南太平洋地区则是美国扼杀中国海上生命线的第二战场。主导东南亚和南太平洋地区，就意味着战时中国只有北极航线可走，但北极航线通航时间短，运能有限。不仅如此，中国走北极航线还绕不开拥有较强海上实力的日本。其次，澳大利亚可以为美国发挥补给站的功能。美国至澳大利亚的海上航线远离美国所认定的潜在对手，因此较为安全。并且，澳大利亚属于西方发达国家，基础设施健全，可为美国开展军事行动提供快速补给和设施维修。再次，澳大利亚还是印太地区的了望塔。自第二次世界大战结束以来，美澳之间已进行了数十年的军事情报合作，美国在澳大利亚建立了多处军事侦察和监视设施。现在，美国实施亚太再平衡战略必将加大相关设施的投入，强化对印太地区的全领域监视。最后，澳大利亚可以发挥绿水航道守护者的角色。澳大利亚靠近东南亚海上航线，长于遂行两栖行动和滨海作战行动，可与印度尼西亚一起帮助美国防守巽他海峡和龙目海峡。此外，美国还看中了澳大利亚在发挥边缘行动前进基地方面的功能。澳大利亚海岸线漫长，其北部有不少优良的军港，宜于在印度洋边缘地区遂行军事行动，西太平洋发生战事时，亦可利用澳大利亚的军港展开海上拦截行动。

鉴于以上原因，美国政府和军方开始不断地利用澳大利亚追求安全和提升国际地位的心理对之加以利诱，深化同盟关系，将之作为遏制中国崛起的“南锚”。

四、“印太战略”背景下澳大利亚强化与美国关系的举措

综上所述，澳大利亚在对外政策方面深受“安全”焦虑困扰，又有着发挥“中等强国”甚至强国的强烈愿望。在澳大利亚看来，安全问题的解决必须依赖美国，说得好听些就是以美澳同盟为基石，而中等强国地位也要依靠美国的帮助。由此可见，在澳大利亚的对外政策中，美国居于核心地位。

冷战结束后，澳大利亚先于美国，将对外政策重心由欧洲转向亚太，并从亚太防务的角度认知和构建国家安全战略。差不多十余年后，忙于在欧洲挤压俄罗斯战略空间的美国才认识到亚太地区战略形势的重大变化，也把战略重心转向了“亚太”，标志性事件是奥巴马政府提出“重返亚洲”（Pivot to Asia）构想和出台“亚太再平衡”（Asia Rebalancing）战略。“亚太再平衡”战略出台后，美国将从西太平洋到印度洋的广大区域作为“前沿部署”重地，也是外交活动密集地区。澳大利亚与美国对外战略重心调整的先后反映出前者的政治嗅觉更加灵敏。就在美国“重返亚洲”的时候，澳大利亚又再次重新界定其战略方向，由亚太转向“印太”。2012 年，吉拉德（Julia Gillard）政府公布的《亚洲世纪中的澳大利亚》首次在官方文件中把太平洋与印度洋作为整体，视为战略之弧。次年1 月，吉拉德政府公布的另外一份文件——《澳大利亚国家安全战略》把“印太”作为理解澳大利亚国家安全的框架。同年 3 月，吉拉德政府的《澳大利亚国防白皮书》（2013 Defence White Paper）把“印太”视为澳大利亚的国家安全环境。相较于吉拉德政府，特恩布尔（Malcolm Turnbull）政府更加关注“印太”地区。特恩布尔政府2017 年 11 月发表的《外交政策白皮书∶机会、安全与力量》（2017 Foreign Policy White Paper∶ Opportunity，Security，Strength）明确提出致力于构建安全、开放与繁荣的“印太”地区。相较于日本和印度的“印太战略”，由于受安全焦虑牵引与“中等强国”地位的强烈诱惑，澳大利亚的“印太战略”与美国契合度更高，不顾一切地追随美国的力度也最大，主要表现在以下几个方面。

第一，为服务于美国的“印太战略”，澳大利亚开始高强度地增加国防投入，巩固和提升其在美国主导的印太安全结构中的地位。自 2006 年起，澳大利亚就开始强化武装力量的现代化，计划十年内投入 520 亿美元购买“宙斯盾”系统驱逐舰、F-35 战斗机、全球鹰无人机和 M1 坦克等先进武器，武装力量人均装备采购费高达上百万美元。澳大利亚强化武装力量建设的举措大大提升了其在美国霸权战略中的地位。2007 年9 月，美国与澳大利亚签署安全协定，鼓励澳大利亚积极参与国际事务，例如让其指挥联合国在东帝汶的维和行动，以牵头应对印度尼西亚出现的宗教暴力冲突等。2016 年 2 月 25 日，澳大利亚发布新版国防白皮书。这份反映澳大利亚国防战略重点和威胁判断的白皮书原计划 2015 年在阿博特（Tony Abbott）总理任内发布，但在特恩布尔上台后需要进一步研究国防预算和对华立场，发布时间一拖再拖。这份白皮书向外界宣示，澳大利亚在未来十年将大幅增加国防预算。按照白皮书给出的数字，澳大利亚在 2013—2014 财年的国防预算为 188 亿澳元，占国内生产总值的 1.56%；2016—2017 财年国防预算则为 323 亿澳元，超过国内生产总值的 1.8%。2020 年，澳大利亚政府公布了《2020年新版国防战略》（2020 Defence Strategic Update）和《军力架构计划》（Force Structure Plan）。这两份文件确定澳大利亚未来将更大规模地增加军费，未来十年的国防投入将比 2016年增长 40%，约为 2700 亿澳元。从澳大利亚政府追随美国“印太战略”的决心方面看，它有意成为美国在印太地区前沿部署的牢固“锚石”。

第二，进一步加强首脑互访与部长级磋商机制。随着中国的崛起，澳大利亚对华安全疑惧也不断增强。尽管澳大利亚与中国的贸易额在其对外贸易中连年居于首位，但这并没有改变澳大利亚在安全上追随美国。2016 年 1 月 18 日，澳大利亚总理特恩布尔出任澳大利亚总理之职后，受奥巴马邀请首次出访美国。奥巴马为拉拢澳大利亚，给特恩布尔特殊礼遇，让其入住白宫对面的布莱尔大厦，奥巴马还为特恩布尔在白宫安排了一次工作午餐，以显示美澳关系非同一般。在访问期间，特恩布尔会见了一大批美国高官，并发表了内容涉及经济和安全的两次演讲。负责东 亚和太平洋事 务的 美国助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）向外宣称，“奥巴马总统提供布莱尔大厦即是非常重要的象征。而特恩布尔总理将与不少内阁部长会面的事实，不仅显示出两国伙伴关系的广度与深度，还是美国非常尊重澳大利亚，将澳总理当作自己人的一种表现”。特恩布尔访问美国取得了一系列成果，涉及安全伙伴关系、反暴力极端主义、网电空间领域合作、经济合作、创新伙伴关系和共享能源创新等多个领域。在联合声明的安全合作部分，美国盛赞澳大利亚在美国发动的阿富汗战争、伊拉克战争和反击伊斯兰国（ISIL）做出的牺牲。2016 年 9 月，特恩布尔在参加联合国大会时再度访美，并造访了美国五角 大楼，出席了美澳网电空间对话会（Australia-US Cyber Security Dialogue），显示出其对与美国的军事安全合作有关切。2016 年7 月18日，美国副总统拜登（Joe Biden）出访澳大利亚。拜登此次出访，打着其子英年因脑瘤去世之名，对外宣称加强美澳在癌症研究方面的合作，但事实上，美国更关心的是美澳军事合作。在出访期间，拜登登上了澳大利亚皇家海军战舰，并向舰上的澳大利亚军人发表讲话，称“美国永远做澳大利亚的坚强后盾”。

美澳定期召开的由两国外交部长和国防部长参加的部长级磋商（Australia United States Ministerial Consultations，AUSMIN）是美澳紧密关系的重要体现，该磋商机制启动于1985年。美国提出“亚太再平衡”战略后，时任美国国防卿的希拉里·克林顿（Hillary Clinton）、国防部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta）就与澳大利亚的外交部长鲍勃·卡（Bob Carr）和国防部长斯蒂芬 ·史密斯（Stephen Smith）会晤，就所谓“维护和促进亚太安全”的名义展开讨论。此次会谈成果颇丰，美国达到了拉拢澳大利亚、挤压中国战略空间和扩大合作范围的目的。在拉拢澳大利亚方面，澳大利亚同意美国海军陆战队进驻其北部的达尔文港，此外，澳大利亚还同意就美军进驻澳大利亚北部皇家空军基地和位于珀斯附近的斯特林海军基地启动磋商。2016 年 7 月 25 日，澳美日三边对话在老挝举行。在美国的引导和日本的鼓动下，三边对话表达了对所谓中国南海海洋权益争议的严重关注，声称强烈反对任何改变现状和增加地区紧张局势的单方面行为，并要求中国遵守7 月 12日联合国海洋法仲裁庭作出的所谓裁决。值得注意的是，在“印太”背景下，澳大利亚和美国举行的“2＋2”部长级会谈已扩展为美、澳、日、印的“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue，Quad）机制。2021 年3 月12 日，上述四国首次举行首脑视频会议。尽管此次会议后的联合声明没有提到中国，但会谈议题几乎无不与中国相关。

第三，两国积极推动军事合作。美澳军事合作包括三个方面的内容∶一是加强地区防务及安全事务合作。在此方面美澳签署了《在国防装备和工业方面加强合作的原则协议》，澳大利亚可根据这份协议获取美国的先进军事技术。二是开展包括军事演习、情报合作等在内的区域性军事协作。美澳两国每两年举行一次的“护身军刀”联合军事演习和定期举行的“2＋2”部长级对话都属于此范畴。三是澳大利亚给美军驻扎该国开绿灯。目前澳大利亚约有 70 余个军事基地，其中美军已经看中了 5 个，分别是位于达尔文市的库纳瓦拉海军基地（Coonawarra Naval Base）和霍尔 特海 军通信站（Harold E Holt Naval Communication Station）、位于西澳大利亚州距珀斯约 50 公里处的斯特林海军基地（HMAS Stirling）、位于昆士兰州 汤斯维尔市的拉瓦拉克 陆军基地（Lavarack Barracks-Townsville）和位于澳大利亚北部的布拉德肖野外训练场（Bradshaw Field Traning Area-Timber Creek）。另外，澳大利亚还将在靠近印度洋的西部治海建造一个深水港，用于美军驻泊大型核动力航母；在北部两洋交会处修建可用于“全球鹰”无人机起降的军事基地，这种无人机主要用于大范围的战略侦察；在东部毗邻群岛的地方为美军核潜艇驻泊修建一个大型军事基地。这些拟议中的大型军事设施建造明显具有针对“两洋”的性质，服务于美国的“印太战略”。在服务美国的霸权战略方面，澳大利亚可谓不遗余力，澳大利亚政府发布的《2020 年度新国防战略》特别强调澳将发挥“印太”地区支点国家的特殊作用，也就是搭美国的车成为一个有声有色的“中等强国”。四是就共同关心的战略和地区安全问题展开合作。美国强化与澳大利亚的军事合作把澳大利亚进一步纳入美国的对外战略框架，防止澳大利亚因与中国存在紧密的经济关系出现政治上的摇摆。在挤压中国战略空间方面，美澳两国同意与日本建立三边对话机制，把日本纳入美澳同盟体系；推进东亚峰会、东盟地区论坛等东亚地区现存的对话与合作机制；澳大利亚同意美国在其西北部的埃克斯茅斯（Exmorth）部署一套用于侦察一切进入和离开大气层物体的 C 波段雷达，以及美国还在澳大利亚西北部部署一架军事望远镜用于监视 3.5 万公里太空的目标，显示美澳军事合作扩展到太空领域。2016 年 10 月，澳大利亚国防部长佩恩（Marise Payne）与美国国防部长卡特（Ashton Carter）举行会晤，就两国分摊美军驻澳大利亚北部达尔文港 20 亿澳元的费用问题达成一致。2011 年，美国总统奥巴马与澳大利亚总理吉拉德达成协议，澳大利亚同意在达尔文港为 2500 名美国海军陆战队队员提供季节性训练基地。对美国的“亚太再平衡”战略来说，达尔文港的位置非常有诱惑力。“一旦南海有事，美军的舰艇、潜艇和战机将可以大批量驻扎在澳大利亚的各大基地中，比如北边的达尔文基地，西边的珀斯基地，那里是澳的潜艇基地，还有悉尼和阿德莱德等基地。”有军事专家认为，美国极力打造达尔文港基地，将之建成美军的第二个关岛，“一方面，它与在日本、韩国和关岛的现有基地形成联动，进一步增加在南海地区的兵力，方便调动，有合围中国之势。另一方面，由于达尔文港的地理位置靠近南海、印尼和马六甲海峡，有利于在未来局势有变化的时候能够对印尼附近、菲律宾附近，特别是马六甲这个重要的航道形成堵截，给中国压力”。2016 年 3 月 9 日，美国空军驻太平洋司令部空军司令洛里·罗宾逊（Lori Robinson）称，美国和澳大利亚正在商讨将 B-1B 战略轰炸机和空中加油机部署在达尔文港军事基地和廷德尔空军基地轮换部署事宜。这两个基地距中国本土约 4500 公里，距南海约 3000 公里，与美国在西太平洋的关岛基地和在印度洋的迪戈加西亚基地形成互为掎角之势。美国将战略轰炸机部署到达尔文港和廷德尔，可以有效地规避其臆想中的中国弹道导弹的打击，其与部署在关岛基地和迪戈加西亚基地的军事力量联动，可对整个“印太”地区形成有效的战略威慑。2020 年 7 月，美澳“2＋2”部长会谈达成了一项针对中国的所谓“绝密防御合作框架”。据媒体披露的消息，澳大利亚在这项协议里允许美国在其领土上部署中程导弹和配置导弹防御系统。

第四，扩大联合军事演习。联合军演是密切澳美同盟关系的重要工具。“护身符军刀”（Talisman Sabre）是重要的美澳联合军演项目，每两年举行一次。举行地点在澳大利亚中部和北部地区，以及珊瑚海等地。2015 年 7 月，为期 20 天的“护身符军刀”演习在澳大利亚举行，参演人数达 3 万人。2016 年 5 月，澳军赴美阿拉巴马州马克斯韦尔空军基地（Maxweli Air Force Base）参加“施里弗兵棋推演”（Schriever Wargame），重点演练盟国的全球定位系统（GPS）的接人问题。2016 年，澳大利亚继续参加了美国太平洋司令部主导的世界上规模最大的海上机动演习，主要演练反海盗、海上排雷 等科目。特别需要注意的是，在美国加大对华遏制力度和中印边境对峙之时，澳大利亚首度派出纽澳军团级舰布拉德雷特号（Ballarat Frigate）参加 2020 年 11 月举行的美、印、日三国“马拉巴尔”（ Malabar）军事演习，演练反潜和防空作战科目。

第五，推动与美国的防务贸易合作。为强化军事关系，澳美两国在 2007 年9 月签署《澳美防务贸易合作条约》，澳大利亚进入美国防务“许可圈”，澳大利亚的军火商可以无需其他许可即可购买美国的先进技术，这让这些军火公司取得了与美国公司同等的待遇。2013 年《澳美防务贸易合作条约》生效。澳大利亚开始参与 F-35 战机的研制。2014 年，澳大利亚采购 86 架 F-35 战机，高达 140 亿美元，创下澳大利亚军购史之最。据法国媒体 2016 年 5 月 1 日的报道，澳大利亚与法国签订 500 亿澳元的潜艇合同。根据合同规定，法国军火商 DCNS 公司将为澳大利亚海军建造 12 艘“短鳍梭鱼”级新型潜艇，排水量 4800 吨，可携带24 枚鱼雷、导弹或水雷，每艘耗资 32 亿美元。但是，在这一合同中，武器和作战系统均从美国采购，其中包括 MK48 重型鱼雷和 AN/BYG-1武器控制系统。澳大利亚与美国的防务合作不仅表现在军购上，还表现在武器的联合研制上。2019 年，美军启动“联合原型计划”，旨在和最亲密的盟友合作开发“超前国防科技”。为体现出与美国的亲密关系，澳大利亚自然努力要求加入其中。经过努力.澳大利亚终遂其愿。2020 年 11 月 30 日，两国国防部宣布共同研制代号为“南十字星综合飞行研究实验”（SCIFiRE）超高音速巡航导弹。

第六，协助美国开展联合太空监视活动。澳大利亚地处南半球，太空监视的环境条件优良，美国着意把地基光学型空间目标监视装备部署在澳大利亚。美国的地基光学型空间目标监视装备分成两类，一类是空间监视望远镜（Space Surveillance Telescope，SST），另一类是空间目标跟 踪系统（Space Object Tracking，SPOT）。2014 年，美国将 AN/FPQ-14 C-波段太空监视雷达由中美洲安提瓜岛迁往澳大利亚霍尔特海军通信站，把部署在新墨西哥州的光学太空监视望远镜迁至澳大利亚。这种望远镜与美国当前正在使用的“地基光电深空望远镜”（Ground-based Electro-Optical Deep Space Surveillance，GEODSS）相比，在搜索速度和灵敏度方面高出一个量级，是用于监视深小型目标的理想工具。2016 年，该项目正式运行，对亚洲卫星发射情况的跟踪和监视效果大为提高。另外，美国国防部与澳大利亚国防部在 2013 年签署了空间态势感知（SSA）数据共享协议，由澳大利亚出资的第 6 颗“宽带全球通信卫星”（ WGS-6）向美国空军交付入轨。2014 年，美澳对位于澳大利亚西部的考杰里纳（Kojarena）国防卫星通信站进行了扩建。2016 年 12 月 7 日，美国用 Delta IV火箭发射了一颗新型军事通信卫星。这颗卫星的上天，使美澳“宽带通信卫星”的通信能力和覆盖范围大大提高。

从以上澳大利亚“印太战略”背景下的对美政策可以看出，澳为了臆想中的所谓“国家安全”威胁，已将国家利益紧紧地绑定在美国身上。在这个意义上讲，澳大利亚已不是单纯的“搭便车者”（free-rider），即享受美国提供的公共安全产品，而是沦落为甘愿冒被“连累”（Entrapment）与“抛弃”（Abandonment）风险的“仆从国”。

五、结语

澳大利亚与美国从各自的“印太战略”出发已构建出一种非对称的紧密的同盟关系。尽管澳大利亚也想加强自主性，例如在 2020 年澳美“2＋2”会谈后发表的联合声明中虽表达了在中美之间“选边站”的立场，但仍不愿像美国那样过分“刺激”中国，表现出对美国“和而不同”（agree to disagree）的态度，以增加在外交上的回旋余地。但是，总体而言，在安全焦虑与“中等国家”抱负的驱使下，以及在美国的极力拉拢下，澳大利亚试图以较低的成本获得美国的安全保障，同时维持其在“印太”地区，特别是在南太平洋地区的地位，不断向美靠拢，形成一种牢固的“非对称同盟”。这种同盟由于其“非对称性”，澳大利亚所冒的风险远大于美国。这不仅表现在政治上，在经济上也复如此。如前文所述，2020 年澳美达成启动“联合原型计划”，澳大利亚官方和军方满心期望本国工业“从订购合同中获益”，但美国在当年 11 月 30 日宣布澳美合作项目时，却拒绝了澳大利亚提出的“机载、空射、使用超燃冲压发动机”设计构想和“订货”要求，用“货比三家、择优采用”进行搪塞，使澳大利亚的合作投资风险大大提升。可以说，在“印太”地区的大国同盟体系中，与日本和印度相比，除了最终沦为美国的军营之外，澳大利亚从与美国的结盟政治中获益最少。日本在“印太战略”框架与美国结盟，如无意外，很可能会取得其拟定的所谓“正常国家”地位，同时，减缓中国崛起的步伐也有利于日本在东亚战略地位的提升；印度在“印太战略”框架下与美国结盟，大致有利于提升其孜孜以求的“有声有色的大国”地位；而对澳大利亚来说，作为中国崛起的最大受益国，它却拿着臆想出来的中国威胁来遏制中国崛起无异于自毁未来。所以，从这个角度说，澳大利亚政界和学界应该深思国际政治中的“审慎”原则。

作者单位：南京大学历史学院、国际关系研究院

来源：世界经济与政治论坛2021年第三期