地方政府债的问题我跟踪了两年。在地方政府债务结构中，最大的风险是隐型担保风险。我认为，多年来已经形成了以中央部门为核心，以地方政府为主体的隐型担保体系，这是摆在我们新一届政府面前无法回避的问题，也必须要解决的潜在危机。

地方政府债归根结底是信用问题。信用是根本问题，应该严格遵守信用发展的规律，地方政府不是一般的经济体债务人，它所固有的信用风险形成了特殊的信用规律，只有对中国国情下地方政府债务的本质形成清晰、系统性的认识，遵循信用在政府、在债务发展中的特殊规律，我们才能够建立起具有中国特色的地方政府债信用化管理体制，从根本上改变当前中国地方政府的困境。

我个人认为，现在当务之急，是必须采取根治加速治的手段，把此定义为手段，一方面，迅速遏制地方政府债务的恶化，确保我们国家的经济社会安全，也为根治、固治创造了条件，赢得了时间；另一方面，建立政府债务管理制度化，最终通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。

粗放式发展催生了地方政府债，改革开放30多年来，中国的经济发展逐渐从粗放走向了集约，但政府债务发展始终停留在粗放的这个阶段，尤其是地方政府债务规模庞大难控，结构复杂多变，长此以往必然会爆发风险。

第一，从根源上来看，地方政府债务问题来自于政府不计风险，以投资拉动GDP，大跃进的粗放式发展。据专家预测，2013年很多个省市固定资产投资增速，预计不低于20%，多个省区投资增速目标达到甚至超过30%。如此高速增长，必然催生大规模债务，到期谁来还？各级地方政府都缺少一个明晰的规划和管理机制。

第二，中国五年一届的任期制也影响着地方官员的借债决策的偏好。公共基础设施借贷期限往往高于10年以上，而地方政府换届一般是五年，加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员只管借钱，不管还钱。

第三，《预算法》规定，地方政府不能借贷，使各级政府不得不采用融资平台等方式变相借贷，为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，形成了债务的恶性循环。

第四，自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中，事权向下分解的体制。到2009年，中央政府预算内财政收入与地方政府之比是52比48，而在支出的结构上是20比80。由于中央与地方财权、事权不匹配，只能靠转移支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口，中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出一定的配套资金，所以导致地方财政债务加重。

第五，从结构上看，中国地方政府债务结构中最大的风险是隐型担保及各部门间的风险转换。主要表现在，一方面，政府对企业的支持，从过去的直接支持转为担保或隐型担保、隐型承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐型的预算外的开支；另一方面，地方政府通过各种形式的欠款、挂帐和担保产生了巨大的危险性债务，由于各级政府间偿债职责不清，事权界限不明，目前中国的体制，地方政府又不可能破产，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，那么中央财政不可避免就成为了最后的支付人。就此而言，中国发生政府债务危险的临界点远高于西方的国家。

第六，从管理上看，由于缺乏法律法规的刚性约束及强硬的措施，目前中国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但却形同虚设。这是由于除了财政部门外，政府债务管理权限实际还分散在各政府职能部门及其所属的企事业单位，形成了多部门融资分散管理的局面，加上各部门的权利以及义务不明确、缺乏沟通和信息交换，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。

总之，粗放式发展所催生的地方债务，原因众多，关系盘根错节。从当前来看，无论是中央财政直接监管，还是地方政府自行处理或者自我化解，都不能从根本上解决地方债务问题。

与高负债率的发达国家相比，我们国家地方政府债务的风险主要是在管理的机制和体制上。

例如，一是在债务资金的分配和使用方面。发达国家的每一笔资金都要经过政府职能部门严格把关，议会的严格审查，一旦发现违规就要受到制约，并迅速的做出整改。而中国既不需要人大审批，又可不经过政府的同意，完全由投融资平台公司和部门独立的使用，使这些债务几乎游离于人大和政府职能部门的监督之外；二是在债务的偿还与风险防范方面。发达国家都必须建立来源可靠的偿还基金，否则议会就可以禁止政府负债，并责成在规定时间内偿清债务。而中国绝大多数的地方都没有建立债务偿还基金，也没有建立完善的债务风险防范机制，结果使地方政府不断的以新债还旧债，债务越还越多，风险也越聚越大。

现在当务之急，必须采取根治加速治的手段。集党政之力，速治地方政府债务危机。

首先，我觉得应该以中央的名义成立地方政府债务治理工作组，指导各地的债务统计规模核定、风险防范和不良债务处置的治理工作；

其次，选择中国有权威的非政府部门所属的民间信用评级机构进入工作组，对各地方政府信用进行评级，从而确定地方政府的债务上限，存量债务的按期偿还风险以及新增债务空间，以此限定地方政府债务规模，调整投融资计划，并为治理工作提供科学的依据；

再次，根据地方政府的信用能力，对各地政府投融资平台、城投公司及其正在和计划开展的投融资项目进行信用评级，对超出地方政府信用能力的项目、违规预警的平台公司要坚决进行清理，并责成在规定时间内偿清债务。

此外，根据各地方政府的信用状况，大力发展地方政府债务债权市场，积极推动融资、投融资平台的资产证券化，通过对治理后的优质资产，通过资产证券化的手段，让其资产流动起来，同时加强担保机制建设，降低违约风险，让其资产流动起来。从而，借助市场机制推动地方政府的阳光融资。

最后多管齐下，根治地方政府债务供给。

首先，建立政府债务法，通过立法进行秉承设计，以达到全面治理。完善《预算法》、《担保法》等相关法律，一方面根据地方政府的信用能力给予负载的法律通道，规范政府举债；另一方面，将预算外的收支纳入政府财政预算，建立一个全口径的财政预算体制，在此基础上合理划分各级政府的财权和事权；

第二，以信用评级为监管手段，将信用评级运用于对政府规模限额发行管理、使用等方面，将信用化管理引入各级人大，对政府债务的直接监管审查和问责，明确规定地方政府在申请、举债投资前必须向人大详细陈报有关偿还债务的方法、期限以及相应的风险等；

第三，把信用化的政府债务管理纳入到各级政府发展规划的治理中。各级政府必须根据自己的信用能力制订融资计划；

第四，建立政府债务监测预警和风险控制。将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务，纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务施行余额管理，使地方政府债务融资规模控制在安全范围内。

（本文系中央财经领导小组办公室秘书局局长吴红在中关村宏观经济与知识产权战略研究所成立仪式暨下半年经济形势报告会上的演讲整理，未经作者本人审阅，有删节）