【摘 要】现有的文献强调了行政伦理体系内部的冲突或分裂以及相互之间的不可调和性，并因此将冲突的解决诉诸于行政官僚的伦理自主性以及相关的艺术或技巧。这给行政伦理的应用带来了很大的不确定性。为了解决行政伦理的这种不确定性，有必要从责任伦理和商谈伦理的角度，确立行政伦理的基本边界和框架：一方面为行政行为确定不可逾越的基本边界，以防止行政之“恶”；另一方面为行政官僚提供可能的制度框架和原则，以鼓励他们积极主动去追求公共“善”。
【关键词】行政伦理；责任伦理；不伤害原则；商谈伦理；共识原则
（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 230023）
如果良政善治的微观基础不仅在于行政官僚能否“把事情做正确”（do things right），更在于他们能否选择去“做正确的事情”（do the right thing），那么行政伦理在今天的公共行政和民主治理的过程中就占有日益重要的地位。它能够帮助行政官僚做出“正确”的决定，从而帮助他们在公共治理的过程中明智地运用自由裁量权和决策权，并促使他们“多做多对”以实现良政善治。[1]然而遗憾的是，行政伦理的这一作用可能被过分地夸大了。在实践中，行政官僚往往会发现自己实际上处在诸多的责任冲突之中，面临着“做了你要下地狱，不做你也要下地狱”的尴尬处境。[2]85这种责任冲突往往被视为一种不可避免地正常现象[3]，更重要的是，在行政伦理中，如何整合这种冲突根本没有任何蓝图可言，也不存在任何公式，最终冲突的处理只能依赖于行政官僚的艺术和技巧。[4]581所以，这里的问题就是，如果行政伦理中的这种冲突真的不可避免而且又无计可施，那么它又如何能够帮助行政官僚做出正确的判断？又如何能够帮助行政官僚“多做多对”？因此，为行政伦理奠定一个价值基础，以便能够向官僚提供一个解决责任冲突的框架或依据，已经成为非常紧迫的“大问题”。[5]当然，这个问题的解决并非易事，但本文认为，如果行政伦理真的无法帮助行政官僚处理各种复杂的价值或责任冲突，那么它至少也必须为之确定基本的边界，以此框定官僚的伦理决策，减少其不确定性，并在此基础上为解决行政伦理中的责任冲突问题提供可能的途径。
一、认真对待行政之“恶”
按照一般的观点，伦理学的目的意在寻求理想的生活状态，澄清一种人们应当为之的生活样式，“阐明好人及好生活的本性”，并依此规范人们的行为。[6]而作为应用伦理学范畴的行政伦理学，它的任务就是要将这些道德原则应用于公共组织中的官僚行为之中[7]。但实际上，事情并非这样简单。行政伦理学并不能简单地将普通的道德原则应用于公共行政的实践，而是应当首先洞悉“好的公共行政及其本性”，并以此洞见为基础，来规范公共行政以及官僚行为。之所以如此，是因为“好的公共行政及其本性”的议题有其独立性，公共行政有其独立的道德原则。现代社会的特性及其所引发的诸多实践议题，都已超越了传统伦理体系的道德境域，因而作为公共伦理范畴的行政伦理，与一般人眼中的私人伦理或道德存在着巨大的差异。例如，有些决定或行动从公共利益的角度来看是道德的，但从个人对道德行为的理解来看却是不道德的。原因在于公共行政通常都涉及到公共利益，这使得它不可避免地带有复杂性，这种复杂性导致在公共行政中“‘善’的代价通常都包含着某些‘恶’”[8]。
当然，沃尔多并非是指出行政伦理存在上述这种独特性的第一人。早在16世纪初，马基雅维里就曾告诫过统治者（君主）要注意政治生活与常人生活之间的巨大区别，不要因常人的道德标准而束缚了自己的手脚。在他看来，统治者要成就伟业，就应当学会“怎样去做不好的事情”（how not to be good）。[9]面对现实世界的复杂性以及罪恶的可能性，政治家不能简单地固守“妇人之仁”，而是要能够审时度势，在非常时刻行非常之事，非此不能保证国家的安宁和政权的稳固。换句话说，君主的美德不同于常人的美德，行政官僚的美德也不应等同于普通公民的美德，公共生活中的“善”不同于私人生活中的“善”。虽然公共生活中的“善”与私人生活中的“善”并非完全对立，但的确不可等量齐观。如果有人以私人生活中的“善”或美德来评价君主或官僚，自然也就牛头不对马嘴。当然，这并非就此意味着君主或官僚的行为可以毫无忌惮。
就君主或官僚要善于“做不好的事情”这一点来说，他们所要遵循的道德原则必然与私人生活的道德原则大有不同。如果说在私人生活中，道德行为首先取向的是对各种“善”的确认与追求，那么在公共生活中，道德行为首先指向的却是对“恶”的恐惧与预防。当霍布斯认为“利维坦”的合法性就在于它终结了人类社会陷入相互残杀的局面时，实际上他就是在说正是对“恶”的恐惧使人类进入了一个政治社会，并因而成就了人类的文明事业。因此，公共生活中的基本“善”或基本原则，与其说是对幸福的追求，不如说是对“恶”的恐惧和痛苦的避免。这在私人伦理的立场上来看，不免有点悲观和消极。所以卢梭才试图扭转霍布斯的论点，将人的政治结合视为一种“幸福的时刻”[10]，但这种政治上的浪漫主义最终却不能阻止它在实践中演变成为一场可怕的专政“梦魇”。正是在看清了现实中的人性并参透了公共生活的这种复杂性之后，美国的联邦党人才冷静地指出，在公共生活中必须要“以野心来对抗野心”，因此政府既是必要的——所以必须赋予其以强大的权力，又是危险的——所以必须分而治之以控制住它。[11]
一方面，出于对早夭以及横死的恐惧，每个人都放弃权力走入政治社会，受治于政府权力的统治；另一方面，权力如果不受约束，必然又会无限制地扩张，其结果就是一个吞噬天地万物的“利维坦”矗立在人类的面前，鱼肉百姓。换句话说，政府权力本是因“恶”而生，在本质上乃是以“恶”制“恶”。因此，尽管政府及其权力有其事实上的必要性，但也应当有着不可逾越的边界，其中的根据都是源于对“恶”的恐惧：正是对“恶”的恐惧，使人们组成了政府并赋予其以权力，以阻止人人自相残杀，避免死于非命；但也正是对“恶”的恐惧，使人们同时又想方设法去控制政府，以防止为了制止“恶”而创造出一个更大的“恶”来。以这种洞见为基础，现代社会因此走上了一条防御型民主政治的求索之路[12]，其中的核心在于“驯化”以君主为代表的执行（或行政）权：“使政府能够脱离古典意义上的‘统治’，变成一种范围和野心受到更多限制的事物——即现代意义上的‘代表’，它使政府成为人民的仆人。”[13]
进一步来看，由于政府只是一种“必要的恶”，因此任何试图将政府与某一种伟大的理想目标结合在一起的政治浪漫主义，都会被视为一种“乌托邦”，其结果往往是可怕的灾难。正如一位德国诗人所言，“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”[14]这等于给现代社会的公共生活及其道德原则奠定了基本的方向。其中的逻辑在于，除了人类在理性能力与行动能力上的固有限制以外，对“善”的过度向往与积极追求，会导致人们放松对“恶”的警惕，忽视了对“恶”的预防。为了更有效率地追求“善”，政府便被赋以集中而不受监控的强大权力，这不仅是失败的根源，而且也是罪恶的渊薮。[15]这在某种意义上突出了柏拉图警告的重要性，行善也是一种技艺，仅仅具有良好的愿望并不够，更重要的是还要具备如何行善的充分知识。在现代社会，这种知识的首要原则就是，只有在解决了“恶”的问题，为政府及其行为确定了不可逾越的边界以后，才有可能去考虑“善”或“幸福”的问题。对于行政伦理而言，它与私人伦理之间的区别就在于，仅仅关注那种令人神往的“好”的公共行政是不够的，有时甚至是危险的，“好”的公共行政是以“恶”的公共行政为基础的，因此对之必须要有足够的正视和预防。
以此视角来看行政伦理，则它首先需要认真对待行政之“恶”的问题。从思想史的角度来看，尽管行政伦理学起源于对政治丑闻以及政府腐败的思考，但在根本的意义上，行政之“恶”远比腐败更为可怕。因为一个认真负责的称职官员，实际上却有可能是“一个干犯或协助干犯行恶的人”[16]184。好官僚竟然是个“坏蛋”，这无论如何都是一种具有颠覆意义的悖论，即使是国家理由这种“极端的公共道德”（沃尔多语）也无法完全为之辩护。因此，行政伦理首先需要面对的是行政之“恶”的事实，它对公共行政的伦理基础提出了根本性的挑战，并且如果拒绝这一事实只会进一步恶化行政之“恶”的可怕后果。[16]181行政伦理如果无法解决行政之“恶”的问题，那么它又如何能够将“好官僚”与“坏蛋”区分开来呢？如果行政伦理所塑造出来的“好官僚”仍然还是个“坏蛋”，那么行政伦理又有何价值？在这个意义上，正视行政之“恶”构成了行政伦理的出发点。因为它既解构了公共行政理论中盛行的那种阻碍行政伦理产生的中立观点，使得行政伦理成为一种必须，也使得行政伦理必须将“救赎”行政之“恶”作为自己的核心目标，使公共行政回归公共利益这一至善的目标。行政伦理只有在解决了这个问题之后才有意义。
二、行政伦理的责任之维
尽管韦伯很早就已预见到理性官僚制可能会带来一个自由和意义都会丧失的世界，但人类社会对此真正有过深刻体会的，却是由纳粹大屠杀所带来的可怕经历。在那里，祛除了价值判断的暴力，被官僚制以高度的工具理性组织起来，变成了一架高效率的“杀人机器”。“大屠杀”充分暴露了行政之“恶”，也对公共行政的伦理基础发出了根本性的挑战。在分析大屠杀何以产生时，鲍曼将官僚精神放在了首要位置，认为“官僚制度文化是大屠杀得以构思，缓慢而持续地发展，并最终得以实现的特定环境”。[17]24-25在这里，他还特别指出了大屠杀的“合理性”。这种合理性表现在，官僚组织有其独特的道德规范，而正是这种独特的道德规范将“杀人”这一巨大的恶行正当化了。“在权威的官僚体系内，关于道德的语言有了新的词汇。它充斥着像忠诚、义务、纪律这样的概念——全部都朝向上级。上级是道德关怀的最高目标，同时又是最高的道德权威。事实上，它们全部可归结为一点：忠诚意味着在纪律规范的限制下尽个人的义务。”[17]210科层组织在法理形式的权威关系结构中，用严格的“纪律来取代道德责任”，从而创造了一种新的道德体系。而它之所以能够泯灭个人的良知，也是因为在这种“道德体系”内，个人的道德良知被组织权威所否决。只有组织内的规则才被视为正当性的源泉和保证，服从组织纪律已经变成最高的美德。[17]30正是在这个意义上，官僚制才被视为现代社会的“恶之花”。
行政之“恶”本质上源于一种技术理性的文化[16]18，其核心表现是使人们无法有意义地参与到广泛的道德与政治关怀中去。因此，行政伦理对行政之“恶”的救赎，就是要在官僚的工具理性思维中灌注价值意识，以使他们对公共议题保持高度的道德敏感性。但针对行政之“恶”的可怕后果，行政伦理所要求的这种价值意识，首先应当是一种责任伦理（ethics of responsibility）的意识。韦伯认为，一切有伦理取向的行为都可分成两种：或是按照信念伦理的准则行动，或是按照责任伦理的准则行动。两种伦理准则之间的区别在于，前者强调行为的伦理价值只在于行动所取向的信念之中，而后者则强调行为的价值在于需要考虑其可能导致的后果并对之负责。[18]107韦伯将责任伦理与信念伦理相对立，其意在说明纯粹的伦理价值自身所具有的限制性，在现代社会并不可以独自支撑起有道德的行为。信念伦理所主张的“至善”观念和准则，“并非始终能够对解决实际问题提供明确的指导”，有时还需考虑行为后果所具有的价值。那些后果取向的价值应该与包含在行为动机中的伦理价值同等重要，理应获得一视同仁的看待。因此，责任伦理的关键之处就在于“（源于动机的）伦理命令与（源于后果的）非伦理命令之间的权衡”[19]，而这种权衡就特别地表现为那种对行为的负面结果所持有的防范意识和警戒态度。
责任伦理在现代社会的兴起有其必然性。有两个因素直接影响了责任伦理的价值：一是人类责任意识的觉醒，二是现代社会行为属性的转变，两者都与世界的“祛魅”有关。在传统社会中，上帝主宰一切，人自然不需承担责任，信念伦理因此主导着人类的伦理生活。伦理取向的行为只需要考虑自身目的的纯洁性也即行为动机的至善性，不需要考虑后果的责任问题。也就是所谓的“基督行公正，上帝管结果”。但是，在世界解除魔咒以后，人类经由理性开始掌握改造世界和建构社会的能力并付诸实践时，责任也就相应地从上帝那里转换到了人类自身。一方面，个人从上帝的压迫下解放出来，具有了自由意志和自主行动的能力，因而被视为自身行为的起因而对其行为的结果承担着可归属性的责任（responsibility as attributability）；另一方面，伴随人类能力不断增强的却是行为结果的高度风险性以及不可避免的副效应，因此为了防止巨大的伤害出现，有必要求一切个体在采取行动时都要考虑其可能产生的后果。
所以究其实质，责任伦理其实表达了现代社会对工具理性及其支配能力扩张所可能导致的可怕后果的担忧。其关键之处在于，人类已经认识到，建立在工具理性之上的科技、组织及其行动，在为人类社会带来福利的同时，可能也会造成巨大的伤害。之所以会造成伤害，不仅是因为工具理性在价值理性衰落以后可能会被用于“恶”的目的，而且即便是为了“善”的目的也可能因不可避免的副效应，而造成超越行为主体善良意图之外的负面后果。[20]所以，工具理性的运用必须要加以严格的限制和监视，不仅要防止它被用于“恶”的目的，即便出于一种良善意图，对其可能产生的后果也要有足够的预防。因为任何对可能造成的负面后果缺少足够预防的行为，都可能最终会演化为一种“恶”，即便这种行为的动机纯粹出于一种信念伦理所要求的良善意图。换句话说，在现代社会，仅有信念伦理所要求的良善意图和纯粹动机，并不足以保证善行。缺乏责任伦理的后果意识与防护意识，仅有信念伦理所支撑的行为最终可能会走向它的反面。
因此，与传统信念伦理所要求的至善目标不同，责任伦理所要求的不是实践一种最高的善，而是要阻止一种最大的恶，特别是那种以“善”的名义而造成的巨大的“恶”，“不伤害”因之成为责任伦理最为核心的价值原则。[21]当然，“不伤害”并非就此完全排斥“善”的理念，事实上，这一原则本身就表达了对个体的生命、自由、平等等现代社会的基本价值的尊重。正是由于将每个个体都视为平等的主体，正是秉持“每个人都应被视为目的而不可当作手段”这一现代的道德律令，责任伦理才有可能生成。因为这种道德律令要求平等地考虑每种行为对每个个体可能造成的后果，并对之负责。当然，值得重视的是，现代伦理对“不伤害”原则的强调，并未阻止人类社会对至善生活的追求，也不是要将理想的生活状态仅仅维持在防止作“恶”的水平，毋宁说它其实表达的是对现代社会因工具理性扩张而造就的那种巨大伤害能力的担忧。所以，现代社会对责任伦理的强调并没有阻止对信念伦理的追求，它所强调的无非是，在今天信念伦理并非像过去那样，自身就足以构成“善行”的充足条件。
与传统不同，现代社会中的善行应当是那种将信念伦理与责任伦理充分结合在一起的行为。正是在这个意义上韦伯认为，真正的政治家应当是那种能够将信念伦理与责任伦理相结合的人。一方面，韦伯认识到政治过程中暴力手段的不可避免以及由此可能导致的可怕后果，需要政治家具有责任意识来承担因使用暴力而造成的特殊后果。因为他意识到，当正当化的暴力失去了责任伦理的监护，而只与纯粹的信念伦理结合在一起时，所带来的往往是一场巨大的罪恶，例如宗教战争。另一方面，他也认识到如果没有信念伦理的支撑，政治家在现实的困难面前往往会失去努力的勇气与动力。“一个人得确信，即使这个世界在他看来愚陋不堪，根本不值得他为之献身，他仍能无怨无悔；尽管面对这样的局面，他仍能够说‘等着瞧吧！’只有做了这一步，才能说他听见了政治的‘召唤’。”[18]117信念伦理使得政治家即使面对重重的困难仍能无畏地献身与政治的事业，因为这在他看来是一项“神圣的”使命。如果失去信念伦理的追求，世界也将会黯淡无光，失去它的价值和意义。但毫无疑问的是，它同时需要责任伦理的监管与限制，现代社会需要责任伦理来为各种善行“护航”。现代社会中的伦理应当是责任伦理与信念伦理的一种结合，是两者之间的相互补充。
所以，虽然约纳斯等人为责任伦理确定了“不伤害”这一核心原则，但这显然并非是现代伦理原则的全部。“不伤害”原则只应视为现代伦理的一种“最低纲领”，它为现代社会中的道德行为确定了基本的边界。只有以这种“最低纲领”为基础，只有最坚定地实行了这种“最低纲领”，那种以信念伦理为支撑的“最高纲领”在现实中才有可能不至于走向它的反面。以这种视角来看，对行政之“恶”的正视突出了行政伦理应当是一种责任伦理的属性，应当预防和阻止行政之“恶”的出现。当然，行政之“恶”虽然构成了行政伦理的起点，但显然不是它的终点。作为对一种“好的公共行政及其本性”的探讨，行政伦理显然不能放弃对“善”的追求，而正是这种“善”才是公共行政的价值所在。正如亚里士多德所言，人类社会的每一种技艺和实践都是在追求着一种特定的“善”[22]，公共行政作为一种治国理政的技术，自然也不例外，它也是服务于人类社会中某种特定的“善”。更重要的是，如果仅仅定位于责任伦理的“最低纲领”，缺少一种理想信念的“召唤”，恐怕也难以激发行政官僚“多做多对”的愿望以及服务于公民社会的敬业之心。在这个意义上，行政伦理必须同时将对行政之“恶”的预防与对行政之“善”的“召唤”有效地结合在一起。
三、良政善治与商谈伦理
以责任伦理的视角来看，行政伦理必须要以行政之“恶”为理论起点。行政伦理要想成功地实现对行政之“恶”的“救赎”，核心就是要对理性官僚制及公共行政的中立性立场进行彻底地自我反思和自我矫正，而其中关键之处就是要在行政官僚的技术理性思维中灌注包含有价值理性的责任意识。这使得责任有必要成为建构行政伦理学的关键概念[2]。从现实来看，这一路径也存在着可行性：一方面，责任是民主政治和公共行政中最为重要的词汇[23]，因为在现代社会的民主政治框架下，政府的结构与过程就是按照一个与回应性有关的责任链条而设计出来的[24]，政府的日常运作与公共行政也是以这种责任链条为基础。另一方面，在组织管理过程中，责任也是其核心术语之一[25]。任何组织在本质上都是一个分工协作的体系，既需要分工也需要合作，行政组织也不例外。为了实现分工与合作，组织必须为其成员设定相应的职责，它的作用就在于将任务分解成既相互联系又相互独立的部分，并要求成员对之负责。责任因而成为职业道德体系的核心范畴，“在谈论职业时，责任（responsibility）和伦理（ethics）两个词经常可以互换使用。”[26]
从词源学的角度来看，“责任”一词来源于“respond to”，有“答复”之义，最早运用于法律活动之中，意指被告要“答复”法庭上的提问并因此对自己的行为“负责”。因此，责任首先是一个古老的法律术语，包含有“责任归咎”的意思。而在伦理学中，责任则是一个较新的词汇，大约出现在19世纪，用来强调行为责任与行为动因之间的关联，以弥补传统道德观念解体以后“义务”（accountability）概念的不足，表现为一个具有自由意志和自主行动能力的人应当为自己的行为负责。[27]在这里，责任仍然是与法律概念中“责任归咎”的意思大致相同，是一种事后的“可归属性的责任”。在这里，“是什么的原因”（cause of）与“对什么负责”（responsible for）是一个意思。[28]但是，细究起来，伦理学的责任归咎要有意义，除了要有上述因果关系的解释以外，更应有一个实质性责任的内涵。个人既是对其行为的结果负责，更是对与这个结果相关联的价值或规范负责。
在责任伦理中，这个实质性的责任内涵就表现为行为的后果价值，它可以是某种伦理价值，也可以是某种非伦理价值。责任伦理要求决策者将这种后果价值与信念伦理所包含的伦理价值同等对待，从而确立“不伤害”这一基本原则。它要求行动者在决策时，需要对行为的后果做出充分的估计并积极地进行预防。这就将责任概念从早期的“责任归属”所包含的消极问责转换到了后果预防所具有的积极承担的意义。因此，责任伦理视角中的官僚责任应当具有双重性质。一方面，它意味着行政官僚主动地预防或避免伤害；另一方面，如果不能避免伤害的发生，则要承担相应的责任——道德上的谴责抑或法律上的制裁。但是，对于行政伦理学所追求的“好的公共行政”而言，这样一种责任概念还是过于狭隘。仅仅告诉行政官僚不可以做什么、需要预防什么、需要承担什么显然是不够充分的，这只不过是他的义务（accountability）而已。而在今天的公共行政学词汇中，责任还有更为主动的一面：“当责任释放官员的裁量权时，义务却是限制和束缚裁量权；当责任意味着授权与独立时，义务却是顺从权威；当责任处在积极的一端时，义务却处在消极的一端。如果说义务意味着将劣政（misgovernment）限制在最小的程度，那么可以说责任则意味着追求良政（good government）的最大化……”[29]
也就是说，在民主政治以及公共行政的词汇中，责任一词包含了从消极到积极的巨大转变，其对应的恰恰是行政伦理的内在要求。因为行政伦理所要确保的不仅是避免“恶政”，而且也要求“良政善治”。如果说对“恶政”的避免凸显了行政伦理那种后果取向的实践理性之维，那么对“良政善治”的追求则凸显了行政伦理的伦理价值之维，凸显了公共善的重要性。对于公共行政而言，这种公共善已经在后伦理的层次上成为行政伦理的价值基础。[30]因此，行政伦理不仅需要从责任伦理的视角确定“不伤害”这一不可逾越的边界，更需要在此基础上超越 “不伤害”原则，告诉行政官僚应当怎样主动地去做，怎样让行政官僚放开手脚地施展才能，做到“随心所欲而不逾距”。只有这样，才有可能实现“良政善治的最大化”，才能实现公共善的最大化。然而，公共善虽然能够成为行政伦理的价值基础，但关于什么是公共善却始终缺乏有效的界定，一直备有争议。[31]即使它仍然能够成为行政官僚的职责所在以及行为指南[4]9，但一个模糊且争议的概念又如何能够有效地指导官僚行动？
回过头看来，公共善的这种处境，正充分揭示了现代社会所遭遇的困境。那就是，与柏拉图对他所处的那个时代的哲人具有充分的自信不同，现代人对于是否存在着关于“善”的确定知识表示怀疑，对于是否存在能够走出“洞穴”的“哲学王”也没有信心。所以，一方面是对“善”的确定性的怀疑，另一方面是对人类藉由科技与组织能力的担忧，责任伦理才会成为现代伦理的优先选择。这说明现代社会的伦理已经退守到了一种底线伦理的境界，但这并非意味着现代伦理的消极。恰恰相反，以“不伤害”为基础原则的责任伦理，正意味着它对多元的“善”持一种开放包容态度，从而为现代社会中的每个个体自由地追求自身所向往的生活状态提供了正当性和可能性，只要这种追求不会对其他个体或社会造成伤害。这样，责任伦理在为多种“善”的实践打开大门的同时，也避免了多样化的追求以及不确定的未来对社会及个人可能造成的伤害。这才是现代社会责任伦理的真正含义，也应当成为现代政治以及公共治理的一项基本原则。这样，公共行政所追求的公共善，应当指向的就是这样一种政治实践，它要为所有公民自由平等地追求其所定义的“善”保驾护航。
换句话说，责任伦理“不伤害”原则背后所蕴含的道德原则，也应体现在行政伦理的积极诉求中，那就是平等地对待每一种“善”，并为之提供公平的社会机会和资源。这就特别需要一种以共识为基础的民主程序机制，来解决不同“善”之间的分歧。现代社会所具有合理分歧以及多元主义特征[32]，当它面临社会交往的普遍性时，不可避免地会引起各种“善”之间的交锋。如果缺乏一种框架来解决这种因交锋而引起的纷争，则分歧就会持续存在并被扩大，社会则将分裂甚至出现严重的对立和冲突。多元“善”之间的平等性，决定着这一框架必须以共识为基础，因为没有一种“善”可以有资格凌驾于另一种“善”之上，没有一种“善”在没有得到一致同意时可以优先于另一种“善”。对自主性道德以及平等主体的尊重，凸显了商谈原则在解决分歧时的重要性。“只有那些所有可能的相关者作为合理商谈的参与者都可能同意的规范才会有效。”[33]132冲突的非暴力解决只有诉诸商谈，而这种商谈要有效，必须要满足两个条件。一方面，它必须对所有的相关者开放，只有所有的相关者都有资格和可能以平等主体的身份参与，这种商谈形式本身才会被认可；另一方面，商谈要能取得有效结果，每一种主张都只有通过理性辩论来获得所有参与者的同意。
商谈原则的背景是，“随着宗教世界观的解神秘化以及世界观的解中心化，为自由而平等的权利伙伴从假设的角度对神圣的法律概念加以转换提供了前提。他们可以根据自己的观念商定，哪些规范应该具有有效性，哪些规范则应当予以抛弃。”[34]而最终不管哪些规范该当有效或被抛弃，都必须在没有元保障的情况下加以辩护。[35]由于理性反思能力的增强，宗教或形而上学的背景开始隐退，现代社会开始进入了一个向世俗化和理性化转型的“祛魅”过程。世界“祛魅”的结果是，传统社会中那种能够为社会提供“元保障”的、共享的宗教或形而上学伦理体系解体了，代之而起的是各种不同的世界观，它们之间相互竞争，谁也无法承担起终极辩护的能力。因而，宗教或形而上学不再能够承担起社会整合的功能，相反社会整合的负担越来越多地转移到了个人身上，并进而转移到个人的“理解成就”之上，决定权最终掌握在了每个具有“译解能力”的个体身上。规范的有效性取决于他们的同意，当然这种同意必须排除了强制和欺骗，因而只能由理性来保障，并通过广泛的商谈过程而形成。
在商谈的过程中，各种各样的规范、提议及其理由都处在开放的审议状态，都要经过解释、反驳和辩护，都要经过仔细地论证。在这个开放的审议过程中，所有的理由都要接受反思和检验，最后所取得共识的只能是基于那些得到所有参与各方共同接受的理由。商谈过程因而使理性与意志相结合，“以导致所有个人都可能无强制地同意”。[33]127而将这一过程转化为社会现实的就是民主程序，它将公民在自由平等的交往过程中形成的政治意见转化为政治意志，并最终落实到以权力为后盾的法律安排上。“民主程序通过运用各种交往形式而在商谈和谈判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照该程序而得到的结果是合理的。”[33]377也就是说，商谈原则提供了合理共识的标准，商谈过程促进着合理共识的形成，而民主程序则将这一合理共识转化为政治意志并最终形成法律制度，成为公共行政以及行政官僚的行动指南。
换句话说，民主程序是商谈伦理及其原则在社会实现的一种实践机制。只有将商谈原则落实为一种稳定的社会制度，才能稳定人们的预期，规范人们的行为实现社会整合。在这里，商谈原则就转化为民主原则，而民主实践中所包含的多数原则，也只是这一趋向于合理共识的商谈过程的暂时停顿，其目的是为了应付时间上的紧迫性要求，即政治商谈必须要在确定的时间内取得结果。但多数原则的结果本身并不能代替共识，它只是“记录了一场商谈性意见形成过程的暂时结果”，在本质上这一结果是“可错性”的，并向未来开放，接受未来的审议。[33]218因此，在这个以审议政治为核心的程序性民主框架中，以商谈伦理为基本原则，复杂的道德、政治议题才可以成功地解决分歧和争论，合法地转化为具有客观性与确定性的法律而为人们所遵守。这是商谈伦理所要求的一种制度化机制。同时，商谈伦理又会随着行政官僚的决策权和自由裁量权而渗透进入公共行政的范围，要求行政伦理必须落实为一种商谈伦理。在此，行政伦理对行政官僚所施加的积极责任，就是在商谈原则和程序民主的框架中，实现对公共“善”的承诺。
四、结论
对“恶政”的预防和避免以及对“良政”的追求和实现，构成了行政伦理一体之两面。这决定了行政伦理既是一种责任伦理，也是一种商谈伦理。一方面，行政之“恶”的现实使得行政伦理有必要成为一种责任伦理，行政官僚必须在其职责之上加诸一种后果取向的责任意识，审慎地决策和行动，既要防止可能出现的或不可预料的恶果，更要避免科层组织的效率优势和自身的专业特长被用于那种以“善”名义包装起来的“恶”；另一方面，对良政善治的追求，又要求激发行政官僚追求公共“善”的那种积极主动的责任意识。在现代社会存在合理分歧以及多元主义的情况下，这种对公共“善”的积极追求，只能通过那种以商谈原则为基础的程序性民主框架而实现。在这个意义上，责任伦理的“不伤害”原则构成了行政伦理的“最低纲领”，而商谈伦理的“共识原则”则构成了它的“最高纲领”。这既为现实中的行政官僚在进行伦理决策和实施伦理取向的行为时，确定了不可逾越的边界，也为其解决各种纷争或冲突，确立了可能的解决框架。
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发表于《伦理学研究》2014年第1期。
