虽然关于农民工市民化已经形成广泛共识，越来越多的农民工也逐步进入城市，尤其是新生代农民工，对农业生产逐步生疏、对土地依赖逐步减轻、对农村依恋逐步减弱、对融入城市日益增强。但现有的各种研究表明：农民工市民化并不乐观。在各地实践中，外来务工人员落户城市的比重并不高。绝大多数农民工不仅缺乏制度接纳，而且缺少城市社会认同，他们在城市的“边缘性领域及空间里面沉淀为外来边缘人口”，这种边缘性甚至出现了代际传递[1]。以至于一些研究用“经济性接纳，社会性排斥”、 “半城市化”、“不完全城市化”或者“夹生饭城市化”来表述这个现象。

那么，是什么因素影响了农民工市民化？农民工在市民化过程中存在什么障碍？综观现有文献，大致可以区分出以下观点：

一是制度壁垒论。现有研究普遍认为，农民工在城市社会面临着一种制度性壁垒。户籍制度及其相关的一系列制度安排，如劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度乃至民主权利，是这种壁垒并造成排斥的根源。这些制度直接或者间接地导致了农民工在经济、社会生活、文化心理等方面不能顺利实现市民化。[2]农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡二元结构的影响。这突出地表现在：第一、许多进城农民工子女教育问题突出。据统计，目前全国14岁以下流动儿童有1980万人，其中农民户籍儿童占74%，即1460万人，其中义务教育学龄儿童大约80多万人，这些流动儿童升学率高达9.3%，一直未上学的占6.85%，失学的占2.45%。很多地方的公立学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取600-800元，初中每学期收取借读费1000元左右。[3]第二、农民工不能平等享受公共卫生服务，其子女计划免疫接种率较低。第三、养老保险缴费门槛高，政策不衔接，导致农民工参加养老保险比例较低。第四、农民工住房未纳入城镇住房保障体系，许多农民工无缘于住房公积金、经济适用房和廉租房，只能寄身于集体宿舍或者简陋的城中村、城乡结合部、地下室等房屋。有论者指出，当前关于农民工市民化的改革“多数还局限于相对容易、层次较低的领域，许多深层次的障碍并没有解决，并且日益突出。比如户籍制度改革刚刚起步，更大范围的配套改革还没有完全推开，尤其是附着在户籍制度上的社会保障、就业、教育、医疗卫生等一系列基本公共服务尚未突破城乡二元分割的状况，成为制约城市化和农民市民化的最大障碍。”[4]

二是城市代价论。城市需要为农民工市民化支付巨额成本。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布蓝皮书《中国城市发展报告（2012）》，报告指出，今后20年内，中国将有2亿多农民需要转移到城镇就业和居住，再加上近年来已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来全国将有4亿-5亿农民需要实现市民化。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元。在未来20年内，至少需要支付40万亿-50万亿元的成本。[5]石霞认为，“据有关研究测算，每转变一个农民成为城市市民需要支付成本约为2.5万元，那么，以2亿农民工及家属来计算，至少需要支付5万亿元。如果新增一个城市人口，小城镇2万元，中等城市需要3万元，大城市6万元，特大城市需要10万元，按照农民工60%在地级市以上的大中城市务工计算，把2亿农民工及家属市民化最低也需要10万亿元。这还是指城市基础建设及住房建设方面的投资，如果加上农民工的培训、纳入社会保障体系等投入，保守地估算也会超过10万亿元，约占2009年GDP的30%左右。很显然，在一定时期内，要承担如此巨额的经济成本，超出社会承载能力，是有很大难度的。”[6]另外，城市的承载能力短期内也很难有较大提升。尽管我国城镇化发展速度很快，但总体水平和质量仍然不高：城区建设缺乏合理的空间布局规划，城市发展仍然以中心向外围扩散的方式为主；交通、水电等城市基础设施比较脆弱，不少城市都面临缺电缺水、交通拥堵的问题；社会管理水平较差，缺乏有效手段和方式，潜在的社会不稳定因素较多；二三产业发展水平还比较低，特别是第三产业，无法提供足够的就业容量和空间；城市政府缺乏可靠的财政税收渠道，过多地依赖于土地财政的短期效应，改善外来人口基本公共服务水平的财力支撑不可持续；人口资源环境的矛盾和压力更集中。在这种情况下，我国大部分城市短期内都还无法为大量移入的农村人口提供足够的空间，而转移成本的上升同时增加了城市政府的顾虑，减弱了政策推行的力度和效果。[7]于是，有人认为，城市基础设施和社会保障的承受能力有限，当务之急是满足城市现有户籍人口的基本需求，没有余力覆盖进城农民工。[8]

三是素质欠缺论。不管是新一代还是老一代，农民工总体文化程度不高、职业技能缺乏，这造成职业选择和就业空间狭小，大多只能在劳动密集型企业中从事技能要求不高的生产性劳动，尤其是制造业、建筑业和服务业。“从目前我国农民的受教育情况看，全国农村劳动力中，高中及以上文化程度的不到11%，初中程度的占50.38%，小学及小学以下的占38%，其中不识字或识字很少的还占7个多百分点。”新生代农民工“接受各类技术培训的人数占16.4 %，无技术的人数占83.6 %，有专业技术职称的2.2 %，获各种技术等级证书的占5.2 %。”“目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。”[9]面对这些处于劣势的个人素质，即使将农民工进入城市的制度性障碍完全破除，他们要想真正进入城市也需要相当长的路要走。

四是生活方式论。农村人口与城市的融合，是一种城市社会与外来人口之间相互认同的过程。但在一些外来务工人员大量涌入的地区，由于文化层次、生活习惯等方面的差异，外来人口与本地居民之间、不同省份的外来人口之间矛盾纠纷频发。再加上外来人口没有当地居民那样完备的利益诉求和权益维护渠道，甚至缺乏必要的尊重、救济和帮助，容易产生反抗对立和破坏报复的消极情绪。治安案件和群体性事件的增多，不但给当地社会管理和政治稳定带来严峻考验，也进一步加剧了外来人口与当地居民的对立情绪。尽管少数企业为农民工提供稳定住所和基本社会保障，使得企业和农民工间的雇佣关系较为稳定，但大多数农民工仍觉得会受到排挤和歧视，成为游离于城市社会之外的“边缘群体”。此外，一部分城市原有居民认为，外来人员不但是社会治安不稳定因素，更是“侵占”了原属于自己的公共资源，因而对于农民市民化保持着抵触情绪。[10]

五是土地限制论。现行农村土地制度限制了农民转移。我国农村土地归集体所有，土地所有权不能买卖，只能由国家征收征用。农民工虽然进了城，但大多数在家乡仍有承包地和宅基地。王德工等指出：“农民对于土地只拥有使用权而无所有权和处置权，农民工要想真正实现向城市的永久性迁移，就必须无偿放弃在农村承包的土地和拥有的房产，这显然不符合进城农民的利益，直接减少了本来可以通过买卖土地而获得的进城资本，同时也制约着农村土地的规模化、产业化经营，影响着城乡统筹的纵深推进。”[11]如何理顺农民与农村土地之间的关系，既把农民从土地上解放出来，又不能让农民因为丧失土地而失去最后的生存屏障，就成为农民市民化无法回避的问题。从目前情况看，一方面，农民进城落户以后，农村承包地无法实现“市场化”退出，农民不愿意无偿退出承包地，造成农民无法彻底脱离农村土地；另一方面，城镇发展低价征用大量农村土地，征地补偿的资金并不能解决农村人口进城就业和落户问题，换言之，“农民工不能富裕地失去土地”[12]，农民工放心退出农村的制度安排依然缺失。不难想象，单靠打工收入，而没有针对承包地和宅基地的合理价格而形成的财产性收入，农民工要完成向市民的角色转换，是极其困难的[13]。

六是成本高企论。第一，城市高企的房价成为农民工市民化的直接障碍。石霞指出，“农民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果农民工不能居家进城、安居乐业，就谈不上市民化。目前，城市房价步入上行快车道，加大农民工市民化的难度。”“高房价会堵了农民工市民化的路”。[14]汪丽等人的对浙江、四川的调查表明，“2009年浙江省嘉兴市七星镇农村居民人均纯收入为13198元，而同期嘉兴市平均房价5000元/平方米，2010年初更是达到6500元/平方米以上”[15]。第二，城镇较高的生活成本与农民较低收入之间的矛盾大大制约了农民进入城市生活。汪丽等人的调查显示，“2009年成都市农村居民人均纯收入为7129元，其中劳务收入占比超过50%，约合每月300元，而衡量城市日常生存成本的最低生活保障标准为300元，农民进城后其劳务收入仅够勉强维持生存。从全国角度看，2008年农村居民家庭人均消费性支出为3660.68元，而城镇居民家庭人均消费性支出为11242.85元，是农村居民的3.07倍；实际上，1990～2008年的20年间，城乡人均消费性支出差距始终保持在2.2倍以上，年均约2.86倍。”

七是洼地效应论。在实践中，各地发现，如果“过快地”降低门槛，“放开政策”，将导致大量农民工流入，地方政府将难以承担由此带来的教育、交通等公共服务压力，由此形成的所谓“洼地效应”使得地方政府顾虑重重，在推进农民工市民化问题上举棋不定。据《中国青年报》2006年12月19日报道，西安市雁塔区推出“新市民”政策，40万农民工被改称为“新市民”，享有与老市民同等的市民待遇。这项“新市民”政策，被不少人称为“破冰尝试”。但这次破冰带来的连锁效应，很快令当地教育局感到措手不及。让当地教育部门感到措手不及的原因，是当初预计政策放开后，雁塔区新增学生可能会有一两千人。但事实出乎意料，开学那几天，从外地转入雁塔区报到的“新市民”子女接踵而至，最终突破了6000人。有观点认为，特大城市人口超负荷，很难放开政策，“以北京为例，由于北京高校多，升入大学的比例大，如果没有户籍限制，将会导致更多的人带子女来北京读书，导致城市急剧膨胀。一个从理论上非常好的事，会带来其他的社会问题。必须和社会其他板块的发展相互协调，不能单独看。”[16]徐永光认为“城市政府在农民工子女入学问题上，处于尴尬地位，两难处境。不努力解决则会受到指责和批评，但要妥善解决也面临很多困难。”“如果北京市政府宣布公立学校对农民工子女敞开大门，北京会发生灾难，全国农民都会带孩子到北京来。所以城市政府不得不设立门槛，比如要办理很多证件，5证或6证，甚至一些城市要求持有房产证才可入学，也有地方要求持有独生子女证，而80—90%的农民工家庭是没有独生子女证的，就这样用各种证件把农民工子女挡在公立学校门外。”[17]

这些主要观点，既涉及宏观层面的影响因素，如收入分配、城市化与工业化、生产要素积聚和环境承载力，又不乏中观层面的分析，如社会保障与公共财政、就业稳定性、组织化表达和人口管理，还有微观层面，即农民工自身的原因，如社会资本、人力资本、社会分层、代际分化和自我认同等等。可以说，站在哪一个单独的立场上都有其言之成理的地方。但也有观点从另外方面对此作出了了判断，大致说来，有几点：

（1）迁徙择业自由式公民的基本权利。我们既不能像当年“广阔天地大有作为”那样强迫“知识青年”“上山下乡”，也不能因为要避免所谓“城市病”而限制、禁止农民进入城镇工作和生活。当然，“公民权利的落实是个历史过程，谁也不能梦想人们的迁徙择业权利能一下子落实到发达国家的水平[18]”。

（2）国际比较看，“外来人口”在我们的各大城市中的比重其实很小。以纽约市为例，它的人口中英裔新教徒，即人们印象中的美国主体族群只是该市第七大族裔，在人口中仅占 7％，远少于黑人(25％)、犹太人 (20％)、波多黎各人(11％)、拉美裔人 (包括前述波多黎各人及黑人中讲西、葡语者及其他拉美移民，共24％)以及天主教徒的意大利人(15％)、爱尔兰人 (10％)，仅与亚太裔(7％)相同。这个城市中，70％以上的人口为一代以内移入，其中未人籍者占1／3，内中又有50万人属非法入境者，人数几乎与该市公民中的英裔新教徒人口相当。就是这样一个文化差异极大的杂处之地，市政管理与公共秩序依然有条不紊，社会经济有效运转，人民一般都能安居乐业，正常生活。虽然犯罪率之高历来为人诟病，但也没有达到不可收拾的地步[19]。

（3）外来人口聚居区并不一定会对社会治安、社会秩序造成严重威胁。且不说一种理论认为：这种地方恰恰是政治稳定的缓冲器，是秩序党、保守党的票仓，是赞成维持现状的选民集中之区。因为作为城市边缘群体的外来人口——主要是进城农民——虽然在城里处于社会下层，但其处境一般仍然明显比在原籍时要好。同时他们在城里立足未稳，处于创业状态，更需要社会安定并希望现存秩序能容纳他们。因此他们更“保守”，而白领阶层反倒比他们“激进”[20]。这种美国的情况同样适用于珠三角，在这个地区，外来人口超过本地人口，是个常见的现象，甚至数倍于本地人口，也不乏其例。虽然近年来群体性事件不断增多，但在后面的分析我们可以看到，只有极少数的人会感到社会不公，况且他们对于自己行动或社会的判断主要依据于生活的经验和体会，他们会不满，会骂娘，但“却很少讲得出来国家对农民工失业的责任”[21]。实际上，如果不能认识到农民工内部分化和组织结构，而将其脸谱化，将无从把握农民工集体行动的逻辑。

（4）关于农民工市民化的公共成本。国务院发展研究中心的研究表明，市民化的成本支出是一个长期的过程，短期来看子女教育和保障性住房是主要支出（占1/3左右），远期看主要支出则是养老保险补贴。在对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行测算后，课题组的判断是，按照2010年不变价格计算，每个农民工市民化的政府支出公共成本约在8万元左右。“农民工的市民化成本并非不可承受，关键在于政府的行动能力。[22]”

（5）在比较了南非黑人劳工贫民区与纽约市之后，清华大学秦晖教授指出：在现代化—城市化阶段，城市中出现大量主要来自农村与不发达地区的新进入者是普遍的现象，他们作为弱势群体在未能融人城市主流社会之前只能以都市“边缘人”的方式存在。但他们对城市稳定所起的作用则在不同体制下有极为悬殊的区别。南非的种族隔离制度是造成索维托不稳定的根源，而美洲较为开放的体制则是“移民保守主义”乃至“贫民窟保守主义”的根源[23]。

（6）从现实情况看，人口城市化的重点在于农民工市民化。客观的说，这是一个综合性、配套性很强的改革。如果全盘没有通盘考虑，仅仅由部分城市进行试点难以取得成效，农民工会涌入这些试点城市，试点城市往往因为压力过大而使改革中断。“洼地效应”是很现实的情况，在相当程度上也是导致地方政府，尤其是东部沿海先行地区政府裹足不前的重要掣肘因素。可以预计，如果没有中央层面一个大的统筹规划，一个顶层设计，对农民工流入地和流出地政府责任进行界定和划分，农民工市民化改革很难有大的突破。

[本文作者系东北大学研究生院中改院分院博士研究生，共青团中山市委员会书记]

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[1] 刘传江，“农民工生存状态的边缘化与市民化”，《人口与计划生育》，2004年第11期。

[2] 如李强认为，在社会地位向上流动的职业渠道、经济渠道、政治渠道、教育渠道和婚姻渠道等各种渠道中，城市农民工的地位变迁都受到了户籍制度的阻碍，这导致了城市农民工仍然居于城市社会分层的最下层。农民工大多属于“非正规就业”。见李强，“城市农民工与城市中的非正规就业”，《社会学研究》2002年第6期。

[3] 国务院研究室课题组，《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006年版

[4] 金学明、丁凯，“农民工融入城市问题亟待重视”，《浙江经济》2007年第15期

[5] [5]http://finance.qq.com/a/20120816/006245.htm

[6] 石霞，2010“五中全会前瞻之四：拆除农民工市民化障碍的根本出路在于制度创新”，见http://china.newssc.org/system/2010/10/15/012929953.shtml

[7] 汪丽等，2010，“农民工离市民化有多远”，《中国经济导报》9月17日

[8] 叶兴庆，同上。

[9] 郑风田，2010“新生代农民工群体:10大关键性问题判断”，http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2010/5/5/191134_3.html

[10] 汪丽等，同上

[11] 王德工等，同上

[12] 汪玉奇，2010，“对农民工问题的宏观思考”，《城市化与城乡一体化：第68次中国改革国际论坛论文集》

[13] 研究指出，在工业化、城镇化新阶段，土地增值的幅度非常大，但并未为农民带来多少收益。2006年，农民居民家庭财产性收入平均只有100元，仅占全部收入的2%。见中国（海南）改革发展研究院，2007，“以统筹城乡发展为目标推进新阶段的农村综合改革（12条建议）”，《城市化与城乡一体化：第68次中国改革国际论坛论文集》

[14] 石霞，同上。

[15] 汪丽等，同上。

[16] 褚宏启，“户籍限制难放开农民工子女高考仍是难题”，http://news.sohu.com/20100309/n270685092.shtml

[17] 徐永光，“农民工子女教育的第三条道路”，新民教育讲坛2009年第三期http://www.eduinnovations.cn/Files/file/xuyongguang.doc

[18] 秦晖，“农民流动、城市化、劳工权益与西部开发”，《浙江学刊》2010年第1期

[19] 秦晖，“使‘进城农民’融入城市的社会发展过程中”http://www.sssa.org.cn/allinfo/info_content.cfm?infoid=1681

[20] 同上

[21] 谭翊飞，“三个奇特现象的解读：珠三角农民工观察”，见笑蜀主编《公民社会评论》2009年版

[22] 国务院发展研究中心课题组，《农民工市民化：制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社2011年版，第44页

[23]秦晖，“使‘进城农民’融入城市的社会发展过程中”http://www.sssa.org.cn/allinfo/info_content.cfm?infoid=1681