土地财政存在两重性，一方面是在工业化、城镇化过程中发挥了税收所不能代替的融资功能，另一方面则推高了房地产价格，造成宏观经济结构扭曲和社会财富分配不公问题，特别是侵犯了农民的财产权利。土地财 政的改革势在必行，如何能够既发挥其积极作用又最大限度地消除其弊病，是下一步改革的关键。

城镇化中土地问题的核心是土地开发权的公平分配

要把握城镇化中土地问题的实质，关键是要区分土地财产权和开发权这两种不同的权利。随着城镇化发展，城市可开发土地相对农村土地的价值，迅速上升，城市土地的增值主要是其建设开发权所带来的，由于增值仅仅集中在小部分城市和城郊土地，财富分配不公问题愈来愈凸显。土地所有人滥用土地开发权可能对城市环境造成负外部性，存在市场失灵问题。针对这一问题，各国纷纷出台土地用途管制和规划管理法规，将土地建设开发权从土地所有者或使用权人手中分离，使之成为一种独立于土地财产权的权利。因此，一个国家向城市社会转型过程中，土地权利的实质是土地开发权归属及其收益的分配问题。

从国际经验来看，欧美等发达国家城镇化过程中主要是通过对开发权的立法管制、严密的税收调节以及社区自治，来保证社会财产的公平分配和城镇化顺利转型。在这些国家，由.于城镇化进程较为缓慢，土地价值向城市集聚的变动过程相对平缓，历史上土地开发权增值收益分配不均的问题并不突出。

但是，在城镇化快速发展的后发国家，土地价值上升和波动剧烈，社会财富的增长很大程度上附着在土地及其附属建筑物之上，土地开发权的分配成为财富分配的主线，也成为能否成功实现城镇化转型的关键。日本、韩国、中国台湾、新加坡、中国香港这5个东亚经济体，都是通过政府的强力干预调节土地增值收益，使得土地增值回馈城镇化的主体——农村转移人口，从而较好地实现了“可融入的市民化”和城镇化的成功转型。

例如，日本在城镇化高速发展期借鉴德国的“建筑不自由”法治原则，用“减步法”使土地因改变用途和规划的增值回馈社会特别是进城农民，并用严密的税收和金融手段调节房地产收入。韩国自20世纪60年代就用强制方式调节土地增值收益，用基本国民住宅满足进城农民的居住权利，80年代更推出了“土地公”概念的一系列立法。中国台湾贯彻孙中山先生的“平均地权，涨价归公”的政策主张，调节城市土地开发权的分配。新加坡、中国香港这两个城市经济体虽然并无农民进城转业落户问题，政府也兴建了大量基本国民住宅，让中下层居民分享城市土地权利，避免了贫困积累，保障了居民权利的均等化。

而反观拉美以及亚洲其他很多国家，由于没有进行很好的土地改革，土地集中在极少数人手里，城镇化过程同时也成为贫困和机会不平等扩大的过程，导致“贫民窟”等城市内部二元结构问题突出，进而影响到整个经济的现代化进程。

可见，能否处理好城镇化过程中的土地问题，特别是土地开发权的归属和分配问题，是决定后发国家能否实现可持续增长与包容式发展、跨越中等收入陷阱的一个重要分水岭。

改革土地财政要紧紧抓住土地开发权

实行“土地财政”即政府掌控土地开发权并通过出让土地来获得财政收入，并非问题的关键，关键是政府能否实现土地开发权及其增值收益的公平分配，以及由此解决农民融入城市、平等享受权利的问题。解决土地财政问题，涉及方方面面的改革，并非一朝一夕可以改变，必须统筹设计、分步推进。总的思路是紧紧抓住土地开发权而非所有权的分配问题，实现土地增值收益在社会群体间的公平分配，特别是要回馈给进城农民，促进以人为本的城镇化。

首先，改革用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革。

我国改革开放30多年来，土地开发权分配的基本方式是建设用地无偿计划分配方法，即中央政府主要按基数和经济发展需要给地方分配建设用地指标。这种方法是只见GDP、不见人口的分配机制，是导致土地城镇化与人口城镇化脱节的根本制度原因。因此，应从根本上改革建设用地指标分配机制，实行建设用地指标与城镇常住户籍人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，由此形成城镇吸纳户籍人口与增加建设用地指标的正向激励机制。进城农民获得城镇户籍及其附着的各项社会保障和福利，从而分享到城镇化中的土地增值收益。进城落户农民退出农村宅基地，或在购买商品房后对其在农村的宅基地缴纳不动产税。

其次，建立以财务平衡为原则的土地开发模式，改变地方政府卖地谋利动机。

目前土地出让中政府失灵的根本原因在于政府谋求土地净收益最大化的动机，扭曲了政府行为，导致土地收益分配的紊乱和社会不公。改革方向是建立起以政府财务平衡为原则的土地开发模式，将征地全过程的成本和利益分配公开化、透明化。政府公开拍卖商业用地及住宅用地应该以弥补土地一级开发、收支平衡为限，既不多收也不少收。任何单位，包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价，即不包含任何盈利的全成本地价。财务平衡原则可以消除政府在征地活动中的利益导向，遏制政府由于本身经济利益带来的征地冲动;同时又是全成本地价，不给政府形成额外债务负担。这样就使政府在征地活动中中立化，恢复政府作为土地增值收益分配仲裁人的角色。

再次，清理地方政府债务和调整地方财政体制，终结卖地财政依赖。

土地开发建设的财务平衡，意味着地方政府将不能依赖新的土地开发来偿还以前的债务和利息。因此，需要对地方政府债务开展全面清理，从根本上消除卖地财政依赖，消除地方债务风险累积的金融隐患。对清理出来的历史欠债和利息负担，可以利用政府已掌握的土地储备、城区中工业用地的集约使用或向商住用途转换的收入等来偿还。在清理核算并完善地方债务管理体制的基础上，赋予地方政府发债权。地方债发行要通过同级人大审议批准。从长期来看，要通过税制改革，培育地方税种，使得房地产税、资源税、个人所得税等替代土地收入成为地方政府的主要收入来源，推动地方财政体制逐步规范化。

最后，建立多元融资和参与机制，为城镇化提供长期持续发展的动力。

我国城镇化建设处于快速发展期，所需资金规模大，需要开辟多元化的投融资渠道，形成多方参与建设的模式。一是大力发挥政策性金融在城镇基础设施、住宅建设中的作用。政策性金融具有成本低、期限长和相对稳定的特点，对于商业性金融具有诱导性功能，从而对城镇化投资形成乘数效应。二是建立社会力量参与基础设施和住宅建设的机制。在老城区改造中，打破政府垄断，允许业主单位或联合起来的个人业主进行自我更新改造。可以借鉴台湾地区“市地重划”的经验，即以居民为主体对老城区重新规划改造，向政府交出“抵费地”(通常占重划土地面积的10%)，由城市政府通过公开标售来抵充重划所需的工程费用、贷款利息等。打破开发商对房地产开发的垄断，探索住宅开发模式多样化。发展专业性的建房合作社、住房金融合作社等社会企业，以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房。