党的十八届三中全会《决定》指出，要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。现在，在我国的政治生活中，人们对“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”这一规范表述都已很熟悉了，但是，在我国的宪法和法律中，并没有这一表述。这一表述是从哪来的？它明确起来经历了怎样的过程？把人民代表大会制度确定为我国的根本政治制度有什么意义？
刘少奇：人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度
列宁说过这样一段话：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”早在1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”后来的实践证明，还在战争年代，中国共产党人就对未来革命胜利后新中国的政权形式作了前瞻性思考和科学的设计。从政治学的角度考察，毛泽东所说的这种人民代表大会与列宁所说的代议机构是一致的，是新中国的人民民主的国家机构，是新型的政权形式，是一个伟大的创造，是中国对人类政治文明的重要贡献。
但是，在1949年新中国成立时，由条件不具备，还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，还不能立即实行人民代表大会制度。那么，人民代表大会这最重要的国家机构缺位由什么机构来暂时替代呢？这检验着中国共产党人和中国人民的政治智慧。现代民主国家的合法性在于，其基本政治制度和国家机构是建立在人民同意基础上的，获得人民的拥护，国家机构及其组成人员的权力是人民通过法定程序授予的。
这里所说的不具备建立人民代表大会的条件，主要是指当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束，土地改革还没有彻底实现，各界人民群众还没有充分组织起来，还不能进行全国范围内的普选。
在这样的历史条件下，通过召开由协商产生的具有广泛代表性的各界代表组成的政治协商会议建立新中国，是在当时条件下可选择的最好途径和方式。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。会议选举产生了中央人民政府委员会。这样，10月1日，北京市30万群众在天安门广场举行隆重的庆祝典礼，毛泽东发表文告，庄严宣布中华人民共和国中央人民政府已经正式成立。
新中国成立之初，除了少数解放区根据“12月会议”(1947年12月25日至28日中共中央在陕西米脂县杨家沟召开的扩大会议)精神，召开人民代表大会或农民代表大会，选举产生当地的人民政府外，绝大多数的地方政府都是由上级党政机关指定组建的。新解放区的政权组织更不健全，在一些县以下的区、乡甚至还没有建立起政权组织。在新中国的中央政权建立后，建立和统一规范地方政权是十分紧迫的任务。
《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。毛泽东对召开地方人民代表会议极为重视。1949年8、9、10、11月，他集中总结各地的经验，亲自撰写多份电报、批示、批语，介绍和推广一些地方召开各界人民代表会议的作法和经验，对开好人民代表会议提出明确要求。8月13日，毛泽东出席北平市召开第一届各界代表会议并作了简短讲话，他说：“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议”，他把“各界代表会议”称作“各界人民代表会议”，并提出一俟条件成熟，各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。1950年6月，毛泽东在党的七届三中全会上的讲话中强调指出：“必须认真开好足以团结各界人民共同进行工作的各界人民代表会议。”为了对建立地方各界人民代表会议提供法律依据并对其加以规范，1949年12月，中央人民政府委员会制定了《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》，对这三级各界人民代表会议的组织、职权、会期、代行人民代表大会职权等问题都作了明确规定。
开好各界人民代表会议，并代行人民代表大会职权，选举人民政府，是建立地方政权工作的关键步骤。人民代表会议是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机关，还不是政权机关。只有经批准代行人民代表大会职能，选举产生政府，人民代表会议才成为过渡性的政权机关。
到1950年7月，全国28个省和9个相当于省的行政区中，9个省召开了各界人民代表会议并代行人民代表大会的职权；210个市、镇、城关召开过各界人民代表会议，其中，12个中央及大行政区直辖市都已召开了各界人民代表会议，7个市已代行人民代表大会职权；省及行政公署所辖的市67个已经召开过各界人民代表会议，13个市已代行人民代表大会职权；石家庄、保定两市召开了人民代表大会；2069个县中已开过各界人民代表会议的1707个县，其中代行人民代表大会职权的有18县，20个召开了县人民代表大会；36个旗召开过各界人民代表会议。东北有1212个区召开过人民代表会议，377个区召开过人民代表大会，8393个村召开过人民代表会议，17153个村召开过人民代表大会。华北、西北等老解放区，部分区、村也召开过人民代表会议或人民代表大会。当时就清醒地看到，这些工作成绩是初步的，即使开过会也不是都开得好，总结经验也不是很深刻。
到1951年，地方政权建设有新的进展。比如，在全国省和相当于省的行政区中，23个省已经召开各界人民代表会议，许多市、县多次开过各界人民代表会议，但发展不平稳。这其中重要的原因是，有些政府干部不太愿意召开人民代表会议，他们习惯少数人包办一切，不习惯于和人民代表商量办事，他们认为召开人民代表会议“太麻烦”，“召开人民代表会议不起作用”，借口“工作太忙”，或借口“没有事”，而不召开人民代表会议，对于它代行人民代表大会职权问题采取消极的态度。
中央认为，依靠人民代表会议与人民代表大会制度，把全国人民团结在各级人民政府周围，在中央人民政府的统一领导下，形成统一的强大的力量，去履行全国人民迫切需要履行的建设任务和国防任务，这是为新中国成立以来各项事业取得的成绩所证明的真理。鉴于建立新中国巩固的地方各级政权的迫切要求，中央指示，各地要积极努力地把人民代表会议实际而不是形式地建立起来，使它在政治上和组织上更广大更密切地联系各民主阶级的人民群众，在组织形式上逐步地完备起来，使各级人民代表会议能够在几年内逐步地过渡为人民代表大会。必须经常定期召开人民代表会议，巩固这种人民代表会议与人民代表大会制度。
在这样的背景下，1951年2月28日，中央人民政府副主席刘少奇出席了在北京中山公园中山堂召开的北京市第三届人民代表会议并作讲话，对地方政权建设工作指出明确的方向。他在这次讲话中明确提出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”从目前公开的资料看，这是我们党和国家领导人最早关于“人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度”的表述，对人民代表大会制度作这样的定位，在新中国政权建设史上具有十分重要的意义。
董必武：人民代表会议或人民代表大会是我们国家的基本制度
1948年，随着解放战争的节节胜利，晋察冀、晋冀鲁豫的地域已连成一片，中共中央决定将晋察冀、晋冀鲁豫两大区合并，形成统一的华北解放区，成立华北局和华北人民政府。按照中央的决定，董必武以华北联合行政委员会主席的身份承担了筹备召开华北临时人民代表大会的任务。同年8月7日至19日华北临时人民代表大会在石家庄举行。董必武致开幕词说：“我们华北临时人民代表大会宣布开幕了。它是一个临时性的、也华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”这次会议选举产生了华北人民政府委员会委员。20日，华北人民政府委员会召开第一次全体会议，选举主席、副主席，董必武当选为主席。1949年1月北平解放，2月华北人民政府迁入北平。11月1日，随着中央人民政府的成立，华北人民政府的工作结束，中央人民政府的机构以华北人民政府的机构为基础建立起来。
华北全区除绥远外都是老解放区。到1951年，土匪已经肃清，土地改革已经完成，群众已普遍地组织起来，华北绝大部分地区已有充分的条件、并且迫切需要实行人民代表大会或由各界人民代表会议代行人民代表大会职权的人民民主政权制度。但是，当时代行人民代表大会职权的实际情况不尽理想，尤其是县级，华北全区331个县、17个旗，只有25个县、旗代行了人民代表大会的职权，选举了人民政府，仅占县、旗总数7.1%。许多地方虽然已召开过多次各界人民代表会议，但存在着很多缺点。比如，将人民代表会议应有的职权和作用与普通干部会议相混淆，单纯布置工作，对人民群众和人民代表的提案和要求，采取不严肃负责的态度。
为了推进各界人民代表会议代行人民代表大会职权，中央决定召开一次华北地区的县长会议，提高干部的思想认识，促进这个地区的政权建设，为全国树立典型，推动全国政权建设工作。会议筹备的工作十分认真，成立了专门的筹备委员会，会前搜集各地有关政权建设的报告进行研究，派出四个视察组分赴各地视察，调一些专员、县长到京汇报，要求各地组织干部学习人民民主建政的理论与政策，特别是学习毛泽东的《论人民民主专政》、刘少奇《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、各级各界人民代表会议组织通则、各级人民政府组织通则，以及中央人民政府的有关法令和指示，通过报刊、通讯社开展宣传工作，《人民日报》发表社论、文章、新闻报道等60多篇。
经过两个多月的精心筹备，华北第一次县长会议于1951年9月19日至30日在位于北京护国寺街东口外德胜门大街的华北军区司令部内的礼堂召开。出席会议的有华北全区各省人民政府主席、副主席、市长、专员(盟长)、县长(旗长)466人，中央和华北级各机关、团体负责人228人，各大行政区负责人29人，共723人。会议的中心任务，是进一步巩固和发展人民民主专政，加强县级人民代表会议的工作，使各县在召开人民代表会议的基础上，积极创造条件，迅速代行人民代表大会的职权。
在23日的会议上，中央人民政府政务院副总理兼政治法律委员会主任董必武作了《论加强人民代表会议的工作》的讲话，他在讲话中指出，人民代表会议或人民代表大会的制度之所以是我们国家的基本制度，一是只有它才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉；二是它不是倚靠从前任何法律规定而产生的，而是由人民革命直接创造出来的，它一经宣告成立，就可以相应地制定各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过它的批准，或由它授权的机关批准，才能生效。会议进行了小组讨论和大会讨论。这次会议的重要成果就是，全体与会人员进一步明确认识了各界人民代表会议或人民代表大会是我们国家的基本制度。在这里，我们看到，在距刘少奇讲话7个月后，董必武也把各界人民代表会议或人民代表大会定位为“国家的基本制度”。
彭真：我们把代行人民代表大会职能的人民代表会议定成我们国家的根本政治制度
1951年10月1日，参加华北第一次县长会议的人员参加了国庆典礼。10月3日，中央人民政府委员、政务院政治法律委员会副主任、党组书记彭真来到华北第一次县长会议全体党员会议上祝贺会议成功，他在讲话中明确提出，我们把代行人民代表大会职能的“人民代表会议定成我们国家的根本政治制度”。为什么要定成“根本政治制度”呢？彭真说，第一，它是全国人民的基本的组织形式，只有通过它才能把四万万七千五百万人民组织越来，离开它，人民组织不起来。第二，它是在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式，群众路线是我们一切工作的基本路线。老百姓管理政府靠人民代表会议，政府把老百姓动员组织起来做事情也靠人民代表会议。这是从目前公开的资料中，我们查到的党和国家领导人最早的关于人民代表大会制度是我国的“根本政治制度”表述。它对人民代表大会制度的“根本”和“政治”精准的定位，在人民代表大会制度建设历史上具有指示方向的重要作用。
在这里需要提及的是，周恩来在1951年10月全国政协一届三次会议所作政治报告中，专门强调了加强人民代表会议的工作。
按照《现代汉语词典》的解释，“基本”就是“根本”。可以这样认识，刘少奇和董必武关于“基本制度”的表述与彭真关于“根本政治制度”的表述的含义是相同的，同时，还应这样来认识，彭真的这一表述是刘少奇、董必武关于“基本制度”表述的发展。
今天，我们回顾这段历史清醒地看到，第一，把人民代表会议与人民代表大会制度确定为国家的“根本政治制度”、“基本制度”，是我们党和国家工作的重大历史性转变。新中国成立前，由于紧张的战争环境，为了执行各项迫切的任务，主要依靠直接动员群众的方式进行工作，因而不可能采取比较完备的民主形式来解决各项重大问题。新中国成立后，采取比较完备的民主形式成为可能，并且在国家政治制度已经有明确规定的时候，那种习惯于简单方式处理问题的做法，就完全不合时宜，而且是违法的了。中国由战争年代进入和平年代，中国共产党由革命党到成为全国的执政党，由主要领导战争到领导大规模的国家建设，国家和地方的工作方式都需要尽快实现历史性的转变。
第二，在新中国成立之初，毛泽东、刘少奇、周恩来、董必武、彭真等党和国家领导人就非常重视人民代表大会制度建设。把人民代表会议与人民代表大会制度确定为国家的“基本制度”、“根本政治制度”，党的第一代领导集体的认识是一致的，是集体的政治决策。
第三，刘少奇、董必武、彭真阐述人民代表会议与人民代表大会制度是国家的“根本政治制度”、“基本制度”，或是在地方人民代表会议上，或是在加强地方人民代表会议建设的工作会议上，都是直接面对地方各级领导干部。这说明，一是领导干部在贯彻执行人民代表大会制度的工作上起着至关重要的作用；二是当时地方领导干部受战争年代工作方式的影响，一时转不过来，不会、不善于、不习惯运用政权来推动工作；三是地方领导干部不认识、不重视地方政权建设，地方政权建设进展慢，影响全局工作。在这种情况下，党和国家领导人花大气力，亲自出面做地方领导干部的思想工作，把道理“掰开了、揉碎了”讲，“苦口婆心”地解释说明，指出这个制度的极端重要性，教育引导地方领导干部要重视政权建设，要善于运用政权、依靠人民群众解决问题、推动工作。最近的20多年，常常听到有些地方人大常委会负责同志发出这样的感叹：在担任党委或者政府领导时，手中有权，但对人大工作不重视，对解决人大工作遇到的困难和问题不积极，对人大工作是有“力”无“心”；到人大任职后，了解人大工作重要了，想解决人大工作遇到的困难和问题，但没有权了，是有“心”无“力”。还有的地方党政领导到全国人大任职一段时间后感慨地说：“过去咱是真不懂法。”历史和现实都告诉我们，坚持和完善人民代表大会制度是全党全社会的责任，首先是各级领导干部的责任。
第四，刘少奇、董必武、彭真分别从不同角度阐述同一个问题，把这些论述进行比较分析，有助于深入理解人民代表大会制度。刘少奇在阐述人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的“基本制度”时，还重点阐述了作为人民代表大会制度基础和组成部分的选举制度的相关问题。人民代表会议的代表是协商产生的，而人民代表大会的代表要由普选产生，人民代表会议过渡到人民代表大会必须经过普选。刘少奇在这里勾勒了新中国未来的选举制度及其发展。1953年中央人民政府委员会制定的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》与刘少奇的讲话精神是完全一致的。董必武运用马克思主义国家政权理论，分析新中国的人民代表会议与人民代表大会，阐述它为什么是“基本制度”。董必武在澄清有的干部在“谁是主人，谁是长工”问题上存在模糊认识时指出，人民是主人，人民代表和政府干部都是长工。他还阐述了党与政权机关的关系。彭真在阐述为什么把代行人民代表大会职能的人民代表会议定成国家的根本政治制度时，重点阐述了如何正确处理党与政权的关系。
基于以上，我们可以说，从1949年到1954年这段时间新中国地方政权建设的历史经验，在全面深化改革、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的今天，对于坚持和完善人民代表大会制度、充分发挥国家权力机关的作用，仍然具有重要的指导意义。
刘少奇：宪法将人民代表大会制度规定为国家的根本政治制度
1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》认为，召开由人民用普选方法产生的人民代表大会的条件已经成熟。1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。4月3日，中央选举委员会发出了关于基层选举工作的指示。依据选举法，从1953年下半年开始了我国历史上第一次规模空前的普选。1954年6月完成了普选。1954年6月至8月，全国由下至上县、市、省逐级召开了人民代表大会会议。省级人民代表大会选举产生了全国人民代表大会代表。
在此基础上，1954年9月15日至9月28日第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重举行。这标志着人民代表大会制度在全国范围内由下至上系统建立起来。在这次会议上，中华人民共和国宪法起草委员会委员刘少奇作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。在这一宪法性文件中，刘少奇指出，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。他说：“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”
经过新中国从1949年到1954年5年的过渡，代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议全体会议以及代行地方人民代表大会职权的地方各级各界人民代表会议已经完成了历史使命。这时，在庄严的全国人民代表大会会议上，通过宪法草案报告这一规范性文件，对“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”作了正式规范表述。这是党和国家的一项重大政治决策。此后统一使用这一表述。比如，董必武在1956年9月党的八大上的发言中指出：“我们的人民代表大会制度，是我们国家的根本政治制度”。
现在，党的文件将人民代表大会制度表述为“根本政治制度”，将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度表述为“基本政治制度”，对根本政治制度与基本政治制度作了区别，突出了根本政治制度的地位和作用。
依据宪法，我们可以作出这样的区分：在我国，从社会制度上说，社会主义制度是根本制度；从国家制度上说，人民民主专政制度是根本制度；从政治制度上说，人民代表大会制度是根本制度。
人民代表大会制度是具有伟大功效的政治制度。实践充分证明，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，是符合中国国情和实际、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的国家最重要的政治制度，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，全国各族人民通过它牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着中国特色社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的可靠制度保证。
(作者为全国人大常委会法工委副主任)
