对于外围观察人士来说，欧盟总是让人困惑。它显然是全球经济的主要玩家，是一个广阔的市场，也是投资基金的重要来源。不过，欧盟处理其成员国主权债务危机的不力，让世界其他地方的决策者感到迷惑且沮丧。确实，欧盟处理塞浦路斯危机的糟糕表现，暗示着欧盟运作的模式存有某种根本上的不对。

不过，欧盟的评判者没有理解到，欧盟是一个非常独特的政治经济实体。和一些外围观察者的认知相反，欧盟不像中国或者美国那样有着实质的中央政治力量，也不像亚洲的东盟集团（ASEAN bloc）或者南美的南方共同市场（MERCOSUR）那样，仅是基于有限度的合作，主要以优惠贸易安排形式存在的松散的区域集团。

对欧盟的最佳理解是——它是一个多国组成的集团，通过广泛的共同法律、制度和政策达成一个联合主权，组成这个集团的国家仍然保留着最大份额的决策权力。虽然，一些欧盟的发起者是坚定的（常常是理想主义的）联邦派，他们希望欧盟进化成一个类似于美国的联邦，但残酷的现实是，欧盟并不是，而且目前为止也没有可信的计划让欧盟成为一个类似于美国的联邦。

尽管欧盟有自己的立法机构（欧洲议会）和以欧盟委员会形式存在的执行机构，欧盟并没有能与国家政治治理制度可比较的机制，这种缺失很大程度上可以解释欧盟处理主权债务危机的困难。

关键的困难是欧盟在治理的层面，对于其成员国的约束是有限的，成立条约具体说明了将哪些政府职能分配到超国家层面。欧盟是一个关税联盟，在欧盟内物品可以自由流动，不征收关税，但是欧盟推行统一的对外关税，欧盟贸易政策的责任是在超国家层面的。这也是为什么欧盟委员会专员代表整个欧盟协调多边贸易协定或者负责起诉如中国这样的世界贸易组织成员国。

然而，欧盟各个国家牢牢掌控着许多其他政策领域，国家的偏好也通常主导着政策辩论。有时欧盟试图协调各国立场达成一个统一的欧洲观点，比如在气候变化或能源政策上，但是，欧盟协调者能够有多大的权限这点是不明确的。因而，其他全球要角经常难以判断欧盟真正的立场是怎样的，而且必须要考虑欧盟成员国和欧盟层面各自的想法。

过去这些年，毫无疑问布鲁塞尔拥有的权力有所增加，1999年欧元的推出也逐步改变这些力量。通过将货币政策的责任分配到当时新建立的欧洲央行，主权很明显地从国家层面到欧洲层面的转移，这点也通过对财政政策的限制得以加强。虽然有这些限制，实施财政政策和结构政策的责任还是在欧盟成员国，几乎所有的公共支出决策都由国家、区域、地方政府来制定。

欧盟预算需要艰难、激烈的谈判，但是它仅仅占到欧盟GDP总量的1%，相当于不到2.5%的各层政府的公共总支出。可以做个比较，美国联邦层面2012年开支占到GDP的23%，而中国2013年的预算支出是7万亿元人民币，几乎是欧盟预算（1340亿欧元）的7倍。

此外，在欧洲问题上，几乎所有决策都是其成员国之间利益和偏好妥协的结果，而且这些决策不总是最佳的。每个成员国对一些最敏感的议题都有否决权，这种妥协很难协调。即使是在那些要求达到欧盟术语所称的“特定多数”（qualified majority）的政策领域，少数成员国仍能够阻止改变。

刚提到的许多特征可以解释为什么欧元危机至今仍然未能解决。欧洲的领导人们现在意识到1990年代达成的欧元经济治理框架有缺陷，并且需要大大改变。

相应的，自2010年开始，欧盟已经实施了广泛的改革，而这些改革的主要着力点是深化经济一体化并将权力转移至布鲁塞尔-法兰克福机制。不过，每个改变都需要长时间艰难的谈判，通常需要一些成员国做出重大让步或者放弃其珍视的原则。所以，也不应该对欧盟解决欧债危机的进程缓慢，或者欧盟似乎并没有倾尽力量果断解决这些问题感到惊讶。

对于外围观察者来说，理解欧盟的关键在于，理解欧盟不是一个民族国家，虽然说它有着许多国家属性，可是它缺乏北京、华盛顿或者新德里建立执行的那种中央权威，而这点不大可能发生改变，把欧盟当作“欧洲合众国”（United States of Europe）是错误的。

欧盟现在的情况可以被描述成是欧洲联合国家（United Europe of States），强调“联合”，各个国家仍保留着大部分的政府权力。正如曾担任欧盟委员会主席的雅克·德洛尔(Jacques Delors)所说，欧盟会继续是“一个身份不明的政治体。”

[作者系英国伦敦政治经济学院（LSE）教授研究员、英国皇家国际事务研究所(Chatham House)欧洲经济研究员。《东方早报·上海经济评论》记者柯白玮翻译。]