人民代表大会制度的内涵究竟是什么？换句话问：究竟什么是人民代表大会制度？
翻开刘少奇同志在1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议上《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，其中有这样一段话：“宪法草案第二条规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”在这里，刘少奇同志对什么是人民代表大会制度作了概括性的回答。这是迄今为止，在党和国家的文件中，对什么是人民代表大会制度作出的正式解释。但刘少奇同志对宪法“其他条文的一些规定”究竟包括哪些、指的是什么，没有进一步说明。
上个世纪八十年代中期至整个九十年代，我国政治学学者、宪法学学者对人民代表大会制度问题进行了集中的研究。在这一时期，全国人大机关及地方人大机关的工作人员联系人大工作实际，也开展了理论研究，形成了一批成果，出版不少专著。1991年全国人大机关有关部门在讨论研究编写人大干部培训教材时，提出了两个思路，一是采用广义的人民代表大会制度概念，把国家行政制度、司法制度包括在内。六届、七届全国人大常委会副委员长彭冲同志1991年1月11日在首都新闻界迎春茶话会上的讲话中就提出，从广义上讲，人民代表大会制度，应包括国家元首制度，行政制度，军事制度，司法制度，民族区域自治制度，以及人大工作受党领导制度，等等。二是采用狭义的人民代表大会制度概念，涉及行政、司法机关时只讲与人大机关的关系，不具体讲行政制度、司法制度。最后，编写培训教材采纳了后一种意见。
现在，在人民代表大会制度内涵的认识上已经形成了基本的共识，一般认为，狭义的人民代表大会制度主要包括以下内容：
第一，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是刘少奇同志在宪法草案报告中明确指出的人民代表大会制度的内容。宪法还规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。这一条具体有三层含义：一是“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这属于国体问题，讲的是人民在国家中的主人地位；二是说明人民代表大会制度是一种间接的民主制度，人民不直接行使国家权力，而是通过人民代表大会行使国家权力；三是说明人民代表大会的性质，即它是国家权力机关，不是单纯的立法机关。
第二，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这一条讲的是人大与人民的关系。民主选举是人民代表大会的首要特征。如果不是民主选举产生，就不能称为人民代表大会。这种选举，实质是一种委托，即人民把本来属于自己的权力委托给自己选出的代表，由这些代表代表他们去行使国家权力。它表明了人民代表大会权力的来源，即这种权力来自人民。人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，对人民负责，受人民的监督。选民或选举单位可以依照法定程序，罢免自己选出的代表。
第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这一条讲的是人民代表大会作为国家权力机关与政府、法院、检察院的关系，讲的是横向关系。立法权、监督权、重大事项决定权、人事选举和任免权等具有决定性意义的权力由人民代表大会自己行使，以求真正集中和代表人民的意志和利益；在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，全国人民代表大会通过制定宪法和法律，把人民委托给人民代表大会的一部分权力授予由它产生的政府、法院、检察院等国家机关，也就是对国家的行政权、审判权、检察权等进行了明确划分。这些国家机关决不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活动。
在政治学上，区分不同政体的一个标准，是看一个国家的中央政权设哪些国家机关，这些机关是怎样产生的，每个机关有什么职权，它们之间的相互关系是什么。西方国家的总统制、议会内阁制，是几个国家机关之间相互制约、相互监督。在我国，县乡两级人大由选民直接选举产生，设区的市级人大、省级人大、全国人大由下级人大选举产生。人大在政权体系中处于核心地位。人大与政府、法院、检察院的关系是，产生与被产生的关系，决定(人大制定法律法规、作出决定)与执行的关系，监督与被监督的关系。人大与政府、法院、检察院的关系不是平行的，是人大单向制约、监督政府、法院、检察院。这是作为我国政体的人民代表大会制度的内在规定性和显著特点。
第四，人民代表大会及其常务委员会依法、按程序、集体行使职权，按照少数服从多数的原则民主决定问题。为了正确、有效地行使宪法和有关法律赋予的职权，全国人大及其常委会制定了一系列会议规则、立法制度和其他工作制度，对人大自己的活动进行规范。人大决定问题是全体组成成员一人一票，任何成员都没有一票否决权。1949年9月《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》曾规定，全体会议通过议案赞成与反对人数相同时，由主席决定。现行宪法和有关法律关于人大及其常委会的表决没有这样的规定。
第五，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一条讲的是中央与地方的关系，即在中央统一领导下，实行适当分权，发挥中央和地方两个积极性，讲的是纵向关系。全国人大及其常委会、国务院决定的事情，地方必须遵照执行，同时赋予地方以充分的自主权。这样，既有利于中央的统一领导，又便于发挥地方的积极性，促进社会主义现代化建设。
第六，在少数民族聚居的地方实行区域自治，维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。民族区域自治机关除了行使同级国家机关的权力外还行使自治权。宪法还对民族区域自治地方人大常委会的组成和政府首长任职的民族条件作了专门规定，目的是体现民族区域自治、保障民族区域自治地方行使好自治权。这是人民代表大会制度的一个重要内容。
以上六个方面构成了人民代表大会制度。新中国成立以来的实践充分证明，人民代表大会制度是我国社会主义政治文明的重要制度载体，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体，是党科学执政、民主执政、依法执政的重要实现形式。
我们从刘少奇同志关于人民代表大会制度内涵的表述中以及运用政治学的基本原理进行分析，对人民代表大会制度还可以得出以下认识：
第一，把我国的政体表述为“民主集中制”与表述为“人民代表大会制度”是一致的。毛泽东同志1940年1月在《新民主主义论》中指出，政体是指政权构成的形式，新民主主义的政体是民主集中制。他在1945年4月《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”周恩来同志也指出，新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度。从周恩来同志1949年9月《关于中国人民政治协商会议共同纲领草案的起草经过和特点的报告》以及1954年7月3日《人民日报》发表的社论《我们的国家制度是人民代表大会制》等文献看，作为我国政体的民主集中制，或者说行使国家政权民主集中制的过程，指的是从人民选举人大代表、召开人民代表大会会议、产生“一府两院”，直到由人大和“一府两院”依法行使国家政权的整个过程。我们前面讲的关于人民代表大会制度的第二、三、五条内容，就是我国现行宪法第三条有关国家机构实行民主集中制原则的规定。
1954年宪法初稿在总纲第二条只写了国家权力机关实行民主集中制。讨论中认为，应把管理机关也实行民主集中制明确写上。田家英同志说，民主集中制的根是一切权力属于人民。李维汉同志说，民主集中制最基本的东西是一切权力属于人民。原来只写了权力机关实行民主集中制是一个缺点。我们的民主集中制是很广泛的，管理机关也实行民主集中制。民主集中制是政体，是制度，也是工作方法。最后通过的1954年宪法在第二条增加了其他机关也实行民主集中制的内容。
综上，我认为把我国的政体表述为“民主集中制”与表述为“人民代表大会制度”是一致的。
第二，作为我国政权制度的人民代表大会制度是由宪法和全国人大及其常委会制定的相关法律规定的。行政法规、地方性法规规定不了人民代表大会制度的内容。完善人民代表大会制度，或者说实现人民代表大会制度的与时俱进，是全国人大及其常委会的重要职责。地方各级人大及其常委会应健全自己的工作制度，不断实现自身工作的实践创新，充分发挥地方国家权力机关的作用。
第三，作为我们国家的政体，只有一个人民代表大会制度，它没有全国人民代表大会制度和地方人民代表大会制度之分。前几年，一家地方报纸把地方人大的一个新作法说成是全国人民代表大会制度一个新探索。这是没有搞清楚什么是作为政体的人民代表大会制度，什么是作为全国人大自身工作制度的全国人民代表大会制度。无论怎样也不能把地方人大的一个新作法说成是全国人民代表大会制度的探索。1995年，有关部门的文件在谈到地方人大机构改革时说，要有利于“完善地方人民代表大会制度”。这很不好理解。地方人大及其常委会的组织和职权是宪法和法律规定的，对此文件是很难“完善”的。文件规定地方人大设几个专门委员会、人大常委会设几个办事机构和工作机构、人员编制是多少，也很难说就是“完善地方人民代表大会制度”。作为我国政体、我国根本政治制度的人民代表大会制度，是区分不出“全国人民代表大会制度”和“地方人民代表大会制度”的。
作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任
来源：《法制日报》2014年4月21日
