近日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件，体现了中央对信访工作的新思维。它为了解决信访向中央集中等突出问题，总结了近年来各地信访工作的经验，如领导干部大接访，下访，关口前移等，并将其标准化，如定时接访、包案、带案督办等，规定重要信访事项需明确解决时限，并从制度上明确规定了地方党政主要领导的信访责任，并将干部下访工作列入考核目标。这些文件显示了中央对信访的重视和解决信访问题的决心。然而，在我看来，由于这些规定并没有改变原有的信访制度设计和信访问题解决思路，在坚持并强化信访压力型体制，不仅不能解决目前的信访困境，而且有可能使信访制度进一步异化。
如果从制度设计和绩效来分析，当前中国信访活动面临困境，可以从信访活动参与各方的不同目标和手段来理解。对中央政府而言，信访制度设计的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，以达到深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的，但既然是民意“上达“而非“表达”，就会不可避免地将问题向中央集中。中央应对的办法是实行“分级负责，归口办理”，禁止越级上访，并对地方党政规定了各种信访责任追究制，以通过对地方党政施压来求解。 相对应的，地方党政为了自身的政治利益，不得不采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”，更容易做到的是用截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段来解决“信访问题”。另一方面，信访民众是完全能够认识到地方政府与中央因不一致所产生的困境的，许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。信访各参与方对信访制度的理解和运用存在这样的冲突，造成了我所说的“信访悖论”。在进行制度变革消除根本性缺陷之前，我认为这三个“技术性”的文件不可能真正解决问题。
而且，领导干部亲自接待群众来访，本身就是一种与现代国家管理职权化原则相背的制度。现代国家最重要的规则之一，就是各司其职，各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手划脚，最终的结果就是无人负责。而领导亲自接访，有可能在其权责范围内解决某些具体的纠纷，但示范效应的直接后果则是，会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能力都是有限的，强调地方主要领导的责任，对信访民众来说，也只是多了几个中彩的机会。这也是各地大接访的新闻常见、而成功率的统计数据难寻的原因所在。
同样的道理，中央和国家机关干部下访，也就是把中央的权威送到地方去。但它并非常设机构，带有临时性质，而且其得到的授权并不明确，也无权直接处理地方上信访工作不力的责任人。因此其实际作用有限。而“属地为主”的矛盾纠纷排查化解制度也经不起过分期待。现实中很多复杂、疑难的矛盾，群体性的矛盾，本身就是由地方政府引起的或得到了其默许、保护。比如灵宝贴案中暴露的政府非法用地问题，众目睽睽之下到现在也未得到解决。由矛盾制造者来负责排查化解，效率可想而知。指望通过排查及时发现矛盾纠纷和苗头隐患，还不如直接要求各级政府做到依法行政、阳光执法，从根源上就不要产生矛盾。用排查者来监督政府的具体部门，又由谁来监督排查者？
压力型体制下地方党政的反应，也会部分消解中央的本意，用迫使上访者停止上访、掩盖信访实际数量等手段代替真正解决问题。信访案件多发，根本原因在于社会利益分配机制出现了偏差，并且法律法规不健全，很多纠纷不能通过司法途径解决。另外，因受传统文化的影响, 一些上访者对实质正义的无限追求，使他的要求在任何现代社会都无法解决。因此，地方党政解决问题的能力是有限的。而三文件却提出了高标准的要求，如包解决化解、包息诉息访，如对重要信访事项要明确解决时限，如对疑难复杂问题要实行领导包案、一包到底等。在两者发生矛盾时，为完成任务，现实中地方政府常用的手段，一种是稳控、收买，花费大量人力物力财力，并埋下攀比的隐患。一种是通过“截访”、“销号”来隐藏掩盖问题。截访是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为。截访所花费的经济成本已成为了地方政府的沉重的负担，但政治代价则更为严重。它对上访民众基本人身权利的侵犯直接异化了信访制度，在一定程度上造成了国家合法性的流失。而“销号”，这种通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记量的行为，不仅欺骗中央，还在体制内部增加了一个政治腐败的来源。访民甚至因此把信访部门视为成为政治腐败的共谋者，由此可能产生强烈的政治绝望情绪。
特别是，随着信访责任制越来越具体严格，某些地方对信访群众的迫害也随之升级，比如送精神病院、送劳动教养、强制办学习班等，以直接剥夺信访群众的人身自由，或者迫使其写下保证书，保证不上访不告状。最近，有位专家孙东东说上访专业户99%都有偏执型精神障碍，送进精神病院是对其人权的最大保障，我写了篇文章要求其出示依据，后来就有地方的干部给我打电话、发短信、在文章下面留言，说孙东东教授讲的对，这些人需要关起来。从这件事可以看出，某些地方政府是很想寻找理论依据支持的，以使某些迫害行为合理化，并减轻对良心的拷问。
总之，目前中央给地方政府施加的压力，是会转化为解决问题的动能，还是会进一步异化信访制度，使对信访群众的打击报复迫害升级，或者更常见地去人为堵塞信访渠道以造成解决问题的假象，还值得我们密切观察并予以警惕。以往的事实表明，对事实比较清楚、矛盾比较简单的信访案件，对确实由工作不力引发的信访案件，对已有法律法规作为解决依据的信访案件，相信它能够起到不小的作用。但从“我要做”的地方成功经验，变为“要我做”的普遍制度，在没有内部动力的情况下，也存在演变为形式主义的危险。
而要解决这些问题，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。
（原刊《中国报道》2009年5月13日）
