我国经济发展需要“保增长”和“调结构”并行

我国自改革开放以来的30多年中，国民经济实现了较快增长，经济总量已经跃居世界第二。这些成绩的取得一方面是我国社会主义市场经济体制建立带来了内生的动力，另一方面也和我国审时度势的灵活运用宏观经济政策有直接的关系。表现较为突出的是，1998年和2008年在应对国外经济危机时我国采取的两轮积极财政政策。这其中，1998年的积极财政政策在实行了一段时间之后进行了淡出和转型，稳健财政政策的实行使得一系列财政改革得以顺利推进。2008年的这一轮积极财政政策是在应对美国次贷危机的背景下推出的，以四万亿的一揽子经济刺激计划为载体，从而在整个世界经济低迷的情况下，我国保持了较高的经济增长速度。但客观的说，2008年的这一轮积极财政政策是以投资为主要手段，其主要的目的是保证经济增长，同时在货币政策方面也实行了适度宽松的导向，结果在2009年之后的一段时间中，我们面临了通货膨胀和经济增速放缓的双重困境。

2012年的前三个季度，我国的经济增长速度出现了一定程度的下滑，这里有国际经济整体形势不佳的影响因素，也和我们自己在经济发展过程中出现的一些结构性问题有关。一般情况下，我国在经济发展过程中，通常会有两个重要的关系或者叫目标需要很好地解决。那就是保持经济增长的速度和调整经济发展的结构，简言之即“保增长”和“调结构”。从以往的发展过程可以看出，在增长目标压力不大的情况下，结构调整往往就会有序的推动;而一旦经济增长成为了主要的目标，结构调整通常就要退居其后。所以可能出现的情况是经济虽然增长了，但经济结构中存在的问题或者矛盾反倒可能更多。这就需要我们在下一段时期的经济发展过程中很好的注意处理好两者的关系。

积极的财政政策需要做好收支两方面工作

党的十八大为我国未来10年的发展制定了明确的奋斗目标，刚刚结束的中央经济工作会议则为此作出了明年的政策安排。会议提出将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，这种政策组合有别于2008年的政策安排。在实行积极的财政政策同时，货币政策会以相对保守的姿态进行配合，这样则会有效的防止出现“双松”政策带来的通胀的压力。回到财政政策方面，积极的财政政策从理论上看，其政策手段无外乎是减税和增支。中央经济工作会议上也明确地指出，积极财政政策就是要“继续完善结构性减税政策，加大民生领域投入，积极促进经济结构调整，严格财政收支管理，加强地方政府债务管理”。我们可以解读为贯彻积极财政政策所要做的就是围绕经济结构的调整来做好收支两方面的工作。

第一，收入方面，进一步扩大结构性减税。结构性减税已经实行了一段时间，如果单从税收收入的总量来看，我国的税收收入连年都是在增长的，到2011年税收收入已经接近了9万亿，而且也和我国实施的财政政策周期没有很明显的直接吻合关系。

事实上，我国实施的结构性减税是体现了有增有减的税收政策导向的。具体而言，在促投资方面，实行了诸如增值税转型、证券交易印花税调整、内外资企业所得税合并、提高增值税和营业税起征点、提高个体户费用扣除标准并降低税率、促进区域发展和中小企业的相关措施和高新技术企业税率优惠等措施;在促消费和就业方面实行了诸如个人所得税免征额提高、储蓄利息免征所得税、车购税和契税调整、土地增值税免税、普通住宅销售营业税政策调整、再就业人员减免税、安置残疾人加计扣除和福利企业减免城镇土地使用税等措施，这些都是减税的措施，也就是所说的税收上的“减法”。在调整结构方则采取了诸如取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策、金属矿、非金属矿采选产品的增值税率提高、提高成品油消费税单位税额、取消专属于外资企业、经济特区、沿海开放城市的税收优惠政策;取消部分农药产品等部分产品的出口退税、调整了部分产品的出口关税、提高劳动密集型、科技含量及其附加值较高的货物增值税退税率、增值税扩围和资源税改革等措施，这些则是所说的税收上的“加法”。

下一步的工作应该是结合税制改革完善结构性减税政策，这里有一个突破口是加快推进营业税改征增值税试点工作，2013年如果继续扩大范围的话，事实上是实施更大范围的结构性减税，这可能引发很多方面的调整，包括财政体制。同时落实好支持小微型企业发展的各项财税政策，完善稳定出口政策，落实好其他各项税费减免政策，加大力度减轻企业和社会负担，推动经济结构调整。

第二，支出方面，增加对民生的投入，包括对教育、医疗、社会保障、保障性住房这些领域的投资进一步增加，另外，对重大交通和城市基础设施的投资也将适度增加，同时推进农田水利、环保、农业物质技术装备、绿色和食品安全等方面的投资。具体而言：一是推动教育事业加快发展。这就包括了财政要在我国的义务教育、尤其是农村义务教育方面有较大投入，提高农村义务教育经费保障水平;二是加大医疗体制改革，提高新农合和城镇居民医保财政补助标准，提高人均基本公共卫生服务补助标准;三是强化社会保障体系建设，提高城乡居民最低生活保障标准;四是加强保障性安居工程建设，继续大力支持保障性安居工程建设，切实降低保障性安居工程建设成本。

谨防财政赤字所带来的风险

应该说，上述的支出都属于民生开支，都是需要财政加大投入才可能完成的。财政要有切实的举措来减轻居民在教育、医疗、住房等方面的负担，提高居民福利水平。但要看到，这些支出数量是巨大的，相关项目的投资周期往往比较长，这时就需要注意其规模的合理性，要与经济发展规模相适应，不应该太过超前，因为这些措施的实施一定程度上会增加财政赤字和政府债务的规模。2008年年初的财政赤字已经安排的相当少，赤字率仅为0.6%，但2009年我国的赤字一下增加到9500亿，2010年更是突破1万亿，赤字率接近国际公认的3%警戒线，这会大大增加财政运行的风险。

按照目前的安排，2013年的中央赤字预算可能较2012年有所扩大。一般来讲，伴随着赤字的扩大而实施积极的财政政策，财政赤字率提高，加大国债基础建设投资，或者加大财政民生支出，都是财政政策积极的表现。但一定要注意的是控制赤字和债务累积的规模带来的财政运行风险，因为我国虽然还不允许地方政府发行债券，但事实上的地方政府债务已经超过了中央政府的国债余额，所以在加大财政赤字规模的同时，的确要重视对政府债务的管理。这就需要深化国债管理制度改革，强化地方政府性债务管理，抓紧建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务，切实防范财政金融风险，积极利用外国政府和国际金融组织贷款。

在支出安排的另一个方面还需要做到的是，加强机构设置和编制管理，严格控制人员经费、公用经费等一般性支出，严格控制“三公经费”支出，把更多的财政资金用到民生支出方面。这也是有增有减的支出结构调整，而这样的调整也是符合民意，顺应发展形势的。

通过上述的分析，我们应该感觉到，2013年要实行的积极财政政策和以往的积极财政政策还是有很多变化之处的。可以在此把我国宏观经济政策的目标调整成为“稳增长”和“调结构”并行。过去，保增长往往是一个我们追求的硬性指标，为了达到这一指标可能会忽视调结构，甚至为了保增长不计代价而付出过多的成本，这与“十八大”提出的有质量的经济增长的要求是不符的。所以，由“保”改“稳”，恰恰是保证了经济增长的质量。在保证经济增长质量的同时，抓住时机进行经济结构的调整应该是目前的当务之急。积极的财政政策要在这方面发挥其应有的作用，这也就需要财政政策的工具和作用点本身要符合这两个目标协调运行的要求。再放眼到宏观经济政策的层面，我们要在稳增长和调结构之间保持宏观经济政策的协调，或者说积极财政政策和稳健货币政策要同时追求并兼顾好这两个目标，应该成为2013年乃至今后一段时间我国宏观经济政策组合格局的一个重要的立足点。

(作者为中国人民大学公共管理学院教授)