【摘要】当前环境问题日益突出，法院纷纷设立环境保护审判庭（法庭）以遏制环境纠纷，实现生态文明。但环境保护审判庭（法庭）的设立不仅于法无据且缺乏诉讼机制的支持，同时与“被动中立”的司法理念及“能动司法”理念相矛盾。要从根源上解决环境问题，关键在于排除地方政府对环境保护执法及司法的影响和干预。为此，建议完善环境实体法及程序法，实行环境公益诉讼，对环境部门实行中央垂直管理，并设置专门环保法院，变革职权主义庭审模式，引入当事人主义模式。
【关键词】环境审判庭；垂直管理；专门法院；庭审模式
随着经济社会的发展，人类生存的自然环境正变得越来越恶劣。土壤、大气、水等人类赖以生存和发展的基础都不程度地受到了污染。保护环境，治理污染，实现人与自然协调、可持续发展成为全人类共同的目标。环境问题在我国亦日益突出，并引发了国家发展理念、公共政策与法律制度的重大调整。如何解决环境纠纷，惩治环境犯罪，保护环境正在成为国家重点课题。面对日益高发的环境纠纷、环境犯罪，各地法院纷纷主动设立环境保护审判庭（法庭）予以应对。设立环境保护审判庭（法庭）的主张包含了人类对自然已经受到破坏这一现实的深刻认识。但其设立是否有法律依据，是否超越了现有的法律体系，能否与现有的司法制度相协调，是否符合现代法治理念，能否从根源上解决、处理环境问题？如果不能，环境法治将如何进行？司法审判机构应如何有效应对环境问题？我们需要对之进行深刻探究。
一、环境保护审判庭（法庭）设立的背景
（一）环境案件高发、环境诉讼稀少
改革开放以来，我国的经济社会发展取得了长足的进步。国民生产总值已经跃居世界第二。与此同时，环境污染、生态破坏、资源与能源等问题亦日趋严重。据有关部门统计，我国每年因环境问题引发的纠纷有10多万件。[1]国家环保局的数据显示，2002年至2006年涉及环境纠纷的投诉举报，平均年增长率为87%。[2]现阶段，我国提出了科学发展，确立了可持续发展战略，即环境、资源与人类协调、可持续发展。国家环境保护总局局长周生贤指出：“近些年，环境问题日益突出，污染问题严重影响了社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度增长。2005年，全国环境污染纠纷5万1千件。自松花江水污染事件以来，全国发生各类突发环境事件76件，平均每两天就发生1件。”[3]重大环境污染事件层出不穷，如2005年松花江水污染事件，2007年贵阳红枫湖、百花湖和阿哈水库严重水污染事件，2008年太湖蓝藻事件，2009年云南阳宗海砷污染案再次轰动全国。
与高发的环境事件形成鲜明对比的是环境诉讼案件的稀少。在每年10多万件环境纠纷中，真正到法院起诉或者向法院提起公诉的案件不到1%。2005年全国审结的环境污染损害案件只有1545件。2006年稍有上升，但也只有2146件。微观层面，2006年环境司法实践走在全国前列的贵阳市两级法院所受理的环境案件仅有7件，且全部系民事类案件，涉案金额不足15万元；2007年11月20日至2009年4月30日，贵阳市法院系统审结环境类案件也只有121件。[4]环境纠纷事件高发及重大环境事故不断出现与环境诉讼的稀少，彰显了环境司法的重要性和必要性，加快了环境保护审判庭（法庭）成立的步伐。
（二）科学发展及生态文明建设要求
改革开放四十年以来，中国经济社会取得了迅猛的发展，综合国力显著提高，人民生活水平明显提升。但不容否认的是中国的发展是粗放式的发展，是以对自然生态环境的严重破坏为代价的。时至今日，环境问题越来越凸显，甚至已经开始威胁人类生存。在此背景下，2003年10月，中国共产党十六届三中全通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式公开提出科学发展观的概念，“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，来推进改革和发展。”2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调要“坚持以科学发展观统领经济社会全局”，“建设资源节约型、环境友好型社会”。2007年10月，中国共产党十七届全国人民代表大会进一步明确了科学发展观的含义即第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
（三）学界呼吁和政府支持
近年来，随着环境案件逐年增加和重大环境事故的不断涌现，学界、政府及司法实践部门设立环境保护审判庭（法庭）的呼声越来越高。中国环境保护法律研究中心主任王灿发提出，由于现有的审判人员对环境审判业务及法律法规不熟悉，不能娴熟、较好地处理环境案件，因此有必要设立专门的环境审判庭。武汉大学博士生导师、著名环境保护法律专家蔡守秋也认为应该设立环境审判庭。他建议：“在有条件和有需要的中级人民法院、高级人民法院及最高人民法院设立环境审判庭；在有条件有需要的基层人民法院设立环境保护法庭。”[5]博士生导师，福州大学法学院副院长认为：“环境保护专门审判组织的设立，是中国可持续发展背景下审判组织改革进程中的必然。”[6]2010年3月8日，两会期间，全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅提案建议：“中国应借鉴国际先进经验，设立环境审判庭，提升人民的环保意识，强化环境保护。”[7]
二、环境保护审判庭（法庭）设立实践
变革大都源起重大事故。环境司法领域亦不例外。2005年11月，东北松花江重大水污染事故后，北京大学汪劲等三位法学家联名向黑龙江省高级人民法院提起诉讼。由此引发了学界关于环境权、环境诉权、环境公益诉讼等问题的激烈争论和探讨，并进而开始关注环境审判的建构问题。最终学界形成了主流意见，主张设立专门的环境审判组织，以便加强对环境的司法保护。[8] 在学界的推动下，近几年我国陆续成了几家环境保护审判庭或环境保护法庭。实际上，早在1989年，武汉市沌口区人民法院就与该区环境保护局联合成立了环境保护法庭。[9]2004年河北省晋州市人民法院设立专门的环保法庭。2007年贵阳市两级法院分别设立环境保护审判庭和环境保护法庭。2008年5月6日，江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭正式挂牌成立。2008年12月11日，昆明市中级人民法院成立环境保护法庭。[10]迄今为止，全国已经有10余个中级人民法院设立了环境审判组织。照此趋势，我国的环境保护审判庭（法庭）将会越来越多的设立。社会各界亦一致认为，专门的环保审判组织相比于严重的环境污染数量还是太少，环保审判组织应该在全国全面设立。
三、质疑环境保护审判庭（法庭）的设立
（一）环境保护法庭设置于法无据
环境保护法庭在实践领域虽正如火如荼地试行，然而其设立却缺乏基本的法律依据。《中华人民共和国人民法院组织法》是规范法院机构设置及人员配置的基本法律。《中华人民共和国人民法院组织法》第19条第2款规定：“基层人民法院可以设立刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭。”由此可见，我国的基层人民法院无权设立环境保护法庭。实际上，关于基层人民法院是否可以设立环境保护法庭的问题，最高人民法院早已作出否定的答复，其认为基层人民法院设立环境法庭于法无据。[11]2010 年8 月，最高人民法院印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，其中该意见明确规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”根据该司法解释，只要法院所管辖区域环境保护纠纷数量较多就可以设立环保法庭。明显，该司法解释与《中华人民共和国人民法院组织法》的相关规定存在矛盾。违背宪法与法律的司法解释无效。因此，在基层人民法院设立环境保护法庭于法无据。
（二）环境保护审判庭设立缺乏可操作性规定
《中华人民共和国人民法院组织法》第31条第2款规定：“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”第27条第2款规定：“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”第24条第2款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”由此可见，中级以上人民法院可以根据需要自主设立环境审判庭。但是具体怎么设立，通过什么程序设立，现行法律没有明确规定。
（三）环境保护审判庭（法庭）设置不符合能动司法理念
环境保护审判庭（法庭）是在环境案件高发，而相关诉讼却十分稀少情况下，为有效处理环境纠纷，应运而生的。关于环境保护审判庭（法庭）设立的理念，学者刘超认为：“其根源还在于为了应对严峻的现实环境问题，环保法庭的指导思想又回复到强职权主义。”[12]黄莎、李广兵则认为：“通过设置环保法庭拓展案源具有现实正当性。这不是一种强职权主义，而是能动司法在中国当下特定法制语境中的具体体现。”[13]笔者认为，环境保护审判庭（法庭）的产生、设立是在国家倡导能动司法政策大环境下的一种主动的职权主义行为。
但是能动并不代表主动，更不代表可以违背法律规定及精神，滥用司法权。最高人民法院院长王胜俊强调：“人民法院能动司法必须坚持遵循司法规律，做到积极有为、合理适度；必须坚持依法办事，严格遵守立法宗旨和法律精神，严格遵守实体法和程序法，确保能动司法在法治的轨道上进行。”然而我国环境保护审判庭（法庭）设立的最大动因之一便是“拓展案源”。如为了寻找案源，2007年12月7日贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院联合举办了有省、市环保局及两级检察机关等部门参加的环境保护联席座谈会，提出要在开拓思路和开辟案源上找准切入点，要与省市环保部门积极联系，从已有环保污染案例中找典型，要借鉴人大、政府关于保护环境议案的成果，高起点谋划。[14]司法是中立的。这种出发点明显已经超出了现行法律制度和法治精神。在实践当中，环境保护审判庭（法庭）还存在着很多与能动司法背道而驰的作法，如鼓励当事人提起环境诉讼，环保法庭对环境纠纷在法院受理之前先行介入，与行政管理部门以及检察机关紧密配合、协同作战，创新刑罚种类等举措。这些做法已经超越了能动司法的界限。
（四）环境保护审判庭（法庭）设置与现行法制存在矛盾
环境保护审判庭（法庭）产生以前，环境类诉讼，法院往往因原告主体不适格而不予受理。环境保护审判庭（法庭）产生以后，为了扩大案源，设立环境保护审判庭（法庭）的法院便擅自出台一些规定。如，清镇市人民法院环境保护法庭成立之后，贵阳市中级人民法院发文决定全市所有涉及环境保护的一审案件，包括环境公益诉讼，均由清镇市人民法院环境保护人民法庭集中管辖。同时还规定：“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。”2007年昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。其他地方的环境审判庭、环境法庭也都有类似的规定。这些作法明显与我国现有的法律制度相矛盾，特别是与我国的三大诉讼法存在冲突。
四、关于环境法治的构想
正如日本学者所言：“尽管设立环境法庭的主张包含了人们对自然已经遭受破坏这一现实的深刻认识，但却在寻找并消除这一原因的问题上，找错了方向。”[15]张一粟认为：“所谓破解地方保护主义迷局，不过是设计者的理想愿景，是一种政策指向的变革。无论是中院设立环境保护审判庭，还是基层法院的环境保护法庭，其在辖区的突破上与传统审判并无改观。”笔者认为，环境保护审判庭（法庭）的设置是在日益严重的环境污染和生态环境破坏，司法机关基于贯彻落实“科学发展观”、“建设资源节约型、环境友好型社会”、“能动司法”及“实施生态文明战略”等政策的压力下，所选择的一种盲目的、强职权主义的、企图用司法机关排除地方政府干预的环境治理工具。其设置于法无据，有违法律精神，不能很好地处理环境审判事务，亦不能从根源上治理环境问题。笔者认为，能否从根源上治理环境问题，实现环境法治，关键在于能否排除地方政府对环境保护执法及司法的影响和干预。否则臆想通过环境保护审判庭（法庭）实行环境法治，不过是学界及司法机关一厢情愿的愿景，无法实现。
（一）设立环境保护专门法院
1.设立专门法院可以满足环保类案件对特殊诉讼程序的需求
环境类案件与其他民商事、刑事案件的最大区别在于被侵害客体的公共性和利害关系的间接性。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及相关司法解释将民事诉讼和行政诉讼资格确立了“直接利害关系”和“法律上利害关系”的原则。[16]即使法院设立了环境保护审判庭或者环境保护法庭，绝大多数环保类案件亦会因为诉讼主体不适格，诉讼程序缺失，而不能立案审理。即使案件进入审判程序，由于环境类案件诉讼机制缺失，现有的环境类案件也被分别定义为环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件，并在立案环节进入民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭进行审理。环境类案件有不同于传统民事、刑事、行政类案件的特点，其具有明显的公法私法化性质。不考虑公益与私权、个人与社会的关系，强行将环境类案件纳入民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼审判程序，会导致案件处理不妥当，甚至会走向公平、正义的对立面。
专门法院，是指管辖范围仅限于某一类或者某几类案件的法院。其设立的目的主要是为了满足某些案件对于程序的特殊要求，提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平。[17]环境类案件最大的问题是诉讼程序缺失和专业性较强。专门法院恰好可以弥补环境类案件诉讼的缺陷。
2.设立专门法院可以减少地方政府对司法的影响和干预
科学发展，建设生态文明社会已成为全中国人民的共识。然而，目前环境治理的情况却是政府一边大声地倡导要加大处罚力度，一边却是企业源源不断的污染。治理污染的速度还不及新污染形成的速度。究其原因，主要是因为环境执法及司法受到地方政府干预，特别是对一些大型纳税企业，地方环境保护部门无能为力。郑艺群副教授认为这主要是因为环境执法的行政化而非法制化，其主张在地方人民法院设立环境保护审判庭或环境保护法庭。[18]笔者认为，地方人民法院虽系司法机关，但现实的情况是，其在财务、人事等方面依然受制于地方人民政府，设立环境保护审判庭或环境保护法庭在一定程度上可以对环境污染源起到震慑作用，但终归摆脱不了地方政府对环境案件的干预。可以说设立环境保护审判庭或环境保护法庭只是治标不治本的权宜之计。
我国的专门法院主要有军事法院、海事法院、铁路运输法院、林业法院、农垦法院等。专门法院与地方人民法院的不同在于专门法院不是按照行政区划一对一设置，其人事、财政不归地方人民政府管辖。因此，其可以规制地方人民政府对司法活动的影响和干预。
（二）完善环境立法
1.完善环境实体法制
我国的环境法制建设开始于1973年。1973年颁布实施《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》是我国首次环境立法。随后，环境立法不断增多。1979年颁布实施《环境保护法（试行）》。随后，《海洋环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》、《环境保护法》等相继出台。不可否认，我国的环境法制建设取得了一定的成就。学术领域，环境与资源保护法也成为了一个独立的学科。但不容否认的是随着全世界对环境保护的重视，我国的环境立法相比较于环境保护发达国家还相对欠缺，不够完善。
（1）立法质量不高，操作性不强
新中国成立以来，国家相继颁布了众多环境保护类法律法规。但由于这些法律制定速度过快，普遍质量不高，可操作性不强。首先，缺乏一部环境保护基本法。我国现行的《环境保护法》颁布于1989年，内容已经滞后于当前环境保护的需要。其次，环境立法存在部门利益保护主义。在立法的过程中，各部门为维护自身利益，普遍采取搁置争议的原则，致使很多环境问题无法规制。[19]
（2）保护范围不全面
随着科学的发展及人类对环境污染认识的提高，许多污染源的单项立法都还处于空白状态。如，电磁污染、能量污染以及有毒有害物质污染等。虽然学界及政府部门已经开始重视单项环境立法，但是这些单项环境立法颁布尚需一定时日。
2.构建环境诉讼程序机制
环境诉讼是一种新型诉讼。环境污染、生态破坏等所侵犯的客体较为复杂且具有公共性，如公民的人身、财产权利，环境权等。依据目前的三大诉讼法，法院无法受理部分环境纠纷。构建环境公益诉讼是保护环境，进行环境审判的基础。没有诉讼机制，审判无从谈起。
（1）确立环境权
没有侵犯权利，也就无需诉讼。构建环境诉讼，首先应明确环境权的法律地位。《斯德哥尔摩人类环境宣言》规定，环境权是人类一项基本人权。[20]我国《宪法》也规定了环境保护的相关内容。但是没有明确提出环境权的概念。我国其他法律、法规和规章亦没有明确环境权的概念。也就是说环境权在我国尚未确立。笔者认为要建立环境公益诉讼，首先应以法律的形式明确环境权。
（2）确定诉讼主体
由于环境污染、生态破坏所侵犯的客体较为复杂，原告主体资格确立存在争议。郑艺群教授认为，应赋予公民、环境保护组织、检察院、专家诉讼主体资格。也有一些专家学者认为过度扩大诉讼主体资格会导致诉累及浪费司法资源。笔者认为环境保护事关人类可持续发展，所以一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告、起诉。
（三）对环境保护部门实行垂直管理
我国的环境保护部门是按照行政区域设置，属地方政府的职能部门。这样的体制，环保部门在行政、人事、财务等方面受制于地方政府，难以有效应对环境问题。首先，垂直管理有利于中央对地方的监管，可有效解决环境保护领域地方保护主义。其次，实行垂直管理可提高环境保护部门效能。垂直管理体制赋予了职能部门较大的、自主性，降低了地方政府的影响和干预，对提高工作效率大有裨益。再次，对环境保护部门实行垂直管理深得民心。《中国青年报》数据显示，在被调查的对象中有85.9%的人认为中央政府应对环境保护局实行垂直管理。且在最应该实行垂直管理的部门排名中，环境部门排名第二，位列审计部门之后。[21]
（四）变革庭审模式、实行对抗式庭审
环境类案件相比较于其他传统民事、刑事、行政案件，具有综合性、跨地域、专业性的特点。环境案件涉及面广，具有很强的技术性特征，审理难度较大。针对环境案件的特点，专家、学者及司法实务部门的主流意见是设立环境保护审判庭（法庭）并吸收专家技术型法官，或引入专家技术型人民陪审员。福州大学法学院副院长黄辉认为：“设立专门的审判组织审理环境案件，才能为专业审判人员的培养和案件审理的连贯性提供一个平台。”[22]法学博士杨华提出：“在环境法庭的审判人员组成方面，除了法官之外，还应当有技术方面的专家委员，包括但不限于城市规划、环境科学、环境保护、环境评估、土地评估、建筑、工程、测量、建筑物构建、自然资源管理等领域具有专业知识、经验或适当资格的人员。”[23]笔者不同意这样的观点。要解决环境案件专业性较强的问题，仅靠提高法官素质是远远不够的。人的时间、精力有限，加上现代社会分工越来越细，人不可能掌握全部知识。笔者认为：“审理环境案件须变革现有的职权主义庭审模式，引入当事人主义庭审模式。通过当事人聘请的途径，使环境专业人才进入诉讼程序。”
在职权主义审判模式中，法官始终处于主导地位，当事人或辩护人和检察机关则处于辅助和胁从的地位。[24]法官作为整个诉讼的主导者，能够把握整体诉讼活动。这种审判模式对法官素质的要求非常高。在环保诉讼领域，采取职权主义审判模式甚至超越了法官的能力极限，是不可能完成的工作，也不利于案件公平、公正、客观的审理。当事人主义庭审模式，法官负责主持法庭辩论，不主动调查证据。[25]当事人双方掌握着主动权，通过“交叉询问”以相互揭示事实。涉及专业问题，当事人可以聘请律师或者专业人士予以帮助。法官的主要精力在于认真了解当事人双方提供的证据以及通过交叉询问所反映出件事实和双方的主张，判断案件的全部事实和存在的问题，并最终作出判决。[26]
展中华，男，毕业于湘潭大学法学院，获得硕士学位。现工作于江西省萍乡市中级人民法院。
【注释】
[1]武卫证：《环境维权亟待走出困境》，《人民日报》2008年1月22日第5版。
[2]宗边：《建议设立环境审判庭》，《中国环境报》2008年3月10日第1版。
[3]刘毅、孙秀艳：《环保工作要实现历史性转变——国家环保总局局长答本报记者问》，《人民日报》2006年4月20日。
[4]曾桢：《环境诉讼与环境法庭研讨会》，贵阳市中级人民法院，2009年。
[5]蔡守秋：《环境政策学》，科学出版社，2009年版。
[6]黄辉：《设立环境保护专门审判组织的理论思考》，《东南学术》2010年第5期。
[7]林淼：《吕忠梅代表建议：应成立更多的环境保护审判庭》，《人民法院报》2008年3月15日。
[8]郑艺群：《环境审判制度初探》，《东南学术》，2010年第5期。
[9]张一粟：《环境审判是否超生》，《环境保护》，2008年第6期。
[10]刘超：《反思环保法庭的制度逻辑—以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象》，《法学评论》，2010年第1期。
[11]参见1989年2月10日《最高人民法院对“关于武汉市沌口区人民法院设立环境保护法庭的情况报告”的答复》。
[12]刘超：《反思环保法庭的制度逻辑—以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象》，《法学评论》，2010年第1期。
[13]黄沙、李广兵：《环保法庭的合法性和正当性论证》，《法学评论》2010年第5期。
[14]参见《开好头起好步开创环保审判工作的新纪元———贵阳中院召开第一次环保审判“两庭”工作会》，贵阳市中级人民法院《法院工作简报》，2007年12月6日编。
[15]岩佐茂著：《环境的思想》，韩立新译，中央编译出版社1997年版。
[16]陈亮：《美国限制原告资格扩张的三种学说及其批判》，《法学杂志》2009年第7期。
[17]沈达明：《比较民事诉讼法初论》，中信出版社1991年版。
[18]郑艺群：《环境审判制度初探》，《东南学术》，2010年第5期。
[19]蔡文灿，王少杰：《试论我国环境执法的困境与对策》，云南行政学院学报， 2007年第2期。
[20]陈泉生：《宪法与行政法生态化》，法律出版社，2010年版。
[21]董伟：《89.5%的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护》，《中国青年报》2006年11月20日第2版。
[22]黄辉：《设立环境保护专门审判组织的理论思考》，《东南学术》2010年第5期。
[23]杨华：《环境法庭设立的应然性与实然性分析》，《江西社会科学》2009年第3期。
[24]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》法律出版社，2003年版。
[25]江国华：《常识与理性：中国审判模式的可能向度》，中南民族大学学报（人文社会科学版）2012年第2期。
[26]棚濑孝雄：《纠纷的解决和审判制度》，中国政法大学出版社，2004年版。
