自2009年以来，随着欧债危机的爆发，关于我国地方政府债务风险的讨论也一直未休，有的国外媒体甚至认为中国政府债务比美国还要大。鉴于此，国务院于2010年下发了旨在清理地方融资平台债务的19号文件，但效果不甚明显。在目前国际上债务危机日益严重的情形下，如何控制我国地方政府的债务风险就显得尤为急切。
当前，对我国地方政府债务，尤其是融资平台债务的争议甚嚣尘上，不同部门、不同机构、不同专家都给出了不同的数据，有些数据彼此相差甚大，有的国外媒体甚至认为中国政府债务如果算上地方债务的话，比美国还要大。国务院自2010年下发了旨在清理地方融资平台债务的19号文件以后，一直到2010年底，对各部门上报的债务数据依然分歧很大，而且种类繁多，由于统计上缺乏统一标准，政策执行上简单僵化，导致地方政府通过融资平台举借债务行为无法规范，在实际运作中也屡屡被追加、突破。随着今明两年地方偿债高峰的临近，部分地区已经出现了债务违约的状况。因此，我们有必要搞清楚中国地方政府的债务现状，并在此基础上寻求对策。
地方政府债务的内涵与范围界定
我国地方政府债务一般有两个层面的内涵，一是债务的发生方属于地方政府而非中央政府，即省、市、县、乡(镇)四级行政和事业部门，二是债务内容有显性和隐形两种，前者常常被认定为地方政府的直接举借，并明示偿还的部分，如向国际组织借款，农发贷款等;后者主要是政府出面担保的各类债务，如地方金融机构呆坏账、社保资金缺口等。从风险上看，前者比较透明，风险小，易于管理;而后者模糊了借款机构的真实背景，风险很大，管理也很难。但二者都有一个共同特点，就是同属于政府性债务，即被认为到头来政府都必须偿还的(无论是对直接借贷的部分还是担保的部分都会到期偿还的)，原因就是基于对社会稳定度和国家治理能力的一种信任，其信誉度仅次于中央政府发行的“金边债券”，可以说属于一种“银边债券”。投资者愿意基于对地方政府的信任而接受较低的收益率，这有点类似于美国在危机前的“两房”债券，所不同的是，在不同的政治体制下，一旦国家或地方政府的信誉被下调而遭到质疑时，会产生两个不同的后果：如联邦制的美国政府可以“赖账”而将“两房”退市，债券评级下降，甚至对地方政府可以破产清算;而像我国这样的单一制国家，地方政府债务危机首先会冲击中央政府的信誉，也就是说，中央政府必须要出面救助，如果不救或救不了，那就不仅意味着投资者手中债券价值缩水而遭受损失的问题，更会直接冲击到政权和社会稳定，因为，单一制政府被认为中央和地方政府是不可分割的有机整体。正是基于这种认识，才会自然产生一种借债的“潜规则”，即只要有可能，地方政府就尽量先借债花钱，再借新还旧，无限递延下去。
另一方面，对于地方政府债务的范围界定，如果我们按较大口径的地方政府性债务统计，可以将其分成两类：一类是直接债务部分，包括一般公共服务部门(不含财政部门)、财政部门以及其他职能部门的负债;二是担保负债部分，即政府机关、事业单位和融资平台公司与其他单位的借债担保。而按照审计署统计结果，目前我国地方政府融资平台债务占全国地方政府性债务的比例达46.38%，为主要部分，也是主要风险区，因此，清理和规范地方政府融资平台债务就自然成了治理地方政府债务的重中之重。
地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，它的分类大体上有：从性质上分为企业法人、事业法人;从功能上分为经营性平台和公益性平台;从融资方式上看，主要以银行贷款为主，还有银信合作、银行理财、证信合作、发行城投债等方式。
因此，本文的研究重点在于分析地方政府融资平台债务所产生的风险，其他债务风险由于规模小，借款程序比较规范，还款路径较为明晰，其风险也可控。可以这样认为，控制了地方融资平台债务的风险就基本控制了地方政府的债务风险。(以下将地方政府性债务基本统称为地方政府债务)
当前地方政府债务风险的成因分析
1994年财政管理体制改革的不彻底使得地方寻找新的资金来源。1994年分税分级的财政管理体制改革，虽然提高了中央的宏观调控能力，规范了税制，但是其本质是中央和省级政府的两级分税，只是明确了中央和省两级的税权、财权和事权关系，而对我国五级行政体系中省级以下的市、县、乡三级政府依然是按照改革以前的分成制，这就必然导致事权与财权的逆向分离，即事权不断下移而财权不断上移，进而造成“中央财政越办越强，省级财政勉勉强强，基层财政哭爹喊娘”的局面，致使省级以下财政缺乏稳定税源，因建设资金不足而寻求借债融资的突破就成了必然的逻辑选择。
地方投资冲动与“跨越式”GDP导向的政绩观和粗放型发展模式产生的投资饥渴症加大了地方政府的债务风险。自改革开放以来，我国一直延续着以出口和投资拉动为主的粗放型发展模式，其现实的绩效衡量常常是以GDP为导向，更有甚者，我国的行政管理模式依然没有摆脱“官本位”，官职升迁的激励机制就自然落实在GDP的政绩观上，几十年来，只要地方政府抓住GDP的增长点，实现所谓“跨越式”增长，其主要领导的职位就能得到不断的提升。因此，各地方政府都使出浑身解数大干快上，只要能快速拉动GDP，什么手段都可以用，依靠“造城运动”推高地价、房价，增加土地出让金收入，同时纷纷成立地方融资平台、金融办等机构大举借债投资于地产、形象工程等GDP见效快的行业，以追求短期行政绩效和职位升迁，诱发投资饥渴，透支地方财力，积累债务，积聚风险。
应对突发的金融危机加剧了地方融资平台的债务风险。目前，我国大量的债务都是自2008年美国金融危机爆发后，为了避免对我国经济产生急速的负面冲击而增加地方配套融资所致，按照银监会的统计口径，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，而在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台。应对金融危机而加大政府性投资一方面缓解了宏观经济可能下滑的局面，另一方面也客观地增加了地方融资的债务风险，加剧了通胀压力，埋下了经济衰退的隐患。
政策、法规不配套、不协调，融资主体不规范都弱化了政策执行的严肃性进而引发潜在的“倒逼机制”。多年来我国宏观经济调控普遍存在着政策不协调、法规不配套的弊病，这种明显的法律、法规冲突直接导致地方政府的视线模糊，并被地方政府利用，当做对其融资平台的鼓励。现在，大部分县级市甚至乡镇也都设立了投融资平台。据有关方面初步统计，目前全国各级政府投融资平台有70%以上是县区级平台公司，其中绝大部分债务来自于银行贷款。而融资平台本身的管理又不规范，只要有点行政权力就可以建立融资机构，多头贷款，交叉担保，盲目将国有资产抵押、形式主义式的审批催生了地方债务风险的急速增长。银行敢于大胆放款、地方政府又敢竭力借款都源于一个“认识潜规则”——银行是国有的，平台是国家的，同质化产权为双方提供了一份“保险契约”，赚了各自受益。赔了，最终由国家财政承担无限责任。这在无形中就形成了一个“倒逼”机制——借钱的银行大胆借，短期增加效益;花钱的地方政府也大胆花，纵然出现了风险最后也是中央买单，这就不断逼高了国家整体的债务风险。
当前地方融资平台债务风险的危害与形势判断
一般而言，联邦制国家中央政府与地方政府间天然有一道债务风险“防火墙”，即谁借的债谁还，即便国家相救也是十分有限。而我国作为单一制国家，地方政府和银行的债务都会自然波及中央财政，一旦出现无力偿债就会引爆地方债务危机局面，首先，会加大银行呆坏账，使得银行收益率骤降，严重情况下会导致银行挤兑、倒闭、资产重组，而我国的政体必然会出手相救，随即便出现：压缩地方政府的预算开支，加重地方财政对土地的依赖，推高房价，影响地方乃至全国经济的发展;接着就是迫使地方政府压缩民生等其他开支，减少就业，放缓经济增长，对后代还债产生递延压力，透支后代福祉;再接着开始冲击中央和地方的财政预算约束，“倒逼”中央买单还钱，进而增加国家整体的信用风险，迫使紧缩性财政政策出台，加重还债压力，推高通胀，贬值货币，增加税收，降低老百姓生活和福利水平，加剧失业;最终危及政治社会稳定和经济健康发展，损害国家实力，降低国际形象和地位。
因此，地方债务是一把“双刃剑”，适度利用有益地方社会繁荣和经济发展，过度利用会伤及自身，欲速不达。因此，我们必须要清醒认识我国当前的地方债务风险，据实评估，积极防范，做到“预则立，不预则废”。
数据差异，情有可原。从去年7月开始至今财政部、银监会、人民银行、审计署、国际评级机构等多家单位分别从不同角度和路径对地方融资平台形成的债务进行了清查核实，但得出的数据却存在一定的差异。对此差异应有以下原因：1、口径差异导致数据不统一。各家对什么样背景的政府担保应该算入政府性债务都没有清晰的定义而且所统计的角度不一。2、由于过去事项或既存事实引起的各类潜在义务，履行这些义务可能导致政府支出压力加大，或有债务一直以来都难以统计。3、目前对地方融资平台还没有一个统一清晰的界定。4、此次审计署只对省、市、县三级政府设立融资平台公司进行审计，而不涉及到县级以下政府债务，而这最后一级行政单位所涉及的债务就存在变数;对于银监会的统计，是对辖内地方融资平台实行“目录制”，只有在目录内的企业贷款才统计到地方融资平台贷款中。这可能使得银监局所覆盖的范围就比较小。
总量可控，局部风险凸显。从总体上看，我国总体的公共部门债务率在50%左右，仍在60%的预警线以下，处于总量风险可控的安全区。从国际横向比较来看，我国国债偿还能力也非常强，而且未来还有发行空间，财政状况总体安全稳健。与主要发达国家相比，我国财政赤字率和国债负担率都很低，也远低于欧盟为其成员国规定的3%和60%的控制水平。
但是我们也要清醒地认识到局部风险越来越突出。审计发现，多个省市县级单位及其所属部门依然违规为464.75亿元债务提供了担保，大量政府负债超安全警戒，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分融资平台公司管理不规范，多头借债、重复借债现象突出，盈利能力和偿债能力较弱。所有这些现象都可能随时造成局部违约风险，并通过“马太效应”迅速扩散开来，轻者影响地方经济的健康发展，重者拖累全国经济复苏上行的步伐，甚至影响局部地区的社会稳定。
警惕和防范借口保障房融资将发行的各类债券转化为新增风险的窗口。保障房不仅是一项经济工程，而且是一个重大的政治任务。保障房的资金投入主要靠中央财政和地方财政两个来源，还有一部分资金通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集。目前保障房融资的状况是：中央财政投入至今已超过90%，而地方政府方面，由于各地经济发展和财政收入差距较大，从结构上看资金肯定存在一定的短缺。目前情况是：房价调控使得地方土地出让金大量减少，治理地方融资平台导致银行贷款骤减;民间投资回报率又太低。因此短期融资只能靠发地方债了。
而在地方旧平台债务尚未清理干净，又出现新的平台融资，地方政府债务风险的可能性肯定会加大。短期看，风险主要存在五个方面：一是虽然企业债具有期限长、利率低的优势，但发行时地产企业会有超量发行，挪作他用之嫌，减弱房价调控力度;二是在新的地方融资平台上发地方债，这种筹资模式依然存在道德风险下的“倒逼”机制，债务风险有不断扩大的趋势;三是地方发债获得资金后，地方政府也存在挪用的风险。四是如何发债才能确保政府信用，投资者踊跃购买，目前城投债出现“有价无市”的局面就值得反思。五是防止福利房回归，那样整个住房改革就有功亏一篑的风险。因此，短期内发债虽解保障房资金的燃眉之急，但必须要防范新增风险。
地方融资平台债务风险治理的对策
当前，我国国内经济处在增速趋缓、通胀加大、结构转型之中，国家总体在实施积极财政政策和谨慎货币政策时，会不断用到紧缩性的政策工具，这对地方融资债务无疑是雪上加霜，短期内将会不断增加他们的还款负担，激发风险;从长期来看，地方各级政府缺乏稳定财源的局面依然没有改善，靠卖地增收与中央控制房价过快上涨的目标势必形同水火，借债的根源难以消除，地方债务依然有继续扩大的趋势。鉴于此，治理地方融资平台债务风险必须从短期和中长期分别入手，不能搞“一刀切”。
短期内(1～2年)多方配合清查存量，严控增量，重组债务，加强管理和转移支付力度，并寻求融资新出路。首先，要继续采取自查和交叉互查的方法，清产核资，摸清家底。各部委和银行应在国务院的领导下相互协调配合，按五级行政序列，从省一直查到乡镇，制定统一的地方融资平台债务界定标准，并对融资平台机构设置、审批、运行纳入规范的行政管理范畴，防止多头借债的局面再度出现，对平台融资要优选项目、清理存量、控制增量，按照分类管理、债务重组、区别对待、轻重缓急的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，做到在建工程不停工，债务偿还不违约，新建工程应暂缓。
其次，要继续抓紧清理、规范银行运作，严禁政府担保，减少风险。金融机构要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，进一步清理负债，通过出售、转让等方法调整贷款结构，短期内到期的债务尤其要严加催还，管好存量、优化总量、严格质押、加强互动，对有些很好的项目，应多方协商适度延缓过度集中还款压力，给地方以喘息之机，逐步化解债务危机。对银行违规放款导致的损失应由银行自身负责，必要时可对资不抵债的信用合作社、城市商业银行等小型不规范金融机构实行强制清盘、重组，对主要负责人实行问责追究，以儆效尤。对新增地方金融机构一定严格审批，强化监管。同时要坚决禁止政府违规担保行为，承诺类别、建立专项台账管理制度，对新增平台项目要经过中央和地方的层层严格审批，严格管理，同时，监管机构要抓紧通过平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等方式来降低平台贷款风险。
第三，短期内要制定可行的应急之策，要进一步完善转移支付制度，积极寻找新的融资渠道。今明两年将是地方政府债务偿还高峰期，43%的债务将在两年内集中到期，预计达4.6万亿元。因此短期内必须加大转移支付的力度，将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，完善一般性转移支付的规模确定机制，更好地平衡地区间财力。继续推进专项转移支付项目的清理整合，重点完善县级基本财力保障机制，避免地方债务危机的发生和扩散;同时，要探索试行一些新的融资方法，确保重点民生项目的落实，并要加强新增融资资金的专项管理，切实强化财政监督，严格预算约束，提高预算执行力。
第四，对各级政府部门要严肃财经纪律，制定并严格执行责任追究制度。始终坚持重大事项集体决策制度，切实避免违规决策、擅自决策造成损失或浪费。严格执行各项财经法律法规，对审计揭露出来的腐败案件和经济犯罪线索要一查到底。同时，要协调组织部量化与地方领导干部升迁相关的融资债务硬指标，当不达标率超过一定数值时冻结升迁程序，以此可以有效地杜绝透支搞“GDP造城运动”、“面子工程”，落实地方经济建设应按“量入为出”的基本原则理性进行，促进政府职能回归公共服务范围。
中长期(3～5年)内适时修法，改善预算管理制度和干部考评机制，健全地方债券市场运行机制，建立居民存款保险制度。首先，必须抓紧时间修法。如《预算法》、《担保法》、《商业银行法》等法律制度中相互冲突的条款要进一步修订，力求规范一致，明确地方政府的担保、贷款的权限和范围，以及商业性银行的成立、经营与风险管理，必须完全隔断商业性银行与地方政府之间的政企不分的关系，尤其是对目前盛行的地方政府治理下的商业银行运作要进一步规范，避免其成为地方政府的“第二财政”，积聚风险。政策性银行的立法也要完善，其经营边界需要明晰，防止无序扩张，“两边通吃”(政策性贷款的利益和商业性灵活经营的好处都沾，而所有经营亏损都划归政策性亏损，由国家承担)。
其次，改善预算管理和干部政绩考评制度，约束其任内“寅吃卯粮、透支造城”的投资冲动。一方面要切实改进预算管理，大力推进预算公开。提高预算编制的科学性和准确性。完善基金预算管理制度和使用办法，扩大国有资本经营预算实施范围。大力推进预算决算公开，扩大公开范围，细化公开内容，在制度上约束地方政府的扩展冲动;另一方面要从行政和组织程序上规范地方领导的政绩观，要积极引导地方官员改变以前“以GDP为导向”的政绩观，转而树立“以公共服务为中心”，明确地方政府的主要职能是服务而非建设，制定相关服务性考核指标。尤其要强化“量入为出”的建设理念，制定地方“一把手”任内的负债率标准，超过该标准一律不得升迁，硬化财力约束机制，从根本上抑制借债发展的内力驱动。
第三，深化分税制改革，建立省级以下与事权相配套的税权和财权，稳定地方的财源建设机制。目前既然已经在财源管理上实行了省管县和县管乡，下一步就要将其扩展至所有行政管理上，实现三级行政管理级次，这样便于各级政府税权和税种的配套，要建立与各级地方政府级次相配套的预算管理机制，规范税权、财权与事权三者的关系，就能从根本上保障各级地方政府回归公共服务的本位职能，就会在一定程度上杜绝盲目扩展的“面子工程”和翻天覆地的“造城运动”，进而使《预算法》中规定的地方政府开支要“量入为出”的原则落到实处，在理论上杜绝地方政府融资平台债务源于没有稳定可靠地方财力支撑的由头。
第四，建立和完善地方债券市场，加强网络透明化监管。通过发行地方企业债、市政债等试点工作积极探索建立一个规范的地方债券市场。同时，要建立公正的社会评级机构，对还债能力、债券收益率要有一个市场化运作机制，各地地方政府的债务信用要与地方政府各级领导的业绩挂钩，使得他们在借债时要有所顾忌，要时刻牢记各地债信就是地方政府的信誉。并且要在网络上公开借债及偿还行为，接受公民、媒体等多方的透明化监督，进而约束其借债行为。
第五，要规范地方商业银行运作，切断地方政府担保融资的潜在利益链条，适时建立国家存款保险制度，构筑最后的风险防火墙。
目前我国地方政府融资平台债务的主要风险就是在于地方商业银行的无序发展和恶性竞争，尤其是各地信用社、合作社、城市银行等机构，他们常常由地方政府任命，集所有者、经营者为一体，政企不分，政府缺钱就找他们贷，他们也敢贷，而存款来源于民众，一旦风险爆发，直接导致挤兑，将影响社会安定。所以，一方面银监会要加强监督，厘清产权关系，实行真正意上政企分开的股份制运作机制，禁止财政担保、国有资产抵押、政府贷款等现象的发生。另一方面要适时建立国家存款保险制度，守住保障居民存款的最后一道防线。这样才能对屡屡亏损、资不抵债的银行实行倒闭，从而保证地方银行优胜劣汰、良性发展，从根本上切断地方政府的债务风险。
作者为财政部财政科学研究所研究员
来源:人民论坛学术前沿（总第340期）
