提要
农村改革试验区曾经根据国务院指示精神，在既往试验总结的研究基础上，专门对农村合作金融进行了研究。有关政策性问题的讨论意见摘要如下：
１、农村合作金融存在的依据—小农经济“市场内部化”
发展中国家在向市场经济体制转轨过程中，农业作为投资周期长、风险大、比较利益差的弱质产业，一向处于不利的状况之中；按价值规律参与市场竞争，必然导致资本流出农村。尤其是资金，因其本身做为高度稀缺要素而难以留在资金回报率低的农业部门。再加上中国农村区域差别复杂，人口与资源关系高度紧张，２亿5千万小农户经营规模过于破碎，任何正规的金融部门都事实上不可能与小农经济相结合。因此，农业要走出一条相对独立积累、自我发展的路子，就必须找出“市场内部化”的办法，首先解决资金严重流出问题。
近些年来，尽管有严格的政策和纪律，宏观决策的愿望也是善良的，但即使国家银行系统，也免不了以各种形式把大量本应用于农业的投资转向高利润领域。从各地的经验看，那些农村合作金融组织比较规范、健康发展的地方，既减少了农村资本的净流出，也有效地抑制了民间高利贷；基本实现了在一般市场条件下几乎不可能的“农村资金取之于农，用之于农”。
２、农村合作金融的发展方向
在逐步规范现有农村合作金融组织的基础上，结合农业银行功能分设，不失时机地引导农村合作金融组织做为农业开发银行在乡村基层的实际操作部门，并做为国家政策性银行用于农业贷款的承接载体或二次转贷单位，发挥农合金取之于农用之于农的特有政策功能，保证国家农业的资金投入。在商品化程度高度发达农区，农合金可以向农村股份合作银行方向发展；而在传统农区，农合金似仍应强调是社区合作组织内部的、不以盈利为唯一目的、非银行金融机构的性质。
３、农村合作基金会的信用保障问题
农村合作基金会表面上看没有准备金制度，缺少必要的信用保障，客观上又由于投入到低效益的农业上的资金比例较大而必然存在着信用风险。但事实上，农合金却极少有亏损破产的案例发生，连呆账、坏账比例都大大低于农行、信用社。因为，农合金组织起码存在三种基本信用保障：其一是大多数社区性农合金自有资金比例高，又因为政策上禁止农合金对社会存贷，则更是不期然保证了其资金负债率低于任何国有银行机构，因而成本也较低。其二是农合金最初产生于对农村集体财产的“清财收欠，以欠转贷”，在资金经营管理上实行“户有村管，村有乡管”。因此，农合金以其与社区集体财产的紧密关系为信用基础。高比例的集体资金由于其计划性强而实际上在发挥着准备金的作用。其三是社区血缘地缘关系的保险作用，农户即会员，一户贷款则意味着向全村人借钱，于是一方面借款户绝不敢胡花乱用赖本村人的账，另一方面左邻右舍都会盯着借款户在经营能力、贷款投向、损益情况等方面的变化，更何况还有村、乡两级行政干预这只“看得见的手”的威慑作用。
４、农村合作基金会与农行、信用社的关系问题
农村合作基金会与农行、农村信用社的关系较为复杂。首先，农村合作基金缺乏结算手段，不设金库，筹集的资金只能存入各专业银行，包括农行和信用社，尽管当地专业银行不会减少存款总额，但却会使原来由农行信用社垄断的农村存款有所下降，由此形成除农行外，其他专业银行并不反对农合金发展的局面。
５、农村合作基金会面临的行政干预问题
目前，基金会领导大多由乡村行政领导担任，有的统一规定了筹资标准、筹资范围和管理办法。这客观上由于农村合作基金启动初期是“清财收欠”，回收陈欠后又必须以行政手段实行“村有乡管”，防止前清后乱和干部挪用贪占；于是农合金难免带有官办色彩。
随着农村改革特别是乡镇机构改革的发展，在解决行政干预问题上应考虑分区决策。在传统农区，乡镇政府实际上是地域内规模最大的经济主体，应探索的不是制止它的干预，而是怎样干预和怎样对干预的后果负责。在商品经济发达的农村地区，应试行乡镇农经站功能分设，从事农合金业务的人员从中分流出来，使农合金成为政策性农业开发银行基层办事机构，以具体操作国家在农村的金融政策。
×××
农村合作基金会在农村经济体制改革与发展中扮演了重要角色。是我国农村金融体制改革的重要成果。对这种农村合作经济组织内部的信用合作的产生、发展运行及其相关政策问题的认识，关系到深化我国农村金融体制改革的方向和思路。本文依托全国农村合作金融组织的发展态势和农村改革试验区正反两方面经验，对农村合作金融组织与农村改革有关的问题做初步分析和探讨。
A、背景与动因：农村改革与发展
改革以来，农村经济格局发生了巨大变化：
第一，家庭承包制的推广，农产品收购价格的提高，推动了农村经济的迅速发展和农民收入的提高，强化了农村的商品、货币关系。
第二，近百万农村社区集体和两亿多农户家庭变为农村中最基本的财产主体和生产核算单位，农民因此初步拥有了生产经营决策权和财产支配权。
第三，迫于就业的压力和机会收益的吸引，一大批农民转入非农产业，更多农户从事兼业生产。
伴随着资金、技术、劳力等生产要素的流动和重新组合，农村中逐步产生了各种形式、成份，面广量大但规模细小的经济主体，他们大都具有相对独立的财产主体地位，有着强烈的发展冲动和投资需求，农村投资主体已经从政府和银行转化为农户和村级集体经济组织，这就对农村金融产生了多元化的需求压力，要求有相应的短小灵活的资金融通机制和与小农村社兼业化经济相适应的金融服务。显然，国家集中垄断金融体制的供给，不可能对应这种高度分散细小的客观需求。
面对中国农村经济的巨大变化，以农业银行为主体的农村金融体系（包括农村信用社），虽然也在不断改革，但远不适应市场经济的新形势。一方面如若不能从根本上打破国有银行的垄断地位，改变我国金融领域所有制的单一结构，则金融体制改革只能隔靴搔痒。另一方面银行系统不仅受国家信贷规模和结构的控制，而且因资金沉淀于农产品收购和乡镇企业贷款，呆帐、坏帐比例较高，导致金融系统严重负债经营，信用过度膨胀；加上经营方式僵化，难以适应和满足农村改革与发展对金融的多元化需求。因而以农村合作基金会为代表的农村合作金融组织就适时填补了这个“体制空间”。其主要动因是：
一、重建集体积累机制，盘活用好集体资金，这是一些地区萌发农村合作基金会的最原始动因。家庭联产承包责任制的实质性内容是对人民公社集体财产（包括土地）的再分配；但在改变“三级所有，队为基础”的人民公社体制时，由于没有及时建立与村集体和农户两级产权结构相适应的农村积累和管理机制，使“公社化”时期留下的集体积累产生了一系列问题：第一，在原有集体财产的处理过程中，不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据估算，全国下放到户的财产约贬值４０％，而且有相当部分折价款、社员个人或外单位的欠款没有收回。据１９８７年清财后对２６个省、市、区的不完全统计，有３０万村社干部贪污、盗窃集体财产，贪污挪用金额达１１．７亿元。第二，由于一些地方集体资金管理混乱，使用不当，不断出现“前清后乱”、“边清边欠”的现象，使集体资金大量流失的情况进一步恶化。一些地方乡村干部行政干预，盲目上项目，造成农村集体资金投向分散、混乱，资金周转呆滞；以上种种情况引起农民的强烈不满，拒交承包款和集体提留的现象时有发生。激化了农村干群矛盾，影响了基层安定团结。１９８５年，辽宁省锦县按政策对原有集体资金折股，形成社会股金１４０４万元，集体合作资金２３６６万元，到１９８７年，再次清查时却发现又有１８００万元资金被占用，出现前清后乱。面对农村改革过程中出现的上述种种问题，有些地方把“欠转贷”与合作基金会业务结合起来，促进了农村集体回收欠款。一些地方在清理整顿集体财务的基础上，把集体资金折股到户建立合作基金会，进而推行“村有乡管”制度，在乡村内部开展资金融通活动。农村合作基金会的建立和运行，对集体资金起到了管好用活的作用，既制止了集体资金的损失浪费，又实现了集体积累的保本增殖。
二、寻求新的农业投入保障机制。
农村改革过程中，家庭承包制的推行和农副产品收购价格的提高，引起了城市和乡村、中央和地方利益关系的调整；而财政包干和投资体制的改革，又客观上造成了农业投入比例过低，并因而发生了传统农区农民收入下降、地方政府财政负担加重、弃耕撂荒普遍发生、农业发展乏力等综合性问题。在市场化进程中，由于农业生产周期长、风险大、比较利益低下，社会资金很难向农业转移，如果不按产业政策进行宏调控，农业的生存与发展将失去保障。
首先，财政包干弱化了中央和地方的财政支农职能。如果说过去财政“统收统支”是全民所有制条件下政府内部（包括企业）利益同一的表现，那么，财政改为“包干”制则是在“利改税”造成部门利益分野之后，政府内部解决利益主体差别化矛盾的表现。财政包干通过划分中央与地方的财政收支指标，来明确二者的利益关系，但没明确二者对弱质农业予以保障的职责。更何况我国基本完成了工业资本的原始积累后，工业占国民经济的比重成倍地高于农业，因而政府财政非农化有着不可忽视的利益背景。自从“利改税”和“财政包干”之后，农业投入占财政支出的比例大幅度下降，并长期徘徊在历史最低比例上。
其次，农村集体积累能力减弱，对农业的投入减少，农村集体提留占纯收入的比重由１９７８年的１６．７％降到１９８８年的１０．２％；乡镇企业支农资金也由１９７９—１９８３年５年的１５４亿元降到１９８４—１９８８年的５５亿元。而居于农业生产主体地位的农民，获得１５年农地承包权并不意味着产权的清晰和稳定，因而难以产生良好的投入补偿预期，加之农业风险较大，比较利益低下使其投资行为也趋于非农化。再次，作为农村金融主体的农行和信用社，长期以来一直是农村货币资本流出农业的主要渠道。流出量随农民收入提高，存款增加而增加。尤为值得注意的利益矛盾是：８０年代中期以来财政连年赤字，逐年将农产品购销补贴的包袱甩给流通；而流通部门又通过亏损挂帐形式把负担转嫁给农行。一方面造成农行逾期贷款过多、信用过度膨胀，如农业大省安徽农行不正常资金占贷款余额的３８％（１９９２年）；另一方面以“改革”为名追逐资金利润率，越来越倾向于按比较利益和风险回避原则，逐步避开成本高、利益低、风险大的农业。即使中央政策本身有善良的愿望，要求增加农业投入，现有行社体制及其自身存在的问题也使政策缺乏可操作性。
三、弥补行社的信贷“真空”
农村恢复户营经济之后，农行信用社仍以集体建立银行账户，一直不把农户作为信贷对象。此外，受国家信贷规模和结构的严格控制，农业银行和信用社事实上无法满足２亿多农户及各种农村经济主体千变万化的小额贷款业务。而建立在农村社区内部的合作基金会，填补了基层农村金融体制断层，其业务主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务，以灵活的金融活动来弥补行社之不足。
四、抑制民间高利贷
随着农村商品货币关系的发展，无法在农行信用社取得贷款的农村各类经济主体只能私自借贷，民间金融市场和高利贷一直客观存在。造成了农村金融秩序的某种混乱，个别地方“抬金”、“摇金”垮台甚至危及安定团结。从近些年的实践经验看，只有在那些农村合作基金会发展较好的地方，高利贷才得以被抑制。
发展及运行状况
一、农村合作基金会的发展状
中国农村合作基金会的发展历程大体可分为三个阶段：
１．发展阶段
萌发阶段：１９８４——１９８６年。早在１９８３年下半年，黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村，为有效地管理和用活集体积累资金，通过清理整顿集体财产，将集体资金实行由村或乡管理，有偿使用。这种尝试受到了农民的欢迎，也得到地方政府农经部门的支持。到１９８６年末，黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、四川、江苏等地农村社区内部融资活动都有了一定的发展，并产生了农村合作金融组织的雏型。但在这一阶段，以基层自发方式推进的内部融资活动尚未被中央金融管理部门认可，有些地方甚至予以限制。
改革试验阶段：１９８７——１９９１年。农村合作基金会这种农村合作金融组织，虽然是由农民群众自己创办的，但其作用和效益已发挥出来，并逐步得到政府和有关部门承认、鼓励和支持。早在１９８６年８月，中央就指出：在不开展存贷业务的情况下，这种在内部相互融资的办法应允许试行。后来又指出通过中国农业银行在信贷业务上予以指导。１９８７年中国农村改革试验区创办以后，相继在黑龙江尚志市、河北玉田县、山东平度市、广西玉林市、四川广汉市等试验区进行了农村合作基金会的规范化试验，稳健地推进农村合作基金会基层组织和联合会组织的发展，逐步建立合作金融组织的新制度框架。
推广和稳定发展阶段：１９９２年以来。１９９１年１１月，中共中央八中全会《决定》要求，各地要继续办好农村合作基金会；同年１２月，农业部发出了《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》。之后，农村合作基金会出现了新的势头。农村合作金融组织的改革试验区也进入普及发展和配套改革阶段。
２．发展状况
经过多年的实践，农村合作基金会已在全国范围内逐步展开，并形成了较大的规模。到１９９２年全国已建立的农村合作基金会为主要形式的农村合作金融组织，乡（镇）一级１．７４万个，村一级１１．２５万个，分别占乡（镇）总数的３６．７％和村总数的１５．４％，年末筹集资金１６４．９亿元，比１９９１年增长６５％，年内累计投放资金１７８．５亿元，比１９９１年增长７５．５％。其中，四川、江苏两省以上指标均已超过２０亿元，河北、山东两省也接近２０亿元。从农村改革试验区情况看，尚志市共兴办各类农村合作基金会３４１个，拥有股金总额３９６６．４万元；玉田县在３４个乡镇建立农村合作基金会的基础之上，组织了县合作基金会联合会，到目前已向农村各种类型的经济实体累计投放资金４．２亿元；平度市累计入会资金达２．６４亿元，累计投放资金２．５亿元。
二、主要类型和运行功能
农村合作基金会是在改革中诞生的新生事物，目前仍处在初期发展阶段；由于各地的经济发展水平、产业结构、经济环境的差异，全国形成了多种类型的农村合作基金会。本报告按其经营活动的不同范围分为三种类型：
一是社区性农村合作基金会。这种类型一般有乡（镇）办和村办两个层次，属社区合作经济组织内部的专业性信用合作组织。其主要功能是：这种类型的农村合作基金会大多产生于农业在国民收入中占较大比重的传统农区，组建于社区，服务于社区；通过“清财收欠，以欠转贷，户有村管，村有乡管”的农村基层清财工作形成组织基础；以乡村集体积累、农户散闲资金和乡镇企业资金为主要来源，以农户和乡村集体的农业生产为资金主要投向，坚持“取之于农，用之于农”的原则，以为社区内农村各类经济主体的小规模生产提供小额、短期、低息贷款为其业务重点，一般没有超社区性业务，具有较强的社区合作性。在农村改革试验区内，以平度市、玉田县、尚志市较为典型。以平度市为例：平度市是一个传统农区，农业生产和农业人口在全市经济和总人口中占绝对比例。其社区性农村合作基金组织从建立开始就以理顺农村财产关系、重构村、户两级新的农业积累机制为目标，入会资金包括集体和农户两个层次，而且尽可能地避免外地拆借资金的进入。到１９９２年底，全市累计入会资金２６３５５万元，其中集体１１２３１万元，农户家庭６６１０万元，代管资金８５１４万元。在资金的投放中，坚持资金所有权不变的前提下，“取之于农，用之于农”，按照“小额、短期、高效”的标准，优先照顾资金所有者的优先使用权。在其累计投放２４５３７万元中，投向农业生产占４８％。若再加上投向农田基建的５７００万元和更新改造农业机械与发展农电的３０００万元，比重达到８３％，而投向乡镇、村办企业的资金才４０３６万元，占１６％。由于保证了对农业的投入，有效地改善了农业生产条件。在基金会建立后，１９８８—１９９２年，全市新增农业机械总动力达１３１７６２千瓦，新上农电线路２６６３．９公里，实现了村村通电；新上和修复水利设施２．３万项，土地有效灌溉面积达１６６．９万亩，占耕地面积的６４．３％，切实保证了农业生产的持续发展。
二是专业性农村合作基金会。主要依托于农民专业合作经济组织或专业性协会、联合会，是由本组织内部成员或本行业内部的经济主体自愿集资建立起来的。其主要功能是：在本专业组织或本行业内部开展合作性融资服务活动。这种类型的农村合作基金会组织有些与社区重合，有些是跨社区的，但大都局限于专业协会范围内开展业务活动。如河北黄骅市、广东汕尾市的渔民合作基金会，福建省三明市的林业合作基金会，黑龙江省尚志市的蜂业、运输业、砂石业等行业合作基金会。
三是企业性农村股份合作基金会（金融服务社）。这种类型的农村合作基金会组织主要是社区内或一定地域内的集体经济组织和各种经济实体在自愿参股基础上进行资金互助合作，其自身大都是企业性的经济实体。其主要功能是为股份合作企业、乡镇集体企业、个体、私营企业服务，在资金上互相拆借，在业务活动中协调配合、发展联合服务，支持企业技术改造。这种类型的合作基金会存在的前提，是所在地区已经有较发达的二、三产业和较为雄厚的集体经济实力。以此为依托，各种经济组织和经济实体在资金上自愿按股共有，互助合作，“取于诸，用于诸”。试验区范围内以温州的股份合作基金会、阜阳的金融服务社较为典型。其中，温州市的乡镇企业中个体、私营较为发达，集体经济组织也有较为雄厚的经济实力。自１９９２年下半年开始试验到今年５月份已注册了５２家股份制合作基金会，注册资金达到５４３５．６万元，其中５８％的是集体资金，在已开业的４５家中，调入、调出资金余额已分别达到１６７３２万元和１８６５９万元。这不仅满足了城镇集体和农村企业对资金的需求，而且抑制了民间高利贷的发展。据温州市鹿城区１５个街道所属企业的调查，１９９３年共需技改资金８０００万元，银行和信用社还不足其１／４。这４５家已开业的基金会，到５月末已为各类服务对象调剂资金计达３亿多元。
三、农村合作基金会的组织和管理制度
经过这６年多的探索和发展，各地农村改革试验区农村合作基金会都逐步建立和健全了组织和管理制度。
在组织制度方面：首先较好地吸收了股份制在组织制度上的优点，按既能民主管理，又利于监督指导的原则，各基金全都建立了股东大会、董事会、监事会的“三会”制度，并分别规定了各自的权力义务，分别设立了具体办事机构。其次，根据股份制的一般原则，分别界定了股东的条件及权利和义务。再次，基金会实行独立核算、自主经营、自负盈亏，并独立承担民事责任，有着独立的财产关系。
在管理制度方面：首先各试验区都逐步制定了基金会《章程》、《登记管理办法》等，使其运行有章可循。第二，各基金会对资金的管理、审批、投放、核算、监督、岗位责任等都做了具体的制度性规定。第三，各基金会建立了民主管理制度，同时还确定了“三查”制度，即资金投放前调查、投放时审查、投放后检查。此外，各地还针对不同情况，在管理制度上作出一些特殊规定。例如，平度市农村合作基金会规定，其资金的投放对象依次是：农村合作经济组织、农户、乡镇企业和其他经济主体；投放重点项目有：高产、优质、高效的种植、养殖、加工项目；效益好、周转快的企业原材料购置；小额技改项目；经济效益好、有还款能力的服务项目。资金投放原则为：坚持“小额、短期、高效”，期限不超过一年。另外还确定了“五不投”制度：即购买生活消费品的不投；非生产性固定资产和短期内没有明显效益的生产性固定资产不投；周期长、资金周转缓慢的乡村企业不投；亏损企业不投；其他无还款能力的单位或个人不投。对违反借款合同的借款人，玉林市农合金组织规定，要分别情况，给予“加息或罚款”、“停止新贷款”或“扣收贷款或提前收回贷款”等制裁。辽宁省锦县农合金组织制定了“三优先”的投放规则，即：会员和合作经济组织优先，种养业优先，“短平快”项目优先。
对几个问题的分析
一、关于农村合作基金会的性质问题
在１９９３年开展的整顿金融秩序，加强宏观调控的工作中，部分地方的个别金融部门把农合金做为清理整顿对象，不恰当地要求农合金停止活动。这里忽视了一个基本的性质问题，即农合金首先不是一种非银行金融机构，而是人民公社体制解体后，农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础；是党在农村改革与发展中做出的重大决策的成果。农合金产生于农村基层的“清财收欠、以欠转贷”；成形于“户有村管，村有乡管”；存在于农村依照“村民委员会自治法”形成的社区自治体范围内；服务于只受到口号保护的“国民经济基础产业”。客观上，限制农合金的发展，必然加剧多年来农村和农业资本净流出的恶劣趋势……。农村合作基金会具有如下特点：１．在不改变资金所有权的前提下，既坚持社区合作性和服务性原则，又坚持民主性原则；２．既兼容了股份经济和合作经济的共性，又有管理和融通资金相结合的特点；３．既不以盈利为目的，坚持“取之于农，用之于农”，又实行有偿服务，公正地维护了资金所有者的利益。农村合作基金会是社区合作经济组织内部各成员在资金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏、民主管理、自愿互利、共担风险的一种专业性合作经济组织，它不以盈利为唯一目的，基本符合当代国际通行的合作性质的金融组织的普遍原则。它虽然是依托经管站组织建立的，但两者性质不同，后者是国家在基层的事业单位，前者是农民的合作金融组织，具有独立的财产关系，而不是后者经办的一个经济实体。
二、农村合作基金会的法人地位问题
农村合作基金会的产生与发展，时间虽短，但已发挥了巨大作用，并得到社会的广泛承认。但从全国看，绝大多数农村合作基金组织并没在工商部门登记、注册，没有营业执照，其法人地位并未确定（有些地方在处理法律问题上把其当作自然法人）。事实上，按民法通则规定，它已基本符合法人的条件。法人地位不确定，其经济行为就会受到限制，既不能照章纳税，也不能受到法律的保护。虽然目前各地都有些解决办法，有的按社团登记，有的按非企业经营组织对待，但都不是最终解决问题的办法。
三、农村合作基金会的纳税问题
纳税是每个经济主体应尽的义务，但农村合作基金会是农村社区自治体制内部的信用组织，要不要纳税，怎么纳税，确实是需要认真研究的问题。从目前的情况看，农村合作基金会仍处在初期组建和试验规范阶段，不仅要服务于风险大、效益低的农业，而且多数没有确立法人地位，没有健全的业务手段和系统的得到法律承认的业务规范，更没有形成自己的组织系统。这样，如果不给予减免税照顾，那么，大部分基金会要么转向收益高的非农领域，要么夭折。从国际惯例看，农村合作经济组织的发展都有优惠政策，尤其是优惠的税收政策。日本农业协同组合章程就明文规定，因为农协不以盈利为目的，所以免征营业税和所得税。我们党历来重视农村合作经济的宣传，以此做为对农村分散的“自发产生资本主义”的小农经济进行社会主义改造的组织基础。但四十多年来，却不仅没有明确的法律和优惠的政策，反而对村民自治条件下的信用合作苛责限制。这是应尽快研究和解决的问题。
四、农村合作基金会的利率问题
农村合作基金会具有明显的社区合作性和服务性特征，不以盈利为目的。在资金运行中之所以采取有偿使用的方式，是由于最初基层清财工作中实行“以欠转贷”，对挪用集体资金和长期欠积采用经济手段追回，从此客观上使农合金有了经营性。但是，资金要素在我国农村属高度稀缺要素，稀缺要素的价格必然较高，农合金要达到把资金留在农业和农村而不致流出去，以使在市场竞争条件下处于不利地位的弱质农业获得必需的资金投入，就必须实行高于其他金融机构的利率。尽管如此，其经营活力也不是依靠比行社较高的存贷利率，而是靠高效、优质的服务取得信用。
农村合作基金会的贷款利率，一般按照行社的基准利率执行，适当浮动或实行差别利率。玉林市农村合作基金会（金融社）规定，期限长的贷款利率高于期限短的，企业贷款利率高于农业贷款利率。温州市的股份合作基金会，由于当地经济比较发达，资金的机会成本较高，企业承受能力较强，所以贷款利率相对较高，集体企业贷款月利率为１．５％—１．５６％，个体月利率为１．６５—１．８％，但也大大低于民间自由市场资金调剂利率２．５—３．５％。事实上，试验区范围内的农村合作基金会是没有条件参加“利率大战”的，其自身也无法承受过高的资金成本。农村合作基金会在不改变资金所有权的情况下，有的是以分红的形式，有的是以红息结合的方式，体现资金所有者和经营者的利益。从平度市股份合作基金会看，基础股只参与分红，不取得股息，并规定红利超过基础股的２５％的部分，要转为股东的定期股；其他股金可以既分红，又取得股息，红息合计收益略高于银行同期利息。这里有一个问题要弄清。即要把分红与股息分开，二者不同，前者是资金所有者的风险收入，可能高，也可能低，而后者基本上是事前确定的。
五、农村合作基金会的收益分配
农村合作基金会为了管好用活集体资金和农民的各种闲散资金，公正地维护资金所有者的利益，在其收益的分配中，一般都坚持“让利于民”的原则，照顾资金所有者的利益，将其收益的４０％—７０％用于分配；另外还注重自身的积累和发展，一般提取２０％—４０％；其余的用于福利、奖励基金和工作人员的工资或其他。尚志市农村合作基金会章程规定：其收入按４：３：２：１的比例进行分配，即４０％用于股金分红，３０％作为积累，２０％作为工资和奖金，１０％作为管理费；而玉林市则是按５：４：１的比例分配，即５０％作为分红，４０％作为积累和风险基金，１０％作为福利和奖励基金；辽宁省锦县是按７：１：１：１的比例分配，即分别为红息、发展基金、风险基金和福利奖的基金；四川省的合作基金会一般６：２：２的比例分配，即分别为分红、风险押金和公益金、公积金、福利基金。
在基金会的收益分配中，比较规范的是平度市。开始平度是按４：２：３：１的比例分配，即分别为分红、积累、活动经费和奖励。１９９３年以来，平度市大胆地将股份制引进到农村合作基金会，并进行了试点。基金会设置了三种股份，并规定：基础股与基金会共担风险，只分红，不付息，不退股；而定期股、活期股优于基础股取得红息，并可在到约定时期退股；其红息合计可略高于银行同期利息。另外，平度的股份合作基金会建立了风险金制度，风险金每年按基础股金总额的２％提取。融资收益支付定、活期股红息，提取风险金后，按以下比例分配：４５％为基础股分红，２５％的管理费、２０％为发展基金，１０％作福利奖励基金。若年内经营出现亏损，首先用风险金抵补，不足部分用发展基金抵补，还不足的要相应地减少股东的基础股股本。这种风险金制度和收益分配制度，既保证了基金会自身发展，增强了竞争能力，又维护资金所有者的利益。
六、农村合作基金会的信用保障问题
从目前情况看，农村合作基金会在组织机构上没有形成全国性的体系；在环境条件上没有得到国家银行系统的普遍承认和支持；在自身业务上更不能放手开展社会存贷。金融界和理论界担忧的是，农村合作金融表面上看没有准备金制度，缺少必要的信用保障，客观上又由于投入到低效益的农业上的资金比例较大而必然存在着信用风险。但事实上，农合金发展１０年来，却极少有农村合作金融组织亏损破产的案例发生，从全国看，连呆账、坏账比例都大大低于农行、信用社。通过对试验区不同性质和形式的农合金组织发展情况的总结，我们认识到，农合金组织，特别是社区性农合金组织，其信用保障机制不同于一般的非银行金融机构，农合金起码存在三种基本信用保障：其一是大多数社区性农合金自有资金比例高，如平度，自有资金占全部入会资金的６７．８％，又因为政策上禁止农合金对社会开展存贷业务，则更是不期然保证了其资金负债率低于任何国有银行机构，因而成本也较低。其二是农合金最初产生于对农村集体财产的“清财收欠，以欠转贷”，在资金经营管理上实行“户有村管，村有乡管”。因此，农合金作为社区合作经济组织内部的资金融通服务组织，以其与社区集体财产的紧密关系为信用基础。平度市农村集体资金占全部入会资金的４２．６％，占全部自有资金的６３％；这样高比例的集体资金由于其计划性强而实际上在发挥着准备金的作用。其三是社区血缘地缘关系的保险作用，农户即会员，一户贷款则意味着向全村人借钱，于是一方面借款户绝不敢胡花乱用赖本村人的账，另一方面左邻右舍都会盯着借款户在经营能力、贷款投向、损益情况等方面的变化，无形中增加了农合金贷款的保险系数；更何况还有村、乡两级行政干预这只“看得见的手”的威慑作用！
从试验区的情况看，问题集中在以合作金融为名的企业性金融机构上，其中值得研究的个案是安徽阜阳试验区列入首批试验项目的张集企业金融服务社，其前身是张集企业基金协会，成立于１９８６年底。其目的在于广开渠道，集中社会闲散资金，发展乡镇企业。当时，按章程规定，坚持入会自愿、退会自由的原则，每伍佰元一股，筹集了８．２万元。“协会”开始还是具有股份合作性的。从１９８７年阜阳做为全国试验区开始，“协会”被批准改为“企业金融服务社”。为了支持当地乡镇企业大发展，解决资金供求矛盾，张集企业金融服务社走上了大量集中拆借外地资金的道路。据统计，１９８７—１９９２年，年均拆借资余额占年均贷款余额的比例高达近８０％，而自有股本占贷款余额的比例年均还不到１５％，负债高达５５０％。而在贷款余额中，绝大部分被企业占用。结果，一旦遇到企业经营状况不佳或其他原因引起企业亏损时，到期的贷款收不回，到时的拆借资金还不了，负债累累，亏损严重。目前已被起诉，连带当地农行资金已被冻结。除了近几年宏观环境上不断紧缩的影响外，究其原因：阜阳是个传统农区，二、三产业不发达，集体经济实力不强，地方行政领导在强烈的发展冲动下，必然较多干预金融社的业务，但又不可能对其风险、亏损负责。这种跨社区的集中拆借资金、集中投放资金的融资方式，不仅没有社区保护性，也丧失了股份合作的特性。这样，经营者将无法承担拆借资金成本。当收回贷款出现困难时，集中偿还拆借资金必然出现困难。除张集企业金融社的案例外，阜阳其他同类以“乡镇企业间接金融”为指导思想发育起来的非银行金融机构，多数在经营上不景气。因此，不仅应从中提炼出对阜阳试验思路的重新认识，更有必要对将于１９９４年出台的农村金融体制改革方案重新予以讨论：金融市场化对于大多数传统农区的发展方式——调整产业结构，大上乡镇企业——而言，既未必有利，也未必有效。
七、农村合作基金会与农行、信用社的关系问题
农村合作基金会与农行、农村信用社的关系较为复杂。首先，农村合作基金缺乏结算手段，不设金库，筹集的资金只能存入各专业银行，包括农行和信用社，尽管当地专业银行不会减少存款总额，但却会使原来由农行信用社垄断的农村存款有所下降，由此形成除农行外，其他专业银行并不反对农合金发展的局面。其次，由于政策限制农村合作基金会只能通过专业银行办理结算和转账业务，于是县以上农合金联合会为了自身业务方便而在各家专业银行开户，这也会与行社发生利益冲突。对于此类矛盾，试验区进行了有益的探索，成功的协调与行社关系的典型有两例：一是黑龙江尚志市，１９８８年，经省委财经领导小组决议，省委第一书记批示，允许试验区范围内有条件有实力的基层农合金组织与信用社联办社会存储业务；有１５个乡村基金会与信用社合署营业，既吸收了农合金灵活高效的经营机制，改变了官办金融的体制弊端，又保证了国家金融政策的贯彻落实。二是河北省玉田县，在县委、政府和试验区办公室协调动员下，农行领导发表电视讲话支持县农合金联合会开展业务，进而基层信用社和其他专业银行基层代办处均要求为农合金代办业务。现在，在农合金发展的地区相当一批乡以下农村生产资金可以由农合金自行解决，这就不仅免除了农户寻贷无门的苦恼，而且事实上使农业的“自我积累，独立发展”这样一个理论界争议多年的问题有了求解的方式。
八、农村合作基金会面临的行政干预问题
目前，对农村合作基金会的行政干预主要表现以下几方面：
一是有的基金会领导由乡村行政领导担任，有的统一规定了筹资标准、筹资范围和管理办法。这客观上由于农村合作基金启动初期是乡村行政性的“清财收欠”，没有强有力的行政手段就无法回收陈欠，又必须以行政手段实行“村有乡管”，防止前清后乱和村里部分干部挪用贪占，但在基金会建立了正常的经营管理秩序之后，继续原来的行政干预易引起股东的不满，使基金会带有官办色彩。?二是一些行政领导把基金会当作自己的“小金库”，指令拨款、平调积累和专用资金，从试验区的情况看，导致资金沉淀无法收回的主要原因是地方政府的行政干预，上文中引述的张集金融社便是一例。三是在基金会与农经站的关系上，有些地方的农经站把基金会当作自己的一个实体，，把二者的财务、会计、财产、积累混在一起，使基金会丧失其独立性。客观上由于基金会缺乏有经验的财会人员，其资金总额中的大部分是由农经站代管的集体财产。对此，在农合金发展中应强调分账管理，农村合作基金会的积累资金和财产应归会员集体所有，这关系到农民的利益；而农经站只是受委托承办农村合作基金会的具体任务工作，除了照章收取一定的管理费和业务费外，无权侵占基金会的利益。随着农村改革特别是乡镇机构改革的发展，在解决行政干预问题上应考虑分区决策。在传统农区，乡镇政府实际上是地域内规模最大的经济体系，应探索的不是制止它的干预，而是怎样干预和怎样对干预的后果负责。在商品经济发达的农村地区，应试行乡镇农经站功能分设，从事农合金业务的人员从中分流出来，使农合金成为政策性农业银行基层办事机构，以具体操作国家在农村的金融政策。
引导农村合作金融组织健康发展
正是由于中国农村区域差别复杂，人与资源关系高度紧张，而资金要素又是农村经济发展最为稀缺的要素。因此，农业要走出一条相对独立积累、自我发展的路子，就必须首先解决资金的严重短缺问题。在市场经济体制建立和发展过程中，农业作为风险大、比较利益差的弱质产业，一向处于不利于按价值规律参与市场竞争的状况之中，并且在农村全面推进市场化的条件下必然导致资源流出农村，尤其是资金，因其本身的稀缺性而难以留在资金回报率低的农村部门，近些年来，尽管有政策、有纪律，宏观决策的愿望也是善良的，但即使国家农业银行系统，也免不了以各种形式把大量本应用于农业的投资转向高利润领域。从试验区的经验看，恰恰是那些农村合作金融组织健康发展，不断壮大的地方，基本实现了在完全市场条件下几乎不可能的“农村资金取之于农，用之于农”。因此，我们可以考虑，在逐步规范现有农村合作金融组织的组织建设和制度建设的基础上，结合农业银行向政策银行过渡，不失时机地引导农村合作金融组织做为农业银行在基层的实际操作部门，在商品化程度高度发达农区，农合金可以向农村股份合作银行方向发展，这种农村股份合作银行应具有以下特点：一、改革现有农村金融体制的单一、僵化而又封闭的经营方式，建立灵活的、多渠道的开放式经营方式；二、充分吸收现代股份制经济的特点，建立利益共享、风险共担的、科学的经营机制；三、在新体制下充分体现组织上的社区性（地域性）、管理上的民主性、经营上的灵活性的“三性”原则，在合作的基础上进行资金调剂、使用；四、以促进农业和农村经济的发展为宗旨。而在传统农区，农合金似仍应强调社区性，非经营性的不同于金融机构的特点，并做为国家政策银行用于农业贷款的承接载体或二次转贷单位，发挥农合金取之于农用之于农的已有功能，保证国家农业的资金投入名副实处。
